Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2777995

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 10 grudnia 2019 r.
I OSK 2210/17
Nieodwracalny skutek prawny decyzji nacjonalizacyjnej.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka.

Sędziowie: NSA Iwona Bogucka, del. WSA Jolanta Górska (spr.).

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych D.S. i E.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 28/17 w sprawie ze skarg D.S. i E.G. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia (...) listopada 2016 r. nr (...) w przedmiocie wydania orzeczeń z naruszeniem prawa oraz częściowe stwierdzenie ich nieważności oddala skargi kasacyjne.

Uzasadnienie faktyczne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 11 kwietnia 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 28/17, oddalił skargi D.S. i E.G. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z (...) listopada 2016 r., nr (...), w przedmiocie wydania orzeczeń z naruszeniem prawa oraz częściowego stwierdzenia ich nieważności.

Wyrok ten wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z (...) kwietnia 2014 r., nr (...), stwierdził, że decyzja Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z (...) lipca 1965 r. oraz utrzymane nią w mocy orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w (...) z (...) maja 1965 r., odmawiające ustanowienia użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości (...) położonej przy ul. (...), ozn. nr hip. (...) w części określonej w aktach notarialnych obejmujących sprzedaż lokali nr (...), (...), (...), (...),(...) w budynku przy ul. (...), posadowionym na działce nr (...) z obrębu (...), wchodzącej w skład przedmiotowej nieruchomości oraz udziałów przypadających właścicielom tych lokali w części budynku i urządzeniach służących do wspólnego użytku ogółu mieszkańców, a także gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste nabywcom tych lokali wydane zostały z naruszeniem prawa, a w pozostałej części stwierdził ich nieważność.

D.S., B.M., M.M., J.T., M.S., L.N. i E.G. zwrócili się do Ministra Infrastruktury i Rozwoju o ponowne rozpatrzenie sprawy, wskazując, że decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju z (...) kwietnia 2014 r. została skierowana do nieżyjącego w dacie jej wydania T.M. oraz kwestionując prawidłowość ustaleń w zakresie zaistnienia odwracalnych i nieodwracalnych skutków prawnych w stosunku do wyodrębnionych lokali.

Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z (...) marca 2015 r., nr (...), uchylił w całości swoją decyzję z (...) kwietnia 2014 r. oraz stwierdził, że decyzja Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia (...) lipca 1965 r. oraz orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w (...) z (...) maja 1965 r., odmawiające ustanowienia użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości (...) położonej przy ul. (...) w części określonej w aktach notarialnych obejmujących sprzedaż lokali nr (...), (...), (...), (...),(...) w budynku posadowionym na działce nr (...) z obrębu (...) oraz udziałów przypadających właścicielom tych lokali w częściach budynku i urządzeniach służących do wspólnego użytku ogółu mieszkańców, a także gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste nabywcom tych lokali, wydane zostały z naruszeniem prawa, a w pozostałej części stwierdził ich nieważność.

Jednakże, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 22 grudnia 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 689/15, stwierdził nieważność decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z (...) marca 2015 r. z uwagi na skierowanie jej do zmarłych K.D. i W.Ż.

Następnie, Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z (...) listopada 2016 r., nr (...), wydaną po rozpatrzeniu wniosków E.G., B.M., M.M., J.T., M.S., L.N., D.S. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju z (...) kwietnia 2014 r., nr (...), uchylił decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia (...) kwietnia 2014 r. w całości i jednocześnie stwierdził, że decyzja Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z (...) lipca 1965 r., nr (...), oraz utrzymane nią w mocy orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w (...) z (...) maja 1965 r., nr (...), odmawiające ustanowienia użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości (...) położonej przy ul. (...), ozn. nr hip. (...), w części określonej w aktach notarialnych obejmujących sprzedaż lokali nr (...), (...), (...), (...),(...) w budynku przy ul. (...), posadowionym na działce nr (...) z obrębu (...) oraz udziałów przypadających właścicielom tych lokali w częściach budynku i urządzeniach służących do wspólnego użytku ogółu mieszkańców, a także gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste nabywcom tych lokali, wydane zostały z naruszeniem prawa, a w pozostałej części stwierdził ich nieważność.

W uzasadnieniu wydanej decyzji organ wskazał, że zgodnie z art. 7 ust. 2 dekretu o własności i użytkowania gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) organy dekretowe, rozpatrując wniosek dotychczasowego właściciela złożony w terminie określonym w art. 7 ust. 1 dekretu miały obowiązek przyznać prawo własności czasowej do gruntu nieruchomości, jeżeli dotychczasowy właściciel mógł korzystać z tego gruntu zgodnie z jego przeznaczeniem, określonym w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego. Obowiązkiem organu było zatem ustalenie, jakim planem objęta jest dana nieruchomość, jakie jest jej przeznaczenie oraz wszechstronne rozważenie, czy dotychczasowy właściciel może ją wykorzystywać zgodnie z tym przeznaczeniem. Stosownie do art. 7 ust. 1 dekretu dotychczasowi właściciele gruntów lub prawni następcy właścicieli będący w posiadaniu gruntów lub osoby ich prawa reprezentujące mogli w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie prawa wieczystej dzierżawy.

Dalej organ wskazał, że ogłoszenie o objęciu przez Gminę (...) gruntu nieruchomości położonej przy ul. (...), hip. (...) ukazało się w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej Zarządu Miejskiego (...) Nr (...) z (...) sierpnia 1948 r., natomiast wniosek o przyznanie prawa własności czasowej został złożony przez k.k. i F.Z. (...) października 1948 r., tj. w terminie. Grunt nieruchomości położonej przy ul. (...) w dacie wydania kwestionowanych decyzji objęły był planem zagospodarowania przestrzennego (...), zatwierdzonym uchwałą Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy nr 4/13 z 31 stycznia 1961 r., zgodnie z którym nieruchomość ozn. nr hip. (...) przeznaczona była pod zabudowę wielorodzinną. Tym samym, jak wskazał Minister, skoro nieruchomość była zagospodarowana zgodnie z przeznaczeniem wskazanym w planie zagospodarowania przestrzennego, to brak było prawnie uzasadnionych podstaw do odmowy przyznania dotychczasowemu właścicielowi wnioskowanego prawa. Dlatego też, organy dekretowe wydając decyzje odmowne rażąco naruszyły art. 7 ust. 2 dekretu, bowiem odmówiły ustanowienia użytkowania wieczystego nieruchomości, mimo że jej właściciele korzystali z niej zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego, a w uzasadnieniu odmowy powołano się na przesłanki, których nie przewidywał dekret. Minister podkreślił, że nieruchomość przy ul. (...) była i jest do chwili obecnej, w sposób ciągły wykorzystywana zgodnie z jej przeznaczeniem określonym w planie zagospodarowania przestrzennego pod budownictwo mieszkaniowe wielorodzinne. Ponadto, jak zauważył organ, decyzja dekretowa I instancji została skierowana do nieżyjącej w dacie jej wydania k.k., a odwołanie złożyło (...), które nie było podmiotem uprawnionym do podjęcia takiej czynności.

Organ wskazał przy tym, że zgodnie z zaświadczeniem Sądu Rejonowego (...) z (...) października 2009 r., L.dz. (...), ostatnimi przeddekretowymi właścicielami nieruchomości położonej przy ul. (...) byli k.k. i F.Z. Obecnie następcami prawnymi byłych właścicieli nieruchomości położonej przy ul. (...) są zaś M.P., E.K., K.S. oraz Skarb Państwa.

Minister zauważył, że w uzasadnieniach kontrolowanych w postępowaniu nadzorczym orzeczeń brak jest ustosunkowania się do kwestii, czy istniały prawne przeszkody do uwzględnienia wniosku na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu. Odmowa nastąpiła nie z braku przesłanek z art. 7 ust. 2 dekretu, lecz z "jakichkolwiek innych przyczyn", m.in. ze względu na interes społeczny. Organ dekretowy uznał, iż znajdujący się na przedmiotowym gruncie budynek mieszkalny pozbawiony jest właściwej opieki oraz że należy zabezpieczyć go przed dewastacją. Minister wyjaśnił, że pojęcie "jakichkolwiek innych przyczyn" do których odwołuje się ustawodawca w art. 7 ust. 5 dekretu było przedmiotem rozważań Sądu Najwyższego. Sąd ten wskazał, że przepis art. 7 ust. 5 w zestawieniu z treścią art. 7 ust. 1-4 dekretu nie mógł stanowić samodzielnej podstawy odmowy ustanowienia dzierżawy wieczystej, gdyż zawarte w nim pojęcie "jakichkolwiek innych przyczyn" nie odnosi się do podstaw prawnych do uwzględnienia wniosku o ustanowienie dzierżawy wieczystej lub prawa zabudowy, lecz do braku faktycznej możliwości zaspokojenia roszczeń dotychczasowego właściciela nieruchomości. Wykładnia "jakichkolwiek przyczyn" nie może wykraczać poza cele dekretu i przeznaczenie gruntów skonkretyzowane w obowiązującym planie zabudowy przestrzennej stolicy.

Minister podkreślił, że organy dekretowe nie mogły stosować przepisów dekretu w sposób rozszerzający. Zdaniem Ministra, organy dekretowe w sposób rażący naruszyły art. 7 ust. 2 dekretu, co musiało skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia (...) lipca 1965 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w (...) z (...) maja 1965 r.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących skutków prawnych wywołanych przez decyzje dekretowe Minister podkreślił, że w ocenie czy decyzja wywołała nieodwracalny skutek prawny nie powinny być brane pod uwagę takie późniejsze zdarzenia faktyczne, które mogą stwarzać przeszkody w przywróceniu uprawnień lub nadaniu obowiązkom ich pierwotnego kształtu. Nie są to bowiem bezpośrednie skutki prawne wykonania samej decyzji administracyjnej, lecz są to zamierzone lub nieprzewidziane następstwa tego, iż decyzja administracyjna chociaż obarczona ciężkimi wadami istnieje w obrocie prawnym i korzysta w nim z domniemania legalności. Minister podniósł, że zgodnie z jednolitym orzecznictwem sądów administracyjnych nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. występują wtedy, gdy organ administracji, działając w granicach przysługujących mu kompetencji, nie ma możliwości własnymi działaniami odwrócić skutków prawnych powstałych po wydaniu dotkniętej wadą nieważności decyzji. Jedynie wówczas, gdy brak jest przepisów dających organowi podstawę prawną do zniweczenia skutków wywołanych przez decyzję dotkniętą nieważnością można stwierdzić, że decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. Minister wskazał przy tym na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 grudnia 1996 r., sygn. akt OPS 7/96 (publ. ONSA 1997 r., Nr 2, poz. 49), z której wynika, że jeżeli umowa o ustanowieniu użytkowania wieczystego została zawarta na podstawie decyzji administracyjnej w tym przedmiocie, to skutki prawne ustanowienia tego prawa związane są z decyzją o ustanowieniu użytkowania wieczystego, a nie z decyzją o odmowie przyznania dotychczasowemu właścicielowi prawa własności czasowej zabudowanego gruntu warszawskiego.

Mając powyższe na uwadze, organ uznał, że nie zaistniały nieodwracalne skutki prawne w stosunku do sprzedanych lokali, które wprawdzie były zbyte na podstawie umowy zawartej w formie aktu notarialnego, lecz umowy te poprzedzone były decyzjami administracyjnymi o ich sprzedaży i ustanowieniu użytkowania wieczystego części gruntu. Podobnie, nieodwracalne skutki prawne decyzje dekretowe nie wywołały w stosunku do lokali niesprzedanych oraz co do działki nr (...) z obrębu (...), bowiem nie były one przedmiotem obrotu cywilnoprawnego. Natomiast, w ocenie Ministra, nieodwracalny skutek wywołały decyzje dekretowe w odniesieniu do lokali nr (...), (...), (...), (...), (...) i związanych z nimi praw, bowiem ich zbycie nie było poprzedzone decyzjami administracyjnymi. Jedyną czynnością, na podstawie której zbyto przedmiotowe lokale była czynność cywilnoprawna, której nie może oceniać organ administracji, lecz sąd cywilny.

Minister wyjaśnił przy tym, że wskazana przez D.S. uchwała składu 7 sędziów Sądu Najwyższego z 3 września 2015 r., sygn. akt III CZP 22/15, nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie, bowiem dotyczy kwestii odszkodowawczych.

Jednocześnie, za zasadny Minister uznał organ zarzut skierowania decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z (...) kwietnia 2014 r. do nieżyjącego w dacie jej wydania T.M. Organ wskazał, że w toku postępowania zmarła L. Z., o czym organ nie został poinformowany. Wobec skierowania decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z (...) kwietnia 2014 r. do osób zmarłych Minister uznał, że należało ją uchylić, pomimo prawidłowych ustaleń faktycznych i prawnych.

Na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z (...) listopada 2016 r. D.S. i E.G. złożyły skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Skarżąca D.S., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji, zarzuciła jej naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 156 § 2 k.p.a., poprzez błędną wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie; art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., przez błędną wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie; art. 6, art. 8 i art. 9 k.p.a., przez niezastosowanie; art. 107 § 3 k.p.a., przez niezastosowanie, co utrudnia kwestionowanie decyzji; art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, przez niezastosowanie. Uzasadniając podniesione zarzuty skarżąca wskazała, że nie do zaakceptowania są poglądy i ustalenia Ministra odnoszące się do uznania w jakim zakresie decyzje będące przedmiotem badania w ramach postępowania nadzorczego wywarły nieodwracalne skutki prawne, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a.

Skarżąca E.G. wniosła o uchylenie lub stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, której zarzuciła naruszenie przepisów, tj. art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 i art. 156 k.p.a., poprzez ich błędną wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie. Uzasadniając podniesione zarzuty skarżąca wskazała, że zaskarżona decyzja jest tożsama z decyzjami z (...) kwietnia 2014 r. i z (...) marca 2015 r., a uzasadnieniu brakuje spójności i precyzji. Zarzuciła bezpodstawny podział na właścicieli lokali, którzy nabyli je od Skarbu Państwa oraz tych, którzy kupili je pod rządami nowych regulacji prawnych. Skarżąca powołała zasadę rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych i podniosła, że nieodwracalne skutki prawne dotyczą także jej lokalu nr (...), jako nabytego w dobrej wierze. Skarżąca powołała uchwałę składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z 13 lipca 2016 r., sygn. akt CZP 14/16.

Odpowiadając na skargi Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o ich oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił powyższe skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.).

Uzasadniając wydany wyrok, Sąd wskazał na wstępie, że zaskarżona decyzja została wydana po wyroku Sądu z 22 grudnia 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 689/15, w którym wskazano, że w dacie wydania decyzji organu nadzoru z (...) marca 2015 r. nie żyli K.D. (współwłaścicielka lokalu nr (...)) i W.Ż. (właściciel lokalu nr (...)). Sąd ocenił przy tym, że ponownie rozpoznając sprawę Minister prawidłowo ustalił właścicieli tych lokali. Otóż jak wynika z zaświadczenia z księgi wieczystej KW (...) właścicielem lokalu nr (...) jest H.K. - spadkobierca po J.K. i K.D. Natomiast, właścicielami lokalu nr (...) na podstawie umowy sprzedaży z (...) stycznia 2016 r. są A.S. i M.L. (księga wieczysta KW (...)).

Następnie, Sąd stwierdził, że Minister prawidłowo ocenił, że orzeczenia dekretowe wydane zostały z rażącym naruszeniem art. 7 ust. 2 dekretu, wobec czego dotknięte są wadami, o jakich mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Organ dekretowy rozpatrując wniosek o przyznanie prawa własności czasowej miał obowiązek wszechstronnie rozważyć, czy właściciel nieruchomości może z niej korzystać zgodnie z przeznaczeniem określonym w planie zagospodarowania przestrzennego. Jak wynika z akt sprawy przedmiotowa nieruchomość była w dacie orzekania przez organ dekretowy przeznaczona pod budownictwo mieszkaniowe wielorodzinne, co oznacza, że wobec istniejącego zagospodarowania tego gruntu zgodnie z planem nie było przeszkód dla korzystania z niego przez dotychczasowych właścicieli. Tymczasem, z orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w (...) z (...) maja 1965 r. wynika, że podstawą odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego było "iż znajdujący się na przedmiotowym gruncie budynek pozbawiony jest właściwej opieki oraz celem zabezpieczenia budynku przed dewastacją". Nie była więc to przesłanka z art. 7 ust. 2 dekretu. Poza tym, wyżej wskazane orzeczenie zostało wydane w stosunku do osoby nieżyjącej - k.k. Natomiast, decyzja Ministerstwa Gospodarki z (...) lipca 1965 r. została wydana na skutek odwołania podmiotu nie mającego przymiotu strony, tj. M.C. - likwidatora Przymusowego Zrzeszenia Prywatnych Właścicieli Nieruchomości w (...). Powołany w podstawie jej rozstrzygnięcia przepis art. 7 ust. 5 dekretu nie mógł stanowić samodzielnej podstawy do odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego, gdyż pojęcie "jakichkolwiek innych przyczyn" nie odnosi się do podstaw prawnych wymaganych do uwzględnienia wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego lub prawa zabudowy lecz do braku faktycznej możliwości zaspokojenia roszczeń dotychczasowego właściciela nieruchomości. Wykładnia "jakichkolwiek innych przyczyn" nie może wykraczać poza cele dekretu i przeznaczenia gruntów, skonkretyzowane w obowiązującym planie zabudowy.

Dalej Sąd uznał, że Minister przyjął prawidłową wykładnię art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie braku zaistnienia nieodwracalnych skutków prawnych przy sprzedaży lokali aktami notarialnymi poprzedzonych decyzjami o ich sprzedaży.

Sąd wyjaśnił, że jeżeli oceniana decyzja jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa, to stwierdzenie jej nieważności może być wykluczone tylko wtedy, gdy decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki prawne, a więc takie skutki w sferze prawnej, których cofnięcie, a nawet podjęcie próby ich cofnięcia w żaden sposób nie jest możliwe w postępowaniu administracyjnym, jako właściwym do działania organów administracji w tym zakresie. Jakkolwiek więc przedmiotem decyzji nadzorczych wydanych w niniejszej sprawie nie było rozstrzyganie o stanie prawnym nieruchomości, to w odniesieniu do lokali, których sprzedaż została poprzedzona wydaniem decyzji administracyjnej o sprzedaży, istnieje przynajmniej potencjalna możliwość dokonywania oceny legalności tej decyzji przez właściwy organ administracji, co w konsekwencji oznacza brak nieodwracalności skutku prawnego decyzji dekretowej na tym etapie postępowania administracyjnego, na którym dokonuje się jedynie oceny legalności decyzji dekretowej. Natomiast w przypadku sprzedaży lokali bezpośrednio umową w formie aktu notarialnego nie ma żadnego aktu administracyjnego poprzedzającego tę sprzedaż, który do niej doprowadził, a który mógłby podlegać potencjalnej ocenie organu administracji. W tej sytuacji sprzedaż ta stanowi dla organu administracji nieodwracalny skutek prawny decyzji dekretowej, ponieważ brak jest nawet potencjalnych możliwości podjęcia próby odwrócenia tego skutku przez organ administracji.

Sąd zauważył przy tym, że zaskarżona decyzja w żaden sposób nie niweczy zasady ochrony praw nabytych i zasady pewności prawa, ponieważ nie rozstrzyga o stanie prawnym jakichkolwiek lokali sprzedanych na przedmiotowej nieruchomości. Stwierdzenie braku zaistnienia nieodwracalnych skutków prawnych w przypadku niektórych spośród sprzedanych lokali znalazło swoje odzwierciedlenie jedynie wobec statusu prawnego decyzji dekretowej w tej części. Sprawa jakiejkolwiek oceny prawidłowości dokonania sprzedaży lokali poprzedzonej decyzją o sprzedaży należy do odrębnego postępowania (o ile takowe będzie się toczyło), a którego zaskarżona decyzja nie dotyczy.

Sąd wyjaśnił, że skarżąca E.G. nabyła lokal numer (...) wraz z prawem współużytkowania gruntu i udziałem w częściach wspólnych budynku na podstawie umowy sprzedaży z (...) marca 1990 r., zawartej w formie aktu notarialnego. Jednakże, co wynika z § 2 tej umowy była ona poprzedzona decyzją z (...) grudnia 1989 r. o sprzedaży. Natomiast, skarżąca D.S. wprawdzie nabyła lokal nr (...) wraz z prawem współużytkowania gruntu i udziale w częściach wspólnych budynku na podstawie umowy kupna zawartej w formie aktu notarialnego z (...) grudnia 1996 r. od osoby fizycznej, jednakże jej poprzednicy prawni nabyli lokal i prawa z nim związane aktem notarialnym z (...) grudnia 1978 r., który był poprzedzony decyzją o sprzedaży lokalu. Wobec tego w stosunku do tych lokali i praw z nimi związanych nie zaistniały nieodwracalne skutki prawne.

Sąd wskazał także, że wbrew twierdzeniom skarg zaskarżona decyzja nie narusza zasady równości wobec prawa, ponieważ brak jest tożsamości sytuacji prawnej osób, które nabyły lokale na podstawie aktu sprzedaży poprzedzonego decyzją o sprzedaży z sytuacją prawną osób, które nabyły lokale na podstawie aktu sprzedaży bez jego poprzedzenia decyzją o sprzedaży. Zróżnicowanie sytuacji prawnej tych osób nie może bowiem być postrzegane jedynie przez pryzmat skutku nabycia takich samych praw do lokali, ale także przez pryzmat sposobu tego nabycia, który to sposób został zróżnicowany przez samego ustawodawcę. Wobec tego nie można podzielić zarzutów skargi D.S. o naruszeniu art. 32 ust. 1 Konstytucji.

Ponadto, Sąd wskazał, że organ nadzoru nie orzekał o prawach rzeczowych obciążających przedmiotową nieruchomość. Organ w postępowaniu o stwierdzenie nieważności nie jest uprawniony do oceny, czy dane prawo jest chronione zasadą rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych. Poza oceną organu i sądu pozostaje kwestia dobrej czy złej wiary nabywcy prawa. Dlatego zarzuty skarg w tej kwestii są niezasadne. Powołana zaś przez skarżącą D.S. uchwała składu 5 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 listopada 1998 r., sygn. akt OPK 4/98, dotyczy kwestii wznowienia postępowania. Jednakże, w uchwale tej Naczelny Sąd Administracyjny wskazał wprost, że zawarcie przez Skarb Państwa lub gminę umowy przenoszącej własność lokalu na najemcę wraz z oddaniem ułamkowej części gruntu w użytkowanie wieczyste ogranicza zakres rozstrzygnięcia sprawy do stwierdzenia, że decyzja o sprzedaży lokalu najemcy (a nie decyzja dekretowa) została wydana z naruszeniem prawa (art. 158 § 2 k.p.a.). Z kolei, powołana przez skarżącą E.G. uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z 13 lipca 2016 r., sygn. akt CZP 14/16, nie ma związku z niniejszą sprawą. Dotyczy ona kwestii przedawnienia roszczeń (art. 123 § 1 pkt 1 k.c.) o naprawienie szkody spowodowanej nieustanowieniem prawa własności czasowej, po decyzji o stwierdzeniu jej nieważności.

Odnośnie do zarzutów skarg dotyczących naruszenia przepisów postępowania, Sąd wyjaśnił, że wobec niewyartykułowania na czym zarzuty te miałyby polegać, nie sposób się do nich odnieść. Aby Sąd mógł uchylić decyzję z powodu naruszenia przepisów postępowania, należałoby wykazać, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd wprawdzie dostrzega, że organ wskazując na umowy zawarte w formie aktu notarialnego, które były poprzedzone decyzjami o sprzedaży lokali nie wymienił wszystkich lokali (w tym lokali skarżących), to jednakże uchybienie to nie miało żadnego wpływu na wynik sprawy. W aktach administracyjnych zalegają bowiem umowy zawarte w formie aktów notarialnych wszystkich sprzedanych lokali. Wynika to także z pisma Zastępcy Naczelnika Wydziału Zasobów Lokalowych Dzielnicy (...) z (...) czerwca 2010 r. skierowanego do organu nadzoru. Natomiast istotne było wskazanie w decyzji tych lokali i praw z nimi związanych, które skutkowały niemożnością stwierdzenia nieważności kontrolowanych orzeczeń dekretowych w określonej części i stwierdzeniem wydaniem orzeczeń dekretowych w tej części z naruszeniem prawa. Są to lokale nr (...), (...), (...), (...), (...).

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie D.S. i E.G. wniosły skargi kasacyjne.

Skarżąca D.S. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, zarzucając, że wyrok ten wydany został z naruszeniem:

1. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez oddalenie skargi, mimo naruszenia przez stronę przeciwną przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 156 § 2 k.p.a., przez bledną wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie;

- art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., przez błędną wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie;

- art. 6, art. 8 i art. 9 k.p.a., przez niezastosowanie;

- art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, przez niezasatosowanie;

2. art. 141 § 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przez niewyjaśnienie podstaw prawnych orzeczenia, w tym uznania, że wprawdzie skarżąca nabyła lokal mieszkalny nr (...) od osoby fizycznej to jej poprzednicy prawni nabyli lokal i prawa z nim związane aktem notarialnym z (...) grudnia 1978 r., który był poprzedzony decyzją o sprzedaży lokalu, wobec tego w stosunku do tego lokalu i praw z nim związanych nie zaistniały nieodwracalne skutki prawne.

Skarżąca E.G. wniosła o uchylenie lub zmianę zaskarżonego wyroku, zarzucając:

- na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. stanowiące o podstawowych zasadach postępowania administracyjnego, w szczególności zawarte w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 156 § 2 k.p.a.;

- na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, naruszenie prawa materialnego, przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj. przepisy krajowe tyczące sprawy (w tekście j.n.) oraz art. 32 i art. 64 Konstytucji RP w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji, a także Europejskiej Konwencji Praw Człowieka - po nowelizacji przez Protokół nr 11i 14 z Protokołem nr 1 oraz Protokołami nr 4, 6, 7, 12 i 3 - Protokół dodatkowy do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Paryż, 20 marca 1952 r. - art. 1 - Ochrona własności (...) korzystanie z własności zgodnie z interesem powszechnym (...) oraz mając na uwadze rozproszoną kontrolę konstytucyjności przez Sądy powszechne i administracyjne.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia (...) sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania.

Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając wniesione w niniejszej sprawie skargi kasacyjne, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie zawierają one usprawiedliwionych podstaw. Zawarte w skargach kasacyjnych zarzuty nie pozwalają na skuteczne zakwestionowanie oceny dokonanej przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku.

Przede wszystkim, zarzuty skargi kasacyjnej wniesionej przez E.G. okazały się nieskuteczne.

Skarżąca, wskazując na naruszenie przepisów postępowania powołała naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 156 § 2 k.p.a.

Podkreślić zaś trzeba, że dla prawidłowego sformułowania zarzutu z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. zarzutu naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy konieczne jest wskazanie przepisów procedury sądowoadministracyjnej naruszonych przez sąd w powiązaniu z właściwymi przepisami regulującymi postępowanie przed organami administracji publicznej. W zarzucie tym nie chodzi bowiem o wszelkie naruszenia przepisów proceduralnych, ale o naruszenie przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów procedury sądowoadministracyjnej, uregulowanej przepisami p.p.s.a., co oczywiście może wiązać się z zarzutami naruszenia k.p.a. w sposób pośredni. W orzecznictwie zaś nie budzi wątpliwości, że powołanie przepisów postępowania administracyjnego, w oderwaniu od będących podstawą zaskarżonego wyroku przepisów postępowania sądowego, nie może być uznane za spełniające przesłanki podstaw kasacyjnych, o których mowa art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Przedmiotem kontroli w postępowaniu kasacyjnym, stosownie do treści art. 173 § 1 p.p.s.a., jest bowiem orzeczenie sądu.

Skarżąca w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzuciła zaś naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, bez powiązania ich z odpowiednimi regulacjami p.p.s.a. Przepisy k.p.a. nie mogą samodzielnie stanowić podstawy prawnego sformułowanego zarzutu dotyczącego naruszenia prawa procesowego.

Ponadto, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów postępowania. Organy administracji, rozpatrując sprawę przeprowadziły wnikliwie postępowanie wyjaśniające w zakresie istotnych dla jej rozstrzygnięcia okoliczności, zachowując wymagania wynikające z treści art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., zaś uzasadnienia wydanych decyzji opowiadają wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a., co prawidłowo ocenił Sąd I instancji, rozpoznając skargę. Ocenę w tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny w pełni zaś podziela. Zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty nie mogą oceny tej zmienić, jako że nie podważają prawidłowości dokonanych w sprawie ustaleń.

Skarga kasacyjna E.G. oparta została również na naruszeniu przepisów prawa materialnego.

Wyjaśnić w tym miejscu należy, że określone w art. 183 § 1 p.p.s.a. związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami i wnioskami skargi kasacyjnej. Związanie wnioskami skargi kasacyjnej oznacza niemożność wyjścia poza tę część wyroku sądu I instancji, której strona nie zaskarżyła. Z kolei, związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego czy też procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Podstawy skargi kasacyjnej mogą dotyczyć zarówno tych przepisów, które sąd I instancji wskazał jak przepisy, które miały zastosowanie w toku rozpoznania sprawy, jak też tych przepisów, które powinny być stosowane w toku rozpoznania sprawy, choć nie zostały przez sąd wskazane (zob. wyrok NSA z dnia 6 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 261/11, Legalis). Jednakże, jako podstawę skargi kasacyjnej należy wskazać konkretny przepis prawa i określić sposób jego naruszenia, gdyż sąd nie powinien domyślać się intencji skarżącego i formułować za niego zarzutów pod adresem skarżonego wyroku (zob. wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 2193/12, Legalis). Z treści skargi kasacyjnej, a mianowicie z jej podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia, musi wynikać konkretny zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Sąd kasacyjny nie jest uprawniony do domyślania się ani też uzupełniania za skarżącego zarzutów kasacyjnych. Treść skargi kasacyjnej sama w sobie musi być wystarczająca do zbadania legalności zaskarżonego orzeczenia. Koniecznym warunkiem uznania, że strona prawidłowo powołuje się na jedną z podstaw kasacyjnych, jest wskazanie, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy. To na autorze skargi kasacyjnej ciąży obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie.

Sposób sformułowania przez E.G. zarzutu skargi kasacyjnej polegającego na naruszeniu prawa materialnego uniemożliwia kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku. Przedmiotowe zarzuty nie odnoszą się bowiem do sposobu rozstrzygnięcia ani też przedmiotu sprawy. W istocie w tej sprawie nie wskazano, na czym polegało naruszenie podanych w niej przepisów.

Z kolei, zarzuty skargi kasacyjnej wniesionej przez D.S. okazały się niezasadne.

Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela bowiem stanowisko Sądu I instancji, który za prawidłową uznał dokonaną w niniejszej sprawie przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa wykładnię art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie braku zaistnienia nieodwracalnych skutków prawnych decyzji odmawiającej ustanowienia użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości (...) wydawanej na podstawie art. 7 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) przy sprzedaży lokali aktami notarialnymi poprzedzonych decyzjami o ich sprzedaży oraz w zakresie zaistnienia odwracalnych skutków prawnych decyzji dekretowej w sytuacji sprzedaży lokali bezpośrednio umową w formie aktu notarialnego.

Zgodnie z art. 156 § 2 k.p.a. nie stwierdza się nieważności decyzji m.in. gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Pojecie to nie zostało wprawdzie zdefiniowane ustawowo, ale w orzecznictwie i doktrynie od szeregu lat utrwalony jest pogląd, że przez nieodwracalność skutków prawnych decyzji administracyjnej należy rozumieć sytuację, w której stan prawny ustalony decyzją organu administracyjnego nie może być zweryfikowany przy pomocy środków dostępnych na gruncie kodeksu postępowania administracyjnego. Skutek nieodwracalny decyzji administracyjnej polega więc na tym, że organ nie ma własnych kompetencji do odwrócenia na drodze postępowania administracyjnego skutków danego zdarzenia prawnego, zaistniałego po wydaniu, kontrolowanej w trybie nieważnościowym, decyzji.

Zauważyć w tym miejscu należy, że w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 grudnia 1996 r., sygn. akt OPS 7/96, przyjęto, że okoliczność, że nieruchomość obejmująca grunty, które podlegały przepisom dekretu znajduje się w użytkowaniu wieczystym osoby trzeciej, sama przez się nie oznacza, że decyzja administracyjna wydana na podstawie przepisów tego dekretu, odmawiająca byłemu właścicielowi tych gruntów przyznania prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego), wywołała nieodwracalne skutki prawne. W uzasadnieniu powyższej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił m.in., że decyzja o odmowie ustanowienia własności czasowej (użytkowania wieczystego) na podstawie dekretu na rzecz byłego właściciela gruntów warszawskich umożliwiła Państwu, jako właścicielowi tych gruntów i znajdujących się na nich wówczas budynków, zadysponowanie nimi przez oddanie ich w użytkowanie wieczyste innej osobie niż były właściciel tych gruntów. Jednakże w sytuacji, gdy umowa ustanowienia użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej była poprzedzona decyzją administracyjną w tym przedmiocie, to ta decyzja, a nie decyzja odmowna była podstawą ustanowienia na rzecz określonej osoby trzeciej użytkowania wieczystego i zawarcia umowy. To zatem, czy z powodu zawarcia umowy notarialnej o oddaniu gruntów i ewentualnie znajdujących się na nich budynków w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej zachodzi nieodwracalność skutków prawnych decyzji administracyjnej, na podstawie której umowa ta została zawarta, może być przedmiotem badania w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji będącej podstawą umowy. Nie może to natomiast być przedmiotem badania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji o odmowie przyznania dotychczasowemu właścicielowi gruntów warszawskich prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego). Są to bowiem dwie różne sprawy administracyjne, dotyczące odrębnych decyzji administracyjnych. W takiej sytuacji w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji odmownej bezprzedmiotowe jest rozstrzyganie wątpliwości dotyczących takich zagadnień, jak ograniczone w czasie trwanie prawa użytkowania wieczystego, możliwość wygaśnięcia tego prawa przed upływem czasu, na jaki zostało ustanowione, zła wiara przy zawarciu umowy użytkowania wieczystego, występowanie rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych. Jeśli bowiem podstawą zawarcia umowy cywilnoprawnej o ustanowieniu użytkowania wieczystego gruntów warszawskich była decyzja administracyjna w tym przedmiocie, okoliczności powyższe wiążą się ze skutkami prawnymi tej decyzji, nie zaś decyzji o nieprzyznaniu byłemu właścicielowi gruntów warszawskich na podstawie dekretu prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego). Skutki prawne decyzji o ustanowieniu użytkowania wieczystego gruntów warszawskich nie mogą być oceniane w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o odmowie przyznania poprzedniemu ich właścicielowi prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego). Stwierdzenia powyższe odnoszą się zarówno do sytuacji, gdy na gruntach warszawskich nie było zabudowań w dniu wydania decyzji o odmowie przyznania dotychczasowemu właścicielowi prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego), jak i sytuacji, gdy na tych gruntach znajdowały się budynki w dniu wydania takiej decyzji. Jeśli umowa o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego została zawarta na podstawie decyzji administracyjnej w tym przedmiocie, to powyższe skutki prawne ustanowienia tego prawa, wynikające z cytowanych przepisów art. 12 ust. 4 ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach oraz art. 20 i 82 ust. 5 powołanej ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, związane są z decyzją o ustanowieniu użytkowania wieczystego, a nie z decyzją o odmowie przyznania dotychczasowemu właścicielowi prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego) gruntu warszawskiego zabudowanego. Z tego powodu również te zagadnienia dotyczą skutków prawnych decyzji o ustanowieniu użytkowania wieczystego gruntów warszawskich, a nie decyzji o odmowie przyznania poprzedniemu ich właścicielowi prawa własności czasowej. Ponadto skutki prawne decyzji administracyjnej są dopiero wówczas nieodwracalne, gdy nie ma możności uruchomienia drogi postępowania administracyjnego w celu ich odwrócenia (por. uzasadnienie cytowanej wyżej uchwały składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992 r., sygn. akt III AZP 4/92). Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 6 kwietnia 1995 r. przyjął, że jeśli skutki prawne decyzji mogą być zniesione w toku postępowania administracyjnego to nie mają one charakteru nieodwracalnego (sygn. akt III ARN 8/95, OSNAPiUS 1995 Nr 18, poz. 223).

Z powyższych względów należy przyjąć, że samo ustanowienie na rzecz osoby trzeciej użytkowania wieczystego gruntów warszawskich umową zawartą na podstawie decyzji administracyjnej w tym przedmiocie nie powoduje nieodwracalności w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. skutków prawnych decyzji o odmowie przyznania byłemu właścicielowi tych gruntów prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego). Ewentualne stwierdzenie nieważności decyzji odmownej otworzy w powyższej sytuacji możliwość wszczęcia z tego powodu postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności decyzji o ustanowieniu na rzecz osoby trzeciej użytkowania wieczystego i tym samym dokonywania w tym postępowaniu ustaleń i ocen, czy zawarcie na podstawie tej ostatniej decyzji umowy użytkowania wieczystego i przyznanie tego prawa powoduje, w świetle aktualnego stanu prawnego, nieodwracalność skutków prawnych decyzji o ustanowieniu tego prawa. Skoro istnieje w odrębnym postępowaniu droga administracyjna dla dokonywania ustaleń i ocen w powyższej kwestii, to nie można rozpatrywać zagadnienia nieodwracalności, w zakresie związanym z istnieniem tego prawa na rzecz osoby trzeciej, skutków prawnych wcześniejszej decyzji administracyjnej, odmawiającej przyznania byłemu właścicielowi prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego) (zob. wyrok NSA z dnia 11 września 2018 r., sygn. akt I OSK 2432/16, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Również, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 3005/17 wskazał, że skoro ustanowienie odrębnej własności lokali, znajdujących się w budynku usytuowanym na gruncie dawnej nieruchomości warszawskiej, dokonane zostało jako następstwo decyzji administracyjnych, wydanych w tym właśnie przedmiocie - to nie można mówić, że powstanie powyższych nieruchomości lokalowych było następstwem decyzji "dekretowej" a zatem, że to ta decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne - w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. (zob. wyrok NSA z dnia 15 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 3005/17, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skutek nieodwracalny wywoła zatem decyzja, po której doszło do zbycia jej przedmiotu w trybie cywilnoprawnym (zob. wyrok NSA z dnia 21 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 87/17, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z uwagi na powyższe, zarzut skargi kasacyjnej wskazujący na błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przez Sąd I instancji art. 156 § 2 k.p.a. okazał się niezasadny.

Jednocześnie, jako niezasadny Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzut skargi kasacyjnej wskazujący na naruszenie przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a.

Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.

Zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny (zob. wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2017 r., sygn. akt II GSK 16/17, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a., gdy brak jest jednego z ustawowych wymogów, wskazanych w tym przepisie, jak też gdy jest ono sporządzone w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku (zob. wyrok NSA z dnia 19 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 794/13, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Uzasadnienie wyroku Sądu I instancji w pełni realizuje zaś wymagania określone w powyższym przepisie, a motywy zaskarżonego wyroku w pełni poddają się kontroli instancyjnej, precyzyjnie wyjaśniając przesłanki oddalenia skargi.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.