Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2695810

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 12 czerwca 2019 r.
I OSK 2300/17

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski.

Sędziowie: NSA Jan Paweł Tarno, del. WSA Rafał Wolnik (spr.).

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 12 czerwca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 21 kwietnia 2017 r. sygn. akt III SA/Łd 269/17 w sprawie ze skargi A. K. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia (...) stycznia 2017 r. nr (...) w przedmiocie odmowy przyznania stypendium z tytułu odbywania stażu po wznowieniu postępowania oddala skargę kasacyjną

Uzasadnienie faktyczne

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2017 r., sygn. akt III SA/Łd 269/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę A. K. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia (...) stycznia 2017 r., nr (...), w przedmiocie odmowy przyznania stypendium z tytułu odbywania stażu, po wznowieniu postępowania.

W uzasadnieniu tego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne:

Na mocy decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia (...) marca 2015 r. skarżąca uzyskała status osoby bezrobotnej od dnia (...) marca 2015 r. Z uwagi na podjęcie stażu w Instytucie Centrum Zdrowia Matki Polki w Ł., powyższy organ decyzją z dnia (...) czerwca 2015 r. przyznał skarżącej prawo do stypendium z tego tytułu w okresie od dnia (...) czerwca do dnia (...) grudnia 2015 r. Następnie organ ten, decyzją z dnia (...) grudnia 2015 r. przyznał skarżącej stypendium na okres od dnia (...) grudnia 2015 r. do dnia (...) lutego 2016 r. z tytułu przedłużenia ww. stażu. Kolejne stypendium w związku z przedłużeniem stażu zostało przyznanie skarżącej decyzją z dnia (...) marca 2016 r. - na okres od dnia (...) marca do dnia (...) czerwca 2016 r. Jednakże ostateczną decyzją z dnia (...) lipca 2016 r. organ pierwszej instancji orzekł o utracie przez skarżącą statusu osoby bezrobotnej z dniem (...) kwietnia 2015 r., wskazując na podjęcie przez nią zatrudnienia.

Postanowieniem z dnia (...) sierpnia 2016 r. organ pierwszej instancji wznowił z urzędu postępowanie zakończone wskazanymi powyżej decyzjami z dnia (...) czerwca 2015 r., (...) grudnia 2015 r. oraz (...) marca 2016 r. Następnie decyzją z dnia (...) września 2016 r. orzekł o ich uchyleniu oraz o odmowie przyznania skarżącej stypendium z tytułu odbywania/przedłużenia stażu za poszczególne okresy wskazane w tych decyzjach (od dnia (...) czerwca 2015 r. do dnia (...) czerwca 2016 r.). Decyzja ta, w wyniku odwołania skarżącej, została uchylona przez organ odwoławczy, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia.

Decyzją z dnia (...) listopada 2016 r. organ pierwszej instancji ponownie orzekł o uchyleniu powyższych decyzji z dnia (...) czerwca 2015 r., (...) grudnia 2015 r. oraz (...) marca 2016 r. i odmówił przyznania skarżącej stypendium z tytułu odbywania/przedłużenia stażu za poszczególne okresy wskazane w tych decyzjach. Wniesione od tej decyzji odwołanie skarżącej nie zostało uwzględnione, albowiem zaskarżoną decyzją organ drugiej instancji utrzymał w mocy powyższą decyzję z dnia (...) listopada 2016 r.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że skarżąca jako osoba nieposiadająca statusu bezrobotnego nie mogła korzystać z uprawnień przysługujących osobom bezrobotnym a tym samym nabyć prawa do stypendium stażowego przysługującego zgodnie z art. 53 ust. 6 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (obecnie: Dz. U. z 2018 r. poz. 1265), zwanej dalej u.p.z.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarżąca wyjaśniła, że w czasie wydawania pierwszej decyzji o przyznaniu stypendium z tytułu odbywania stażu (z dnia (...) czerwca 2015 r.), jak i dwóch kolejnych o przedłużeniu stażu (z dnia (...) grudnia 2015 r. i (...) marca 2016 r.), skarżąca spełniała wymagania niezbędne do uznania za osobę bezrobotną: nie posiadała innego zatrudnienia ani też nie wykonywała innych prac zarobkowych. Posiadała status osoby bezrobotnej nadany jej ostateczną decyzją administracyjną z dnia (...) marca 2015 r. Informację i pouczenie o obowiązku przesyłania Powiatowemu Urzędowi Pracy pisemnych oświadczeń o przychodach podlegających opodatkowaniu w terminie 7 dni od ich uzyskania otrzymała i podpisała w dniu (...) czerwca 2015 r., a tym samym po upływie terminu do zgłoszenia dochodów uzyskanych z wykonywania krótkotrwałego umowy zlecenie. Tym samym skarżąca była przekonana o konieczności informowania urzędu o przyszłych dochodach tj. uzyskanych po otrzymaniu pouczenia. Nie miała świadomości, iż wcześniej wykonywana umowa zlecenie może mieć jakikolwiek wpływ na posiadany przez nią status bezrobotnego, tym bardziej, że w dniu podpisywania wskazanej informacji (pouczenia) oraz skierowania ją na staż spełniała ustawowe wymagania do uznania jej za osobę bezrobotną. Skarżąca odbyła staż w całości i dopiero po jego zakończeniu w dniu (...) lipca 2016 r. organ pierwszej instancji wydał decyzję, na mocy której pozbawił ją statusu osoby bezrobotnej od dnia (...) kwietnia 2015 r.

Skarżąca zwróciła uwagę, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. okoliczności lub dowody skutkujące wznowieniem postępowania powinny istnieć w dniu wydania decyzji w postępowaniu podlegającym wznowieniu. Wskazała, że decyzja o utracie statusu osoby bezrobotnej wydana została dopiero w lipcu 2016 r., zatem nowa okoliczność uzasadniająca wznowienie postępowania nie istniała w dacie wydania kolejnych decyzji dotyczących stypendium za staż. W okresie odbywania stażu i pobierania stypendium skarżąca posiadała status osoby bezrobotnej przyznany jej decyzją właściwych organów. Umowa zlecenie nie była wykonywana ani w dacie skierowania na staż, ani w dacie przyznania stypendium, ani w okresie odbywania stażu. Odbywanie stażu jest okolicznością faktyczną. Określone zdarzenie miało już miejsce i nie można zniwelować wszystkich jego skutków. W przypadku uchylenia decyzji dotyczącej statusu osoby bezrobotnej, nie da się uchylić skutku faktycznego, jakim jest odbycie stażu. Skarżąca zwróciła również uwagę na bardzo dotkliwe konsekwencje uchylenia decyzji o przyznaniu stypendium i odmowie jego przyznania, kolidujące z zasadą proporcjonalności (wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) w odniesieniu do celu jaki powinien być osiągnięty w wyniku podjęcia decyzji o przyznaniu stypendium.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., powołał się na regulację art. 2 ust. 1 pkt 2, art. 53 ust. 1 oraz ust. 6 u.p.z., wskazując, że jedną z przesłanek uznania osoby za bezrobotną jest to, iż nie jest ona zatrudniona i nie wykonuje innej pracy zarobkowej. Bezrobotny może zostać skierowany do odbycia stażu u konkretnego pracodawcy i w czasie jego odbywania przysługuje mu stypendium.

Sąd pierwszej instancji podał, że od dnia (...) marca 2015 r. skarżącej przyznano status osoby bezrobotnej, zaś w okresie od dnia (...) czerwca 2015 r. do dnia (...) czerwca 2016 r. odbywała ona staż w Instytucie Centrum Zdrowia Matki Polki w Ł. i w tym okresie przyznano jej stypendium. W okresie od dnia (...) kwietnia do dnia (...) maja 2015 r. skarżąca była zatrudniona na podstawie umowy cywilnoprawnej w M. G. Sp. z o.o. w Warszawie i osiągnęła przychód za te dwa miesiące. Podjęła zatem pracą zarobkową w okresie kiedy była zarejestrowana w urzędzie pracy jako bezrobotna. Nie powiadomiła o tym jednak urzędu pracy mimo, że miała taki obowiązek i była o nim pouczona. Urząd pracy dowiedział się o tym fakcie z raportu ZUS z (...) lipca 2016 r. Konsekwencją tego było wydanie w dniu (...) lipca 2016 r. decyzji o utracie przez skarżącą statusu osoby bezrobotnej z dniem (...) kwietnia 2015 r. Skarżąca nie odwołała się od tej decyzji i stała się ona ostateczna.

Sąd pierwszej instancji zauważył, że prawo do stypendium przysługuje jedynie bezrobotnemu, a więc osobie posiadającej status osoby bezrobotnej (art. 53 ust. 6 u.p.z.). Sąd ten za prawidłową uznał zatem odmowę przyznania skarżącej prawa do tego świadczenia w okresie od dnia (...) czerwca 2015 r. do dnia (...) czerwca 2016 r.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji spełnione zostały przesłanki wznowienia postępowania w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Sąd wskazał na wykonywanie przez skarżącą pracy zarobkowej na podstawie umowy cywilnoprawnej w okresie do (...) kwietnia do (...) maja 2015 r. jako nową okoliczność faktyczną, istniejącą w dacie wydania decyzji i nieznaną organowi, który wydał decyzję. Ujawniona została ona dopiero w raporcie ZUS z (...) lipca 2016 r. W ocenie Sądu pierwszej instancji jest to okoliczność istotna dla sprawy, albowiem gdyby organ ją znał to nie przyznałby skarżącej prawa do stypendium.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że bez znaczenia dla sprawy pozostaje okres czasu, przez jaki skarżąca wykonywała pracę na podstawie umowy zlecenia oraz fakt, że w okresie odbywania stażu była faktycznie bezrobotną.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła skarżąca, zaskarżając ten wyrok w całości. Zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 53 ust. 1 i 6 oraz art. 33 ust. 4 - art. 53 ust. 6 u.p.z., poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w uznaniu, że zaistniały przesłanki utraty przez skarżącą prawa do stypendium (odmowy przyznania tego prawa).

Nadto, poniosła zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi w wyniku pominięcia przez WSA naruszenia przepisów prawa materialnego, jakiego w toku postępowania administracyjnego dopuściły się organy administracji;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi w wyniku pominięcia przez WSA naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, jakiego w toku postępowania dopuściły się organy administracji, tj.:

a) art. 8, 9 i 10 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie obywateli do władzy publicznej i kierowania się zasadami proporcjonalności i równego traktowania, należytego informowania stron oraz czynnego udziału strony w postępowaniu i uniemożliwienie stronie wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego oraz co do zgłoszonych żądań przed wydaniem zaskarżonej decyzji;

b) art. 77 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez uchylanie się od podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego niniejszej sprawy;

c) art. 80 k.p.a. poprzez błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, która w niniejszej sprawie przybrała cechy oceny dowolnej.

W oparciu o te zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie na rzecz pełnomocnika kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przedstawił argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny podstaw i zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem podniesione w niej zarzuty okazały się bezpodstawne.

Przypomnieć przyjdzie na wstępie, że zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja zapadła w postępowaniu wznowieniowym uregulowanym przepisami art. 145-152 k.p.a., które jest jednym z nadzwyczajnych trybów służących weryfikacji decyzji ostatecznej zapadłej w postępowaniu administracyjnym. Istotą wznowionego postępowania i uchylenia decyzji ostatecznej jest powrót sprawy do odpowiedniego stadium zwykłego postępowania instancyjnego. Nową decyzję, rozstrzygającą o istocie sprawy wydaje się, jak gdyby sprawa nie była w danej instancji rozstrzygana. Wobec tego organ administracji wydający nową decyzję stosuje te przepisy prawa materialnego, które obowiązują w dniu orzekania.

Przypomnieć ponadto wypadnie, że przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie nie była decyzja o utracie przez skarżącą statusu osoby bezrobotnej (decyzja Prezydenta Miasta Ł. z dnia (...) lipca 2016 r.). Ta bowiem decyzja stała się ostateczna i prawomocna, zaś jej ocena na obecnym etapie postępowania wykracza poza granice sprawy w rozumieniu art. 134 § 1 p.p.s.a. W tej sytuacji organy były i są związane decyzją z dnia (...) lipca 2016 r.

Dlatego prawidłowo uznał Sąd pierwszej instancji, a wcześniej orzekające w sprawie organy, że okoliczność wynikająca z decyzji o utracie przez skarżącą statusu bezrobotnej, tj. podjęcie zatrudnienia, stanowiła nową nieznaną organowi w dniu przyznawania stypendium okoliczność, o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., uzasadniającą wznowienie postępowania w sprawie przyznania stypendium.

W świetle powyższego za niezasadny też należało uznać zarzut naruszenia art. 33 ust. 4 u.p.z., który reguluje kompetencje starosty do pozbawienia statusu bezrobotnego, albowiem przepis ten nie był w niniejszym postępowaniu stosowany.

Z kolei z treści art. 53 ust. 1 i 6 u.p.z. wynika, że tylko osoba bezrobotna, której ów status został przyznany na podstawie decyzji właściwego organu, może zostać skierowana na staż i uzyskać prawo do stypendium w czasie jego odbywania. Skarżąca w dniu (...) marca 2015 r. uzyskała status bezrobotnej. Natomiast utrata tego statusu nastąpiła na podstawie powołanej wyżej decyzji od dnia (...) kwietnia 2015 r. Skoro tak, to brak było podstaw do skierowania skarżącej do odbycia stażu i przyznania jej stypendium stażowego na podstawie decyzji z dnia (...) czerwca 2015 r. i następnych. Tym samym nie znajduje uzasadnienia zarzut naruszenia art. 53 ust. 1 i 6 u.p.z.

Za niezasadne należało też uznać zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił, że w kontrolowanym postępowaniu nie doszło do takiego naruszenia przez organy przepisów k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z akt sprawy nie wynika bowiem aby jakakolwiek istotna dla rozstrzygnięcia okoliczność miałaby być nie wyjaśniona lub nie wzięta pod uwagę. Nie sposób też zarzucić organom dowolności w ocenie zebranego w sprawie materiału dowodowego.

Na marginesie można jedynie zauważyć, że w orzecznictwie sądów administracyjnych pojawił się pogląd, w myśl którego mające incydentalny charakter, krótkotrwałe podjęcie pracy przez bezrobotnego może pozostawać bez wpływu na utratę gotowości podjęcia przez niego pracy w pełnym wymiarze czasu pracy (zob.m.in.: wyrok WSA w Gliwicach z dnia 8 lutego 2018 r., sygn. akt IV SA/Gl 1010/17 oraz powołane tam wyroki sądów administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednakże ewentualna ocena, czy podjęta przez skarżącą na podstawie umowy zlecenia praca w okresie od dnia (...) kwietnia do dnia (...) maja 2015 r., miała charakter incydentalny, a co za tym idzie nie stanowiła przyczyny utraty statusu osoby bezrobotnej, mogła być dokonana w postępowaniu w przedmiocie utraty statusu bezrobotnego, które to postępowania, jak już wyżej wspomniano, zakończone zostało ostateczną decyzją z dnia (...) lipca 2016 r.

Również na marginesie wskazać przyjdzie, że rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie nie przesądza o obowiązku zwrotu przez skarżącą pobranych kwot stypendium stażowego. Ewentualny obowiązek w tym zakresie może jednak stanowić przedmiot odrębnego postępowania administracyjnego prowadzonego w oparciu o przepis art. 76 u.p.z. To w tamtym postępowaniu organy będą miały obowiązek zbadać i wyjaśnić wszelkie przesłanki związane z ustaleniem, czy w okolicznościach niniejszej sprawy pobrane przez skarżącą stypendium nosi cechy nienależnie pobranego świadczenia, a jeżeli tak, to czy istnieją podstawy do jego zwrotu. Organy wezmą wówczas pod uwagę przyjętą w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wykładnię tych pojęć i zastosują ją odpowiednio do okoliczności faktycznych powstałych na gruncie niniejszej sprawy.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznał wniosku dotyczącego zwrotu kosztów zastępstwa procesowego z tytułu pomocy prawnej świadczonej z urzędu, gdyż przepisy art. 209 i art. 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Należne natomiast od Skarbu Państwa wynagrodzenie pełnomocnika z urzędu przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.