Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1765722

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 7 lutego 2014 r.
I OSK 2297/12
Zakaz reformationis in peius.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Ewa Dzbeńska.

Sędziowie: NSA Jolanta Rudnicka, del. WSA Wojciech Jakimowicz (spr.).

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 7 lutego 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 maja 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 2462/11 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia (...) października 2011 r. nr (...) w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty

1)

oddala skargę kasacyjną;

2)

odstępuje od zasądzenia od J. K. na rzecz Ministra Skarbu Państwa kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie faktyczne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 maja 2012 r., sygn. akt: I SA/Wa 2462/11, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. K. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia (...) października 2011 r. nr (...) w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty, oddalił skargę.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia (...) października 2011 r. nr (...), po rozpoznaniu odwołania J. K., uchylił decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia (...) maja 2011 r. nr (...) odmawiającą J. K. potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez A. M. poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej nieruchomości położonej w miejscowości S., gmina R., powiat (...), dawne województwo (...) i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że wnioskiem z dnia 28 listopada 2008 r. J. K. wystąpiła o przyznanie rekompensaty za mienie pozostawione poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Z uwierzytelnionej kopii tłumaczenia z języka rosyjskiego zaświadczenia z dnia 8 listopada 1956 r. nr (...) wydanego przez przewodniczącego zarządu kołchozu (...) - Litewska Socjalistyczna Republika Radziecka wynika, że A. M. była członkiem (...) i przekazała przed wyjazdem do Polski swój dom wraz z zabudowaniami gospodarczymi w nieodpłatne użytkowanie do kołchozu (...). Ponadto z uwierzytelnionej kopii tłumaczenia z języka rosyjskiego zaświadczenia z dnia 12 marca 1964 r. nr (...) wydanego przez Przewodniczącego Komitetu Wykonawczego Pagirskiej Apilinkowej Rady wynika, że A. M. - córka J. (pol. J.) - posiadała przed zorganizowaniem kołchozu 10 ha ziemi, na której pracowała i która to ziemia znajdowała się w rejonie wileńskim, wieś S., Litewska Socjalistyczna Republika Radziecka. Z kolei z karty ewidencyjnej repatrianta nr (...), (...), (...) wydanej na nazwisko A. M. wynika, że w dniu 6 listopada 1956 r. A. M. wyjechała z miejscowości S. w celu osiedlenia się w Polsce. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego Wojewoda Warmińsko-Mazurski w dniu (...) stycznia 2011 r. wydał postanowienie nr (...) o spełnieniu przez J. K. wymogów warunkujących uzyskanie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez A. M. nieruchomości w S. Natomiast decyzją z dnia (...) maja 2011 r. Wojewoda Warmińsko-Mazurski odmówił J. K. potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez A. M. opisanej nieruchomości, ponieważ nieruchomość ta została wcielona do kołchozu.

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem J. K. wniosła odwołanie.

Po jego rozpatrzeniu Minister Skarbu Państwa stwierdził, że powinno ono zostać uwzględnione. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ II instancji wyjaśnił, że kwestie rekompensat za "mienie zabużańskie" reguluje obecnie ustawa z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Minister przywołał treść art. 1, 2 i 27 tej ustawy i wyjaśnił, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że nieruchomość gruntowa o powierzchni 10 ha, która należała do A. M. została włączona do kołchozu przed wyjazdem A. M. z byłego terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Świadczy o tym dowód w postaci kopii tłumaczenia z języka rosyjskiego zaświadczenia nr (...) z dnia 12 marca 1964 r. Natomiast z uwierzytelnionej kopii tłumaczenia z języka rosyjskiego zaświadczenia z dnia 8 listopada 1956 r. nr (...) wydanego przez przewodniczącego zarządu kołchozu (...) wynika, że A. M. przed wyjazdem do Polski przekazała swój dom wraz z zabudowaniami gospodarczymi w nieodpłatne użytkowanie do kołchozu (...). W ocenie organu II instancji zgodnie z wykładnią systemową art. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. prawo do rekompensaty przysługuje właścicielowi nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, jeżeli był właścicielem tej nieruchomości w chwili opuszczenia byłego terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z przyczyn o których mowa w art. 1 tej ustawy. Prawo do rekompensaty nie przysługuje zaś w przypadku braku legitymowania się prawem własności pozostawionej nieruchomości przez osobę, która w momencie opuszczenia byłego terytorium Rzeczypospolitej Polskiej nie była już właścicielem tej nieruchomości. W związku z powyższym organ odwoławczy zważył, że w przypadku znacjonalizowania nieruchomości nie można mówić o spełnieniu podstawowej przesłanki "pozostawienia mienia", o której mowa w art. 1 ust. 1 w związku z ust. 2 powołanej ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. Na potwierdzenie niniejszego Minister przytoczył wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 grudnia 2004 r., sygn. akt K 2/04, z którego wynika, że w przypadku nacjonalizacji mienia przez ZSRR przed momentem jego pozostawienia nie można mówić o pozostawieniu tego mienia. Wobec czego osobom, których nieruchomości zostały włączone do kołchozu przed opuszczeniem przez nie byłego terytorium Rzeczypospolitej Polskiej nie można potwierdzić prawa do rekompensaty. Organ II instancji wskazał, że A. M. straciła prawo własności przedmiotowej nieruchomości i w momencie opuszczenia byłego terytorium Rzeczypospolitej Polskiej nie była właścicielem tego mienia. Jednakże nie można uznać, iż utraciła ona prawo własności domu wraz z zabudowaniami gospodarczymi, bowiem zgodnie z uwierzytelnioną kopią tłumaczenia z języka rosyjskiego zaświadczenia z dnia 8 listopada 1956 r. nr (...) przekazała ona przed wyjazdem do Polski swój dom wraz z zabudowaniami gospodarczymi wyłącznie w nieodpłatne użytkowanie do kołchozu. Oznacza to, że dom A. M. wraz z zabudowaniami do momentu opuszczenia przez nią byłego terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stanowił jej własność i był jedynie nieodpłatnie użytkowany przez kołchoz. Dlatego też organ wojewódzki powinien zbadać przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, czy zostały spełnione pozostałe przesłanki warunkujące uzyskanie prawa do rekompensaty w zakresie tych zabudowań. Przede wszystkim należy jednak zbadać, czy została spełniona przesłanka wskazana w art. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. dotycząca tego, czy właścicielka mienia pozostawionego była zmuszona opuścić byłe terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na skutek innych okoliczności, niż wskazane w art. 1 ust. 1 i 1a powołanej ustawy, związanych z wojną rozpoczętą w 1939 r. Z akt sprawy wynika bowiem, że A. M. opuściła byłe terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w 1956 r., czyli nie można stwierdzić, że opuszczenie tego terytorium nastąpiło na podstawie układów republikańskich wskazanych w art. 1 ust. 1 ustawy, ani na podstawie umowy wskazanej w art. 1 ust. 1a ustawy, dlatego też wykazanie okoliczności przymusu jest niezbędne. W przypadku stwierdzenia tej okoliczności organ wojewódzki powinien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie powierzchni i rodzaju pozostawionych zabudowań, bowiem organ wojewódzki nie ustalił, jaką powierzchnię miały te zabudowania, a ich wartość w operacie szacunkowym dołączonym przez stronę została określona w oparciu o informacje pochodzące od strony przedmiotowego postępowania. Natomiast stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. do wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty należy dołączyć dowody, które świadczą o pozostawieniu nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej z przyczyn o których mowa w art. 1 ustawy oraz rodzaju i powierzchni tych nieruchomości. Przy czym w aktach przedmiotowej sprawy brak jest dowodów wskazujących na rodzaj zabudowy gospodarczej i jej powierzchnię oraz powierzchnię domu mieszkalnego, pozostawionych przez A. M. Zgodnie z art. 6 ust. 4 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. dowodami, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy mogą być w szczególności: urzędowy opis mienia, orzeczenia wydane przez były Państwowy Urząd Repatriacyjny lub dokumenty urzędowe, w tym sądowe, a także dokumenty pozyskane z archiwów państwowych Republiki Białoruś, Republiki Litewskiej, Federacji Rosyjskiej, Ukrainy lub innych państw, jak również oświadczenia dwóch świadków złożone zgodnie z wymogami ust. 5 powołanego artykułu. Jednocześnie jako dowód w postępowaniu administracyjnym powinno się dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. W przypadku gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii w tej sprawie (art. 84 § 1 k.p.a.). Jeżeli z dowodów zebranych w trakcie postępowania nie wynika powierzchnia pozostawionych nieruchomości, brak ten należy uzupełnić w pierwszej kolejności w oparciu o dowody z dokumentu, a gdy takich dowodów nie ma, należy przyjąć dowody z oświadczeń świadków, przy czym w takim przypadku, gdy oświadczenia w ocenie organu są niewystarczające lub niewiarygodne, to braki te należy usunąć w ramach wyznaczonej w tym celu rozprawy administracyjnej. Natomiast w przypadku, gdy określenie powierzchni nieruchomości zabużańskiej w oparciu o dowód z dokumentu lub zeznań świadków okaże się niemożliwe, nie można wykluczyć przyjęcia jako dowodu w sprawie opinii biegłego. Wobec powyższego organ wojewódzki powinien zwrócić się do biegłego, czy na podstawie wiedzy specjalistycznej, literatury fachowej oraz dostępnych dowodów jest możliwe określenie, chociażby w przybliżeniu powierzchni przedmiotowej zabudowy. W konsekwencji zajętego stanowiska organ odwoławczy stwierdził, że organ wojewódzki błędnie ustalił stan faktyczny w przedmiotowej sprawie uznając, że A. M. utraciła prawo własności w zakresie całej nieruchomości pozostawionej poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej oraz nie zbadał, czy zostały spełnione wszystkie przesłanki warunkujące uzyskanie prawa do rekompensaty. W ocenie Ministra z uwagi na powyższe decyzja Wojewody Warmińsko-Mazurskiego została wydana z naruszeniem przepisów postępowania (art. 7 k.p.a.), natomiast konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Powyższe skutkowało wydaniem przez Ministra Infrastruktury decyzji z dnia (...) lipca 2011 r. uchylającej decyzję organu I instancji przekazującą sprawę do ponownego rozpoznania przez ten organ.

Na decyzję Ministra Skarbu Państwa skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła J. K., wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

1)

naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym - art. 7, 8 i 138 § 2 k.p.a. oraz interesu prawnego strony - poprzez wskazanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organowi I instancji, jako koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy i okoliczności, które należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy - okoliczności, które zostały już ostatecznie i korzystnie dla skarżącej ustalone w postanowieniu Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia (...) stycznia 2011 r., a teraz miałyby być ponownie przez ten organ weryfikowane i ustalane, i to z wytycznymi Ministra Skarbu Państwa w kierunku niekorzystnym dla skarżącej. Zdaniem skarżącej przeprowadzenie ustaleń zgodnie ze wskazaniami uzasadnienia zaskarżonej decyzji Ministra Skarbu Państwa, będzie bowiem w efekcie prowadzić do pozbawienia skarżącej prawa do rekompensaty co najmniej za nieruchomość niezabudowaną, którą organ bezzasadnie uznał za nie należącą do A. M. w chwili opuszczenia przez nią S. Takie wskazania, wiążące dla organu I instancji przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, naruszają więc zarówno interes prawny, jak i słuszny interes strony, który zgodnie z art. 7 k.p.a. organ ma obowiązek brać pod uwagę, a także obowiązek działania organu administracji publicznej prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.);

2)

naruszenie przepisów prawa materialnego - przepisów art. 1, 2, 6 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczpospolitej Polskiej - poprzez wynikające z tych naruszeń przyjęcie przez Ministra Skarbu Państwa, że okoliczności sprawy pozwalające na ustalenie prawa do rekompensaty nie zostały dostatecznie wyjaśnione, gdy w rzeczywistości stan faktyczny został już wcześniej w sposób dostateczny i wyczerpujący ustalony, a spełnienie wymogów realizacji prawa do rekompensaty potwierdzone ostatecznym postanowieniem Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia (...) stycznia 2011 r.

Skarżąca wskazała ponadto, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera wiele sprzecznych ze sobą twierdzeń, które nie dają się pogodzić z ustalonym wcześniej stanem faktycznym.

W odpowiedzi na skargę Minister Skarbu Państwa wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skargi.

Przede wszystkim wyjaśniono, że zaskarżona do sądu decyzja Ministra Skarbu Państwa jest, co do zasady, korzystna dla skarżącej i zgodna z jej żądaniem zawartym w złożonym odwołaniu, w którym strona wnosiła m.in. o "uchylenie zaskarżonej decyzji (organu I instancji) w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewodzie Warmińsko-Mazurskiemu wraz ze wskazaniem okoliczności, jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy." (str. 2 odwołania).

Przyczyną niezadowolenia skarżącej i powodem złożenia skargi jest zakres postępowania wyjaśniającego, jaki organ odwoławczy uznał za konieczny do przeprowadzenia przez organ I instancji przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, w ocenie skarżącej wiążący organ I instancji. Skarżąca podniosła, że w aktach sprawy znajduje się postanowienie Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia (...) stycznia 2011 r. stwierdzające spełnienie przez J. K. wymogów warunkujących uzyskanie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez A. M. nieruchomości w S. W ocenie skarżącej oznacza to, że istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, pozwalające na ustalenie jej prawa do rekompensaty, zostały w sposób dostateczny i wyczerpujący ustalone, a spełnienie wymogów do realizacji prawa do rekompensaty potwierdzone ostatecznym postanowieniem Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia (...) stycznia 2011 r.

Sąd uznał, że fakt wydania przez Wojewodę postanowienia z dnia (...) stycznia 2011 r. jest bardzo istotnym elementem rozpatrywanej sprawy. Jest to również, w ocenie Sądu powód, dla którego zaskarżona decyzja organu I instancji nie mogła się ostać w obiegu prawnym i prawidłowo organ II instancji ją uchylił. W obowiązujących przepisach brak jest podstawy prawnej dla takiego postępowania organu I instancji, który swoim działaniem wprowadza stronę postępowania w błąd, działa na jej niekorzyść i obciążą ją kosztami sporządzenia operatu szacunkowego uprawnionego rzeczoznawcy majątkowego, a następnie zmienia całkowicie swoje stanowisko z pozytywnego, zawartego w wydanym postanowieniu, na negatywne i odmawia w formie decyzji potwierdzenia prawa do rekompensaty. W uzasadnieniu decyzji brak jest przy tym nawet słowa wyjaśnienia, dlaczego organ tak postąpił, jakie nowe okoliczności, które ujawniły się pomiędzy wydaniem postanowienia a wydaniem decyzji, spowodowały tak istotną zmianę stanowiska organu I instancji.

Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że zgodnie z treścią art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz. 1418, z późn. zm.) wojewoda po wszczęciu postępowania dokonuje oceny spełnienia wymogów, o których mowa w art. 2, art. 3 i art. 5 ust. 1 i 2, na podstawie dowodów, o których mowa w art. 6 ustawy. Pozytywna ocena następuje w drodze postanowienia. W postanowieniu wojewoda wzywa wnioskodawcę do: 1) wskazania jednej z wybranych form realizacji prawa do rekompensaty, określonej w art. 13 ust. 1; 2) wskazania numeru rachunku bankowego, w przypadku wyboru świadczenia pieniężnego realizowanego w formie przelewu; 3) dołączenia do wniosku, o którym mowa w art. 5 ust. 1, operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego, w którym została określona wartość nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej; 4) w przypadkach, o których mowa w art. 6 ust. 3, dołączenia również operatu szacunkowego, w którym została określona wartość nabytego prawa własności nieruchomości albo wartość nabytego prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej i wartość położonych na niej budynków, a także innych urządzeń albo lokali.

W przypadku niespełnienia wymogów, o których mowa w art. 2, art. 3 i art. 5 ust. 1 i 2 ustawy, wojewoda wydaje decyzję o odmowie potwierdzenia prawa do rekompensaty.

Wydawane w tym trybie postanowienie ma charakter incydentalny i jest niezaskarżalne. Wprowadzenie przez ustawodawcę zasady dwuetapowego prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami państwa było podyktowane ochroną strony takiego postępowania przed koniecznością ponoszenia kosztów sporządzania operatu szacunkowego, ponieważ do czasu wydania korzystnego dla wnioskodawcy postanowienia, czyli w pierwszym etapie postępowania, nie jest on zobowiązany do załączania do składanego wniosku operatu szacunkowego. Operat szacunkowy (lub operaty szacunkowe w przypadku osób, które częściowo zrealizowały swoje uprawnienia) jest wymagany dopiero w przypadku wydania pozytywnego postanowienia o spełnieniu przez wnioskodawcę wymogów określonych dla osoby uprawnionej z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami państwa polskiego (uzasadnienie do projektu ustawy, druk sejmowy nr 3793, tekst dostępny pod adresem internetowym: www.sejm.gov.pl).

W ocenie sądu taki charakter prawny postanowienia wydawanego w oparciu o art. 7 ust. 1 powołanej ustawy powoduje, że zawarta w nim ocena spełniania przesłanek ustawowych jest wiążąca nie tylko dla strony i rzeczoznawcy majątkowego, sporządzającego operat szacunkowy, ale przede wszystkim dla organu administracji publicznej, który je wydał. Oznacza to, że późniejsze odstąpienie od ustaleń zawartych w postanowieniu przez organ, który je wydał, może nastąpić jedynie wyjątkowo w sytuacji, w której jest to uzasadnione okolicznościami sprawy ujawnionymi po wydaniu tego postanowienia. Zmiana stanowiska organu musi być w takiej sytuacji szczegółowo wyjaśniona i uzasadniona w decyzji kończącej postępowanie przed organem I instancji. Wszystkie bowiem dowody złożone przez stronę i zebrane przez organ bezwzględnie powinny być wszechstronnie i całościowo zbadane i ocenione przez organ zgodnie w wymogami ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej oraz przepisami k.p.a. przed wydaniem przedmiotowego postanowienia. Kolejny etap postępowania w tej sprawie dotyczy bowiem, zgodnie z treścią art. 7 ust. 1 pkt 1-4, wyłącznie kwestii wyboru jednej z form realizacji prawa do rekompensaty oraz ustalenia wartości pozostawionego mienia i w konsekwencji wysokości należnej rekompensaty.

Biorąc powyższe pod uwagę w ocenie Sądu niewątpliwie decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem powołanych wyżej przepisów ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. i dlatego prawidłowo Minister uchylił to rozstrzygnięcie i zwrócił sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Za niezasadny Sąd uznał postawiony w skardze zarzut naruszenia przez Ministra Skarbu Państwa przepisów art. 7, 8 i 138 § 2 k.p.a. oraz interesu prawnego strony, poprzez zawarcie w uzasadnieniu wydanej decyzji wskazań co do zakresu ponownego postępowania administracyjnego organu I instancji, które w ocenie skarżącej są wiążące dla organu I instancji przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, a co za tym idzie naruszają zarówno interes prawny, jak i słuszny interes strony, który, zgodnie z art. 7 k.p.a., organ ma obowiązek brać pod uwagę, a także obowiązek działania organu administracji publicznej prowadzenia postępowania w sposób, budzący zaufanie uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.).

Sąd I instancji stwierdził, że przede wszystkim wyjaśnić należy, że zgodnie z treścią art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z treści tego przepisu wynika, że organ odwoławczy podejmując na tej podstawie decyzję jest obowiązany zawrzeć w jej uzasadnieniu wytyczne, wskazówki, zalecenia, o których mowa w tym przepisie. Jednakże kodeks nie przewiduje, wbrew odmiennemu przekonaniu skarżącej, związania organu I instancji takimi wskazówkami (oceną prawną) zawartymi w decyzji organu odwoławczego. Oznacza to, że organ I instancji po przekazaniu mu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ odwoławczy samodzielnie dysponuje zakresem postępowania wyjaśniającego i nie jest w tym zakresie związany zaleceniami organu odwoławczego, w związku z tym wskazania organu odwoławczego, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a., mają niewiążący prawnie charakter. Zalecenia takie wiążą organ I instancji jedynie co do obowiązku wyjaśnienia okoliczności w nich wskazanych, zaś wybór sposobu przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do istnienia tych okoliczności i ocena dowodów w tym celu uzyskanych należą do wyłącznej kompetencji organu I instancji. Organ odwoławczy, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, nie tylko nie może w żaden sposób narzucać mu treści rozstrzygnięcia (wyrok NSA z dnia 5 marca 1990 r. sygn. akt IV SA 564/89, publ. PiŻ 1991, nr 3, s. 15, w którym stwierdzono, że: "Bezpośrednia ingerencja organu wyższego stopnia, w postaci zaleceń i poleceń co do sposobu załatwiania konkretnej sprawy indywidualnej, rozstrzyganej w drodze decyzji, nie znajduje uzasadnienia w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego"), lecz także nie może w inny sposób niż tylko przez wskazanie okoliczności, jakie organ I instancji powinien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, wpływać na zakres postępowania wyjaśniającego przed organem I instancji. Oznacza to w rozpatrywanej sprawie, że organ I instancji ponownie rozpatrując sprawę związany jest treścią wydanego przez siebie wcześniej postanowienia. Organ może ponownie rozważyć kwestie rozstrzygnięte tym postanowieniem jedynie wówczas, jeśli wskaże nowe, nieznane mu w dniu wydania tego postanowienia okoliczności sprawy, które miałyby wpływ na dotychczasową ocenę zebranych w sprawie materiałów dowodowych.

Wyjaśniono, że postanowienie Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia (...) stycznia 2011 r. nie było kwestionowane przez skarżącą w odwołaniu. W treści zaskarżonej decyzji organ II instancji nie zawarł natomiast jakiegokolwiek rozstrzygnięcia dotyczącego losów tego postanowienia w związku z uchyleniem decyzji organu I instancji. Mając zaś na uwadze treść art. 139 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny (zakaz reformationis in peius) przyjąć należy, że postanowienie to nadal pozostaje w obiegu prawnym.

Materialnoprawną podstawę rozpatrywania wniosku skarżącej stanowiły przepisy ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z art. 1-4 tej ustawy prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej przysługuje osobom, które pozostawiły nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej: 1) w wyniku wypędzenia z byłego terytorium Rzeczypospolitej Polskiej lub jego opuszczenia w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r. dokonanego na podstawie wymienionych w tej ustawie tzw. układów republikańskich, oraz 2) które pozostawiły nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w związku z umową pomiędzy Rzeczpospolitą Polską a Związkiem Socjalistycznych Republik Radzieckich o zamianie odcinków terytoriów państwowych z dnia 15 lutego 1951 r., a także osobom, które na skutek innych okoliczności związanych z wojną rozpoczętą w 1939 r. były zmuszone opuścić byłe terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

Sąd I instancji co do zasady podzielił zawarty w zaskarżonej decyzji pogląd organu II instancji, że w tego typu sprawach kluczowe znaczenie ma interpretacja przepisu art. 1 ust. 2 powołanej wyżej ustawy stanowiącego, że przepisy ust. 1 stosuje się także do osób, które na skutek innych okoliczności związanych z wojną rozpoczętą w 1939 r. były zmuszone opuścić byłe terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Sąd nie podziela natomiast poglądu organów zawartych w wydanych decyzjach, że sam fakt oddania gruntów do kołchozu stanowi wystarczający dowód na to, że nastąpiło odjęcie prawa własności dotychczasowemu właścicielowi. Przedmiotowe gospodarstwo rolne być może było objęte tzw. kolektywizacją rolnictwa, wprowadzającą kołchozy jako rodzaj przymusowej spółdzielni rolniczej. Jednak wcielenie nieruchomości do takiej przymusowej spółdzielni nie zawsze pozbawiało jej właściciela tytułu prawnego do gruntu (tak jak to miało miejsce w przypadku tworzenia sowchozów), często bowiem oznaczało tylko obciążenie danego gruntu bezterminowym użytkowaniem na rzecz tej wspólnoty. W rozpatrywanej sprawie Wojewoda Warmińsko-Mazurski postanowieniem z dnia (...) stycznia 2011 r. uznał, że skarżącej przysługuje prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez jej poprzedniczkę prawną całego gospodarstwa rolnego. Oznacza to, że kwestia ta została już przez organ I instancji rozstrzygnięta a rozstrzygnięcie to zostało przez stronę zaakceptowane. W związku z tym, jak wyjaśniono wcześniej, kwestia ta może być ponownie badana jedynie w przypadku zaistnienia w sprawie nowych istotnych dla sposobu rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, nieznanych wcześniej organowi.

Biorąc pod uwagę powyższe WSA uznał, że Minister prawidłowo stwierdził, że decyzja Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia (...) maja 2011 r. została wydana z naruszeniem przepisów prawa. W tej sytuacji Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. z 2012 r. Dz. U. poz. 270) orzekł jak w sentencji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła J. K. wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oraz o zasądzenie od Ministra Skarbu Państwa na rzecz skarżącej kosztów postępowania w postępowaniu kasacyjnym, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Skarżąca oparła swoją skargę kasacyjną na obydwu podstawach kasacyjnych wskazanych w art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie przepisów: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (ratyfikowanego oświadczeniem rządowym z dnia 18 listopada 1994 r. w sprawie ratyfikacji przez Rzeczpospolitą Polską Protokołu nr I do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonego w Paryżu dnia 20 marca 1952 r., oraz Protokołu nr 2 do powyższej Konwencji, sporządzonego w Strasburgu dnia 6 maja 1963 r.) w związku z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczpospolitej Polskiej - poprzez nie zastosowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, a na skutek tego błędną wykładnię art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r., polegającą na braku uwzględnienia przy ocenie charakteru i skutków ustalenia przez organ w toku postępowania spełnienia przez skarżącą wymogów, o których mowa w art. 2, art. 3 i art. 5 ust. 1 i 2 ustawy, że skarżąca nabywa w ten sposób prawo podmiotowe - w postaci mienia - uzasadnionej ekspektatywy nabycia rekompensaty. Prawo to zaś podlega ochronie w zakresie prawa człowieka, o którym mowa w art. 1 Protokołu 1 do KPCzPW i jako takie musi być respektowane przez organy, prowadzące postępowanie administracyjne, jak i sądy.

W ocenie skarżącej Wojewódzki Sąd Administracyjny nie wziął pod uwagę okoliczności, że w sytuacji wydania przez Wojewodę Warmińsko-Mazurskiego w dniu (...) stycznia 2011 r. ostatecznego postanowienia o pozytywnej ocenie spełnienia wymogów realizacji prawa do rekompensaty, skarżąca nabyła uzasadnioną ekspektatywę nabycia rekompensaty w tym zakresie, w jakim wynika to z pozytywnego postanowienia, potwierdzającego spełnienie wymogów. Możliwość prowadzenia przez ten sam organ dalszego postępowania dowodowego, prowadzącego do możliwości weryfikacji części wymogów, ustalonych pozytywnie dla skarżącej na mocy powyższego postanowienia i prowadzących do wypłaty na jej rzecz rekompensaty, stanowi naruszenie prawa do "uzasadnionej ekspektatywy" i tym samym stanowi niedozwoloną ingerencję w prawo skarżącej do poszanowania jej mienia, zagwarantowane w art. 1 Protokołu nr 1 do KPCzPW.

Dalej wskazano, że w aspekcie zasady pewności prawnej, ochrona mienia, zagwarantowana art. 1 Protokołu 1 do KPCzPW, powinna być bowiem rozumiana w ten sposób, aby przepisy prawa, zezwalające na ingerencję Państwa w prawa majątkowe jednostki były wystarczająco dostępne, precyzyjne i przewidywanie w zakresie ich stosowania - także w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego. Tymczasem zaskarżony wyrok, oddalający skargę, pomimo że Sąd podzielił stanowisko skarżącej w zakresie związania organów postanowieniem, stwierdzającym spełnienie przez skarżącą wymogów, i jego ustaleniami oraz potwierdził, że po wydaniu tego postanowienia kolejny etap postępowania dotyczy jedynie kwestii wyboru jednej z form realizacji prawa do rekompensaty - prowadzi de facto do przyzwolenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ponowne prowadzenie przez organy czynności, zmierzających do weryfikacji ustalonych już, jako spełnionych, przez skarżącą wymogów.

Dopuszcza bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny odstąpienie od ustaleń, zawartych w postanowieniu, a mimo że wskazuje, że może to mieć miejsce wyjątkowo w sytuacji, gdy jest to uzasadnione okolicznościami sprawy, ujawnionymi po wydaniu postanowienia, a zmiana stanowiska musi być w takiej sytuacji szczegółowo wyjaśniona i uzasadniona, to tym samym odbiera skarżącej pewność nieingerencji w jej mienie w postaci uzasadnionej ekspektatywy nabycia prawa do rekompensaty.

W ocenie skarżącej Sąd błędnie nie uchylił decyzji pomimo, że naruszała ona prawo materialne w sposób, mający wpływ na wynik sprawy. W razie bowiem uwzględnienia przez Organ II instancji swojego związania wydanym przez organ I instancji, ostatecznym postanowieniem, organ II instancji w miejsce zaskarżonej decyzji mógłby wydać decyzję uchylającą zaskarżoną decyzję organu I instancji i orzekającą co do istoty sprawy - o przyznaniu skarżącej prawa do rekompensaty. Taka ocena jest uprawniona w szczególności w kontekście konieczności realizacji przez Rzeczpospolitą Polską, jako stronę Konwencji Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz Protokołu 1 do tej Konwencji, pozytywnych obowiązków proceduralnych, do których należy obowiązek zagwarantowania jednostkom realizacji ich praw podmiotowych - w tym do poszanowania mienia czyli także uzasadnionej ekspektatywy nabycia aktywów majątkowych, w toku prowadzonych postępowań administracyjnych i sądowoadministracyjnych (które przecież również stanowią przejaw władzy publicznej).

W ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy zarzucano naruszenie:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 138 § 1 pkt 2 oraz § 2 oraz w związku z art. 110, art. 126, art. 80 i art. 140 k.p.a. - poprzez brak uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny zaskarżonej decyzji Ministra Skarbu Państwa w całości, w sytuacji, gdy zachodziło naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W ocenie strony składającej skargę kasacyjną w świetle pozostawania w obrocie prawnym postanowienia potwierdzającego spełnienie wymogów z dnia (...) stycznia 2011 r., którym organy są związane z chwilą jego doręczenia skarżącej, oraz w świetle zgromadzenia całości materiału dowodowego - także poprzez uzupełnienie przez skarżącą, na wezwanie Wojewody, wskazań i operatu, o których mowa w art. 7 ust. 1 pkt 1-3 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczpospolitej Polskiej, Minister Skarbu Państwa powinien był bowiem uchylić zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości i orzec co do istoty sprawy, a nie uchylać decyzję i przekazywać sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W ocenie skarżącej nie zachodziły bowiem łącznie wszystkie przesłanki do przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, albowiem, w związku ze związaniem organów postanowieniem z (...) stycznia 2011 r. i spełnieniem przez skarżącą wezwania organu I instancji do uzupełnienia materiału postępowania o wymagane ustawą elementy, nie była spełniona przesłanka "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". W tej sytuacji organ II instancji błędnie zastosował art. 138 § 2 k.p.a., podczas gdy powinien prawidłowo zastosować art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

Takie rozstrzygnięcie stanowiło naruszenie przepisów postępowania, mające oczywisty wpływ na wynik sprawy - gdyż w razie prawidłowego postępowania, organ II instancji powinien był wydać decyzję ostateczną, rozstrzygającą sprawę co do istoty, a mianowicie o przyznaniu skarżącej prawa do rekompensaty. Natomiast w związku z naruszeniem przepisów postępowania, Minister wydał decyzję uchylającą decyzję organu I instancji i wskazał dalsze czynności, jego zdaniem konieczne do wyjaśnienia w toku postępowania.

Nie biorąc powyższego naruszenia pod uwagę i nie uchylając w tej sytuacji decyzji organu II instancji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie sam naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w sposób, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy, albowiem prawidłowe zastosowanie tego przepisu spowodowałoby zmianę treści rozstrzygnięcia - tj. uchylenie zaskarżonej decyzji w miejsce oddalenia skargi.

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 138 § 2 oraz art. 7 i art. 80 k.p.a. - poprzez błędną interpretację art. 138 § 2 w związku z art. 7 i 80 k.p.a. polegającą na uznaniu, że wskazania przez organ II instancji, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, nie wiążą organu I instancji - a na skutek tego błędne przyjęcie, że decyzja organu II instancji jest korzystna dla strony, pomimo że w uzasadnieniu zawiera szereg wskazań i okoliczności do ustalenia przez organ I instancji, które już a priori przez sposób ich sformułowania przez organ II instancji wskazują na możliwość zmiany korzystnych dla strony ustaleń, zawartych w ostatecznym postanowieniu z dnia (...) stycznia 2011 r.

W ocenie skarżącej Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku dokonał błędnej wykładni przepisu art. 138 § 2 k.p.a., polegającej na przyznaniu priorytetowego znaczenia czysto językowej wykładni ostatniego zdania tego przepisu, z której nie wynika zobligowanie organu pierwszej instancji wytycznymi organu drugiej instancji co do wytycznych, wskazówek, zaleceń. Nie wziął jednak pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny wykładni celowościowej i systemowej tego przepisu. Po pierwsze, z wskazania, zawartego w zdaniu pierwszym powołanego przepisu wynika, w jakich okolicznościach dochodzi do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji. Otóż ma to miejsce wtedy, kiedy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Skoro więc mowa o tym, że to do decyzji organu drugiej instancji należy ocena, czy pozostał zakres sprawy, który jest konieczny czyli niezbędny, to ten zakres wyjaśnień, który zostaje wskazany przez organ II instancji, jest właśnie tym zakresem koniecznym, a więc obowiązkowym do uwzględnienia przez organ I instancji w ponownie przeprowadzanym postępowaniu. I taka jest prawidłowa wykładnia przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Potwierdzają to także wynikające z art. 7 i 80 k.p.a. obowiązki podejmowania z urzędu wszelkich czynności, niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dokonywania przez organ administracji publicznej oceny, czy dana okoliczność została udowodniona na podstawie całokształtu materiału dowodowego - w rzeczywistości zobowiązują organ I instancji do ich przeprowadzenia, a w razie dokonywania ustaleń na podstawie nowo zgromadzonego materiału, mogą spowodować zmianę korzystnych dla skarżącej ustaleń.

W związku z tym, zdaniem skarżącej, uchybienie powyższe mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i na brak uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie decyzji Ministra Skarbu Państwa z dnia (...) października 2011 r. w sprawie (...), a to z tego względu, że dokonując prawidłowej wykładni - o faktycznie wiążącym charakterze wytycznych organu II instancji, zawartych w decyzji o uchyleniu i przekazaniu do ponownego rozpoznania, Sąd nie stwierdziłby, że decyzja organu II instancji jest korzystna dla strony.

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7, 8, 16 § 1 i 138 § 2 k.p.a. - poprzez niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7, 8 i nieprawidłową interpretację art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 138 § 2 k.p.a. i nie uchylenie przez Sąd zaskarżonej decyzji Ministra Skarbu Państwa w sytuacji, kiedy organ II instancji naruszył powołane przepisy postępowania, przekraczając granice uznania administracyjnego oraz naruszając zasadę prowadzenia postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej.

Zarzut ten jest uzasadniony z uwagi na wskazanie organowi I instancji przez Ministra Skarbu Państwa, jako okoliczności, które należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, okoliczności, które nie są ani niezbędne, ani konieczne do wyjaśnienia zakresu sprawy. Ma to miejsce przede wszystkim z uwagi na ich wcześniejsze ustalenie ostatecznym postanowieniem z dnia (...) stycznia 2012 r. W związku z tym uchybienie powyższe mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i na brak uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie decyzji Ministra Skarbu Państwa z dnia (...) października 2011 r. w sprawie (...), która została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu podstaw kasacyjnych skarżąca rozwinęła przedstawioną powyżej argumentację.

Podniesiono, że sam fakt uchylenia zaskarżonej decyzji przez organ II instancji rzeczywiście jest korzystny dla skarżącej. Jednakże uzasadnienie decyzji wydanej przez organ II instancji narusza zarówno przepisy postępowania administracyjnego jak i przepisy prawa materialnego, dlatego też decyzja ta, zgodnie z wnioskiem skarżącej zawartym w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego powinna była zostać uchylona. Wojewódzki Sąd Administracyjny, nie uchylając zaskarżonej decyzji, dopuścił się więc naruszenia przepisów prawa, wskazanych w podstawach kasacyjnych.

Uzasadniając dodatkowo zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności w związku z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 t. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczpospolitej Polskiej skarżąca podniosła, że Sąd I instancji utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję Ministra Skarbu Państwa naruszył przysługujące skarżącej, na podstawie art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności w związku z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczpospolitej Polskiej, prawo do rekompensaty za mienie pozostawione przez A. M. (matkę skarżącej) w S., do którego prawo, wynikające ze spełnienia wszystkich wymogów, ustalono na podstawie ostatecznego postanowienia Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia (...) stycznia 2011 r. Prawo skarżącej do rekompensaty, pomimo faktu, że ma postać roszczenia, powinno zostać uznane za "mienie" w rozumieniu art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Dlatego też, mając na uwadze powyższe, uznano, że prawo do rekompensaty, przysługujące skarżącej, z uwagi na fakt, że zostało ukształtowane przez ostateczne postanowienie organu państwowego na podstawie przepisów ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczpospolitej Polskiej, stanowi podstawę interesu materialnoprawnego skarżącej, który podlega ochronie przez art. 1 Protokołu Nr 1 KPCzPW, obowiązującego w Rzeczpospolitej Polskiej, jako stronie konwencji. Treść praw człowieka, w tym prawa do ochrony mienia, powinna być brana pod uwagę przy interpretacji charakteru potwierdzenia spełnienia wymogów do przyznania rekompensaty, a brak tego uwzględnienia prowadzi do naruszenia przepisów art. 1 Protokołu 1 KPCzPW.

Podano, że powyższe twierdzenie znajduje uzasadnienie w wyroku Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 21 czerwca 2011 r., sygn. akt 46575/09, zgodnie z którym: "Pojęcie "mienia" (ang. possessions) wskazane w pierwszym akapicie art. 1 Protokołu nr 1 ma znaczenie autonomiczne, które nie jest ograniczone do własności (ang. ownership) dóbr fizycznych i jest niezależne od formalnej klasyfikacji przyjętej przez prawo krajowe. Określone inne prawa i interesy składające się na majątek mogą być także postrzegane jako "prawa majątkowe", a tym samym "mienie" dla celów tego przepisu. W każdej sprawie kwestią, którą należy rozstrzygnąć, jest to, czy okoliczności danej sprawy jako takie dawały skarżącemu tytuł do interesu materialnoprawnego, chronionego przez art. 1 Protokołu nr 1. "Mienie" może stanowić "istniejące mienie" lub aktywa, a w pewnych, dobrze określonych sytuacjach może obejmować roszczenia. Ażeby roszczenie mogło zostać uznane za część "aktywów", wchodzących w zakres stosowania art. 1 Protokołu nr 1, powód musi wykazać, iż ma ono wystarczającą podstawę w prawie krajowym, na przykład wówczas, gdy istnieje ustalona linia orzecznicza to potwierdzająca. Gdy wykazano taką okoliczność, wówczas w grę wchodzi koncepcja "uzasadnionej ekspektatywy".

Mając na uwadze powyższe stwierdzono, że zarówno decyzja Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia (...) maja 2011 r. znak: (...), jak i decyzja Ministra Skarbu Państwa z dnia (...) października 2011 r. w sprawie (...), które kwestionują prawo skarżącej do rekompensaty, przy ustaleniu spełnienia wymogów jej otrzymania ostatecznym postanowieniem Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia (...) stycznia 2011 r., a także Sąd, wyrażający na to zgodę poprzez brak zastosowania przepisu art. 1 do sposobu wykładni art. 7 ust. 1 uprpr, naruszają istniejący porządek prawny oraz nie spełniają wymogu art. 1 Protokołu Nr 1, by wszelkie ingerencje ze strony organu władzy publicznej w poszanowanie mienia były zgodne z prawem, jak również łamią podstawową dla demokratycznego społeczeństwa zasadę rządów prawa, zgodnie z którą przepisy prawa i sposób ich stosowania powinny być dla strony postępowania wystarczająco dostępne, precyzyjne i przewidywalne.

Powyższe twierdzenie potwierdza decyzja Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia kwietnia 2011 r., sygn. akt 16261/08, zgodnie z którą: "Pierwszym i najważniejszym wymogiem art. 1 Protokołu nr 1 jest wymóg, by wszelkie ingerencje ze strony organu władzy publicznej w poszanowanie mienia były zgodne z prawem. Warunek ten został wyprowadzony z zasady rządów prawa, jednej z podstawowych zasad demokratycznego społeczeństwa, wpisanej we wszystkie artykuły Konwencji. W szczególności wymóg zgodności z prawem oznacza, iż przepisy prawa krajowego muszą być wystarczająco dostępne, precyzyjne i przewidywalne. W tej mierze należy wskazać, iż zasada pewności prawnej jest podstawowym aspektem zasady rządów prawa".

Ponadto, wbrew twierdzeniom Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, powodem niezadowolenia skarżącej i powodem złożenia skargi nie był jedynie zakres postępowania wyjaśniającego, jaki organ odwoławczy uznał za konieczny do przeprowadzenia przez organ I instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy, ale również fakt, że organ II instancji uznał, ze jakiekolwiek dalsze postępowanie dowodowe w kwestiach już ustalonych korzystnie dla skarżącej, nadal ma być prowadzone.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ w sposób kategoryczny stwierdził, że "osobom, których nieruchomości zostały włączone do kołchozu przed opuszczeniem przez nie byłego terytorium Rzeczpospolitej Polskiej nie można potwierdzić prawa do rekompensaty. Dlatego należy stwierdzić, że Pani A. M. straciła prawo własności 10 ha ziemi i w momencie opuszczenia byłego terytorium Rzeczpospolitej Polskiej nie była właścicielem tego mienia". Powyższe twierdzenie stoi w sprzeczności zarówno z ostatecznym postanowieniem Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia (...) stycznia 2011 r., jak i z oceną Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który w zaskarżonym wyroku stwierdził, że "nie podziela poglądu organów zawartych w zaskarżonych decyzjach, zgodnie z którym sam fakt oddania gruntów do kołchozu stanowi wystarczający dowód na to, że nastąpiło odjęcie prawa własności dotychczasowemu właścicielowi. Ponieważ przedmiotowe gospodarstwo rolne być może było objęte tzw. Kolektywizacją rolnictwa, wprowadzającą kołchozy jako rodzaj przymusowej spółdzielni rolniczej. Jednak wcielenie nieruchomości do takiej przymusowej spółdzielni nie zawsze pozbawiało jej właściciela tytułu prawnego do gruntu (tak jak to miało miejsce w przypadku tworzenia sowchozów), często bowiem oznaczało tylko obciążenie danego gruntu bezterminowym użytkowaniem na rzecz tej wspólnoty ".

Niezrozumiałym jest dla skarżącej oddalenie przez Sąd w zaskarżonym wyroku skargi na decyzję Ministra Skarbu Państwa, skoro Sąd ten w pełni w tym zakresie podzielił stanowisko skarżącej, natomiast twierdzenie organu II instancji uznał za niesłuszne w świetle art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczpospolitej Polskiej.

Uzasadniając zarzuty naruszenia przez Sąd przepisów postępowania dodatkowo podniesiono, że wskazanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organowi I instancji, jako koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy i okoliczności, które należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy - okoliczności, które zostały już ostatecznie i korzystnie dla skarżącej ustalone w postanowieniu Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia (...) stycznia 2011 r. jest niedopuszczalne i w sposób rażący naruszyło art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego. W świetle zebranego w niej materiału, nie było podstaw do ponownego rozpoznania sprawy ani wskazywania wytycznych w zakresie koniecznym, gdyż wszystkie jej okoliczności zostały już dostatecznie i w sposób wyczerpujący wyjaśnione.

W sprawie zostało bowiem ustalone bezspornie, co potwierdza ostateczne postanowienie Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia (...) stycznia 2011, że skarżąca spełnia wymogi, o których mowa w art. 2, art. 3 i art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczpospolitej Polskiej. Dlatego też wskazanie przez Organ II instancji jako okoliczność, która powinna być ponownie zbadana przez organ I instancji okoliczności opuszczenia przez A. M. byłego terytorium Rzeczpospolitej Polskiej w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r., czyli spełnienia przesłanki zawartej w art. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. jest niedopuszczalne i świadczy błędnym zastosowaniu art. 138 § 2 k.p.a. jaki i o próbie podważenia ustalenia stanu faktycznego, który został ostatecznie ustalony w istniejącym obrocie prawnym ostatecznym aktem administracyjnym.

Akceptowanie takiego postępowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, który stwierdza, że organ I instancji nie jest związany w tym zakresie wskazaniami organu II instancji, narusza wskazane przepisy i nie może być zaakceptowane.

Ponadto Skarżąca zgromadziła wszelkie wymagane przez organy dokumenty i dowody, a także przedłożyła operat szacunkowy, określający wartość pozostawionego mienia, znajdującego się w aktach sprawy, sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego, na koszty strony, na polecenie organu administracyjnego I instancji. Podkreślono, że decyzja kasacyjna stanowi wyjątek od merytorycznego orzekania przez organ, a powyższy pogląd potwierdza w ocenie skarżącej m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 grudnia 2010 r., sygn. akt II GSK 1065/09.

Wskazane powyżej działanie organu odwoławczego, którym organ ten zmierza do podważenia i wyeliminowania z porządku prawnego ustaleń zawartych w ostatecznym postanowieniu Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia (...) stycznia 2011 r. w rażący sposób narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego, tj. zasadę ostateczności decyzji administracyjnych, zasadę uwzględniania słusznego interesu strony oraz zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów administracyjnych. Niedopuszczalne jest bowiem podważanie przez organ administracyjny postanowienia ostatecznego, które nie może być w żaden sposób weryfikowane w administracyjnym toku instancji. Powyższe działanie narusza art. 16 § 1 k.p.a., który w drodze analogii powinien być stosowany również w stosunku do postanowień ostatecznych. Pogląd ten potwierdza wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 marca 2008 r. sygn. akt I OSK 275/07, zgodnie z którym: "Stosując w drodze analogii, zawartą w art. 16 § 1 k.p.a., ustawową definicję decyzji ostatecznej, przyjąć należy, iż postanowienia ostateczne, to te postanowienia, na które nie służy zażalenie, a zatem te, które nie mogą być weryfikowane w administracyjnym toku instancji". Dlatego też organ odwoławczy kwestionując pozytywne dla skarżącej ostateczne postanowienie Wojewody Warmińsko-Mazurskiego, naruszył również słuszny interes strony, tj. prawo do rekompensaty ustalone ww. postanowieniem oraz sprzeciwił się zasadzie pogłębiania zaufania obywateli do organów administracyjnych.

Dodatkowo Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku dokonał błędnej interpretacji przepisu art. 138 § 2 k.p.a., polegającej na przyznaniu priorytetowego znaczenia czysto językowej wykładni ostatniego zdania tego przepisu, z której nie wynika zobligowanie organu pierwszej instancji wytycznymi Organu drugiej instancji co do wytycznych, wskazówek, zaleceń. Nie wziął jednak pod uwagę Sąd pierwszej instancji wykładni celowościowej i systemowej tego przepisu. Po pierwsze, z wskazania, zawartego w zdaniu pierwszym powołanego przepisu wynika, w jakich okolicznościach dochodzi do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji. Otóż ma to miejsce wtedy, kiedy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygniecie.

Skoro więc mowa o tym, że to do decyzji organu drugiej instancji należy ocena, czy pozostał zakres sprawy, który jest konieczny czyli inaczej niezbędny, to ten zakres wyjaśnień, który zostaje wskazany przez organ II instancji, jest właśnie tym zakresem koniecznym, a wiec obowiązkowym do uwzględnienia przez organ I instancji w ponownie przeprowadzanym postępowaniu. Ponadto, pomimo że w orzecznictwie przyjmuje się, że ocena prawa nie wiąże organu I instancji, jednakże zalecenia te wiążą organ pierwszej instancji co do obowiązku wyjaśnienia okoliczności w nich wskazanych, co potwierdza wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 502/06, zgodnie z którym: "Zalecenia o jakich mowa w zdaniu drugim art. 138 § 2 k.p.a., wiążą organ pierwszej instancji jedynie co do obowiązku wyjaśnienia okoliczności w nich wskazanych, zaś sposób przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do istnienia tych okoliczności i ocena dowodów w tym celu uzyskanych należy do wyłącznej kompetencji organu pierwszej instancji".

Organ I instancji ma obowiązek zbadać okoliczności wskazane w decyzji organu odwoławczego, przy czym jest on związany zasadami postępowania administracyjnego oraz bezwzględnie obowiązującymi przepisami prawa. A te, w postaci art. 80 k.p.a. i 7 k.p.a. nakazują wszechstronne rozważenie materiału dowodowego, a więc także tego, który został zgromadzony w powtórnie prowadzonego postępowania pierwszoinstancyjnego, a następnie wydanie decyzji z zachowaniem zasad uznania administracyjnego. Tym samym, mimo że ocena prawna organu II instancji nie jest wiążąca formalnie, to w rzeczywistości prowadzone postępowanie będzie prowadzić do jej podzielenia przez organ I instancji.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzono, że ponowne badanie okoliczności wskazanych w zaskarżonej decyzji przez organ I instancji jest niedopuszczalne, ponieważ okoliczności te zostały już stwierdzone ostatecznym postanowieniem Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia (...) stycznia 2011 r., natomiast ponowne przeprowadzenie postępowania administracyjnego w zakresie wskazanym w zaskarżonej decyzji prowadzić będzie do wydania decyzji sprzecznej z tym postanowieniem.

Ponadto wskazano, że zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 marca 1990 r. sygn. akt IV SA 564/89, "Bezpośrednia ingerencja organu wyższego stopnia, w postaci zaleceń i poleceń co do sposobu załatwiania konkretnej sprawy indywidualnej, rozstrzyganej w drodze decyzji, nie znajduje uzasadnienia w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego". Powyższy wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego został powołany w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, dlatego niezrozumiałym jest dlaczego Sąd nie uwzględnił faktu, że wskazana w powyższym orzeczeniu "bezpośrednia ingerencja organu wyższego stopnia w postaci zaleceń i poleceń co do sposobu załatwiania konkretnej sprawy" miała miejsce w niniejszej sprawie, i nie uchylił z tego powodu zaskarżonej decyzji.

Powyższe działanie organu II instancji jest niedopuszczalne ponieważ nie tylko wskazuje on organowi I instancji jako konieczne do wyjaśnienia okoliczności, które zostały już ostatecznie stwierdzone, ale ponadto narzuca mu treść rozstrzygnięcia, jakie w jego opinii powinno zapaść w niniejszej sprawie, tj. odmówienie skarżącej prawa do rekompensaty z tytułu pozostawionych poza granicami Rzeczpospolitej Polskie nieruchomości rolnych. Jest to niedopuszczalne i powinno skutkować uchyleniem przez WSA decyzji, co najmniej w zakresie jej uzasadnienia. Powyższy pogląd potwierdza m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia I grudnia 2009 r., sygn. akt II FSK 1046/08,zgodnie z którym: "Organ odwoławczy przekazując sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji nie tylko nie może w jakikolwiek sposób narzucać temu organowi treści rozstrzygnięcia, lecz także nie może w inny sposób, niż tylko wskazanie okoliczności, jakie organ pierwszej instancji powinien wziąć pod rozwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, wpływać na zakres postępowania wyjaśniającego przed organem pierwszej instancji. Wyłącznym bowiem powodem i uzasadnieniem wydania decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy może być tylko potrzeba ponownego przeprowadzenia w sprawie w całości lub w części postępowania dowodowego. W tak rozumianych podstawach nie mieści się natomiast wyrażenie poglądów prawnych w przedmiocie prawa materialnego, których uwzględnienie przesądziłoby o określonym sposobie merytorycznego załatwienia sprawy. Organ odwoławczy nie może w szczególności przesądzać treści rozstrzygnięcia sprawy. O treści rozstrzygnięcia w przypadku tego rodzaju decyzji odwoławczej decyduje - wyłącznie organ pierwszej instancji. Organ pierwszej instancji po przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia obowiązany jest ją ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć. Oznacza to, że sprawa zostaje "cofnięta" na etap postępowania podatkowego prowadzonego przez organ podatkowy pierwszej instancji".

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wprost stwierdził naruszenie przez organ I instancji zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracyjnych zawartej w art. 8 k.p.a. stwierdzając, że "w obowiązujących przepisach brak jest podstawy prawnej dla takiego postępowania organu I instancji, który swoim działaniem wprowadza stronę postępowania w błąd, działa na jej niekorzyść i obciążają kosztami sporządzenia operatu szacunkowego uprawnionego rzeczoznawcy majątkowego, a następnie zmienia całkowicie swoje stanowisko z pozytywnego, zawartego w wydanym postanowieniu, na negatywne i odmawia w formie decyzji potwierdzenia prawa do rekompensaty". Jednakże Sąd wydaje się nie zauważać, że do takiego samego naruszenia ww. zasady doszło również poprzez wydanie zaskarżonej decyzji, ponieważ pomimo faktu, że organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji, to w uzasadnieniu tejże decyzji, tak samo jak organ I instancji zakwestionował ostateczne postanowienie Wojewody Warmińsko -Mazurskiego oraz podważył wartość dowodową operatu szacunkowego znajdującego się w aktach sprawy.

Ponadto Sąd uznał, że Organ odwoławczy nie naruszył przepisu art. 138 § 2 k.p.a., ponieważ pomimo faktu, że zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazania co do okoliczności, które należy wyjaśnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy dotyczą kwestii już rozstrzygniętych ostatecznym postanowieniem, z ww. przepisu nie wynika związanie organu I instancji wskazaniami organu odwoławczego a więc organ I instancji związany jest treścią wydanego przez siebie postanowienia. Sąd jednakże pominął fakt, że organ odwoławczy narzucił organowi I instancji treść rozstrzygnięcia, jakie w jego opinii powinno zapaść w niniejszej sprawie, tj. odmówienie skarżącej prawa do rekompensaty z tytułu pozostawionych poza granicami Rzeczpospolitej Polskiej nieruchomości rolnych, przez co dopuścił się naruszenia przepisy postępowania, mającego istotny wpływ na wynik sprawy. Albowiem pomimo faktu, że, jak słusznie wskazał Sąd, wskazania organu odwoławczego nie wiążą organu Instancji, to wyrażenie poglądów prawnych w przedmiocie prawa materialnego, których uwzględnienie przesądziłoby o określonym sposobie merytorycznego załatwienia sprawy oraz bezpośrednia ingerencja organu wyższego stopnia w postaci zaleceń i poleceń co do sposobu załatwiania konkretnej sprawy, które zostały zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji są prawnie niedopuszczalne.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Skarbu Państwa wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. W ocenie Ministra Skarbu Państwa wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego odpowiada prawu, zaś skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W zakresie naruszenia art. 7 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej Minister Skarbu Państwa podtrzymał dotychczasową argumentację zawartą w decyzji z dnia (...) października 2011 r. oraz w odpowiedzi na skargę z dnia 27 grudnia 2011 r.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności stwierdzono, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem artykuł 1 Protokołu nr 1 nie gwarantuje prawa do nabycia własności. Norma ta nie może być także interpretowana jako nakładająca na Układające się Państwa ogólny obowiązek zwrócenia majątku/wypłaty odszkodowania za majątek, który przeszedł na te Państwa przed ratyfikacją Konwencji. Artykuł 1 Protokołu nr 1 nie nakłada także żadnych ograniczeń na swobodę Układających się Państw w zakresie rozstrzygania o zakresie restytucji tego majątku oraz wyboru warunków, na jakich godzą się one zwrócić prawa majątkowe/wypłacić odszkodowania poprzednim właścicielom. W szczególności Układające się Państwa cieszą się szerokim marginesem uznania w odniesieniu do wyłączenia pewnych kategorii poprzednich właścicieli spod takiego uprawnienia. Wówczas gdy dane kategorie właścicieli są w ten sposób wyłączone, ich roszczenia restytucyjne nie mogą stanowić podstawy dla "uzasadnionej prawnie ekspektatywy" korzystającej z ochrony art. 1 Protokołu nr 1 (wyrok ETPC z dnia 28 września 2004 r., nr 44912/98, Kopecky y. Słowacja, LEXNr 141516). Skarżąca mogłaby zarzucać naruszenie art. 1 Protokołu nr 1 jedynie i tak dalece, jak zaskarżone decyzje były związane z "mieniem" w rozumieniu tego przepisu (por. decyzja Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 17 października 2011 r., nr 60642/08). Pojęcie "mienia" na gruncie art. 1 Protokołu nr 1 ma znaczenie autonomiczne.

W niniejszej sprawie, gdy nie można mówić o "istniejącym mieniu" - mienie obejmuje aktywa, włącznie z roszczeniami, w odniesieniu do których skarżący mógłby argumentować, że dysponuje przynajmniej "uprawnioną ekspektatywą" uzyskania możliwości skutecznego wykonywania prawa własności. W przypadku gdy interes majątkowy ma charakter roszczenia, może być postrzegany jako "aktywa" jedynie wówczas, gdy ma on wystarczające podstawy w prawie krajowym, na przykład wówczas, gdy istnieje ustalona linia orzecznicza sądów krajowych to potwierdzająca. Gdy okoliczność taka zostanie wykazana, wówczas pojęcie "uzasadnionej prawnie ekspektatywy" może odegrać znaczenie, a ekspektatywa ta musi ze swej istoty być bardziej konkretna niż sama nadzieja i musi zostać oparta na przepisie prawnym lub na akcie prawnym takim jak ostateczna decyzja sądowa (wyrok ETPC z dnia 7 lipca 2009 r., nr 22279/04, Plechanov v.Polska, LEK nr 504446). Nadto "roszczenie" - nawet dotyczące świadczenia socjalnego - może stanowić "mienie" w rozumieniu art. 1 Protokołu I, jeżeli jest ono wystarczająco określone, by być wykonalnym (wyrok ETPC z dnia 7 lipca 2005 r., nr 41302/02, Malinowskiy v. Rosja, LEX nr 154356).

W ocenie Ministra Skarbu Państwa skarżąca takiej uzasadnionej ekspektatywy nie posiadała. Żadna wydana w sprawie decyzja nie była ostateczna, żaden wyrok nie jest prawomocny. Trudno też wskazać ustaloną linię orzeczniczą potwierdzającą roszczenie skarżącej. Postanowienie, o którym mowa w art. 7 ust. 1 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej ani nie kończy sprawy, ani nie określa roszczenia, aby mogło być wykonalne. Podkreślono, że ustawa o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej nie uniemożliwia wydania odmiennej (niż treść postanowienia, o którym mowa w art. 7 ust. 1 ww. ustawy) decyzji administracyjnej, jednakże jak słusznie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny późniejsze odstąpienie od ustaleń zawartych w postanowieniu przez organ, który je wydał, może nastąpić jedynie wyjątkowo w sytuacji, w której jest to uzasadnione okolicznościami sprawy ujawnionymi po wydaniu tego postanowienia. Zmiana stanowiska organu musi być w takiej sytuacji szczegółowo wyjaśniona i uzasadniona w decyzji kończącej postępowanie przed organem I instancji. Wszystkie bowiem dowody złożone przez stronę i zebrane przez organ bezwzględnie powinny być wszechstronnie i całościowo zbadane i ocenione przez organ zgodnie w wymogami ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej oraz przepisami k.p.a. przed wydaniem przedmiotowego postanowienia. Jest bowiem niewątpliwe, że jeżeli po wydaniu postanowienia, a przed wydaniem decyzji ujawniły się nowe okoliczności, uniemożliwiające potwierdzenie prawa do rekompensaty, to organ, wbrew przepisom ustawy, nie może wydać decyzji pozytywnej. Stanowiłoby to naruszenie konstytucyjnej zasady praworządności. Dokonując takiej zmiany organ musi jednak swoją decyzję uzasadnić. Dlatego też Minister Skarbu Państwa uchylił decyzję Wojewody Warmińsko - Mazurskiego z dnia (...) maja 2011 r. w całości.

Za niezasadny uznano także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 oraz § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz w zw. z art. 110, 126, 80 i 140 k.p.a. Nie można zgodzić się twierdzeniem skarżącej, że nie zachodziły przesłanki do przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, zaś organ II instancji powinien był wydać decyzję ostateczną, rozstrzygającą sprawę co do istoty. Niewątpliwie decyzja Wojewody Warmińsko - Mazurskiego z dnia (...) maja 2011 r. została wydana z naruszeniem przepisów postępowania. Na uchybienia te zwracała uwagę sama J. K. w odwołaniu z dnia 4 czerwca 2011 r. W obiegu prawnym pozostaje postanowienie z dnia (...) stycznia 2011 r., które nie zostało zaskarżone. Jednocześnie organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Przeprowadzenie przez Ministra Skarbu Państwa dodatkowego postępowania wyjaśniającego nie byłoby wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. De facto organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy naruszył przepisy postępowania w takim stopniu, że czyni to sprawę niewyjaśnioną w całości, co z kolei nie zezwala organowi drugiej instancji na zastosowanie art. 136 k.p.a. Tym samym przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania było zgodne z przepisami k.p.a., a w konsekwencji wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego odpowiada prawu.

W ocenie Ministra nie jest także uzasadniony zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu w zw. z art. 138 § 2 oraz art. 7 i art. 80 k.p.a. Zauważono, że treść rozstrzygnięcia decyzji Ministra Skarbu Państwa jest zgodna z żądaniem strony zawartym w odwołaniu. Jak słusznie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje związania organu I instancji wskazówkami (oceną prawną) zawartymi w decyzji organu odwoławczego. Oznacza to, że organ I instancji po przekazaniu mu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ odwoławczy samodzielnie dysponuje zakresem postępowania wyjaśniającego i nie jest w tym zakresie związany zaleceniami organu odwoławczego. Zalecenia takie wiążą organ I instancji jedynie co do obowiązku wyjaśnienia okoliczności w nich wskazanych, zaś wybór sposobu przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do istnienia tych okoliczności i ocena dowodów w tym celu uzyskanych należą do wyłącznej kompetencji organu I instancji. Organ odwoławczy, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, nie może w żaden sposób narzucać mu treści rozstrzygnięcia. Wynika to z faktu, iż decyzja kasacyjna oparta o art. 138 § 2 k.p.a. jest rozstrzygnięciem procesowym. Nie kształtuje ona stosunku materialnoprawnego. Z tego względu organ administracyjny I instancji nie może zostać skutecznie związany ocenami prawnymi organu II instancji (wyrok NSA z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 9/11. LEX nr 1121155).

Za całkowicie nietrafny uznano zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7, 8, 16 § 1 i 138 § 2 k.p.a. Zauważono, że uznanie administracyjne oznacza przewidziane obowiązującymi przepisami uprawnienie organu administracji wydającego decyzję do wyboru rozstrzygnięcia (wyrok NSA z dnia 30 stycznia 1996 r., sygn. akt Sa/Wr 3095/95, LEX nr 26643). W przypadku decyzji wydawanych w oparciu o przepisy ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej trudno jest mówić o uznaniu administracyjnym w ogóle. Przepisy obowiązującego prawa szczegółowo precyzują przesłanki potwierdzenia prawa do rekompensaty i w takim przypadku uznanie nie występuje. W niniejszej sprawie doszło do sytuacji, gdy decyzja wydana w oparciu o art. 5 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej jest sprzeczna z postanowieniem wydanym w oparciu o art. 7 ww. ustawy. Dlatego też wskazania Ministra Skarbu Państwa musiały dotyczyć okoliczności objętych ww. postanowieniem.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1)

naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2)

naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd pierwszej instancji.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zasadniczo w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie zarzuty te jednak w sposób bezpośredni wiążą się z zarzutem naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego przez błędną wykładnię, stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga uprzedniego odniesienia się do istoty problemu w niniejszej sprawie, tj. do poprawności dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2005 r. Nr 169, poz. 1418 z późn. zm.) w zakresie oceny mocy wiążącej postanowienia w przedmiocie pozytywnej oceny spełnienia wymogów, o których mowa w art. 2, art. 3 i art. 5 ust. 1 i 2 ustawy. Strona skarżąca kasacyjnie przyjmuje bowiem, że postanowienie to nie podlega weryfikacji przez organ w toku postępowania i z tym twierdzeniem łączy pozostałe zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej. Stanowisko strony skarżącej nie odpowiada stanowisku Sądu pierwszej instancji, zgodnie z którym dopuszczalne jest późniejsze odstąpienie od ustaleń zawartych w postanowieniu przez organ, który je wydał, w wyjątkowej sytuacji, w której jest to uzasadnione okolicznościami sprawy ujawnionymi po wydaniu tego postanowienia.

Należy zatem przede wszystkim zwrócić uwagę, że potwierdzenie prawa do rekompensaty następuje w drodze decyzji administracyjnej (art. 5 ust. 3 ustawy). To decyzja administracyjna jako akt administracyjny indywidualny i konkretny potwierdza prawo do rekompensaty określonej indywidualnej osoby w konkretnej sytuacji rozstrzygając tym samym sprawę administracyjną. Akty wydawane w postępowaniu poprzedzającym tę decyzję nie mogą być zatem traktowane jako rozstrzygnięcia, które władczo potwierdzają prawo do rekompensaty, gdyż oznaczałoby to, że wydana później - jako wynik postępowania - decyzja administracyjna jest ponownym rozstrzygnięciem tej samej sprawy, a to z kolei kwalifikowałoby tę decyzję jako obarczoną wadą nieważności, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Postanowienie wydane na podstawie art. 7 ust. 1 ustawy nie potwierdza zatem prawa do rekompensaty. Jest rozstrzygnięciem procesowym o charakterze incydentalnym, chociaż dotyczy również materialnoprawnych przesłanek warunkujących uzyskanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty.

Z art. 7 ust. 1 ustawy wynika, że "wojewoda, po wszczęciu postępowania, dokonuje oceny spełnienia wymogów, o których mowa w art. 2, art. 3 i art. 5 ust. 1 i 2, na podstawie dowodów, o których mowa w art. 6. Pozytywna ocena następuje w drodze postanowienia. W postanowieniu wojewoda wzywa wnioskodawcę do: 1) wskazania jednej z wybranych form realizacji prawa do rekompensaty, określonej w art. 13 ust. 1; 2) wskazania numeru rachunku bankowego, w przypadku wyboru świadczenia pieniężnego realizowanego w formie przelewu; 3) dołączenia do wniosku, o którym mowa w art. 5 ust. 1, operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego, w którym została określona wartość nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej; 4) w przypadkach, o których mowa w art. 6 ust. 3, dołączenia również operatu szacunkowego, w którym została określona wartość nabytego prawa własności nieruchomości albo wartość nabytego prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej i wartość położonych na niej budynków, a także innych urządzeń albo lokali".

Postanowienie powyższe zamyka zatem pewien wstępny etap w postępowaniu o potwierdzenie prawa do rekompensaty, po którym organ rozstrzyga kwestie dotyczące zwaloryzowanej wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej bądź zwaloryzowanej na dzień wydania decyzji wartości nabytego prawa własności nieruchomości albo wartości nabytego prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej i wartości położonych na niej budynków, a także innych urządzeń albo lokali, wysokości rekompensaty i wybranej formy realizacji prawa do rekompensaty zgodnie z art. 13 ust. 1. Nie oznacza to jednak, że organ jest zwolniony od oceny stanu faktycznego i prawnego z chwili orzekania, a zwłaszcza od pełnego rozpoznania i rozstrzygnięcia w postępowaniu jurysdykcyjnym sprawy potwierdzenia prawa do rekompensaty. Obowiązek ten wynika z zasady aktualności wywodzonej z zasady legalności określonej w art. 6 k.p.a. Według art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Z kolei istota jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego polega na kreowaniu indywidualnych norm prawnych w wyniku stosowania ogólnych i abstrakcyjnych norm prawa administracyjnego, przy czym dopuszczalność tego stosowania zdeterminowana jest zaistnieniem określonego stanu faktycznego. Indywidualny związek określonej sfery faktycznej ze sferą prawną wyznacza przedmiot jurysdykcji administracyjnej, który określa się mianem sprawy administracyjnej stanowiącej podstawowy łącznik między administracyjnym prawem materialnym i procesowym. Mająca materialnoprawny charakter sprawa administracyjna staje się przedmiotem postępowania jurysdykcyjnego z chwilą wszczęcia tego postępowania uzyskując jednocześnie walor sprawy w znaczeniu procesowym. Jurysdykcyjne postępowanie administracyjne ma więc na celu wiążące ustalenie przez organ administracji publicznej konsekwencji norm prawa materialnego w stosunku do konkretnie oznaczonego adresata w sprawie indywidualnej. Innymi słowy, postępowanie jurysdykcyjne zmierza do skonkretyzowania i zindywidualizowania ogólnej i abstrakcyjnej normy prawnej, a jego celem jest załatwienie sprawy administracyjnej poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Kształt sprawy administracyjnej i tym samym decyzji administracyjnej determinują normy prawa materialnego. Jedną z konsekwencji przyjętych wyżej założeń jest to, że w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada, w myśl której organ obowiązany jest rozstrzygać sprawę administracyjną z uwzględnieniem wszelkich okoliczności faktycznych i prawnych istniejących w chwili orzekania, co stanowi istotę zasady aktualności. Ponieważ normy prawa administracyjnego mają charakter bezwzględnie wiążący, to z zasady powinny być one stosowane według dnia, w którym akt administracyjny zostaje wydany. Organ ma obowiązek analizować stan prawny i stan faktyczny a w rezultacie badać sprawę na bieżąco bowiem sprawa administracyjna w toku jej załatwiania może się zmieniać.

Z powyższych powodów nie można przyjąć, że wynikający z art. 8 ust. 1 ustawy obowiązek wskazania w decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty osoby lub osób, którym potwierdza się prawo do rekompensaty jest bezrefleksyjnym powtórzeniem treści postanowienia wydanego na podstawie art. 7 ust. 1 ustawy. Dopóki postępowanie nie zostanie zakończone organ ma obowiązek prowadzić je z uwzględnieniem dowodów, jakie będą konieczne do rozpoznania sprawy, a więc zarówno dotychczasowych, jak i nowo pozyskanych. Nie istnieją jakiekolwiek podstawy do tego, aby decyzję o potwierdzeniu prawa do rekompensaty traktować wyłącznie jako decyzję rozstrzygającą jedynie kwestie wartości nieruchomości, wysokości rekompensaty i wybranej formy realizacji prawa do rekompensaty. Potwierdzenie prawa do rekompensaty to przede wszystkim rozstrzygnięcie w przedmiocie spełnienia przesłanek do uzyskania tego potwierdzenia. Orzekanie w kwestii wartości nieruchomości, wysokości rekompensaty i wybranej formy realizacji prawa do rekompensaty może być dopiero konsekwencją stwierdzenia przesłanek do uzyskania potwierdzenia prawa do rekompensaty. Należy odróżniać prawo do rekompensaty od prawa do potwierdzenia w drodze decyzji administracyjnej prawa do rekompensaty. O ile bowiem prawo do rekompensaty wynika z samej ustawy, to dla jego realizacji wymagane jest potwierdzenie tego prawa przez właściwy organ administracji publicznej w formie decyzji administracyjnej. Potwierdzenie to jest niezbędnym dokumentem dla zrealizowania tego prawa, a osobie uprawnionej przysługuje roszczenie o uzyskanie takiego potwierdzenia, przy czym decyzja o tym, czy i w jakim zakresie osoba uprawniona chce korzystać z prawa do rekompensaty została pozostawiona tej właśnie osobie. Kompetencje do wydania decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty nie mają charakteru uznaniowego. Decyzja potwierdzająca prawo do rekompensaty ma charakter związany. Deklaratoryjny charakter tej decyzji przejawia się z kolei w potwierdzeniu ustawowego prawa do rekompensaty, natomiast elementy konstytutywne związane są ze wskazaniem przez organ zakresu, w jakim osoba uprawniona chce korzystać z tego prawa (czemu daje ona wyraz w złożonym wniosku obejmującym konkretne nieruchomości) oraz wysokości rekompensaty uzależnionej od ustalonej wartości nieruchomości. Ustawodawca skorzystanie z prawa do rekompensaty powiązał z wymogiem stosownej aktywności osób zainteresowanych, skoro potwierdzenie prawa do rekompensaty nie następuje z urzędu lecz wyłącznie z inicjatywy samych uprawnionych (art. 5 ust. 1 i 2 ustawy). Nie można zatem przyjmować, że podstawowa kwestia, tj. potwierdzenie prawa do rekompensaty następuje w drodze postanowienia wydawanego w toku postępowania, a przedmiotem decyzji kończącej postępowanie i rozstrzygającej ją co do istoty są wyłącznie kwestie następcze związane z ustaleniem wysokości rekompensaty. W takim ujęciu decyzja o potwierdzeniu prawa do rekompensaty byłaby w rzeczywistości wyłącznie decyzją o ustaleniu wysokości rekompensaty, co nie znajduje oparcia w przepisach ustawy.

Również z procesowego punktu widzenia i przy uwzględnieniu istoty dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nie można traktować postanowienia wydanego na podstawie art. 7 ust. 1 ustawy jako aktu, który nie podlega kontroli w toku postępowania. Skoro ustawodawca nie przewidział możliwości wniesienia odrębnego zażalenia od postanowienia, o jakim mowa w art. 7 ust. 1 ustawy to strona, stosownie do art. 142 k.p.a., może je zaskarżyć tylko w odwołaniu wniesionym od zapadłej w sprawie decyzji. Przepis art. 142 k.p.a. dotyczy praw procesowych stron postępowania, a nie kompetencji organu odwoławczego. Niekorzystanie z tych praw przez strony postępowania nie może eliminować obowiązku organu do dążenia do rozstrzygnięcia sprawy zgodnie z obowiązującym prawem obiektywnym. Przyjęcie stanowiska prezentowanego w skardze kasacyjnej oznaczałoby nadanie procesowemu aktowi administracyjnemu, jakim jest postanowienie, waloru aktu nieodwoływalnego bez woli strony i determinującego treść przyszłego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej nawet w sytuacji wadliwości tego aktu. Sposób korzystania z kompetencji do rozstrzygnięcia sprawy byłby zatem zdeterminowany wyłącznie aktywnością lub brakiem aktywności stron postępowania, a nie normami prawnymi regulującymi sposób realizowania kompetencji przez organ administracji. Strona, w której interesie byłoby zaakceptowanie nawet wadliwego postanowienia poprzez niezaskarżenie tego postanowienia mogłaby obligować organ administracji do działania wbrew obowiązującemu prawu wyznaczającemu podstawy sprawy administracyjnej i determinującemu jej rozstrzygnięcie. Zaakceptowanie takiej interpretacji jako niezgodnej z wymogami wynikającymi z zasad legalności i aktualności jest niedopuszczalne. Należy przy tym podkreślić, że kompetencje organu odwoławczego uregulowane są w art. 138 k.p.a. i wynika z nich co do zasady obowiązek ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej w drugiej instancji, o ile nie zachodzą określone w tym przepisie przeszkody uniemożliwiające wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia. Sposób czynienia użytku z tych kompetencji określają z kolei m.in. zasady ogólne postępowania administracyjnego, w tym zasada legalności, praworządności i prawdy obiektywnej (art. 6 i 7 k.p.a.). W konsekwencji kompetencje organu odwoławczego do weryfikacji niezaskarżalnych postanowień, które zapadły przed organem pierwszej instancji uruchamia już samo wniesienie przez stronę odwołania. Dotyczy to także sytuacji, gdy strona we wniesionym odwołaniu nie zamieściła w sposób wyraźny żądania zmiany czy uchylenia takiego orzeczenia. Jeśli zatem organ odwoławczy stwierdzi, że niezaskarżalne postanowienie organu I instancji zostało wydane z naruszeniem przepisów prawa albo z innych powodów jest nieprawidłowe ma obowiązek usunąć je z obrotu prawnego we wszystkich przypadkach, gdy stanowi ono przeszkodę do wydania zgodnej z prawem decyzji. Zwrócono już na to uwagę w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 maja 2013 r., II OSK 95/12 wskazał, że "uprawnienia organu odwoławczego do uchylenia niezaskarżalnego postanowienia z powodu stwierdzonych w nim wad prawnych w sytuacji, gdy strona w oparciu o art. 142 k.p.a. nie zaskarżyła go we wniesionym odwołaniu, wynikają chociażby z ogólnych zasad postępowania administracyjnego, w szczególności z zasady prawdy obiektywnej określonej w art. 7 k.p.a., zgodnie z którą organ załatwiając sprawę z urzędu bierze pod rozwagę interes społeczny i słuszny interes strony. Organy administracji publicznej obowiązane są działać zgodnie z przepisami prawa (art. 6 k.p.a.) i prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.)" (por. też: wyrok WSA w Gliwicach z dnia 19 października 2011 r., II SA/Gl 310/11, LEX nr 996974).

Dokonana przez Sąd pierwszej instancji wykładnia art. 7 ust. 1 w zakresie oceny mocy wiążącej postanowienia wydawanego na podstawie tego przepisu jest zatem prawidłowa. Sąd pierwszej instancji trafnie również zasygnalizował, że w ocenie tego postanowienia należy mieć na uwadze potrzebę ochrony stron postępowania przed koniecznością ponoszenia kosztów sporządzania operatu szacunkowego, gdyż operat taki jest wymagany dopiero w przypadku wydania pozytywnego postanowienia o spełnieniu przez wnioskodawcę wymogów określonych dla osoby uprawnionej z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami państwa polskiego, a zmiana stanowiska organu musi być zawsze szczegółowo wyjaśniona i uzasadniona w decyzji kończącej postępowanie. Niewątpliwie organ administracji publicznej powinien odpowiedzialnie kształtować treść omawianego postanowienia i odstępować od ustaleń w nim zawartych jedynie w wyjątkowych sytuacjach, gdy jest to uzasadnione stanem prawnym i faktycznym istniejącym w chwili wydawania decyzji w przedmiocie potwierdzenia prawa do rekompensaty.

Nie było w tym stanie rzeczy podstaw prawnych do wiązania z faktem wydania postanowienia na podstawie art. 7 ust. 1 ustawy kategorii "uzasadnionych ekspektatyw", również w zakresie, w jakim do tej kategorii nawiązuje powoływany w skardze kasacyjnej art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Z postanowienia wydanego w toku postępowania administracyjnego nie można skutecznie wyprowadzać niepodważalnych praw i ekspektatyw w sytuacji, gdy sprawa potwierdzenia prawa do rekompensaty jest rozstrzygana w drodze decyzji administracyjnej, a ta uzyskuje walor trwałości i objęta jest domniemaniem zgodności z prawem po uzyskaniu waloru ostateczności (art. 16 § 1 k.p.a.).

Skoro zarzut naruszenia prawa materialnego okazał się nieuzasadniony, to w konsekwencji niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 pkt 1 lit. a Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W sytuacji bowiem, gdy Sąd pierwszej instancji nie stwierdził naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, to nie miał podstaw do zastosowania tego przepisu i uchylenia na jego podstawie zaskarżonej decyzji.

Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania powiązane są nie tylko z kwestią oceny mocy wiążącej postanowienia w przedmiocie pozytywnej oceny spełnienia wymogów, o których mowa w art. 2, art. 3 i art. 5 ust. 1 i 2 ustawy, lecz również z rozumieniem istoty decyzji kasacyjnej wydanej w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. i charakteru zawartych w niej wskazań co do dalszego postępowania.

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. w jego brzmieniu obowiązującym w chwili wydania zaskarżonej decyzji, "organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". Kodeks wyodrębnia zatem dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, a mianowicie: 1) stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, 2) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Użycie w art. 138 § 2 k.p.a. spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą; konieczne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Określenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest określeniem niejasnym i nieprecyzyjnym. Należy przyjąć, że stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Regulacja art. 138 § 2 stanowi bowiem wyjątek od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), zgodnie z którą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. W sytuacji, gdy nie ma przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej i zakończenia jej merytoryczną decyzją drugoinstancyjną, niedopuszczalne - jako niezgodne z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - jest podejmowanie decyzji kasacyjnej, tj. decyzji uchylającej decyzję organu pierwszej instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.

Mając na uwadze powyższe spostrzeżenia należy stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji trafnie scharakteryzował istotę decyzji kasacyjnej wydawanej w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. i zasadnie przyjmując, że wydane w sprawie postanowienie na podstawie art. 7 ust. 1 ustawy nie zwalnia organu od rozpatrzenia sprawy administracyjnej potwierdzenia prawa do rekompensaty zgodnie z zasadami rządzącymi jurysdykcyjnym postepowaniem administracyjnym, nie potraktował tego postanowienia jako przeszkody uniemożliwiającej wydanie w sprawie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Postanowienie to nie przesądzało automatycznie, że nie zachodzi w sprawie przesłanka "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy". Z tego powodu nie jest uzasadniony zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 138 § 1 pkt 2 oraz § 2 oraz w związku z art. 110, art. 126, art. 80 i art. 140 k.p.a., gdyż przeszkodą do wydania decyzji o charakterze kasacyjnym nie było postanowienie Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia (...) stycznia 2011 r. nr (...) o spełnieniu przez J. K. wymogów warunkujących uzyskanie prawa do rekompensaty. Należy podkreślić, że art. 126 k.p.a. wyraźnie wskazuje na konieczność odpowiedniego stosowania (a nie stosowania wprost) w stosunku do postanowień w nim określonych m.in. art. 110 k.p.a., co oznacza konieczność uwzględniania zasygnalizowanej wyżej specyfiki postanowień jako aktów wydawanych w toku postępowania administracyjnego, a obowiązki organu odwoławczego wynikające z art. 140 i art. 80 k.p.a. przemawiają za koniecznością uwzględniania w postępowaniu odwoławczym wskazanych wyżej zasad rządzących jurysdykcyjnym postępowaniem administracyjnym.

Sąd pierwszej instancji nie naruszył również art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 138 § 2 oraz art. 7 i art. 80 k.p.a. przyjmując, że wskazania przez organ II instancji, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, nie wiążą organu I instancji. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej zarówno wykładnia językowa, celowościowa, jak i systemowa art. 138 § 2 k.p.a. prowadzi do wniosku, że wskazania organu odwoławczego, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy nie determinują rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Z art. 138 § 2 k.p.a. zdanie 2 wynika, że "przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". Regulacja ta nie może być interpretowana z pominięciem okoliczności, że kodeks nie przewiduje związania organu pierwszej instancji wskazówkami (oceną prawną) zawartymi w decyzji organu odwoławczego. Organ pierwszej instancji po przekazaniu mu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ odwoławczy samodzielnie dysponuje zakresem postępowania wyjaśniającego i nie jest w tym zakresie związany zaleceniami organu odwoławczego, a w związku z tym wskazania organu odwoławczego, o których mowa w art. 138 § 2, mogą mieć jedynie niewiążący prawnie charakter. W piśmiennictwie przyjmuje się zasadnie, że owe zalecenia wiążą organ pierwszej instancji jedynie co do obowiązku wyjaśnienia okoliczności w nich wskazanych, zaś sposób przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do istnienia tych okoliczności i ocena dowodów w tym celu uzyskanych należy do wyłącznej kompetencji organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, nie tylko nie może w jakikolwiek sposób narzucać temu organowi treści rozstrzygnięcia (w wyroku NSA z dnia 5 marca 1990 r., IV SA 564/89, PiŻ 1991, nr 3, s. 15 stwierdzono, że: "bezpośrednia ingerencja organu wyższego stopnia, w postaci zaleceń i poleceń co do sposobu załatwiania konkretnej sprawy indywidualnej, rozstrzyganej w drodze decyzji, nie znajduje uzasadnienia w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego"), lecz także nie może w inny sposób, niż tylko przez wskazanie okoliczności, jakie organ pierwszej instancji powinien wziąć pod rozwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, wpływać na zakres postępowania wyjaśniającego przed organem pierwszej instancji. Istota decyzji kasacyjnej polega na wyeliminowaniu decyzji pierwszoinstancyjnej w celu ponownego - tym razem prawidłowego - rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Ze wskazanych wyżej zasad legalności i aktualności wynika, że ponowne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej ma nastąpić w wyniku wyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych i prawnych istniejących w chwili ponownego orzekania przez organ, co jednocześnie nie wyklucza dopuszczalności wydania rozstrzygnięcia, które może nie być korzystne dla skarżącej, ale zgodne z prawem. Kwestia ta jednak nie mogła być i nie została przesądzona w decyzji zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji. Istota decyzji kasacyjnej sprawia, że nie ma do niej zastosowania zakaz orzekania na niekorzyść z art. 139 k.p.a. Ugruntowany jest pogląd, że określony w art. 139 k.p.a. zakaz reformationis in peius może zostać naruszony tylko przez organ odwoławczy przy podejmowaniu rozstrzygnięć posiadających walor rozstrzygnięć merytorycznych. Nie odnosi się on do decyzji o charakterze kasacyjnym. Decyzja organu pierwszej instancji nie posiada przymiotu ostateczności, nie jest trwała. Na jej podstawie nie można więc nabyć praw w sposób trwały. Nie może także być ona wykonywana. Zatem uchylenie takiej nietrwałej decyzji, nawet jeśli przyznała stronie uprawnienia, nie może być dla strony niekorzystne, nie zamyka jej drogi do uzyskania nowej decyzji i nie powoduje uszczerbku w jej sferze prawnej (zob. np. wyrok NSA z dnia 17 lipca 2012 r., II GSK 899/11, LEX nr 1244862). Przepis art. 139 k.p.a. nie ma zastosowania przy rozpatrywaniu sprawy przez organ I instancji w postępowaniu toczącym się w następstwie kasacyjnej decyzji organu odwoławczego wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (wyrok NSA z dnia 20 czerwca 2012 r., II GSK 510/11, LEX nr 1216680).

Wreszcie należy podnieść, że prowadzenie postępowania administracyjnego zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa nie może być traktowane jako działanie sprzeczne z zasadami ogólnymi k.p.a. Prymat zasady legalności w stosunku do innych zasad, w sytuacji gdy ich zastosowanie byłoby nie do pogodzenia z zasadą legalności jest poglądem ugruntowanym w orzecznictwie i doktrynie (zob. np. wyrok NSA z dnia 25 czerwca 2008 r., II FSK 651/08, LEX nr 472034; wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2005 r., FSK 1660/04, ONSAiWSA 2006 Nr 1, poz. 32; J. Zimmermann, Glosa do wyroku SN z dnia 23 lipca 1992 r., III ARN 40/92, PiP 1993, z. 8, poz. 116; Cz. Martysz: Komentarz do art. 6 kodeksu postępowania administracyjnego, teza 2, LEX 2010). Decyzja zaskarżona do Sądu pierwszej instancji nie miała również charakteru uznaniowego, jej treść została zdeterminowana przepisami prawa bez wyposażenia organu w upoważnienie do wyboru konsekwencji prawnych na końcu procesu stosowania prawa administracyjnego, stąd przy wydawaniu tej decyzji nie mogło dojść do przekroczenia granic uznania administracyjnego. W konsekwencji nie jest zasadny podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7, 8, 16 § 1 i 138 § 2 k.p.a. poprzez nie uchylenie przez Sąd zaskarżonej decyzji Ministra Skarbu Państwa ze względu na naruszenie przez organ odwoławczy zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej i przekroczenie granic uznania administracyjnego.

Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest uzasadniony tylko w przypadku skutecznego powiązania go z zarzutami naruszenia procedury sądowoadministracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2009 r., I FSK 1636/07, LEX nr 510730). Za pomocą naruszenia tego przepisu podważać można także kwestie dotyczące ustalenia przez Sąd pierwszej instancji stanu faktycznego o ile zarzut ten zostanie powiązany z odpowiednimi przepisami postępowania administracyjnego (wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2012 r., I OSK 1424/11, LEX nr 1107461). Jeśli z wyroku wynika, że Sąd I instancji trafnie nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to Naczelny Sąd Administracyjny nie może zarzucić oddalającemu skargę sądowi I instancji naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją stosowanej przez sąd I instancji normy prawnej.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skoro skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, to podlega ona oddaleniu na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W kontekście okoliczności dotyczących zakresu postępowania wyjaśniającego wymaganego do rozstrzygnięcia sprawy potwierdzenia prawa skarżącej do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez A. M. poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej nieruchomości położonej w miejscowości S., gmina R., powiat (...), dawne województwo (...), należy zwrócić uwagę na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2013 r., I OPS 11/13, zgodnie z którą "włączenie do kołchozu lub nacjonalizacja z innych przyczyn nieruchomości, których dotyczy art. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz. 1418 z późn. zm.), samo przez się nie wyklucza prawa do rekompensaty, określonego w art. 2 tej ustawy".

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 207 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że całokształt okoliczności niniejszej sprawy, fakt toczących się od wielu lat postępowań administracyjnych w przedmiocie uzyskania rekompensaty z tytułu pozostawienia przez A. M. poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej nieruchomości położonej w miejscowości S., gmina R., powiat (...), dawne województwo (...) na tle budzących istotne wątpliwości interpretacyjne przepisów prawa, w tym przepisów ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, stanowią "przypadek szczególnie uzasadniony" dający podstawę do odstąpienia od zasądzenia od J. K. na rzecz Ministra Skarbu Państwa zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.