Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2722177

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 19 czerwca 2019 r.
I OSK 2203/17

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski.

Sędziowie: NSA Mirosław Wincenciak (spr.), del. WSA Arkadiusz Blewązka.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 19 czerwca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S.A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 marca 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 736/16 w sprawie ze skargi J.B. na decyzję Wojewody (...) z dnia (...) kwietnia 2016 r. nr (...) w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie faktyczne

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 30 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 736/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J.B. na decyzję Wojewody (...) z dnia (...) kwietnia 2016 r. znak: (...) w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził od Wojewody (...) na rzecz skarżącego J.B. kwotę 200,00 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Pismem z dnia (...) kwietnia 2014 r., S.A. złożył do Starosty (...), dalej jako "Starosta", wniosek o zwrot wywłaszczonych nieruchomości położonych w obrębie (...), obejmujących działki o nr ewid. (...), (...), (...), (...), (...) i (...). Wnioskodawca wskazał, że jest spadkobiercą właścicielki wywłaszczonych nieruchomości - J.G., na potwierdzenie czego załączył akt poświadczenia dziedziczenia z dnia (...) marca 2014 r., rep. A, nr (...), zarejestrowany w systemie informatycznym do prowadzenia rejestru aktów poświadczenia dziedziczenia pod Nr (...).

Decyzją z dnia (...) lipca 2015 r., znak: (...), Starosta orzekł o: (1) zwrocie na rzecz S.A. nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej (...) - miasto - obręb (...), oznaczonej jako działka nr (...) o pow. (...) ha, działka nr (...) o pow. (...) ha, działka nr (...) o pow. (...) ha, działka nr (...) o pow. (...) ha, działka nr (...) o pow. (...) ha, działka nr (...) o pow. (...) ha zgodnie z Księgą Wieczystą (...), prowadzoną przez Sąd Rejonowy w (...), stanowiącą własność Gminy (...), (2) zwrocie na rzecz Gminy (...) przez S.A. zdenominowanego i zwaloryzowanego odszkodowania w kwocie 99.266,85 zł (słownie złotych: dziewięćdziesiąt dziewięć tysięcy dwieście sześćdziesiąt sześć złoty 85/100), (3) rozłożeniu należności określonej w pkt 2 niniejszej decyzji na cztery roczne raty. Pierwsza rata w wysokości 24.816,72 zł winna być uiszczona w terminie 14 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna. Pozostałe raty płatne są z góry za dany rok, począwszy od 2016 r., w terminie do dnia 31 marca danego roku, po uprzednim poinformowaniu o ich wysokości przez Urząd Miasta w (...). Raty podlegają oprocentowaniu przy zastosowaniu stopy procentowej równej stopie redyskonta weksli stosowanej przez Narodowy Bank Polski, (4) że wierzytelność Gminy (...) z tytułu odszkodowania określonego w pkt 2 podlega zabezpieczeniu hipoteką przymusową na nieruchomości opisanej w pkt 1. Ostateczna decyzja jest podstawą wpisu hipoteki do księgi wieczystej, (5) że w przypadku niezapłacenia wymienionej powyżej kwoty w ustalonym terminie, mają zastosowanie przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, (6) że w razie zwłoki w uiszczeniu należności pobrane zostaną odsetki, na zasadach ogólnych, określonych w Kodeksie cywilnym, (7) że nieruchomość podlega zwrotowi w stanie, w jakim znajduje się w dniu jej zwrotu, (8) że ostateczna decyzja stanowi podstawę do dokonania wpisów w księdze wieczystej i katastrze nieruchomości.

Organ wyjaśnił, że obecnym właścicielem zwracanych działek jest Gmina (...) oraz, że działka nr (...) została wywłaszczona na cele użyteczności publicznej w związku z budową osiedla mieszkaniowego w zabudowie wielorodzinnej "(...)" w (...), zaś działki nr (...), (...), (...), (...), (...) zostały wywłaszczone na cele użyteczności publicznej w związku z budową obwodnicy drogowej zwanej obwodnicą południową C.-K. Według organu I instancji za nieruchomość nr (...) ustalono odszkodowanie w wysokości (...) zł oraz za nieruchomość nr (...), (...), (...), (...), (...) ustalono odszkodowanie w wysokości 2.805.766 zł. Starosta stwierdził, że budowy osiedla nigdy nie rozpoczęto. Organ stwierdził zbędność nieruchomości na cel określony w akcie notarialnym, rep. (...), co uzasadnia zwrot działek o numerach (...), (...), (...), (...), (...). Zdaniem organu I instancji nie zrealizowano również celu publicznego w postaci budowy obwodnicy południowej K. oraz budowy osiedla mieszkaniowego "(...)" pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, co wskazuje na zbędność tej nieruchomości na cel określony podczas wywłaszczania i uzasadnia zwrot nieruchomości wnioskodawcy. W dalszej części uzasadnienia, organ I instancji wskazał na sposób wyliczenia waloryzacji poszczególnych kwot.

Następnie w dniu (...) sierpnia 2015 r. J.B. wniósł do Starostwa Powiatowego w (...) wniosek o udostępnienie dojazdu i utwardzenie terenu i drogi dojazdowej do działki położonej w L. przy ul. (...), nr działki (...). Wskazał, że jako sąsiad nie został poinformowany o jakichkolwiek zmianach właścicieli gruntów, a posiada stosowne pozwolenia udzielone przez Starostwo Powiatowe.

W odpowiedzi na pismo J.B., Starosta poinformował go, że budowa drogi dojazdowej wymaga uzyskania pozwolenia na budowę.

Wobec powyższego pismem z dnia (...) sierpnia 2015 r., J.B. wniósł o sprawdzenie decyzji Starosty z dnia (...) lipca 2015 r. W uzasadnieniu wniosku wskazał, że zgadza się częściowo co do decyzji zwrotu gruntów nowemu nabywcy, lecz część, lub wszystkie działki znajdują się w pasie, którego dotyczy plan zagospodarowania przestrzennego z dnia (...) października 1993 r. (uchwała nr (...), Dz. Urz.Woj. (...) z dnia (...) grudnia 1993 r., nr (...), poz. (...)). Według J.B., nie ma on w obecnej sytuacji dostępu do działki nr (...), więc wniósł o zobowiązanie właściwych organów do wytyczenia drogi koniecznej.

W dniu (...) sierpnia 2015 r. wniosek o weryfikację decyzji Starosty z dnia (...) lipca 2015 r. złożył także P.O., który w wyniku zwrócenia drogi dojazdowej na rzecz S.A. również został pozbawiony dojazdu do domu.

W odpowiedzi na odwołania organ wniósł o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Organ stwierdził, że odwołania nie zostały wniesione z zachowaniem terminu.

Kolejno pismem z dnia (...) sierpnia 2015 r. J.B. zwrócił się do Wojewody (...), dalej jako "Wojewoda" za pośrednictwem Starostwa Powiatowego w (...) o sprawdzenie decyzji Starosty z dnia (...) lipca 2015 r. W ocenie J.B. Starostwo nie wie, czy zwraca grunty na osiedlu (...) czy na osiedlu (...). J.B. stwierdził, że droga istnieje od ponad 50 lat i znajduje się na wszystkich mapach samochodowych a także geodezyjnych.

Pismem z dnia (...) września 2015 r., P.O. podniósł, że J.B. jest stroną w sprawie ze względu na to, iż jest on współwłaścicielem przyłącza kanalizacji Ø 160 PCV przy ul. (...). P.O. podtrzymał wniosek o sprawdzenie i wyjaśnienie jak mogło dojść do sprzedania gminnej drogi będącej jedynym dojazdem do jego posesji i posesji J.B.

W dniu (...) marca 2016 r. (...) Urząd Wojewódzki w (...) zwrócił się do Urzędu Miejskiego w (...) z prośbą o udzielenie informacji czy nieruchomość jest aktualnie objęta prawami obligacyjnymi bądź rzeczowymi na rzecz osób trzecich. W odpowiedzi Burmistrz Miasta (...), pismem z dnia (...) marca 2016 r. poinformował organ II instancji o tym, że nieruchomość nie jest przedmiotem żadnych umów z Gminą (...). W odpowiedzi na pismo Burmistrza Miasta (...), organ II instancji wskazał, że działki objęte KW nr (...) nadal są ujawnione jako własność Gminy (...), jednakże w odpowiedzi z dnia (...) kwietnia Burmistrz Miasta (...) podtrzymał odpowiedź z dnia (...) marca 2016 r.

Decyzją z dnia (...) kwietnia 2016 r., znak: (...) Wojewoda umorzył postępowanie odwoławcze w zakresie dotyczącym rozpoznania odwołania J.B. od decyzji Starosty z (...) lipca 2015 r.

W uzasadnieniu decyzji, organ II instancji wskazał, że uprawnienie do złożenia odwołania od orzeczeń organu I instancji przysługuje tylko stronie postępowania w rozumieniu art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm.), dalej jako "k.p.a." Organ wskazał, że w myśl przepisu art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 z późn. zm.) dalej jako "u.g.n." oraz ukształtowanej w nim konstrukcji sprawy administracyjnej zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, stroną tego postępowania jest z jednej strony poprzedni właściciel wywłaszczonej nieruchomości lub jego spadkobiercy, a z drugiej aktualny, w momencie orzekania o zwrocie nieruchomości jej właściciel. W ocenie organu J.B. nie posiada w przedmiotowej sprawie legitymacji do złożenia odwołania. W tym kontekście organ za nieskuteczne uznał wnioski J.B. m.in. z dnia (...) września 2015 r. o ustanowienie służebności przejazdu i przechodu jak również wnioski o sprawdzenie zasadności zwrotu gruntów i braku dojazdu do działek.

Z powyższą decyzją nie zgodził się J.B., który wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, dalej również jako "WSA", skargę.

Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie: (1) art. 28 k.p.a. w zw. z art. 285 § 1 i art. 292 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2014 r. poz. 121 z późn. zm.), dalej jako "k.c." oraz art. 136 ust. 1 i art. 137 u.g.n., (2) art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., (3) art. 85 i 86 i 89 § 2 k.p.a., (4) art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i art. 100 § 1 k.p.a., (5) art. 10 § 1 k.p.a.

W uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że do grona stron omawianego postępowania można zaliczyć podmioty publicznoprawne będące właścicielami lub użytkownikami nieruchomości, podmioty ograniczonych praw rzeczowych, w tym prawa użytkowania, które zgodnie z art. 138 ust. 1 u.g.n. wygasa, gdy decyzja o zwrocie nieruchomości stanie się ostateczna, a także dzierżawcy lub osoby korzystające z nieruchomości na podstawie użyczenia. Zaznaczył, że nie są stronami omawianego postępowania właściciele nieruchomości sąsiednich, chyba że przysługuje im w stosunku do wywłaszczonej nieruchomości prawo rzeczowe albo uprawnienie o charakterze obligacyjnym.

Jednakże w ocenie WSA przedwczesne jest stwierdzenie organu, że wobec braku przedstawienia przez J.B. dokumentów potwierdzających tytuł prawny do którejś ze zwracanych nieruchomości, a więc legitymację procesową skarżącego, a także mając na uwadze zgromadzony w sprawie materiał dowodowy - brak po stronie skarżącego takiego interesu. Zdaniem WSA sprawa wymaga wyjaśnienia w aspekcie uprawnienia skarżącego do wykonywania przejazdu po działkach nr (...), (...) i (...) od strony ul. (...), będącej drogą publiczną do jego nieruchomości, to jest działki nr (...). WSA zaznaczył przy tym, że na chwilę wydania zaskarżonej decyzji brak było tytułu prawnego do wykonywania przez J.B. tego przejazdu w postaci pisemnej umowy kreującej jakiś stosunek zobowiązaniowy względnie orzeczenia sądowego lub umowy (decyzji) będącej źródłem ograniczonego prawa rzeczowego. Jednakże zwrócił uwagę na aspekt sprawy, który nie był dotąd przedmiotem badania organów. WSA podniósł, że z akt sprawy (...) wynika, iż na wyrysie z mapy ewidencyjnej część działki nr (...) oraz (...) jest oznaczona jako "dr", podobnie rzecz się przedstawia w odniesieniu do dawnego operatu podziału działek z 1987 r. Również w wypisie z rejestru gruntów co do tych działek, pewna część ich powierzchni figuruje jako "dr". Powyższe koresponduje ze stanem faktycznym na gruncie, co zdaniem WSA wynika choćby z pisma Starosty z dnia (...) października 2014 r., gdzie stwierdza się, że na działkach nr (...), (...), (...), (...), (...) i (...) znajduje się urządzona droga stanowiąca najprawdopodobniej jedyny dojazd do posesji znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie. WSA zaakcentował treść pisma Burmistrza (...) z dnia (...) października 2014 r. do Starosty, z którego wynika, że droga o nawierzchni gruntowej na działkach gminnych o numerach (...), (...), (...), (...) - stanowi drogę wewnętrzną. WSA podkreślił, że ustalenia w tej kwestii mogą zmienić w sposób znaczący ocenę interesu prawnego J.B.

Opierając się na orzecznictwie WSA podkreślił, że wprawdzie droga wewnętrzna nie jest drogą publiczną, ale droga wewnętrzna należąca do jednostki samorządu lub do Skarbu Państwa zazwyczaj charakteryzuje się ogólną dostępnością dla ogółu podmiotów chcących z niej skorzystać, oraz że owa dostępność nie może doznawać ograniczeń bez jakiejś wyraźnej konieczności.

Sąd pierwszej instancji podniósł, że w przypadku J.B., jeżeli jego jedyny dojazd do nieruchomości działki nr (...) odbywał się po działkach objętych postępowaniem o zwrot i jeżeli działki te stanowiły w części drogę wewnętrzną pozostającą własnością Gminy (a tym samym i w jej zarządzie), to zainteresowany nie mógłby skutecznie wystąpić o ustanowienie służebności drogi koniecznej na drodze cywilnej. Innymi słowy dopóki droga pozostawała własnością Gminy, nie był on w żaden sposób zobowiązany do regulowania na drodze prawnej swego uprawnienia do przejazdu, przy czym nie jest to problem stricte cywilistyczny, ale pozostający w kręgu zainteresowania organów administracji. Sąd ten wskazał na decyzję z dnia (...) lutego 2000 r. Burmistrza Miasta (...) znak (...) o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy budynku jednorodzinnego, garażu i budynku gospodarczego na działce nr (...) przy ul. (...) w (...) oraz decyzję nr (...) Starosty z dnia (...) grudnia 2000 r. znak (...) o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na budowę powyższej inwestycji na działce nr (...) przy ul. (...) w (...) i podkreślił, że wymaga wyjaśnienia, czy przy wydaniu tych decyzji miało znaczenie i było brane pod uwagę, jaki dostęp do drogi publicznej miała opisana nieruchomość nr (...) i czy połączenie z ul. (...) określano wobec istnienia drogi wewnętrznej na działkach będących przedmiotem zwrotu. W przypadku pozytywnej odpowiedzi wynikało, że dopóki działki drogowe pozostawały własnością gminy, to możliwości przejazdu przez nie do drogi publicznej dla J.B. były przez organy administracji respektowane nie tylko w sferze faktycznej, ale także w sferze prawnej, mianowicie przy wydaniu wskazanych decyzji. To zaś, w ocenie WSA, zbliżałoby sytuację skarżącego do sytuacji osoby mającej obligacyjne prawo do przejazdu. W konsekwencji należałoby uznać, że miałby on interes prawny do występowania jako strona postępowania o zwrot nieruchomości.

Sąd pierwszej instancji zaakcentował również problem, wymagający wyjaśnienia, a sygnalizowany w postępowaniu przez P.O., iż J.B. jest współwłaścicielem przyłącza umiejscowionego na nieruchomościach będących przedmiotem zwrotu. Z kolei w piśmie do niego wystosowanym odnośnie zgody na wejście na działkę nr (...) wyrażono zgodę na budowę przez J.B. przyłącza wodociągowego do budynku na działce nr (...).

WSA uznał, że organ naruszył w przedmiotowej sprawie przepisy art. 7, 77 i 80 k.p.a. w stopniu mającym zasadniczy wpływ na wynik sprawy, gdyż w konsekwencji poczynienia dokładnych ustaleń może okazać się, że J.B. ma przymiot strony w postępowaniu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł S.A. zaskarżając ten wyrok w całości zarzucił:

1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 183 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.), dalej jako "p.p.s.a." poprzez niedoręczenie jego ustanowionemu pełnomocnikowi pism w przedmiotowej sprawie, a w konsekwencji pozbawienie go możliwości obrony swoich praw;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 7, 77 i 80 k.p.a., poprzez błędną ich wykładnię i uznanie, że organ zobowiązany jest do przeprowadzenia z urzędu postępowania przy biernym współudziale w realizacji tego obowiązku przez odwołującego.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto skarżący kasacyjnie wniósł o przeprowadzenie w przedmiotowej sprawie rozprawy.

Skarżący kasacyjnie podniósł, że poprzez niedoręczenie jego pełnomocnikowi pism w przedmiotowej sprawie, został on pozbawiony możliwości obrony swoich praw. Zaznaczył, że pełnomocnictwo ogólne składane było na etapie postępowania administracyjnego, przy czym w orzecznictwie dominuje pogląd, zgodnie z którym pełnomocnik ustanowiony przez stronę w postępowaniu administracyjnym korzysta z przyznanego mu umocowania do działania w imieniu strony w tej samej sprawie także w postępowaniu przed sądem administracyjnym. W oparciu o powyższe skarżący kasacyjnie uznał za nieprawidłowe doręczanie pism bezpośrednio do strony postępowania, dodatkowo na niewłaściwy adres zamieszkania.

W kwestii drugiego z przedstawionych zarzutów skarżący kasacyjnie podniósł, że organ "w sposób jednoznaczny wskazał, że podjął działania w celu ustalenia czy skarżący, J.B. jest stroną postępowania. Ponadto należy podnieść, iż J.B. nie podjął żadnych działań w celu wykazania swojej legitymacji.".

W odpowiedzi na skargę kasacyjną J.B. wniósł o jej oddalenie w całości. Wskazał on, że pierwszy z zarzutów jest nietrafny, gdyż WSA nie stosował i nie mógł stosować przepisu art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Wobec tego przepis ten nie mógł zostać przez sąd pierwszej instancji naruszony. Dodatkowo podniósł, że samo ustanowienie pełnomocnika przez stronę nie jest skuteczne względem sądu, jeżeli strona lub pełnomocnik nie poinformuje o tym Sądu i nie złoży do akt stosownego pełnomocnictwa. W jego ocenie nie można w szczególności zgodzić się z prezentowanym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej stanowiskiem, iż przedłożenie pełnomocnictwa do akt sprawy administracyjnej jest wystarczające dla powiadomienia sądu administracyjnego o zastępowaniu strony przez pełnomocnika.

Odnośnie drugiego z zarzutów zauważył, iż WSA nie stosował wskazanych w nim artykułów k.p.a., lecz przepisy p.p.s.a. Ponadto pogląd, iż organ administracyjny nie musi badać z urzędu czy składającemu odwołanie od decyzji podmiotowi przysługuje przymiot strony postępowania J.B. uznał za błędny. Wskazał też, że "całkowicie niezrozumiały jest w tym kontekście również zarzut, iż odwołujący J.B. nie podejmował żadnych działań w celu wykazania swojej legitymacji".

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zarzut podnoszący nieważność postępowania sądowodministracyjnego nie zasługiwał na uwzględnienie. Skarżący kasacyjnie podnosi w nim naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. poprzez niedoręczenie jego pełnomocnikowi pism w przedmiotowej sprawie, a w konsekwencji pozbawienie go możliwości obrony swoich praw.

Zgodnie z treścią wskazanego przepisu nieważność postępowania zachodzi jeżeli strona została pozbawiona możności obrony swych praw. Przyjmuje się, że wskazaną przesłankę nieważności należy rozumieć jako pozbawienie strony możliwości udziału w postępowaniu lub w jego istotnej części na skutek wad procesowych sądu lub strony przeciwnej. W doktrynie wskazuje się, że w rzeczywistości to orzecznictwo sądowe ad casum będzie definiować ów zwrot i każdorazowo ustalać, czy w konkretnych okolicznościach faktycznych przedmiotowa przesłanka miała w sprawie zastosowanie (Dauter Bogusław, Kabat Andrzej, Niezgódka-Medek Małgorzata, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VII, LEX).

W przedmiotowej sprawie skarżący kasacyjnie pozbawienia możności obrony swoich praw upatruje w fakcie, że korespondencja w sprawie nie była doręczana jego pełnomocnikowi. Okoliczność, że pełnomocnictwo znajduje się w aktach administracyjnych przedstawionych sądowi wraz ze skargą nie wyczerpuje dyspozycji art. 37 § 1 w zw. z art. 46 § 3 p.p.s.a. i nie zwalnia pełnomocnika z obowiązku dołączenia stosownego pełnomocnictwa na etapie postępowania sądowoadministracyjnego. Zgodnie z art. 37 § 1 p.p.s.a. pełnomocnik obowiązany jest przy pierwszej czynności procesowej dołączyć do akt sprawy pełnomocnictwo z podpisem mocodawcy lub wierzytelny odpis pełnomocnictwa (co też zostało w sprawie uczynione). Drugi ze wskazanych przepis stanowi (po jego nowelizacji dokonanej ustawą z 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r. poz. 658), która weszła w życie z dniem 15 sierpnia 2015 r.), że do pisma należy dołączyć pełnomocnictwo lub jego wierzytelny odpis, jeżeli pismo wnosi pełnomocnik, który w danej sprawie nie złożył jeszcze tych dokumentów przed sądem. Skarga w rozpoznawanej sprawie została wniesiona w czasie obowiązywania art. 46 § 3 p.p.s.a. w nowym brzmieniu.

Zatem fakt, że pełnomocnictwo udzielone przez uczestnika postępowania, który jest skarżącym kasacyjnie znajdowało się w aktach administracyjnych, nie ma znaczenia dla sprawy sądowoadministracyjnej. Treść art. 37 § 1 p.p.s.a. oraz art. 46 § 3 p.p.s.a. jednoznacznie wskazuje, że pełnomocnik już przy dokonaniu pierwszej czynności procesowej w imieniu strony, organu lub przedstawiciela ustawowego ma obowiązek dołączyć do akt sprawy pełnomocnictwo lub jego wierzytelny odpis. Obowiązek złożenia pełnomocnictwa jest powiązany z pierwszą czynnością procesową i nie można jej utożsamiać z czynnością dokonaną przed organami administracji publicznej, ponieważ są to dwa różne autonomiczne postępowania. Wspomniana w art. 37 § 1 p.p.s.a. regulacja dotyczy postępowania sądowego, tak samo jak zawarty w art. 46 § 3 p.p.s.a. obowiązek pełnomocnika dołączania pełnomocnictwa.

Z treści art. 37 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 46 § 3 p.p.s.a. należy więc wyprowadzić wniosek, że przy pierwszej czynności sądowej pełnomocnik ma obowiązek złożyć pełnomocnictwo, do akt sprawy sądowoadministracyjnej jako sprawy nowej i odrębnej od sprawy administracyjnej, której rozstrzygnięcie jest przedmiotem postępowania przed sądem administracyjnym. Jeżeli tego nie uczyni, przyjmuje się, że strona działa bez pełnomocnika, wobec czego pisma doręczane są na jej adres.

W przedmiotowej sprawie na etapie postępowania przed sądem pierwszej instancji pełnomocnictwo do działania w imieniu skarżącego kasacyjnie zostało złożone dopiero 27 kwietnia 2017 r., czyli po wydaniu wyroku przez WSA. Zatem przed jego złożeniem wskazywany przez skarżącego pełnomocnik nie był umocowany do działania w sprawie. Słusznie zatem do momentu złożenia stosownego pełnomocnictwa, pisma w sprawie były kierowane na adres skarżącego kasacyjnie. Dodać należy, że powołane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej orzecznictwo odnosi się do treści art. 46 § 3 p.p.s.a. w brzmieniu sprzed nowelizacji.

Zarzut sformułowany jako naruszenie prawa materialnego również nie zasługiwał na uwzględnienie. Skarżący kasacyjnie zarzuca "naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez błędną ich wykładnię i uznanie, że organ zobowiązany jest do przeprowadzenia z urzędu postępowania przy biernym współudziale w realizacji tego obowiązku przez odwołującego". Wskazane w zarzucie przepisy mają charakter procesowy, normują bowiem reguły postępowania administracyjnego.

Nadmienić wypada, że dla poprawności zarzutu naruszenia postępowania w przypadku zarzutu naruszenia procedury administracyjnej konieczne jest wskazanie przepisów procedury sądowoadministracyjnej naruszonych przez sąd w powiązaniu z właściwymi przepisami regulującymi postępowanie przed organami administracji publicznej. Tak więc podstawą skargi kasacyjnej może być m.in. "naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy", przy czym nie chodzi tutaj jednak o wszelkie naruszenia przepisów proceduralnych, ale o naruszenie przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów procedury sądowoadministracyjnej, uregulowanej przepisami p.p.s.a., co może wiązać się z zarzutami naruszenia k.p.a. w sposób pośredni.

Ocena skuteczności zarzutów uzależniona jest od wyszczególnienia przez wnoszącego skargę kasacyjną naruszonych - jego zdaniem - przepisów postępowania sądowego, a nie przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej. Przedmiotem zaskarżenia jest bowiem orzeczenie sądu, a nie akt lub czynność z zakresu administracji publicznej. Działanie sądu administracyjnego podlega regulacji ustawy p.p.s.a. i ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 z późn. zm.), dalej jako "p.u.s.a". Z tego punktu widzenia istotne jest zatem, aby skarżący zawarł w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów, które mogły być i były stosowane przez Sąd I instancji w procesie orzekania. Rolą sądu administracyjnego, rozstrzygającego w granicach sprawy i na podstawie akt sprawy jest bowiem przeprowadzenie procesu kontroli działania organu administracji z punktu widzenia jego zgodności z prawem. Proces ten obejmuje: kontrolę rekonstrukcji i zastosowania przez organy administracji publicznej norm proceduralnych określających prawne wymogi ustalania faktów, kontrolę sposobu prawnej kwalifikacji tych faktów, co odnosi się do materialnoprawnych podstaw rozstrzygnięcia administracyjnego, w tym kontroli ich wykładni i zastosowania przez pryzmat przepisów ustaw procesowych określających prawne wymogi odnośnie do uzasadnienia decyzji administracyjnej, kontrolę konkretnego sposobu ustalenia w konkretnej sprawie faktycznych i prawnych podstaw rozstrzygnięcia (por. L. Leszczyński, Orzekanie przez sądy administracyjne a kontrola wykładni prawa, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" z 2010 r., nr 5-6, s. 267 i nast.).

Odnosząc się do powołanego zarzutu wskazać należy, że przytoczony przez skarżącego kasacyjnie art. 77 k.p.a. składa się z kilku jednostek redakcyjnych o różnej treści normatywnej. Skarżący kasacyjnie nie precyzuje, o którą jednostkę redakcyjną art. 77 k.p.a. chodzi. Nie jest rolą sądu kasacyjnego uzupełnianie czy doprecyzowanie zarzutu skargi. Ponadto Sąd pierwszej instancji nie dokonał wykładni wskazanych przepisów procedury administracyjnej, jedynie je powołując na ostatniej stronie uzasadnienia. Jednakże trzeba zauważyć, że przywołanie przez Sąd I instancji powołanych przepisów procedury administracyjnej było konsekwencją konkluzji i racji przedstawionych w uzasadnieniu kwestionowanego wyroku. Niewątpliwie możliwe jest naruszenie przepisów procedury administracyjnej poprzez ich błędną wykładnię, gdy zaprezentowane przez sąd administracyjny rozumienie norm procesowych jest wadliwe. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca, bowiem zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem judykatury i doktryny na organie ciąży obowiązek wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności w sprawie. Rację ma sąd pierwszej instancji twierdząc, że przeprowadzenie dokładnych ustaleń może prowadzić do konkluzji, iż J.B. ma przymiot strony. Sąd ten wskazał na istotne kwestie, których organ nie wyjaśnił, a które mogą mieć podstawowe znaczenie dla sprawy. Zakres postępowania wyjaśniającego jest zdeterminowany przepisami prawa materialnego, które przesądza o zakresie potrzebnych w sprawie ustaleń. Choć strona ma inicjatywę dowodową, to organ administracyjny prowadzi postępowanie administracyjne, co oznacza, że musi on uczynić wszystko co nakazują mu przepisy. W przedmiotowej sprawie wbrew obowiązkowi należytego wyjaśnienia sprawy organ nie dokonał ustalenia faktów czy zdarzeń, mających znaczenie dla jej załatwienia, czyli istotnych dla zastosowania określonej normy prawa materialnego. Organ ma obowiązek podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Jak wynika z argumentacji J.B. wydanie decyzji orzekającej o zwrocie pozbawia go dostępu do drogi publicznej. Decyzja taka może zatem oddziaływać na uprawnienia i obowiązki J.B.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, nie stwierdzając zarzucanych naruszeń, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako niemającą usprawiedliwionych podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi J.B. wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną na zasadzie prawa pomocy, gdyż wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 254 § 1 i art. 258-261 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.