Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2735945

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 23 października 2018 r.
I OSK 2277/16

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.).

Sędziowie: NSA Olga Żurawska-Matusiak, del. WSA Mirosław Wincenciak.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 23 października 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miasta G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 11 maja 2016 r. sygn. akt II SA/Gd 15/16 w sprawie ze skargi Gminy Miasta G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia (...) listopada 2015 r. nr (...) w przedmiocie niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie faktyczne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zaskarżonym wyrokiem z dnia 11 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Gd 15/16 oddalił skargę Gminy Miasta G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia (...) listopada 2015 r., nr (...) w przedmiocie niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej nieważności decyzji w sprawie zatwierdzenia podziału nieruchomości. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym przyjętym przez Sąd I instancji:

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. decyzją z dnia (...) sierpnia 2015 r., na podstawie art. 157 § 1 i 2, art. 158 § 1 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., stwierdziło nieważność decyzji administracyjnej z dnia (...) listopada 2006 r., wydanej przez Prezydenta Miasta G. w przedmiocie zatwierdzenia podziału nieruchomości położonej w G. przy ul. G., oznaczonej jako działka nr (...) i stanowiącej współwłasność H. B. i M. B., na działki nr (...) do (...). Gmina Miasto G. wystąpiła, w trybie art. 127 § 3 k.p.a., z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu podano, że zgodnie z art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj.: Dz. U. z 2015 r. poz. 1774, dalej u.g.n.) działki o nr (...), (...), (...), (...), (...) stały się własnością Gminy Miasta G. i jako przeznaczone pod drogi publiczne zgodnie z art. 2a ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r., o drogach publicznych stanowią własność gminy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. postanowieniem z dnia (...) listopada 2015 r. stwierdziło niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. W uzasadnieniu wskazano, że w sprawie zaistniała niedopuszczalność wniosku o charakterze podmiotowym, albowiem podmiot występującym z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją stwierdzającą nieważność decyzji o podziale, nie dysponował legitymacją uprawniającą do wystąpienia z tym wnioskiem. Gmina Miasta G. nie posiada interesu prawnego w rozumieniu przepisu art. 28 k.p.a. w związku z art. 93 u.g.n., bowiem organ gminy wydawał decyzję objętą wnioskiem nieważnościowym.

W skardze do sądu administracyjnego gmina zarzuciła naruszenie prawa materialnego tj. art. 28 k.p.a. w związku z art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n. poprzez uznanie, że nie jest stroną postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem odrębnym od postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji stroną takiego postępowania jest nie tylko strona zwykłego postępowania, ale także każdy czyjego obowiązku lub uprawnienia dotyczy postępowanie nadzwyczajne. Interes prawny gminy wynika z konsekwencji prawnych podziału, wśród których wymieniono obowiązek wypłaty odszkodowań za działki powstałe po podziale przeznaczone pod drogi gminne i powiatowe, których właścicielem z mocy prawa staje się gmina. Gmina powołała się przy tym wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 maja 2015 r., w sprawie o sygn. akt I OSK 2188/13, w którym stwierdzono, że jednostka samorządu terytorialnego jest stroną postępowania nadzwyczajnego prowadzonego przez organ wyższego stopnia w przedmiocie decyzji ostatecznej organu tej jednostki, jeżeli postępowanie to dotyczy jej interesu prawnego i zostało wszczęte z inicjatywy legitymowanego podmiotu. W wyroku tym Sąd wskazał, że w sytuacji, gdy postępowanie nadzwyczajne ma odrębny charakter od postępowania zwykłego - i podmiot wydający decyzję poddawaną kontroli w ramach postępowania nieważnościowego nie występuje w tym postępowaniu jako organ administracji I czy II instancji - to tym samym nie można twierdzić, że w tym postępowaniu wspomnianemu podmiotowi powierzono jakąkolwiek rolę organu administracji.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Uzasadniając oddalenie skargi Sąd I instancji stwierdził, że dla rozstrzygnięcia kwestii legitymacji procesowej Gminy nie ma znaczenia fakt uzyskania przez skarżącą własności działek wydzielonych pod drogi publiczne i obowiązek odszkodowawczy z tego tytułu. Kluczowe znaczenie ma bowiem w tym przypadku pozycja ustrojowa jednostek samorządu terytorialnego w systemie jurysdykcji administracyjnej w Polsce, których organom powierzono orzekanie w sprawach indywidualnych. Zwrócono uwagę, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jeszcze pod rządami ustawy z 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 z późn. zm.), ukształtował się pogląd przyjmujący, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej, w formie decyzji administracyjnej, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę w tej sprawie jej interesu prawnego w trybie postępowania sądowoadministracyjnego. Jeżeli obowiązujące prawo powierza jednostce samorządu terytorialnego kompetencję do rozstrzygania, w drodze decyzji, o prawach i obowiązkach podmiotu pozostającego poza systemem organów administracji publicznej, jednostka ta nie staje się stroną tego postępowania nawet wówczas, gdy decyzja wywołuje określone skutki cywilnoprawne dla niej jako właściciela (por. uchwałę NSA z 9 października 2000 r., OPK 14/00, ONSA 2001/1/17 oraz uchwałę z 19 maja 2003 r., OPS 1/03, ONSA 2003/4/115).

Pogląd ten został podtrzymany po wejściu w życie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej p.p.s.a.). Sąd I instancji stwierdził przy tym, że stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 sędziów NSA z dnia 22 czerwca 2015 r., sygn. akt I OPS 2/15, rozciąga się również na postępowania w trybach nadzwyczajnych przewidzianych w k.p.a., albowiem ich celem jest, podobnie jak to ma miejsce w przypadku postępowania odwoławczego, weryfikacja decyzji podjętej przez organ pierwszej instancji. Powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego zwyczajnego i nadzwyczajnego, jak i sądowoadministracyjnego w tych postępowaniach. W przeciwnym razie, organ I instancji, który nie był stroną postępowania I-instancyjnego, mógłby stać się stroną postępowania sądowoadministracyjnego, w którym doszłoby do badania prawidłowości decyzji tego organu pod kątem jej nieważności. Uwzględnienie tej kwestii przemawia za uznaniem, że sam fakt prowadzenia postępowania nieważnościowego przez inny organ (podobnie z resztą jak ma to miejsce w przypadku postępowania odwoławczego) nie daje możliwość przyznania organowi I instancji prawa do udziału w tym postępowaniu w charakterze strony.

Sąd I instancji podał, że nie podziela w konsekwencji stanowiska wyrażonego w powołanym w skardze wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 2188/13.

W skardze kasacyjnej Gmina zaskarżyła wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc alternatywnie o jego uchylenie w całości i uwzględnienie skargi lub o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Sądowi I instancji zarzucono naruszenie art. 28 k.p.a. w związku z art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n. poprzez uznanie, że Gmina nie jest stroną postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia (...) listopada 2006 r. zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości, a w konsekwencji uznanie, iż Gmina nie ma prawa występować z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej wskazano, że konsekwencje prawne podziału nieruchomości, z której wydzielone są działki z przeznaczaniem pod drogę publiczną, są daleko idące, a mianowicie podmiot publiczny staje się właścicielem tak wydzielonej działki oraz po jego stronie powstaje obowiązek zapłaty odszkodowania. Na podstawie art. 98 ust. 3 u.g.n. z chwilą kiedy decyzja podziałowa stała się ostateczna, Gmina uzyskała interes prawny, bowiem stała się właścicielem działek drogowych oraz była zobowiązana do zapłaty odszkodowania. Właśnie z uprawnień właścicielskich, nabytych na podstawie decyzji podziałowej, wzmocnionych treścią art. 165 Konstytucji, Gmina wywodzi swój interes prawny w postępowaniu nieważnościowym. Orzecznictwo zgodnie wskazuje, że stroną postępowania o stwierdzenie nieważności jest nie tylko strona zwykłego postępowania ale także każdy czyjego obowiązku lub uprawnienia dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Nie ulega wątpliwości, że postępowanie nieważnościowe dotyczy interesu prawnego właścicieli nieruchomości powstałych w wyniku podziału. Postępowanie nieważnościowe zmierza do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji, na podstawie której Gmina uzyskała tytuł prawny do nieruchomości, wobec czego Gmina spełnia kryterium strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. i ma legitymację do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez Kolegium.

W skardze kasacyjnej podkreślono, że tezy zawarte w uchwale NSA z dnia 9 października 2000 r., OPK 14/00 (ONSA 2001, Nr 1, poz. 17) oraz uchwale NSA z dnia 19 maja 2003 r., OPS 1/03,) zostały potwierdzone w uchwale NSA w sprawie I OPS 2/15. Stanowisko to było podstawą oddalenia skargi przez Sąd I instancji. W sprawie I OPS 2/15 NSA zaznaczył jednak, że zagadnienie prawne, które było przedmiotem uchwały powinno pozostawać w ścisłym związku ze stanem faktycznym i prawnym sprawy rozpoznawanej. Natomiast w niniejszej sprawie sytuacja jest odmienna. Gmina wystąpiła z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy administracyjnej, w której decyzję w I instancji wydało Samorządowe Kolegium Odwoławcze, a nie organ Gminy. Zatem przepis prawa nie powierza Prezydentowi Miasta kompetencji organu administracji publicznej w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej.

Podkreślono także że sprawa stwierdzenia nieważności decyzji jest odrębną sprawą od sprawy tą decyzją załatwionej. Prezydent Miasta nie występuje w niej jako organ administracji publicznej ani w trakcie załatwiania sprawy w pierwszej instancji, ani rozpoznając te sprawę ponownie. Organ gminy na żadnym etapie tego postępowaniu nie działa jako organ administracji publicznej władny wydać rozstrzygnięcie i nie ma on możliwości uwzględnienia interesu gminy jako organ administracji publicznej załatwiający sprawę.

Zwrócono uwagę, że analogicznego przypadku dotyczył wyrok NSA z 7 maja 2015 r., sygn. I OSK 2188/13, w którym przyjęto, że jednostka samorządu terytorialnego jest stroną postępowania nadzwyczajnego prowadzonego przez organ wyższego stopnia w przedmiocie decyzji ostatecznej organu tej jednostki, jeżeli postępowanie to dotyczy jej interesu prawnego i zostało wszczęte z inicjatywy legitymowanego podmiotu. Sąd ten wyraźnie wskazał, że w sytuacji gdy postępowanie nadzwyczajne ma odrębny charakter od postępowania zwykłego - i podmiot wydający decyzję poddawaną kontroli w ramach postępowania nieważnościowego nie występuje w tym postępowaniu jako organ administracji I czy II instancji - to tym samym nie można twierdzić, że w tym postępowaniu wspomnianemu podmiotowi powierzono jakąkolwiek rolę organu administracji. Skoro postępowanie nadzwyczajne zostało wszczęte przez legitymowany podmiot i oddziałuje ono na prawa i obowiązki majątkowe Gminy (prawo własności działek drogowych i obowiązek wypłaty odszkodowania), zaś jej organy nie występują w tej sprawie na którymkolwiek etapie jako organy administracji publicznej, to tym samym postępowanie to dotyczy interesu prawnego tej gminy w rozumieniu art. 28 k.p.a., a w konsekwencji mogła ona złożyć wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na zarzutach naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania, zarzucając ich błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Zarzut niewłaściwego zastosowania wymaga wykazania, że w ustalonych okolicznościach faktycznych doszło do wadliwej kwalifikacji prawnej i stan faktyczny nie odpowiada hipotezie zastosowanej normy prawnej. Jak się wobec tego wskazuje, zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego może odnieść skutek w sytuacji, gdy nie jest kwestionowany stan faktyczny sprawy (por. wyrok NSA z 13 lutego 2009 r., sygn. I OSK 414/08, wyrok NSA z 19 lutego 2009 r., sygn. II OSK 270/08).

W skardze kasacyjnej postawiono zarzuty naruszenia art. 28 k.p.a. oraz art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n., należy zatem przyjąć, że dotyczą one prawa materialnego. Kwestią sporną jest bowiem to czy skarżąca kasacyjnie ma przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a zatem czy postępowanie to dotyczy jej interesu prawnego. Jakkolwiek w skardze kasacyjnej nie sprecyzowano formy zarzucanego naruszenia, zastosowana formuła "poprzez uznanie, że gmina nie jest stroną" każe przyjąć, że zarzuty dotyczą niewłaściwego zastosowania tych przepisów w niekwestionowanym stanie faktycznym.

W pierwszej kolejności należy jednak odnieść się do argumentu skargi kasacyjnej, odwołującego się do stanowiska zajętego przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 maja 2015 r., sygn. I OSK 2188/13, uznającego legitymację jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu prowadzonym przez organ wyższego stopnia w przedmiocie decyzji ostatecznej organu tej jednostki, jeżeli dotyczy ono jej interesu prawnego. Wskazać w tym kontekście należy, że stanowisko to pozostaje w opozycji do tez sformułowanych np. w wyroku NSA z dnia 22 października 2014 r., sygn. I OSK 568/13, gdzie inaczej rozstrzygnięto analogiczny problem legitymacji gminy w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości. Te dwa różniące się stanowiskiem wyroki są wyłącznie dowodem na to, że kwestia legitymacji gminy również w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej przez organ tej gminy była w orzecznictwie źródłem rozbieżności. Przegląd rozbieżności na gruncie innych szczegółowych sytuacji został przedstawiony przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały 7 sędziów z dnia 16 lutego 2016 r., sygn. I OPS 2/15, wszystkie one w swych podstawach nawiązują do wyjściowego i wspólnego zagadnienie, dotyczącego sytuacji procesowej jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniach administracyjnych i sądowoadministarcyjnych, gdy ich przedmiotem jest rozstrzygnięcie organu tej jednostki samorządu terytorialnego skierowane do podmiotu trzeciego. Uchwała stanowi rozstrzygnięcie konkretnego przedstawionego zagadnienia prawnego, wobec czego formułuje stanowisko w określonej kwestii, przez co nie ma charakteru wiążącego w sprawie rozstrzygniętej przez Sąd I instancji. Sąd ten bynajmniej jednak nie nadał jej takiego waloru i nie uznał się nią związany, a jedynie przyjął, że ogólne stanowisko leżące u podstaw uchwały zasługuje na uwzględnienie. Sąd to stanowisko zaakceptował i stwierdził, że rozciąga się ono także na postępowania prowadzone w trybach nadzwyczajnych, w tym w przedmiocie stwierdzenia nieważności, przedstawiając przy tym argumenty przemawiające za taką opcją. Koreluje ono ze stanowiskiem zajmowanym przez Naczelny Sąd Administracyjny w rozstrzygnięciach wydawanych po podjęciu uchwały I OPS 2/15, por. wyrok NSA z 24 listopada 2017 r., sygn. II OSK 214/17, który dotyczy także legitymacji gminy w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej w pierwszej instancji w postępowaniu zwykłym przez organ tej gminy. Z tego powodu wyrok o sygn. I OSK 2188/13 nie może zostać uznany za reprezentujący ukształtowaną linię orzeczniczą, a odwołanie się do niego nie niweczy argumentacji podanej w zaskarżonym wyroku, uwzględnia ona bowiem późniejsze stanowisko judykatury.

Z podanych powodów nie można też uznać za wystarczające do uwzględnienia skargi kasacyjnej zarzutów, że uchwała I OPS 2/15 odnosi się do innych okoliczności faktycznych, w szczególności w niniejszej sprawie organ gminy nie rozpoznawał sprawy w toku instancyjnym. Sąd I instancji dostrzegł tę odmienność, samodzielnie przyjął bowiem, że powierzenie organowi gminy właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej wyłącza możliwość tej gminy dochodzenia interesu prawnego także w postępowaniu nadzwyczajnym. Jednocześnie trzeba zauważyć, że posłużeniu się argumentacją z uzasadnienia uchwały nie sprzeciwia się cytowana w skardze kasacyjnej kwestia, że zagadnienie prawne będące przedmiotem uchwały powinno pozostać w ścisłym związku ze stanem faktycznym i prawnym sprawy rozpoznawanej. Jest to przesłanka przedstawienia zagadnienia prawnego przez sąd rozpoznający jakąś sprawę do rozstrzygnięcia przez skład siedmiu sędziów, wynikająca z art. 187 § 1 p.p.s.a., jeden z warunków podjęcia uchwały i jednocześnie przesłanka wyznaczająca zakres związania uchwałą. Została ona przywołana przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały ze względu na konieczność przesądzenia, czy w sprawie doszło do skutecznego przedstawienia zagadnienia prawnego, które wyłoniło się przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej w konkretnej sprawie. Ta konstatacja zawarta w uzasadnieniu uchwały w żaden sposób nie sprzeciwia się jednak odwołaniu do jej argumentacji w sprawach zahaczających o problemy w niej omówione i rozstrzygnięte.

Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nie są one uzasadnione.

Zagadnieniem wymagającym rozstrzygnięcia jest, czy źródłem interesu prawnego jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji zatwierdzającej podział są przepisy art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n.

Bezsporne jest, że na mocy przepisu art. 98 ust. 1 u.g.n. gmina stała się właścicielem działek wydzielonych pod drogi, a na podstawie art. 98 ust. za działki te przysługuje odszkodowanie, do wypłaty którego, na podstawie art. 132 ust. 5 u.g.n. zobowiązany jest organ wykonawczy jednostki samorządy terytorialnego Należy w związku z tym przypomnieć, że ustawa o gospodarce nieruchomościami reguluje dwa skutki podziału, ewidencyjne i prawne. Podział ewidencyjny nieruchomości polega na innym niż dotychczas ukształtowaniu ewidencyjnym działek gruntu, wchodzących w skład nieruchomości, na ukształtowaniu w nowy sposób wewnętrznych linii granicznych działek gruntów wchodzących w skład nieruchomości oraz ich numeracji. Celem zatem podziału ewidencyjnego jest wyodrębnienie w ramach jednej nieruchomości większej ilości działek gruntu, a także nadanie im numerów ewidencyjnych. Podział ewidencyjny służy następnie dokonaniu podziału prawnego lub wieczystoksięgowego, w wyniku takiego podziału geodezyjnego nowo powstałe działki stają się odrębnymi nieruchomościami. Jak stanowi art. 96 ust. 1 u.g.n. podziału nieruchomości dokonuje się na podstawie decyzji wójta, burmistrza albo prezydenta miasta zatwierdzającej podział. W chwili gdy decyzja zatwierdzająca podział staje się ostateczna następuje podział nieruchomości. Sam podział ewidencyjny nie skutkuje zmianą stanu własnościowego nieruchomości, a jedynie jej stanu ewidencyjnego (oznaczenie numerami nowo wydzielonych działek gruntu i ukształtowanie granic działek wydzielonych).

Inna sytuacja ma miejsce w przypadku podziału nieruchomości, o którym mowa w art. 98 ust. 1 u.g.n., a który "stanowi podział prawny nieruchomości akcesoryjnie związany z dokonywaniem podziału ewidencyjnego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego części nieruchomości" (por. M. Wolanin. Podziały i scalenia nieruchomości. C.H. Beck Warszawa 2011 r., s.39). Wraz z podziałem ewidencyjnym, wydzieleniem działki gruntu pod drogę publiczną, następuje jednocześnie zmiana właściciela tej nieruchomości z mocy prawa. Jest to sytuacja, w której w toku administracyjnego postępowania o podział nieruchomości wraz z podziałem ewidencyjnym (geodezyjnym) dokonuje się jednocześnie podział prawny nieruchomości. Przejście prawa własności nie następuje jednak na podstawie decyzji administracyjnej, lecz z mocy ustawy. Decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości nie rozstrzyga o skutkach prawnorzeczowych, z woli ustawodawcy skutki te wynikają z mocy samego prawa.

Innymi słowy skutki prawne, o których mowa w art. 98 ust. 1 u.g.n., w postaci utraty własności lub prawa użytkowania wieczystego działek wydzielonych pod drogi publiczne nie są przedmiotem rozstrzygnięcia decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, ale są prawnym następstwem tej decyzji i nie ma na nie wpływu ani dotychczasowy właściciel lub użytkownik wieczysty, ani organ orzekający o zatwierdzeniu podziału nieruchomości. Właściciel lub użytkownik wieczysty może nie złożyć wniosku o podział nieruchomości i w ten sposób odwlec lub uniemożliwić przejęcie z mocy prawa własności działek przeznaczonych pod drogi publiczne przez odpowiedniego publicznego właściciela. Należy zwrócić uwagę, że przepis art. 98 ust. 1 u.g.n. ma w istocie służyć ochronie interesów ekonomicznych właściciela. W ramach uprawnień planistycznych, organy samorządu terytorialnego mogą ograniczyć prawo własności poprzez przeznaczenie terenu pod drogi. Takie przeznaczenie w planie rodzi niekorzystne skutki dla właściciela w zakresie wykorzystania gruntów i niekorzystne skutki ekonomiczne. Przeciwwagą dla uprawnień planistycznych, skutkiem których jest przeznaczenie terenu pod drogi, ale który to teren nie musi być niezwłocznie w tym celu wykorzystany i w konsekwencji nabyty, jest uprawnienie właściciela, który poprzez wydzielenie działek drogowych na swój wniosek, może doprowadzić do uzyskania ekonomicznej rekompensaty za skutki działań planistycznych.

Skutkiem praktycznym decyzji zatwierdzającej na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości podział nieruchomości obejmujący wydzielenie działek pod drogę publiczną lub pod poszerzenie takiej drogi jest to, że przejście działek pod drogi publiczne z mocy prawa na podstawie art. 98 u.g.n. jest rozstrzygane przez sąd powszechny w sprawie o wpis prawa własności w księdze wieczystej, względnie o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Dopiero ujawnienie w księdze wieczystej własności podmiotu publicznoprawnego daje podstawy do powoływania się w obrocie prawnym na zdarzenie przejścia działek z mocy prawa na rzecz gmin.

Skoro źródłem prawa własności gminy jest przepis prawa, a nie decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości, to postępowanie mające na celu wzruszenie tej decyzji nie może wywoływać bezpośredniego skutku w sferze prawnorzeczowej. Brak jest przepisu ustawy, który w przypadku stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej podział z wyodrębnieniem działek wydzielonych pod drogi publiczne, przewidywałby usunięcie ex lege skutku prawnorzeczowego wywołanego na podstawie art. 98 ust. 1 u.g.n. W przypadku istniejących dróg publicznych znaczenie mają także przepisy regulujące, jakie podmioty mogą być właścicielami takich dróg (art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, Dz. U. z 2017 r. poz. 2222 z późn. zm.). W przypadku zaś dróg jeszcze nie urządzonych, w przypadku ewentualnego usunięcia skutków prawnorzeczowych podziału, właściwym podmiotom służą środki administracyjne skierowane na uzyskanie tytułu do gruntu przeznaczonego pod drogę.

Gdyby źródłem interesu prawnego gminy w postępowaniu nieważnościowym miał być jej tytuł własności do działek wydzielonych pod drogę, to należałoby uznawać, że jako strona, gmina ta byłaby nie tylko uprawniona do udziału w postępowaniu, ale także legitymowana do jego wszczęcia. Nie mógłby bowiem jej interes prawny mieć charakteru warunkowego i urealniać się jedynie w przypadku wszczęcia takiego postępowania przez inny uprawniony podmiot. Takie zastrzeżenie w istocie zawiera powoływany w skardze kasacyjnej wyrok w sprawie o sygn. I OSK 2188/13, że jednostka samorządu jest stroną postępowania nadzwyczajnego, jeżeli postępowanie takie zostało wszczęte z inicjatywy legitymowanego podmiotu. Tak umocowany interes prawny w istocie miałby charakter procesowy i warunkowy, nie byłby zatem interesem w rozumieniu art. 28 k.p.a.

Przeciwko uznaniu, że gminie jako właścicielowi działki drogowej, służy interes prawny w postępowaniu nadzwyczajnym dotyczącym zatwierdzenia podziału, przemawia zakres przysługującego jej prawa własności. W sposób wyczerpujący scharakteryzował jego treść Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale I OPS 2/15. Ustawodawca obciąża jednostki samorządu terytorialnego wykonywaniem zadań publicznych i ich interesy muszą być definiowane z perspektywy dobra wspólnego. Jednostki te zostały wyposażone we własność i inne prawa rzeczowe jako jedno ze źródeł finansowania i realizowania spoczywających na nich zadań, w celu zapewnienia możliwości ich wykonywania. Prawo własności jednostek samorządu terytorialnego to nie "święte prawo własności" w ujęciu art. 21 Konstytucji, ale środek do realizacji zadań. Samorząd terytorialny jest częścią ustroju państwowego, wykonuje zadania publiczne, które nie zostały zastrzeżone dla innych organów administracji publicznej, jest częścią władzy w państwie. Zadania te spoczywają na samorządzie, a nie na jego organach. Wykonuje je on poprzez działania swoich organów, są to jednak działania samej jednostki, za które ponosi ona odpowiedzialność. Także prawo do sądu, wyrażone w art. 45 ust. 1 Konstytucji, nie dotyczy jednostek samorządu terytorialnego, jest to prawo z zakresu "wolności, praw i obowiązków człowieka i obywatela". Natomiast jednostki samorządu mają prawo do sądu w zakresie ochrony swojej samodzielności. Sądowa ochrona gminy w rozumieniu art. 165 ust. 2 Konstytucji ma zagwarantować prawidłowe wykonywanie przez nią zadań publicznych, obejmuje tę sferę działania jednostek samorządu, w której Konstytucja zapewnia im samodzielność działania, chroni przed bezprawną ingerencją organów nadzoru. Z tego powodu jednostki samorządu terytorialnego mają zdolność sądową w postępowaniu cywilnym, mogą też dochodzić swych praw przed sądami administracyjnymi, gdy są adresatami decyzji administracyjnych lub innych aktów administracyjnych, a także gdy są adresatami aktów nadzoru. Brak legitymacji w innych postępowaniach przed sądem musi oznaczać brak legitymacji do udziału w postępowaniach administracyjnych warunkujących te postępowania sądowoadministarcyjne. Gdy postępowanie dotyczy sprawy obywatela, w której organ jednostki samorządu orzekał w sposób władczy, jednostka samorządu nie ma własnych praw ani chronionych interesów, których mogłyby dochodzić w relacjach ze stronami postępowania administracyjnego, o których prawach i obowiązkach władczo rozstrzygają, niezależnie od etapu postępowania, na jakim znajduje się sprawa. Jeśli chodzi o sprawę zatwierdzenia podziału nieruchomości wyraźnie widoczne jest, że gmina, na rzecz której dochodzi do wydzielenia działek drogowych nie może przeciwstawić właścicielowi dzielonego gruntu swojego żądania dokonania podziału. Na etapie podziału legitymację posiada jedynie właściciel nieruchomości, z przeznaczenia gruntu pod drogę nie wynika dla gminy żadne uprawnienie do żądania jej wydzielenia. Swoje zadania w zakresie realizacji drogi gmina może realizować w trybie przepisów o wywłaszczeniu, nie wniosku o podział. Samorząd pełni funkcję służebną wobec tworzących go wspólnot i nie może mieć szerszej ochrony niż podmioty, którym ma służyć. Stworzenie jednostkom samorządu możliwości dochodzenia swoich interesów przeciwko interesowi prawnemu obywatela, który był przedmiotem decyzji organu tej jednostki na określonym etapie postępowania, naruszałoby standardy państwa prawa, nie zachodzi potrzeba umożliwienia artykułowania jednostkom samorządu swoich interesów, ponieważ nie dotyczą one tych interesów, gdy przedmiotem postępowania była sprawa obywatela.

Podzielając te argumenty podane w cytowanej uchwale, Naczelny Sąd Administracyjny podziela również stanowisko Sądu I instancji, że odnoszą się one także do etapu postępowań nadzwyczajnych, w tym o stwierdzenie nieważności. Ich celem jest weryfikacja decyzji podjętej przez organ I instancji, a sytuacja nie odbiega modelowo od tej, jaka ma miejsce na etapie postępowania instancyjnego. Jest to postępowanie odrębne, ale sprawa nadal dotyczy prawidłowości decyzji podjętej przez organ samorządu terytorialnego, zaś w razie wyeliminowania tej decyzji z obrotu prawnego, kompetencja do rozpoznania wniosku o zatwierdzenie podziału nadal leży po stronie organu samorządu terytorialnego. Za prawidłowe należało zatem uznać stanowisko Sądu I instancji, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji wyłącza możliwość powoływania się przez tę jednostkę na jej interes prawny tak w toku administracyjnego postępowania zwyczajnego, jak i nadzwyczajnego.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.