I OSK 2191/18, Możliwość podważenia wniosków z operatu szacunkowego. Opłata adiacencka. - Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2656076

Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 marca 2019 r. I OSK 2191/18 Możliwość podważenia wniosków z operatu szacunkowego. Opłata adiacencka.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.).

Sędziowie NSA: Marek Stojanowski, Teresa Zyglewska.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 21 marca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 12 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Bd 704/17 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) z dnia (...) kwietnia 2017 r. Nr (...) w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1/ uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) z dnia (...) kwietnia 2017 r., Nr (...), a także poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy (...) z dnia (...) stycznia 2017 r., Nr (...); 2/ zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) na rzecz J. S. kwotę 6841 (sześć tysięcy osiemset czterdzieści jeden) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie faktyczne

Wyrokiem z dnia 12 grudnia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) z dnia (...) kwietnia 2017 r. w przedmiocie opłaty adiacenckiej.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne.

Decyzją z dnia (...) stycznia 2017 r. Wójt Gminy (...), na podstawie art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147), dalej u.g.n., oraz na podstawie przepisów uchwały Rady Gminy Nr (...) z dnia (...) września 2003 r. w sprawie ustalenia opłat adiacenckich, ustalił dla J. S. opłatę adiacencką w wysokości 14 531,40 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w obrębie ewidencyjnym (...), gmina (...), stanowiącej działki od nr (...) do nr (...), powstałe wskutek podziału działki nr (...) o powierzchni 1,0507 ha.

W uzasadnieniu organ wskazał, że oparł się na operacie szacunkowym rzeczoznawcy majątkowego E. K. Wartości rynkowe prawa własności przedmiotowego gruntu przed i po podziale określono w podejściu porównawczym, metodą korygowania ceny średniej oraz metodą porównywania parami. Organ dokonał oceny operatu w oparciu o art. 152, art. 153 ust. 1 i art. 154 u.g.n. oraz § 4 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.), dalej rozporządzenie.

Zgodnie z operatem wartość nieruchomości w stanie przed podziałem wynosiła 332 336 zł, z kolei w stanie po podziale nieruchomości wyniosła 380 774 zł. Wzrost wartości nieruchomości na skutek podziału wyniósł zatem 48 438 zł, a opłata adiacencka, która stanowi 30% od wzrostu wartości nieruchomości, wyniosła 14 531,40 zł.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył J. S.

Decyzją z dnia (...) kwietnia 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w (...) utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy, przywołując treść przepisów u.g.n. i rozporządzenia, nie podzielił zarzutów zawartych w odwołaniu. Kolegium wskazało, że określając wartości nieruchomości przed podziałem rzeczoznawca zestawiła w tabeli nieruchomości, które były podobne i były przedmiotem sprzedaży na terenie gminy (...). Następnie przeprowadziła analizę porównawczą trzech nieruchomości o cechach najbardziej zbliżonych do cech przedmiotu wyceny.

Określając wartość nieruchomości po podziale rzeczoznawca zestawiła niezabudowane nieruchomości reprezentatywne, położone na terenie miejscowości (...). Następnie ustaliła cechy rynkowe i ich wagi. Ustaliła rodzaje współczynników korygujących, obliczyła brzegowe wartości sumy współczynników korygujących. Określiła procentowy wpływ cechy na cenę, obliczyła zakres współczynników korygujących i ustaliła wartości poszczególnych współczynników dla poszczególnych działek. Postępowanie takie było zgodne z przepisami.

Organ II instancji nie zgodził się również z zarzutem, że biegła w sporządzonej wycenie nie uwzględniła faktu, że część działek położona jest w terenach podmokłych. W treści operatu znajduje się bowiem opis nieruchomości z uwzględnieniem tej okoliczności.

Nie znalazł również uzasadnienia zarzut niewyjaśnienia przez rzeczoznawcę, dlaczego droga wewnętrzna jest wyceniona tak samo, jakby była działką budowlaną. Rzeczoznawca wyjaśniła sposób wyceny, której dokonała zgodnie z § 36 rozporządzenia, to jest według wartości gruntu, z którego nastąpiło wydzielenie drogi, a był to grunt przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną.

Kolegium nie podzieliło także wyrażonego w odwołaniu poglądu, że obowiązkiem rzeczoznawcy było podanie numerów ewidencyjnych działek przyjętych do porównania.

Dodatkowo Kolegium wyraziło stwierdziło, że wartość nieruchomości po podziale stanowi suma wartości działek powstałych z podziału.

Na decyzję ostateczną skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wniósł J. S.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wskazał, że podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 98a ust. 1 u.g.n., zgodnie z którym jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości (...).

Sąd Wojewódzki podał, że ostateczną decyzją z dnia (...) sierpnia 2015 r. Wójt Gminy (...), na wniosek skarżącego, zatwierdził podział nieruchomości oznaczonej jako działka nr (...), położonej w obrębie ewidencyjnym (...), gmina (...), o powierzchni 1,0507 ha na działki nr od (...) do nr (...). Jednocześnie w dacie, w której ww. decyzja stała się ostateczna, obowiązywała uchwała Rady Gminy (...) Nr (...) z dnia (...) września 2003 r. w sprawie ustalenia opłat adiacenckich, która w § 1 ustalała stawkę procentową opłaty adiacenckiej na 30% różnicy między wartością nieruchomości przed podziałem i wartością nieruchomości po podziale.

Następnie Sąd I instancji wskazał, że ustawodawca w art. 146 ust. 1a w zw. z art. 98a ust. 1 u.g.n. powierzył szacowanie wartości gruntów rzeczoznawcom majątkowym, którzy w myśl art. 156 ust. 1 u.g.n. sporządzają swoją opinię w postaci operatu szacunkowego. Jak wynika zarazem z treści art. 157 ust. 1 u.g.n. oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych w terminie nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia zawarcia umowy o dokonanie tej oceny. Jednocześnie, zgodnie z art. 157 ust. 1a u.g.n., operat szacunkowy, w odniesieniu do którego została wydana ocena negatywna, od dnia wydania tej oceny traci charakter opinii o wartości nieruchomości, o której mowa w art. 156 ust. 1 u.g.n.

Organy administracji publicznej nie mogą zatem dokonywać merytorycznej oceny poprawności wyliczeń przedstawionych przez rzeczoznawcę majątkowego i są obowiązane do uwzględnienia negatywnej oceny takiego opracowania wystawionej przez odpowiednią organizację zawodową. Organy administracji publicznej nie są uprawnione do weryfikowania trafności przyjęcia określonych współczynników przez biegłego (np. wag cech danej nieruchomości związanych z jej otoczeniem lub skomunikowaniem). Zarzuty podnoszone w tej mierze w niniejszej sprawie nie mogły być zatem uwzględnione, jeżeli skarżący nie skorzystał z trybu opisanego w art. 157 ust. 1 i 1a u.g.n. lub nie przedstawił własnego operatu szacunkowego, który zawierałby odmienne wyliczenia.

Sąd Wojewódzki zaznaczył przy tym, że zakaz merytorycznej weryfikacji operatu szacunkowego nie oznacza, że organy administracji publicznej mogą bezkrytycznie przyjąć każde opracowane przedłożone przez rzeczoznawcę majątkowego. Ustawodawca nakłada bowiem na organy administracji publicznej obowiązek zbadania otrzymanej opinii biegłego pod względem formalnym. Taka analiza obejmuje w szczególności sprawdzenie kwalifikacji zawodowych autora opracowania, kompletności dokumentu oraz jasności i rzetelności zawartych w nim wyliczeń. Dopiero po przeprowadzeniu powyższych działań organ administracji publicznej uwalnia się od zarzutu dowolności wydanego rozstrzygnięcia.

Sąd podkreślił, że skarżący zapoznał się z operatem szacunkowym i mimo to w postępowaniu przez organem I instancji zaniechał wskazania jakichkolwiek zarzutów do niego. Zarzuty takie pojawiły się dopiero na etapie postępowania odwoławczego, przy czym przeważająca część zarzutów pojawiła się dopiero na etapie postępowania sądowoadministracyjnego.

Sąd uznał następnie, że weryfikacja formalna operatu szacunkowego została dokonana poprawnie.

Zgodnie z treścią art. 154 u.g.n., wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (ust. 1), a w przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (ust. 2).

W spornym operacie szacunkowym, określając wartość nieruchomości zastosowano podejście porównawcze, tj. metodę porównywania parami i metodę korygowania ceny średniej. Podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej (art. 153 ust. 1 u.g.n.). Zgodnie z § 4 ust. 2-4 rozporządzenia w podejściu porównawczym stosuje się metodę porównywania parami, metodę korygowania ceny średniej albo metodę analizy statystycznej rynku (ust. 2). Przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości (ust. 3). Przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości (ust. 4).

W niniejszej sprawie wybór podejścia i metody przez rzeczoznawcę był, w ocenie Sądu, zgodny z przepisami.

Sąd I instancji za niezasadny uznał zarzut, że wartość działki stanowiącej drogę wewnętrzną została błędnie ustalona na podstawie § 36 ust. 3 pkt 1 i ust. 6 pkt 5 rozporządzenia. Ustęp 6 pkt 5 wprost odnosi się do sytuacji, która miała miejsce w niniejszej sprawie, tj. do wydzielenia drogi wewnętrznej. Zgodnie z nim, przepisy ust. 1-4 stosuje się odpowiednio przy określaniu wartości nieruchomości przeznaczonych, wydzielonych, nabywanych, zajętych lub przejętych pod drogi, a w szczególności przy określaniu wartości nieruchomości wydzielonych lub zajętych pod drogi wewnętrzne. Biegła zastosowała w związku z tym § 36 ust. 3 pkt 1, który stanowi, że w przypadku, gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się w następujący sposób: wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni (...). Biegła mogła więc zastosować ww. regulacje w celu ustalenia wartości działki wydzielanej pod drogę wewnętrzną.

Sąd Wojewódzki wskazał dalej, że wbrew twierdzeniom skarżącego, biegła wzięła pod uwagę okoliczność, że część działek znajduje się na terenie podmokłym. Wynika to wprost z treści operatu (str. 51), który zawiera dokładne przyczyny odmiennego sposobu wyceny działek nr (...) -(...) i (...), w szczególności z uwagi na warunki geotechniczne ograniczające możliwość zabudowy. Ponadto skarżący zarzucił, że w cesze "cecha organizacyjna nieruchomości" dla stanu "korzystne" biegła podaje m.in. "możliwości rozwojowe nieruchomości wynikające z przeznaczenia", a dla stanu "niekorzystne" podaje m.in. "ograniczone możliwości rozwojowe nieruchomości wynikające z przeznaczenia", podczas gdy przeznaczenie nieruchomości porównywalnych powinno być takie same, jak nieruchomości wycenianej, czyli budowlane. Z akt sprawy wynika, że biegła przyjęła do porównanie nieruchomości o różniącym się nieznacznie przeznaczeniu, ponieważ brała pod uwagę nieruchomości o przeznaczeniu mieszkalnym i mieszkalno-usługowym, więc istniała możliwość zastosowania określonych korekt w tym zakresie.

Skarżący zarzucił, że w operacie przyjęto za podobne nieruchomości o przeznaczeniu mieszkalnym i mieszkalno-usługowym (str. 28), podczas gdy nieruchomość jest przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Tymczasem biegła wyjaśniła, że poziom cen uzyskiwanych za tego typu nieruchomości, przy uwzględnieniu pozostałych cech wpływających na ich wartość, jest porównywalny (str. 19).

W ocenie Sądu I instancji pojęcia, którymi posłużyła się biegła, są jasne i nie można wymagać, aby np. zostały użyte w tym zakresie pojęcia matematyczne (przykładowo skala od 1-5), ponieważ powszechnie przyjmowane są określenia typu "korzystna", przeciętna", "optymalna". W tym zakresie biegła odwołała się do własnej wiedzy i doświadczenia i twierdzenia skarżącego nie pozwalają na podważenie ustaleń zawartych w tym zakresie w operacie. Z tych samych powodów nie podlegał uwzględnieniu zarzut dotyczący nieweryfikowalności podziału poszczególnych stanów cech, w których występują w operacie różne podstany.

Kolejny zarzut skargi dotyczył braku podobieństwa przyjętych do porównania nieruchomości, a to z uwagi na różnice w ich powierzchniach, a jako przykład wskazano porównywanie nieruchomości o pow. 10.507 m2 i 16.000 m2. Tymczasem obie nieruchomości mają stosunkowo dużą powierzchnię, a różnica rzędu niecałych 5 500 m2 (tj. niecałe 60%) nie jest na tyle duża, aby można było stwierdzić, że nie jest możliwe porównywanie takich nieruchomości.

Odnosząc się zaś do zarzutu braku wskazania w operacie numerów ewidencyjnych działek przyjętych do porównania, Sąd stwierdził, że opis wszystkich nieruchomości, stanowiących podstawę wyceny, winien być na tyle precyzyjny, aby umożliwiał zidentyfikowanie tych nieruchomości w terenie, w szczególności poprzez wskazanie numeru ewidencyjnego działki przyjętej do porównania przy wycenie. Z żadnego z przepisów (zarówno u.g.n., jak i rozporządzenia) nie wynika obowiązek podania numeru ewidencyjnego działki przyjętej do porównania przy wycenie.

Również pozostałe zarzuty odnoszące się do błędnych, w ocenie skarżącego, ustaleń i założeń przyjętych w operacie szacunkowym, Sąd Wojewódzki uznał za niezasadne. Sąd podkreślił przy tym, że ocena operatu szacunkowego nie może wkraczać w obszar wyznaczony wiadomościami specjalnymi rzeczoznawcy majątkowego, a większość zarzutów skarżącego wkraczała w ten obszar.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 12 grudnia 2017 r. skargę kasacyjną wniósł J. S. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie:

1) przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.), dalej p.p.s.a., wobec niedostrzeżenia przez Sąd, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., z uwagi na zawężenie zakresu oceny kluczowego w sprawie dowodu - operatu szacunkowego, do oceny jego poprawności pod względem spełnienia wymogów formalnych, w sytuacji gdy dowód ten podlega, jak każdy inny dowód w sprawie administracyjnej, wszechstronnej ocenie, a także poprzez przyjęcie, że skuteczne kwestionowanie prawidłowości ustaleń płynących z treści operatu szacunkowego może odbyć się jedynie w drodze jego oceny przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, względnie złożenie w poczet materiału dowodowego innego operatu szacunkowego (kontroperatu);

2) przepisów prawa materialnego:

a) art. 151 u.g.n. w związku z § 36 ust. 1 i 3 pkt 1, ust. 6 pkt 5 rozporządzenia, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wartość drogowej działki gruntu, powstałej na sutek podziału nieruchomości, w ramach wyceny na potrzeby ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej, szacuje się przyjmując wartość 1 m2 gruntów przyległych, stanowiących nieruchomości budowlane - czyli tak jak podczas wyceny gruntów wywłaszczonych pod budowę dróg publicznych;

- art. 153 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 16 u.g.n., poprzez brak zanegowania błędnego przyjęcia przez rzeczoznawcę majątkowego nieruchomości porównywanych, które nie spełniają kryterium podobieństwa pod względem powierzchni, stanu prawnego, przeznaczenia planistycznego oraz warunków gruntowych;

- art. 175 ust. 3 u.g.n., poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że w przypadku, gdy szacowanie wartości nieruchomości przeprowadzane jest w ujęciu porównawczym, metodą porównywania parami, a opis nieruchomości porównywalnych uniemożliwia weryfikację prawidłowości przypisanych cech rynkowych, organ, Sąd, jak również strona, nie może żądać ujawnienia przez biegłego ich nr ewidencyjnych w celu identyfikacji jej położenia, bowiem informacja ta może doprowadzić do ujawnienia tajemnicy handlowej lub danych osobowych uczestników obrotu nieruchomościami.

Wskazując na powyższe naruszenia autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Autor skargi kasacyjnej złożył jednocześnie oświadczenie, że zrzeka się rozprawy.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy, choć nie wszystkie sformułowane w niej zarzuty zasługują na uwzględnienie.

Stosownie do art. 98a ust. 1 u.g.n. jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości.

Zgodnie z treścią art. 7 i art. 150 ust. 5 u.g.n. określenia wartości nieruchomości dokonują rzeczoznawcy majątkowi. To rzeczoznawca dokonuje wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 154 ust. 1 u.g.n.). Opinię o wartości nieruchomości rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie w formie operatu szacunkowego (art. 156 ust. 1 u.g.n.). Z kolei przepisy rozporządzenia określają między innymi rodzaje metod i technik wyceny nieruchomości oraz sposoby określania wartości nieruchomości przy zastosowaniu poszczególnych podejść, metod i technik wyceny oraz sposoby określania wartości nieruchomości dla różnych celów, jako przedmiotu różnych praw oraz w zależności od rodzaju nieruchomości i jej przeznaczenia, a także sposób sporządzania, formę i treść operatu szacunkowego. Stosownie do treści § 55 ust. 2 rozporządzenia operat szacunkowy zawiera informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienia toku obliczeń oraz wyniku końcowego. Nadto rzeczoznawca majątkowy winien zawrzeć w opinii uzasadnienie wskazujące na właściwy dobór nieruchomości przeznaczonych do celów porównawczych (m.in. położenie, wielkość, kształt, stan zagospodarowania, w tym uzbrojenie działek, dojazd do nich, oraz zabudowę) i ustalenie istotnych cech różniących nieruchomości, jak też wskazujące na właściwe ustalenie współczynników korygujących.

Powyższe przepisy dają podstawę do przyjęcia, że operat szacunkowy jest wyłącznym dowodem wzrostu wartości nieruchomości na skutek dokonania podziału nieruchomości. Nie oznacza to jednak, że jest on wyłączony spod oceny organu administracji, prowadzącego postępowanie, w którym ma on być podstawą ustaleń faktycznych. Do oceny operatu szacunkowego, tak jak każdego innego dowodu, ma zastosowanie art. 80 k.p.a., który nakazuje organowi administracji oceniać, czy dana okoliczność została udowodniona na podstawie całokształtu materiału dowodowego oraz art. 7 k.p.a., który nakazuje podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego, a także art. 77 § 1 k.p.a., który nakłada na organ administracji obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego.

Z powołanych przepisów wynika, że organ administracji winien wyczerpująco ocenić operat szacunkowy, zaś w razie jakichkolwiek wątpliwości, co do jego prawidłowości podjąć działania zmierzające do usunięcia tych wątpliwości. Jedynym ograniczeniem w wyborze tych działań, stawianym przez ustawodawcę, jest zakaz zastąpienia innym dowodem dowodu z operatu szacunkowego w zakresie ustalenia wartości nieruchomości. Zarówno organy administracji, jak i sądy rozpoznające sprawę mają zatem obowiązek ocenić dowodową wartość operatu szacunkowego na podstawie art. 80 k.p.a. Należy jednak odróżnić ocenę wiarygodności dowodowej operatu szacunkowego od oceny prawidłowości tego operatu, która należy do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, zgodnie z art. 157 ust. 1 u.g.n. Podważenie metody wyceny, prawidłowości zastosowanych w operacie szacunkowym współczynników korygujących czy przyjętych nieruchomości do porównania mogłoby nastąpić w ramach oceny dokonywanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych na podstawie art. 157 ust. 1 i 1a u.g.n. Jeżeli strona miała zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, to mogła skorzystać z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości sporządzenia tego operatu. Jak wynika z akt sprawy, skarżący z tej możliwości nie skorzystał, opierając stawiane zarzuty jedynie na własnym przekonaniu o ich słuszności.

Mając na względzie przywołane przepisy i ugruntowane orzecznictwo sądowe nie można zarzucić Sądowi I instancji wadliwej wykładni przepisów odnoszących się do możliwości ingerencji przez organy administracji, jak i sąd administracyjny w merytoryczną treść operatu szacunkowego. Wbrew zarzutom autora skargi kasacyjnej Sąd Wojewódzki nie ograniczył się wyłącznie do formalnej oceny sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego. Odniósł się przecież w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do podnoszonych w skardze zarzutów. Sąd wprost stwierdził, że skarżący zarzucił w skardze, że w operacie wskazano, że działki nr (...) i (...) mają taki sam dostęp do drogi (str. 13), a biegła przyjęła w cechach organizacyjnych gruntu ocenę przeciętną (działka nr (...)) i śr. korzystną (działka nr (...)). Z treści operatu w tym zakresie wynika (str. 49 i 51), że w przypadku działki nr (...) dodatkowo wskazano na ograniczone możliwości zagospodarowania z uwagi na ukształtowanie terenu i warunki gruntowe, co przemawia za gorszą oceną jej cech organizacyjnych.

Kolejny zarzut dotyczył tego, że działki nr (...) -(...) mają takie same cechy fizyczne gruntu, a każda uzyskała inną ocenę, tj. działka nr (...) - przeciętną, działka (...) - śr. korzystną, działka nr (...) - niekorzystną. Tymczasem z operatu wynika, że ww. działki nie mają identycznych cech i różnią się między sobą, co wynika z pkt VII.2.1 operatu (str. 13-14). Sposób oceny cech fizycznych działek został w sposób szczegółowy opisany na str. 45-46 operatu.

Sąd I instancji odniósł się także do zarzutu, że opisy ocen cech cenotwórczych wzajemnie się wykluczają i są ze sobą sprzeczne - w cesze cechy organizacyjne nieruchomości brak służebności występuje w stanie przeciętnym i korzystnym. Na str. 3 operatu biegła wyjaśniła, że nie brała pod uwagę wyłącznie istnienia służebności, ale również cały szereg innych cech, od zaistnienia których uzależniała ocenę cech organizacyjnych nieruchomości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny odniósł się także do zarzutu dotyczącego sposobu ustalenia wagi cech rynkowych nieruchomości przed i po podziale (dotyczyło to przyjęcia odmiennych wag cech: cechy fizyczne gruntu i cechy organizacyjne gruntu). Kwestie te zostały wyjaśnione na str. 30 i 43 operatu. W zależności od wielkości działek waga poszczególnych cech nieruchomości może ulegać zmianie.

W operacie wyjaśniona również została kwestia przyczyn zastosowania dla działek nr (...), (...), (...) i (...) dodatkowego współczynnika korygującego oraz zastosowania dla różnych działek różnych współczynników (dla działek nr (...),(...),(...) - 0,5, a dla działki nr (...) - 0,6). Biegła wskazała w pkt XI.2.1.6 operatu (str. 51), że przyczyną jego zastosowania było to, że cechy fizyczne ww. działek, w tym warunki geotechniczne, wykraczają poza zakres cech fizycznych zbioru nieruchomości reprezentatywnych.

Podkreślić należy jeszcze raz, że wybór cech mających wpływ na wartość nieruchomości oraz ocena stopnia ich istotności należy do takich kompetencji rzeczoznawcy, które pozostają poza zakresem ingerencji organów, jak i Sądu. Ewentualna weryfikacja prawidłowości przyjętych założeń mogłaby nastąpić w trybie i na zasadach wynikających z art. 157 u.g.n. Stanowisko to jest zgodne ze stanowiskiem przyjętym w orzecznictwie sądów administracyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 grudnia 2017 r., II OSK 746/17, stwierdził, że podważenie metody wyceny, prawidłowości zastosowanych w operacie szacunkowym współczynników korygujących, czy przyjętych nieruchomości do porównania mogłoby nastąpić w ramach oceny dokonywanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych na podstawie art. 157 ust. 1 i 1a u.g.n. Także wyróżnienie cech rynkowych, mających wpływ na wartość nieruchomości, jak i nadawanie im określonych wag, jest zadaniem powierzonym rzeczoznawcom majątkowym, wiążącym się z wiedzą fachową z zakresu wyceny nieruchomości (wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2017 r., I OSK 1604/17).

Ocena operatu, do której zobowiązane są organy administracji, a którą następnie może weryfikować Sąd, obejmuje ocenę operatu przede wszystkim od strony formalnej, pod względem kompletności i przydatności dla określonego celu, nie wnikając w merytoryczną wartość wyceny z uwagi na wymaganą wiedzę fachową, potwierdzoną nabyciem uprawnień rzeczoznawcy majątkowego (por.m.in. wyrok NSA z 16 września 2016 r., I OSK 2938/14). Takiej oceny władna jest dokonać organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych w trybie art. 157 ust. 1 u.g.n. (por. też wyrok WSA we Wrocławiu z 24 sierpnia 2017 r., II SA/Wr 384/17, wyrok WSA w Gliwicach z 29 lipca 2016 r., II SA/Gl 356/16; wyrok WSA w Olsztynie z 7 października 2015 r., I SA/Ol 54/15, wyrok NSA z 5 lutego 2015 r., I OSK 1224/13, wyrok WSA w Kielcach z 4 lutego 2015 r., II SA/Ke 1110/14). Strona kwestionująca dany operat szacunkowy powinna przedłożyć organowi dowód jego nieprawidłowości w postaci opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Samo zaś niezadowolenie strony z opinii biegłego, czy też subiektywne przekonanie strony o nieprawidłowości sporządzonej wyceny nieruchomości, jeżeli nie jest potwierdzone obiektywnie weryfikowalnymi dowodami, jest niewystarczające dla skutecznego podważenia jej wiarygodności (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 2 sierpnia 2017 r., II SA/Gd 370/17). Przepis art. 157 u.g.n. nie ogranicza strony postępowania w możliwości zwrócenia się do organizacji zawodowej rzeczoznawców z wnioskiem o dokonanie oceny kwestionowanego operatu. Nie można jednak przyjąć, że obowiązek taki obciąża każdorazowo organ, w sytuacji, gdy strona kwestionuje operat, zwłaszcza nie przedkładając żadnego opracowania konkurencyjnego, a ograniczając się do własnych zarzutów i argumentów.

Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, gdzie argumentacja skarżącego, dotycząca miedzy innymi cech fizycznych nieruchomości i skali ocen tych cech, współczynników korygujących, niepoparta żadnymi danymi, które uwiarygadniałyby podnoszone okoliczności, nie zdołała podważyć prawidłowości sporządzenia operatu. W wyroku z dnia 15 grudnia 2017 r., I OSK 1604/17, Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że zagadnienie wyodrębnienia cech rynkowych, podobnie jak cała metodyka wyceny, nie zostały całościowo uregulowane w żadnym akcie prawnym. Reguluje je tylko, w formie zaleceń adresowanych do rzeczoznawców, uchwała organu samorządu zawodowego rzeczoznawców majątkowych. Dodatkowo, zagadnienie wyodrębnienia cech rynkowych nie opiera się także na wiedzy ogólnie dostępnej czy notoryjnej, znanej z urzędu sądowi bądź organom administracji. Dlatego, zarówno wyróżnienie cech rynkowych, mających wpływ na wartość nieruchomości, jak i nadawanie im określonych wag, jest zadaniem powierzonym rzeczoznawcom majątkowym, stricte wiążącym się z wiedzą fachową z zakresu wyceny nieruchomości.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela również zastrzeżeń autora skargi kasacyjnej co do wyboru przez rzeczoznawcę majątkowego nieruchomości do porównania. Rzeczoznawca przyjął kilkanaście transakcji z rynku nieruchomości, które to nieruchomości były nieruchomościami podobnymi, a więc nie miały identycznych parametrów. W myśl art. 4 pkt 16 u.g.n. nieruchomość podobna to taka, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Przez nieruchomości podobne, porównywalne należy rozumieć takie, których stan prawny, fizyczny i funkcjonalny jest najbardziej do siebie zbliżony (wyrok NSA z dnia 8 lutego 2008 r., II OSK 2014/06). Warunkiem koniecznym dla uznania nieruchomości za podobną i przyjęcia jej wartości za miarodajną dla określenia wartości oszacowanego gruntu jest istnienie więzi polegającej na podobieństwie, a nie tożsamości. Dlatego też osoba sporządzająca operat szacunkowy na potrzeby wyceny określiła, w jaki sposób dane cechy nieruchomości (podobne i różniące) mają wpływ na wartość, zastosowała współczynniki korygujące, co sprawia, że sposób sporządzenia operatu pozostaje w zgodzie z przepisami rozporządzenia.

Nie zasługuje na aprobatę również teza, że opis nieruchomości przyjętych przez biegłego do porównania, stanowiących podstawę wyceny, winien być na tyle precyzyjny, aby umożliwiał zidentyfikowanie tych nieruchomości w terenie, w szczególności poprzez wskazanie numeru ewidencyjnego działki przyjętej do porównania przy wycenie. Z przepisów u.g.n. i rozporządzenia nie wynika obowiązek podania numeru ewidencyjnego działki przyjętej do porównania przy wycenie. Zgodnie z § 4 ust. 3 rozporządzenia przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Muszą być znane jedynie cechy podobieństwa nieruchomości wycenianej z nieruchomościami porównywanymi, ceny transakcyjne i warunki zawarcia transakcji. Natomiast nieruchomość podobna, to taka, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość (art. 4 pkt 16 u.g.n.). Operat szacunkowy, również dla właściciela nieruchomości wycenianej, nie może być źródłem takiej wiedzy, która mogłaby prowadzić do ujawniania tajemnicy handlowej lub danych osobowych uczestników obrotu nieruchomościami. Taką wiedzą może dysponować jedynie rzeczoznawca majątkowy, którego pozycja w systemie prawa jest zbliżona do osoby zaufania publicznego i wobec którego istnieją instrumenty nadzoru nad właściwym wykonywaniem czynności zawodowych, w tym zachowania tajemnicy zawodowej (zob. art. 175 ust. 3 i art. 178 u.g.n.). Sąd też identyfikacja nieruchomości przyjętej do porównania przy wycenie poprzez jej numer ewidencyjny nie jest konieczna dla weryfikacji cech podobieństwa z nieruchomością wycenianą. Cechy nieruchomości porównawczych (przyjętych do porównania zarówno przed podziałem, jak i po podziale) podane zostały w tabelach porównawczych (str. 34-37 i str. 47-51 operatu). Zawierają one takie dane, jak: data transakcji, powierzchnia działek, rodzaj nabywanego prawa, miejscowość i rejon (odnośnie położenia), cena działki i cena jednostkowa oraz przeznaczenie.

Za usprawiedliwiony należy jednak uznać zarzut dotyczący naruszenia art. 151 ust. 1 w związku § 36 ust. 1 i ust. 6 pkt 5 rozporządzenia, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wartość drogowej działki gruntu nr (...), powstałej na sutek podziału nieruchomości, w ramach wyceny na potrzeby ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej, szacuje się przyjmując wartość 1 m2 gruntów przyległych.

Ocenę operatu szacunkowego w zakresie dokonanej wyceny działki nr (...), przeznaczonej na drogę wewnętrzną zapewniającą dostęp do drogi publicznej pozostałym działkom powstałym po podziale, rozpocząć należy od wyjaśnienia, że zgodnie z art. 151 ust. 1 u.g.n. wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna cena, możliwa do uzyskania na rynku z uwzględnieniem cen transakcyjnych. Jednocześnie § 36 ust. 1 rozporządzenia stanowi, że wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji. Zgodnie z § 36 ust. 2 rozporządzenia w przypadku gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej zgodnie z ust. 1, wartość nieruchomości objętej decyzją określa się w podejściu kosztowym. W myśl natomiast § 36 ust. 4 rozporządzenia w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio.

Powołane wyżej przepisy, na podstawie odesłania sformułowanego w § 36 ust. 6 pkt 5 rozporządzenia, stosuje się odpowiednio przy określaniu wartości nieruchomości wydzielonych lub zajętych pod drogi wewnętrzne, czyli jak ma to miejsce w niniejszej sprawie.

Z powyższych regulacji wynika, że punktem wyjścia przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości wydzielonej pod drogę wewnętrzną, jest porównanie transakcji dotyczących nieruchomości drogowych. Tylko brak wystarczających danych odnoszących się do tego typu transakcji umożliwia odstąpienie przez rzeczoznawcę od tego sposobu wyceny i dokonanie jej przy wykorzystaniu danych dotyczących transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości. Uwzględnienie od razu transakcji gruntami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do działki jest działaniem naruszającym tę regulację. Wadliwość ta wiąże się z bezpodstawnym pominięciem podejścia, któremu prawodawca przyznał pierwszeństwo zastosowania (por. wyrok WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 20 czerwca 2013 r. II SA/Po 445/13; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 21 sierpnia 2014 r., II SA/Rz 610/14).

W niniejszej sprawie autorka operatu szacunkowego podała (str. 53 operatu), że na terenie gminy (...) w okresie lat 2014-2016 nie stwierdzono w obrocie wolnorynkowym transakcji sprzedaży gruntów o cechach podobnych do działki nr (...), wydzielonych z dużych powierzchni przeznaczonych pod zabudowę mieszkalną dla celu obsługi drogowej pozostałych wydzielonych działek. Konstatacja taka pozwalała, w jej ocenie - zaaprobowanej przez organy administracji i Sąd I instancji, na zastosowanie w sprawie § 36 ust. 4 rozporządzenia i określenie wartości tej działki przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych - a więc wartość działki nr (...) określono jakby była przeznaczona również pod budownictwo mieszkaniowe, tak jak pozostałe działki wydzielone w wyniku podziału.

Tymczasem twierdzenie biegłej o braku transakcji nieruchomościami stanowiącymi drogi wewnętrze stoi w sprzeczności z zawartym na tej samej stronie operatu (str. 53) opisem rynku lokalnego. Biegła wprost stwierdziła, że w wyniku analizy aktów notarialnych stwierdzono sprzedaże udziałów w wewnętrznych drogach dojazdowych nabywanych równocześnie z działkami, do których ta droga prowadzi. Wskazała także na ceny tych udziałów. Dodała przy tym, ze zdarzało się, że sprzedający przekazywał kupującemu udział w działce drogowej nieodpłatnie. Bez wątpienia zatem transakcje działkami stanowiącymi drogę wewnętrzną miały miejsce, znana była także ich wartość. Niezrozumiałe jest także kolejne stwierdzenie biegłej, że kwoty za udziały w działce drogowej nie odzwierciedlały ich wartości. Dodała przy tym, że były to kwoty symboliczne, co wynikało z faktu, że każda wydzielona działka gruntowa musi posiadać dostęp do drogi, tym samym kupujący w cenie właściwego gruntu uwzględniał cenę dojazdu.

Analiza spornego operatu szacunkowego prowadzi zatem do wniosku, że w obrocie występowały transakcje sprzedaży działek stanowiących drogę wewnętrzną, stanowiącą dla pozostałych wydzielonych działek (budowlanych) dostęp do drogi publicznej, ale ich wartość była znikoma (bądź wręcz przekazywano je nieodpłatnie). Oznacza to, że nie było podstaw do zastosowania w sprawie § 36 ust. 4 w związku z ust. 6 pkt 5 rozporządzenia. Na pewno podstawą taką nie była okoliczność niewielkiej (bądź wręcz zerowej) wartości takiej działki. Tymczasem mimo wykazania w operacie szacunkowym, że wartość działek podobnych (o tej samej funkcji) do działki nr (...) w obrocie jest niewielka, to biegła określiła wartość działki nr (...) na 31,63 zł/m2 (str. 55 operat), co przy jej powierzchni 1317 m2 oznacza kwotę 41 656,71 zł. Warto przy tym podkreślić, że wzrost wartości całej nieruchomości po podziale wyniósł, zgodnie z szacunkiem rzeczoznawcy majątkowego, 48 438 zł.

Należy zatem przyjąć, że treść operatu nie uzasadnia zastosowania w sprawie § 36 ust. 4 rozporządzenia. Jeżeli bowiem na rynku lokalnym istniały transakcje nieruchomościami drogowymi, a rzeczoznawca ich nie uwzględnił, to naruszył ten przepis, czego nie dostrzegł Sąd I instancji.

Zatem wobec usprawiedliwionego zarzutu naruszenia art. 151 ust. 1 u.g.n. w związku z § 36 ust. 6 pkt 5 rozporządzenia, Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest zatem uchylić zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny, uznając istotę sprawy za dostatecznie wyjaśnianą, rozpoznał również skargę i na podstawie art. 188 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 wyroku.

O zwrocie kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.