I OSK 2293/19 - Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2727140

Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 października 2019 r. I OSK 2293/19

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 1 października 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S.P. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 12 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 16/19 w sprawie ze skargi S.P. na pismo Dyrektora Departamentu Edukacji, Nauki i Sportu Urzędu Marszałkowskiego Województwa Podkarpackiego z dnia (...) października 2018 r. nr (...) w przedmiocie stypendium socjalnego postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Uzasadnienie faktyczne

Postanowieniem z dnia 12 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 16/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie odrzucił skargę S.P. (dalej: skarżący) na pismo Dyrektora Departamentu Edukacji, Nauki i Sportu Urzędu Marszałkowskiego Województwa Podkarpackiego z dnia (...) października 2018 r. nr (...) w przedmiocie stypendium socjalnego.

Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że w dniu 3 grudnia 2018 r. (data nadania pisma w urzędzie pocztowym) skarżący złożył, za pośrednictwem Urzędu Marszałkowskiego Województwa Podkarpackiego - Departament Edukacji, Nauki i Sportu, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na "odrzucenie wniosku o stypendium socjalne".

W odpowiedzi na powyższą skargę Marszałek Województwa Podkarpackiego (zastępowany przez pełnomocnika) zawnioskował o jej odrzucenie jako wniesionej z uchybieniem terminu oraz w sprawie nieobjętej kognicją sądu administracyjnego, ewentualnie oddalenie jako bezzasadnej.

Organ wyjaśnił, że skarżący złożył wniosek o udzielenie stypendium Województwa Podkarpackiego dla słuchaczy znajdujących się w trudnej sytuacji materialnej. Skarżący uczy się w Policealnej Szkole (...) w zawodzie (...) w systemie zaocznym. Szkoła wchodzi w skład (...) Centrum Kształcenia Zawodowego (...). Do wniosku skarżący dołączył dokumenty potwierdzające wysokość dochodu. Komisja stypendialna, powołana przez Dyrektora (...) Centrum Kształcenia Zawodowego (...), wyłoniła kandydatów do stypendium dla słuchaczy znajdujących się w trudnej sytuacji. Skarżący umieszczony został na ostatnim miejscu. Protokół Komisji wraz z wnioskami o udzielenie stypendium został przekazany do Urzędu Marszałkowskiego Województwa Podkarpackiego dnia 2 lipca 2018 r.

Zarząd Województwa Podkarpackiego uchwałą nr 459/9607/18 z dnia 7 sierpnia 2018 r. - działając na podstawie art. 41 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa (Dz. U. z 2018 r. poz. 913 z późn. zm.) i § 4 ust. 1 uchwały nr LIV/653/06 Sejmiku Województwa Podkarpackiego w Rzeszowie z dnia 27 marca 2006 r. w sprawie ustalenia regulaminu udzielania stypendiów dla uczniów i słuchaczy osiągających najlepsze wyniki w nauce oraz znajdujących się w trudnych warunkach materialnych (Dz. Urz. Woj. Podkarpackiego Nr 39 poz. 712 z późn. zm.) - przyznał stypendia dla słuchaczy uczących się w szkołach prowadzonych przez Województwo Podkarpackie. W załączniku nr 1 do uchwały wymieniono słuchaczy którym przyznano stypendia za najlepsze wyniki w nauce, zaś w załączniku nr 2 do uchwały wymieniono słuchaczy znajdujących się w trudnych warunkach materialnych i którym przyznano stypendium.

Organ wyjaśnił ponadto, że w dniu 5 października 2018 r. do Marszałka Województwa Podkarpackiego wpłynęło pismo skarżącego z 3 października 2018 r. zatytułowane "odwołanie". Odpowiedź na powyższe zawarto w piśmie Dyrektora Departamentu Edukacji, Nauki i Sportu Urzędu Marszałkowskiego Województwa Podkarpackiego z dnia 29 października 2018 r. Wskazano w nim podstawę prawną przyznawania stypendiów dla słuchaczy uczących się w szkołach prowadzonych przez Województwo Podkarpackie, a także poinformowano o kryteriach jakimi kierował się Zarząd Województwa Podkarpackiego udzielając m.in. stypendia dla słuchaczy pozostających w trudnej sytuacji materialnej.

Odrzucając przedmiotową skargę Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.), dalej: "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:

1) decyzje administracyjne;

2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;

3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu;

4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996, 1579 i 2138 oraz z 2017 r. poz. 935), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201, 648, 768 i 935), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;

5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;

6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;

7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;

8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;

9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r.

- Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Następnie Sąd zauważył, że skarżący przedmiotem skargi uczynił pismo Dyrektora Departamentu Edukacji, Nauki i Sportu Urzędu Marszałkowskiego Województwa Podkarpackiego z dnia 29 października 2018 r., którym poinformowano skarżącego o obowiązującej procedurze przyznawania stypendium dla słuchaczy uczących się w szkołach prowadzonych przez Województwo Podkarpackie, a będących w trudnej sytuacji materialnej, a także wskazano na kryteria obowiązujące w tym zakresie. Podano, że podstawę prawną przyznawania takich stypendiów stanowi uchwała Sejmiku Województwa Podkarpackiego w Rzeszowie z dnia 27 marca 2006 r. nr LIV/653/06 w sprawie ustalenia regulaminu udzielania stypendiów dla uczniów i słuchaczy osiągających najlepsze wyniki w nauce oraz znajdujących się w trudnych warunkach materialnych (Dz. Urz. Woj. Podkarp. z 2006 r. poz. 39, poz. 712, zm. 2015 r., poz. 1409).

Sąd I instancji stwierdził, że przedmiotowe pismo nie może zostać uznane za decyzję administracyjną, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, bowiem nie rozstrzyga merytorycznie indywidualnej sprawy skarżącego (art. 104 § 1 i § 2 k.p.a.). Nie może także zostać uznane za akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień bądź obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Sąd wyjaśnił przy tym, że czynność z zakresu administracji publicznej może podlegać zaskarżeniu do sądu administracyjnego jedynie, gdy z jej treści wynika przyznanie stronie uprawnień lub nałożenie na nią określonych obowiązków a czynności te wynikają z władczego działania organu.

Zdaniem Sądu, zaskarżone pismo ma wyłącznie walor informacyjny, a przez to nie rozstrzyga w sposób władczy o prawach i obowiązkach adresata. Uznając, że objęte skargą kwestie nie należą do właściwości sądów administracyjnych, Sąd I instancji odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł skarżący, zaskarżając je w całości zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. 1) art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie i odrzucenie skargi na pismo Dyrektora Departamentu Edukacji, Nauki i Sportu Urzędu Marszałkowskiego Województwa Podkarpackiego z dnia 29 października 2018 r. w przedmiocie stypendium socjalnego (pismo zawierające w istocie rozstrzygnięcie merytoryczne indywidualnej sprawy skarżącego na zasadzie art. 104 § 1 i 2 k.p.a.) z powołaniem się na fakt, że przedmiotowe pismo organu nie podlega kontroli sądów administracyjnych, podczas gdy w istocie dopiero ww. pismo zawiera rozstrzygnięcie w przedmiocie odmowy przyznania skarżącemu stypendium socjalnego.

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz zasądzenie kosztów zastępstwa radcowskiego udzielonego z urzędu, które nie zostały pokryte w całości ani w cześci.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 174 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, rozpoznaje on sprawę w granicach tej skargi, biorąc z urzędu jedynie pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 tej ustawy, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego podniesiony zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a. nie miał usprawiedliwionych podstaw.

Przedmiotem kontroli instancyjnej jest postanowienie Sądu I instancji o odrzuceniu skargi na pismo Dyrektora Departamentu Edukacji, Nauki i Sportu Urzędu Marszałkowskiego Województwa Podkarpackiego z dnia 29 października 2018 r. Istota sporu sprowadza się do oceny charakteru prawnego wskazanego pisma organu.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że właściwość sądów administracyjnych wyznacza przepis art. 184 Konstytucji RP, który stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej w zakresie określonym w ustawie. Już z tego przepisu wynika, że to ustawa określa zakres kontroli działalności administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne. Właściwość sądu administracyjnego obejmuje rozpatrywanie skarg na określone prawne formy działania administracji publicznej (art. 3 § 2 p.p.s.a.). Przepis ten enumeratywnie wymienia akty, jak i czynności z zakresu administracji publicznej, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. W doktrynie i orzecznictwie trafnie wskazuje się, że akty i czynności o których mowa w ww. przepisie mają charakter władczy, choć nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, nie mają charakteru aktów stosowania prawa, ponieważ nie kształtują sytuacji prawnej indywidualnego adresata na podstawie normy prawnej, są podejmowane w sprawach indywidualnych, muszą mieć charakter publicznoprawny, ponieważ tylko w tym zakresie działalność administracji została poddana sądowej kontroli, a ponadto dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa, jak też musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem (zaniechaniem określonego działania) organu administracji a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność.

Zgodzić się należy z Sądem I instancji, że pismo z dnia 29 października 2018 r. przesłanek tych nie spełnia. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalił się pogląd, że dla uznania konkretnego aktu za decyzję administracyjną wystarczy stwierdzić, że ów akt zawiera minimum niezbędnych elementów, do których należą: oznaczenie organu administracyjnego, wskazanie adresata tego aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ. Zaskarżone w niniejszej sprawie pismo nie jest aktem ani czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 i 2 p.p.s.a., albowiem posiada ono jedynie informacyjny charakter i nie zawiera rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku skarżącego o przyznanie stypendium socjalnego. Nie kształtuje ono praw ani obowiązków skarżącego, albowiem nie stanowi władczego i jednostronnego rozstrzygnięcia o jego prawach i obowiązkach Jako pismo informujące nie zawiera również trzech decydujących cech, które pozwoliłyby zakwalifikować je jako "inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej", tj. nie jest władczym przejawem woli organu administracji publicznej (władczym rozstrzygnięciem), lecz jest oświadczeniem wiedzy; nie wskazuje podstawy prawnej rozstrzygnięcia, a przede wszystkim nie rozstrzyga konkretnej sprawy administracyjnej w stosunku do konkretnego podmiotu, a jedynie w sposób generalny wyjaśnia skarżącemu problematykę związaną z procedurą i uprawnieniami do otrzymania stypendium socjalnego. W tym miejscu zauważyć należy, że Dyrektora Departamentu Edukacji, Nauki i Sportu Urzędu Marszałkowskiego Województwa Podkarpackiego w piśmie tym poinformował skarżącego o powodach dla których Zarząd Województwa Podkarpackiego uchwałą z dnia 7 sierpnia 2018 r. nie przyznał mu wnioskowanego stypendium.

Skutkuje to stwierdzeniem, że pismo to nie ma cech rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, ani w znaczeniu procesowym, ani materialnym. Pod pojęciem "sprawa administracyjna" powszechnie rozumie się sprawę powstałą wskutek żądania udzielenia jednostce uprawienia albo wszczęcia z urzędu postępowania bezpośrednio w celu ograniczenia, cofnięcia uprawnienia administracyjnego lub nałożenia, zwolnienia, ograniczenia lub rozszerzenia obowiązku administracyjnego. Rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej jest działanie organu administracji publicznej podejmowane bezpośrednio w celu wywołania skutku prawnego i wywołujące ten skutek przez bezpośrednie władcze ukształtowanie sytuacji prawnej jednostki. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie miała miejsca, dlatego też nie można uznać, iż zaskarżone pismo stanowi rozstrzygnięcie w sprawie skarżącego. Trzeba też przypomnieć, że sięganie po minimalne cechy aktu jest wyjątkiem od reguły kompletności decyzji i może mieć miejsce wyjątkowo, tylko w razie wątpliwości co do charakteru aktu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji właściwie stwierdził, że zaskarżone pismo nie może być uznane za akt podlegający kognicji sądu administracyjnego. Samo bowiem udzielenie wyjaśnień i zajęcie stanowiska w sprawie nie stanowi rozstrzygnięcia w indywidualnej sprawie. A zatem dokonana przez Sąd I instancji ocena charakteru prawnego tego pisma jest zgodna z prawem. Tym samym zasadnie skarga jako niedopuszczalna podlegała odrzuceniu.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o kosztach pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), przyznawane jest bowiem przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 254 § 1 i art. 258-261 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.