Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2722331

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 19 czerwca 2019 r.
I OSK 2267/17

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski.

Sędziowie: NSA Mirosław Wincenciak (spr.), del. WSA Arkadiusz Blewązka.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 19 czerwca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 maja 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 1897/16 w sprawie ze skargi J.S. na uchwałę Zarządu (...) z dnia (...) marca 2016 r. nr (...) w przedmiocie odmowy zakwalifikowania do umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu socjalnego

1. oddala skargę kasacyjną;

2. odstępuje od zasądzenia od J.S. na rzecz Zarządu (...) kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Uzasadnienie faktyczne

Wyrokiem z dnia 24 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 1897/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J.S. na uchwałę Zarządu (...) z dnia (...) marca 2016 r. nr (...) w przedmiocie odmowy zakwalifikowania do umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu socjalnego. U podstaw rozstrzygnięcia Sądu I instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna.

Uchwałą z dnia (...) marca 2016 r. Zarząd (...) odmówił J.S. zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu socjalnego. W uzasadnieniu uchwały organ wskazał, że strona mieszka w lokalu socjalnym nr (...) przy ul. (...) w (...). Najemca tego lokalu zmarł w 2014 r., a skarżąca rozpoczęła starania o uregulowanie tytułu prawnego do tego lokalu. Sąd cywilny oddalił jednak powództwo strony o ustalenie prawa do lokalu socjalnego. Organ podkreślił, że w dokumentach lokalu brak jest dowodów świadczących o tym, aby zmarły najemca lokalu wnosił opłaty czynszowe za skarżącą. Stąd organ wywiódł, że strona mieszka w spornym lokalu bez zgody właściciela, a co za tym idzie, w odniesieniu do strony nie została spełniona przesłanka wymieniona w § 4 pkt 1 uchwały Rady (...) z dnia (...) lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu (...). Organ nie znalazł też podstaw do pozytywnego rozpatrzenia wniosku strony o wynajęcie spornego lokalu. Ustalił bowiem, że wnioskodawczyni nie przestrzega zasad porządku domowego, gdyż goście strony zanieczyszczają klatkę schodową, zachowują się głośno i agresywnie.

Zadaniem Sądu I instancji analiza akt administracyjnych prowadzi do wniosku, iż skarżąca nie dysponuje zgodą właściciela lokalu, który zajmuje, do zamieszkiwania w nim. W trakcie całego postępowania przed organem, jak również przed Sądem, strona nie udowodniła tego, aby zgodą taką dysponowała.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła J.S., zaskarżając wyrok w całości, zarzucając przy tym naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy:

* art. 134 § 1, art. 135 i art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.), dalej jako "p.p.s.a." w zw. z art. 24 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 1610 z późn. zm.), dalej jako "u.o.p.l." w zw. z § 36 ust. 1, § 37, § 12 w zw. z § 4 pkt 1 i 2 w zw. z § 22 ust. 2 pkt 2 i § 24 ust. 1 oraz § 6 ust. 1 pkt 1 i 3 uchwały nr (...) Rady Miasta (...) z dnia (...) lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta (...), dalej jako "uchwała" oraz § 31 ust. 1 i 2 uchwały w zw. z art. 691 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2017 r. poz. 459 z późn. zm.), dalej jako "k.c." oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP i art. 8 ust. 2 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., dalej jako "Konwencja", zmienionej następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełnionej Protokołem nr 25 oraz naruszenie art. 2, art. 18, art. 31 ust. 1, art. 47 i art. 75 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 8 ust. 1 Konwencji poprzez oddalenie skargi, mimo że skarżąca jest objęta dyspozycją § 31 ust. 1 i 2 Uchwały (jako jedna z osób wskazanych w art. 691 k.c.), a żaden z przepisów prawa nie wymaga uzyskiwania zgody właściciela na wspólne zamieszkanie z najemcą osób dla niego najbliższych (wstępnych, zstępnych - osób wobec których ciąży na najemcy obowiązek alimentacyjny, wreszcie małżonka i osoby faktycznie pozostającej z najemcą we wspólnym pożyciu - konkubenta), w szczególności w sytuacji gdy ani lokal, ani jego część nie został oddany tym osobom do bezpłatnego używania bądź w najem (najemca cały czas zamieszkuje wspólnie z ww. osobą), a w konsekwencji brak zgody właściciela na zamieszkiwanie w lokalu z jednej strony stanowi, określoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 8 ust. 2 Konwencji, nieznajdującą uzasadnienia i niedopuszczalną ingerencję władzy publicznej w prawo do życia rodzinnego oraz naruszenie art. 2, art. 18, art. 31 ust. 1, art. 47 i art. 75 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 8 ust. 1 Konwencji w zakresie prawa do ochrony życia rodzinnego i przeciwdziałania bezdomności, a z drugiej nie stanowi podstawy do odmowy zawarcia umowy najmu lokalu, co jest z kolei równoznaczne z tym, że ten brak zgody nie może być też podstawą odmowy zakwalifikowania do umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu socjalnego;

* art. 134 § 1, art. 135 i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 24 u.o.p.l. w zw. z § 12 w zw. z § 4 pkt 1 i 2 w zw. z § 22 ust. 2 pkt 2 i § 24 ust. 1 oraz § 6 ust. 1 pkt 1 i 3 Uchwały poprzez oddalenie skargi, mimo że określony w § 12 Uchwały "tytuł prawny do lokalu" odnosi się do tytułów prawnych do lokalu wymienionych w § 6 ust. 1 pkt 1 Uchwały, a w konsekwencji nie można stawiać skarżącej przed wymogiem stania się osobą bezdomną ew. pozostawania w trudnych warunkach mieszkaniowych w rozumieniu § 4 pkt 1 Uchwały w celu zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego, skoro do jej zawarcia wystarczy określony w § 6 ust. 1 pkt 1 Uchwały brak własności nieruchomości lub jej części lub brak spółdzielczego prawa do lokalu;

* art. 134 § 1, art. 135 i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 24 u.o.p.l. w zw. z § 12 w zw. z § 4 pkt 1 i 2 w zw. z § 22 ust. 2 pkt 1-5 i § 24 ust. 1 oraz § 6 ust. 1 pkt 1 i 3 Uchwały oraz art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 68 § 2, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 79 § 1, art. 80 i art. 89 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 z późn. zm.), dalej jako "k.p.a.", poprzez oddalenie skargi, choć rozpatrzenie wniosku skarżącej odbyło się bez przeprowadzenia wnikliwej analizy jej sytuacji mieszkaniowo-majątkowo-rodzinnej, naruszającej art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 68 § 2, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 79 § 1, art. 80 i art. 89 § 2 k.p.a., skutkującej stwierdzeniem:

- rzekomego zamieszkiwania w lokalu bez zgody właściciela z uwagi na przyjęcie błędnego wymogu posiadania zgody właściciela na zamieszkanie w spornym lokalu,

- rzekomego naruszania porządku domowego przez skarżącą w sytuacji gdy okoliczności te nie stanowią przesłanek do odmowy zawarcia umowy najmu lokalu określonych w § 6 ust. 1 pkt 1 i 3 Uchwały, a tym samym nie mogą być podstawą odmowy zakwalifikowania do umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu socjalnego;

* art. 134 § 1, art. 135 i art. 151 p.p.s.a. w zw. z § 49 ust. 5 i 6 oraz § 50 ust. 1 i 2 Statutu Dzielnicy (...), stanowiącego Załącznik nr (...) do uchwały nr (...) Rady Miasta (...) z dnia (...) stycznia 201 r. w sprawie nadania statutów dzielnicom (...), dalej jako "Statut", poprzez oddalenie skargi, mimo że skarżona uchwała Zarządu Dzielnicy (...) z dnia (...) marca 2016 r. nr (...) została przyjęta w sposób sprzeczny z przepisami kompetencyjnymi - podpis tylko jednego członka zarządu dzielnicy (zastępcy burmistrza) świadczy o braku kworum niezbędnego do podjęcia skarżonej uchwały, nadto została ona podpisana niezgodnie z zasadami reprezentacji;

* art. 147 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 i 4, względnie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446 z późn. zm.), dalej jako "u.s.g.", poprzez ich niezastosowanie, mimo że skarżona uchwała narusza ww. przepisy prawa.

Skarżąca kasacyjnie, na podstawie art. 193 Konstytucji RP wniosła o przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego, czy § 31 ust. 2 uchwały w zw. z art. 24 u.o.p.l. w zakresie, w jakim wyklucza z grona osób uprawnionych do zawarcia umowy najmu zajmowanego lokalu po śmierci najemcy, a określonych w § 31 ust. 1 uchwały (obejmującego nie tylko małżonka, wstępnych i zstępnych zmarłego najemcy, ale także np. rodzeństwo, teściów zmarłego najemcy), wskazaną w art. 691 k.c. osobę faktycznie pozostającą z najemcą we wspólnym pożyciu jest zgodny z art. 2, art. 18, art. 31 ust. 1, art. 47 i art. 75 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 8 ust. 1 Konwencji oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 8 ust. 2 Konwencji, ponieważ od odpowiedzi na to pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed Sądem oraz o zawieszenie z urzędu, na podstawie art. 124 § 1 pkt 5 p.p.s.a. postępowania w niniejszej sprawie.

Ponadto wniosła o (1) zmianę zaskarżonego wyroku w całości przez stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, ewentualnie, z ostrożności, stwierdzenie, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa w całości, (2) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, (3) przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, wskazując że opłaty te nie zostały zapłacone ani w całości, ani w części.

Ewentualnie, na okoliczność nieuwzględnienia powyższego wniosła o (1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania w całości.

Skarżąca podniosła, że nie można zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że sam brak zgody właściciela na zamieszkanie w lokalu czy też rzekome, ale nieudowodnione w sposób wystarczający naruszanie porządku domowego jest, wystarczające dla odmowy zakwalifikowania skarżącej do umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu socjalnego. Jej zdaniem, jako wieloletnia konkubina zmarłego najemcy jest objęta dyspozycją § 31 ust. 1 i 2 Uchwały. Nadto oddalenie skargi w przedmiotowej sprawie nastąpiło pomimo, że rozpatrzenie wniosku skarżącej odbyło się bez przeprowadzenia analizy sytuacji mieszkaniowo-majątkowo-rodzinnej skarżącej. Skarżąca wskazała też, że skarżona uchwała z dnia (...) marca 2016 r. nr (...) została przyjęta w sposób sprzeczny z przepisami kompetencyjnymi, gdyż podpis tylko jednego członka zarządu dzielnicy (zastępcy burmistrza) świadczy o braku quorum niezbędnego do podjęcia skarżonej uchwały, jak też została ona podpisana niezgodnie z zasadami reprezentacji.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Kontrolując zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów, powołanych w ramach podstawy wskazanej w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Ponadto biorąc pod uwagę sposób sformułowania zarzutów skargi kasacyjnej, które to zarzuty wskazują na naruszenie kilkudziesięciu przepisów, w znacznej części powtarzanych w kolejnych zarzutach skargi, Naczelny Sąd Administracyjny odniesienie się do istoty tych zarzutów.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do powołanych w skardze podstaw o charakterze procesowym opartych na zarzucie naruszenia przepisów k.p.a. należy stwierdzić, że w postępowaniu uchwałodawczym, wszczętym wnioskiem o zawarcie umowy najmu lokalu socjalnego, postępowanie to nie jest regulowane przepisami tego kodeksu (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 4 stycznia 2017 r. sygn. akt I OSK 2310/16). Nie mieści się ono bowiem w katalogu spraw wymienionych w art. 1 pkt 1-6 k.p.a.

Odesłania do stosowania przepisów k.p.a. nie zawiera także u.o.p.l. Przepis art. 21 ust. 3 pkt 5 tej ustawy stanowi, że zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy powinny określać tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali zawierany na czas nieoznaczony i o najem lokali socjalnych oraz sposób poddawania tych spraw kontroli społecznej. Wydana na podstawie art. 20 ust. 3 i art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 uchwała określa w przepisach § 21-26 tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków. Powołana uchwała jest aktem prawa miejscowego. Ustalenie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia wniosku o przydział lokalu socjalnego następuje w trakcie postępowania regulowanego tymi przepisami.

Skoro zatem przepisy k.p.a. nie były w ogóle stosowane w postępowaniu zmierzającym do rozstrzygnięcia wniosku skarżącej o zawarcie umowy najmu lokalu socjalnego, to powołanie wśród podstaw kasacyjnych przepisów tego kodeksu nie mogło przynieść zamierzonego przez stronę rezultatu.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa materialnego przypomnieć należy, że w sprawie procedowano w przedmiocie zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego. Według § 12 uchwały umowa najmu lokalu socjalnego może być zawarta z osobą, która m.in. spełnia warunki określone w § 4 pkt 1 uchwały. Powołany przepis stanowi, że lokale z mieszkaniowego zasobu mogą być wynajmowane osobom, które są bezdomne albo pozostają w trudnych warunkach mieszkaniowych, przy czym za trudne warunki mieszkaniowe uznaje się zamieszkiwanie za zgodą właściciela w lokalu, w którym na osobę przypada nie więcej niż 6 m2 powierzchni mieszkalnej, a także zamieszkiwanie w pomieszczeniach nienadających się na stały pobyt ludzi w rozumieniu przepisów prawa budowlanego. W świetle niepodważonych skutecznie przez skarżącą okoliczności sprawy nie można uznać, że spełniona została którakolwiek z przesłanek wymienionych w uchwale do przyznania lokalu socjalnego. Fakt, że skarżącą mieszka od kilku lat w lokalu przy ulicy (...) w (...) bez zgody właściciela nie może bowiem dowodzić bezdomności. Nie została spełniona również druga z wymienionych przesłanek dotycząca powierzchni mieszkalnej, bowiem zajmowane mieszkanie przekracza powierzchnię 6 m2 powierzchni mieszkalnej. Skarżąca kasacyjnie swoiście pojmuje sprawiedliwość i spełnienie przesłanek do zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego. Mieszka bez zgody właściciela w lokalu przekraczającym normę powierzchni mieszkalnej 6 m2 a jednocześnie usiłuje wykazać, że spełnia przesłanki, o których mowa w § 4 pkt 1 uchwały.

Rację ma też Sąd I instancji twierdząc, że na ważność uchwały nie wpływa fakt, iż w jej uzasadnieniu organ nie przywołał treści ww. przepisu. Powołał bowiem § 12, który wprost odsyła do § 4 pkt 1. Zawierając zaś w uzasadnieniu skarżonej uchwały stwierdzenie, iż strona zajmuje lokal bez zgody właściciela, w sposób jasny i czytelny organ wskazał na przesłankę oznaczoną w § 4 pkt 1 uchwały. Powyższe sprawia więc, iż nie sposób skutecznie zarzucić organowi tego, że wydał rozstrzygnięcie bez podstawy prawnej nie powołując podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Trafnie też wskazuje Sąd I instancji, że § 4 pkt 2 uchwały nie ma zastosowania w sprawie, bowiem § 12 uchwały normujący kwestię najmu lokalu socjalnego, nie odsyła do tego przepisu. Skoro więc organ w realiach niniejszej sprawy nie stosował, gdyż nie mógł stosować § 4 pkt 2 uchwały, to oczywistym jest, iż nie mógł również go naruszyć.

Niezasadny jest zarzut naruszenia § 31 uchwały, który umożliwia zawarcie umowy najmu zajmowanego lokalu osobom, które pozostawały w lokalu po śmierci najemcy. Skarżącej nie można zaliczyć bowiem do kręgu podmiotów wymienionych w § 31 ust. 2 uchwały, uprawnionych do ubiegania się o zawarcie umowy najmu zajmowanego lokalu.

Nie zasługiwał na uwzględnienie także zarzut naruszenia przepisów kompetencyjnych. Zgodnie z § 49 ust. 5 Statutu Dzielnicy (...) posiedzeniom Zarządu Dzielnicy przewodniczy Burmistrz Dzielnicy lub w przypadku jego nieobecności wyznaczony przez niego Zastępca Burmistrza Dzielnicy. Natomiast według § 49 ust. 6 Statutu posiedzenia Zarządu Dzielnicy są ważne, gdy na posiedzeniu obecna jest co najmniej połowa jego członków. Z kolei § 50 ust. 2 stanowi, że uchwały podpisuje Burmistrz Dzielnicy lub Zastępca Burmistrza Dzielnicy, w przypadku gdy przewodniczy posiedzeniu Zarządu Dzielnicy.

Na załączonej do akt kwestionowanej uchwale (karta 33 akt administracyjnych) znajdują się dwa podpisy członków zarządu: Burmistrza oraz Zastępcy Burmistrza. Zatem uchwała nie jest wadliwa z powodu braku podpisu osoby upoważnionej. Liczba podpisów świadczy również o tym, że spełniony został warunek quorum. Jak można przypuszczać skarżąca kasacyjnie powołuje się na § 50 ust. 2 ww. Statutu w wersji obowiązującej do 2014 r., w myśl którego uchwałę podpisywali wszyscy obecni przy jej podejmowaniu członkowie Zarządu Dzielnicy.

Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw merytorycznych do wystąpienia do Trybunał Konstytucyjnego z pytaniem prawnym w zakresie wskazanym w skardze kasacyjnej. Niezależnie od tego wskazać należy, że w doktrynie i judykaturze przeważa stanowisko o niedopuszczalności badania przez TK aktów prawa miejscowego (por. postanowienie z 6 października 2004 r., sygn. akt SK 42/02, OTK-A 2004/9/97).

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi J.S. wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną na zasadzie prawa pomocy, gdyż wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 254 § 1 i art. 258-261 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.