Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2720342

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 19 czerwca 2019 r.
I OSK 2106/17

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.).

Sędziowie: NSA Olga Żurawska-Matusiak, del. WSA Jakub Zieliński.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 19 czerwca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T.P., J. P., J. A., E.M., A. C. i M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 maja 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 327/17 w sprawie ze skargi T.P., J. P., J. A., E.M., A. C. i M. M. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia (...) grudnia 2016 r. nr (...) w przedmiocie reformy rolnej oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie faktyczne

Wyrokiem z dnia 11 maja 2017 r. (sygn. akt I SA/Wa 327/17), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - orzekając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a.") - oddalił skargę: T. P., J. P., J. A., E. M., A.C. i M. M. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia (...) grudnia 2016 r. nr (...) utrzymującą w mocy decyzję Wojewody (...) z dnia (...) stycznia 2014 r. nr (...), w której stwierdzono, iż nieruchomości oznaczone numerami działek: (...), wchodzące w skład majątku ziemskiego (...), stanowiącego dawniej własność F.P., podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.

W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, T. P., J. P., J. A., E. M., A.C. i M. M. zarzucili Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie:

I. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), a to: art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a., oraz art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sadów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm., dalej również jako "p.u.s.a.) - poprzez bezzasadne oddalenie przez WSA skargi, podczas gdy prawidłowa analiza sprawy i prawidłowe wykonanie przez WSA obowiązku kontroli legalności działalności administracji publicznej powinny były doprowadzić do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, a także poprzedzającej ją decyzji Wojewody (...), co odpowiada również zarzutowi naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 piet 1 lit. a p.p.s.a., które błędnie nie zostały przez WSA zastosowane, mimo licznych naruszeń przepisów prawa procesowego, jak i materialnego co doprowadziło do nienależytego wykonania przez WSA obowiązku kontroli legalności działalności administracji publicznej

II. przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię (art. 171 pkt 1 p.p.s.a.), a to:

1). art. 2 ust. 1 zdanie trzecie dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej - poprzez jego błędne zastosowanie, podczas gdy jako sprzeczny z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP z 1997 r., nie mógł i nie może stanowić podstawy prawnej nacjonalizacji (wywłaszczenia), albowiem przewiduje on dokonanie wywłaszczenia nie na cele publiczne oraz bez stosownego odszkodowanie a przepisy Konstytucji RP z 1997 r. zgodnie z utrwalonym orzecznictwem trybunalskim mają charakter retroaktywny,

2) art. 145 § 1 pkt 1a) p.p.s.a. w zw. z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej - poprzez zaakceptowanie jego błędnego zastosowania przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi polegającego na przyjęciu błędnej podstawy prawnej przejęcia majątku (...) na rzecz Skarbu Państwa (nacjonalizacji) w sytuacji gdy powierzchnia majątku (...) przeinaczała 100 ha powierzchni ogólnej, a tym samym mógł on zostać przejęty tylko w oparciu o art. 2 ust. 1 zdanie trzecie dekretu, a nadto wskazany przepis nie dotyczy skutku o charakterze nacjonalizacyjnym,

3) art. 145 § 1 pkt 1a p.p.s.a. w zw. z art. 1 sporządzonego w dniu 20 marca 1952 r. Protokołu Nr 1 ratyfikowanego przez Polskę w dniu 10 października 1994 r. (Dz. U. z 1995 r. Nr 26, poz. 175) do sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r. a następnie zmienionej Protokołem Nr 3, Nr 5 i Nr 8 oraz uzupełnionej Protokołem Nr 2 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284) - poprzez pozbawienie skarżących wyrokiem WSA w Warszawie prawnie uzasadnionego oczekiwania uzyskania efektywnego korzystania z nieruchomości (prawa własności nieruchomości) objętej wnioskiem (por. uzasadnienie decyzji Europejskiego Trybunału Praw Człowieka Z dnia 27 stycznia 2000 r. nr 33752196, LEX nr 41130, orzeczenie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 23 listopada 2000 r. w sprawie nr 25701/94 - Case ofthe Fomer King of Greece and Others vs. Greece - dostępne na stronie internetowej Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasbourgu - www.echr.coe.int, w którym Trybunał stwierdził, że dokonane w latach 60-tych XX wieku wywłaszczanie byłego króla Grecji z jego majątku prywatnego bez odszkodowania jest niezgodne z normami międzynarodowymi i narusza podstawowe prawa obywatelskie; tak samo Trybunał w Strasbourgu w orzeczeniu z lutego 2001 r. w sprawie Dan Brumarescu vs. Rumunia),

4) art. 145 § 1 pkt 1a p.p.s.a. w art. 2, art. 21 ust. 2, z art. 21 ust. 1 w zw. z art. 20, art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 oraz art. 32 Konstytucji RP oraz art. 1 sporządzonego w dniu 20 marca 1952 r. Protokołu Nr 1 ratyfikowanego przez Polskę w dniu 10 października 1994 r. (Dz. U. z 1995 r. Nr 26, poz. 175) do sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r., a następnie zmienionej Protokołem Nr 3, Nr 5 i Nr 8 oraz uzupełnionej Protokołem Nr 2 Konwencji o ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284) - poprzez uznanie przez WSA w Warszawie, że art. 2 ust. 1 zdanie trzecie dekretu PKWN o reformie rolnej jest zgodny z Konstytucją RP i może stanowić podstawę pozbawienia skarżących prawa własności nieruchomości jakiegokolwiek odszkodowania, podczas gdy z treści art. 42 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym wynika, że jedynie akty prawne powszechnie obowiązujące (i) wydane przez kompetentny organ państwowy, (ii) z zachowaniem wymaganego prawem trybu ich wydania oraz (iii) o treści zgodnej z Konstytucją RP mogą mieć charakter konstytucyjny i być podstawą ingerencji w podstawowe prawa człowieka1 takie, jak prawo własności i prawo dziedziczenia.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący wnosili o:

1. wystąpienie - na podstawie art. 193 Konstytucji RP - z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego, czy art. 2 ust. 1 zdanie trzecie dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej jest zgodny z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, ewentualnie o dokonanie przez tut. Sąd tzw. rozproszonej kontroli konstytucyjności tego przepisu;

2. uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania wraz z pozostawieniem mu orzeczenia kosztach postępowania za obie instancje, ewentualnie

3. uchylenie zaskarżonego wyroku i uwzględnienie skargi wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Odpowiedź na skargę kasacyjna nie została wniesiona.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Zostały one oparte na obu podstawach kasacyjnych, określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. to jest zarówno na obrazie prawa materialnego, jak i na istotnym naruszeniu przepisów postępowania.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów procesowych, stwierdzić należy, że nie były one uzasadnione.

Przepisy art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 1 § 1 i 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych są bowiem jedynie przepisami o charakterze ustrojowym. Wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem skarżących, nie może być zaś utożsamiane z uchybieniem powołanym normom. Zważyć bowiem należy, że ww. przepisy zakreślają tylko właściwość sądów administracyjnych, stanowiąc, że sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Nie ma zaś żadnych podstaw do przyjęcia, iż Sąd Wojewódzki nie dokonał takiej kontroli albo, że ocenę swoją oparł na innym kryterium niż zgodność zaskarżonej decyzji z prawem.

W związku z powyższym podkreślić wypada, iż przepisy te mogłyby być naruszone tylko wtedy, gdyby skarga w ogóle nie została przez Sąd Wojewódzki rozpoznana, albo rozpoznanie jej opierałoby się na innych kryteriach, niż są one określone w art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, a co w niniejszym przypadku nie miało miejsca. Oparcie natomiast w analizowanej sprawie wyroku na przepisie art. 151 p.p.s.a., a nie na art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) p.p.s.a., uwarunkowane było oceną prawnomaterialną, którą wyraził Sąd pierwszej instancji.

Odnosząc się do kwestii materialnoprawnych, wyjaśnić wypada, że analizowana sprawa rozpatrywana była w trybie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 z późn. zm.), zgodnie z którym na cele reformy rolnej przeznaczone zostały nieruchomości ziemskie stanowiące własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego i śląskiego, jeśli ich rozmiar łączny przekraczał 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni. Postępowanie w niniejszym przypadku zainicjowane zostało przy tym wnioskiem skarżących, złożonym w oparciu o § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 10, poz. 51 z późn. zm.), a zakończyło się wydaniem decyzji odmawiającej jego uwzględnienia.

Zdaniem organów, a pogląd ten podzielił następnie Sąd Wojewódzki, łączny obszar przejętej nieruchomości, oznaczonej numerami działek: (...), które wchodziły w skład majątku ziemskiego (...), stanowiącego dawniej własność F.P., przekraczał 100 ha powierzchni ogólnej, a także powierzchnia gruntów rolnych, pastwisk, łąk i sadów, z wyłączeniem lasów i innych gruntów nierolnych, przekraczała w tym przypadku normy obszarowe, wymienione w art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN z 1944 r. Ponadto działki te składały się na nieruchomość rolną, i nie wchodziły w skład zespołu pałacowo-parkowego.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego, który w tym zakresie odwoływał się do bogatego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, legalność przepisów dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, pomimo wielości orzeczeń, nie została jednak zakwestionowana a fakt stosowania ww. § 5 rozporządzenia wykonawczego został potraktowany jako argument przemawiający za brakiem naruszenia konstytucyjnych wolności i praw jednostki. W wyroku bowiem z dnia 3 lipca 2007 r. (sygn. akt SK 1/06), Trybunał Konstytucyjny, argumentując rozstrzygnięcie o zgodności z Konstytucją art. 1 ust. 1 dekretu z dnia 8 sierpnia 1946 r. o wpisywaniu w księgach hipotecznych (gruntowych) prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej (Dz. U. Nr 39, poz. 233 z późn. zm.), wskazał m.in., że (cyt.): "Obecnie zainteresowani dysponują środkami prawnymi umożliwiającymi im dochodzenie na drodze sądowej praw naruszonych w wyniku nieprawidłowego zastosowania przepisów o reformie rolnej (...) zainteresowani mogą wystąpić o wydanie decyzji stwierdzającej, że dana nieruchomość nie była objęta przepisem art. 2 ust. 1 lit. e dekretu (...)".

Powyższy pogląd podziela również skład orzekający. Ponadto pragnie również zwrócić w tym miejscu uwagę, że Trybunał Konstytucyjny, postanowieniem z dnia 28 listopada 2001 r. (sygn. akt SK 5/01), umorzył postępowanie wywołane zapytaniem o zgodność z art. 2, art. 21, art. 64 i art. 32 Konstytucji RP art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej. W uzasadnieniu stanowiska podzielił bowiem pogląd wyrażony w uzasadnieniu uchwały Trybunału z dnia 16 kwietnia 1996 r. (sygn. akt W 15/95, OTK ZU nr 2/1996, poz. 13), iż przepis art. 2 ust. 1 lit. e) cytowanego dekretu wyczerpał swoją moc prawną wraz z przejęciem określonych w nim nieruchomości rolnych przez Skarb Państwa i nie mógł być później stosowany.

Biorąc zatem pod uwagę wyżej przytoczone orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, w ocenie składu orzekającego, występowanie do Trybunału z pytaniem dotyczącym zgodności z Konstytucją ww. przepisu nie wydaje się celowe. Ponadto, z punktu widzenia treści zarzutów kasacyjnych oraz wniosku o dokonanie przez skład orzekający tzw. rozproszonej kontroli konstytucyjności ww. przepisu, zauważyć należy, iż w uzasadnieniu postanowienia z dnia 28 listopada 2001 r. (sygn. akt SK 5/01)Trybunał Konstytucyjny podkreślił również, iż sprawa legalności działania władz państwowych narzuconych Polsce w 1944 r. należy dziś do sfery ocen historycznych i politycznych. Oceny te nie mogą zaś być przenoszone bezpośrednio na sferę ukształtowanych wówczas stosunków prawnych. Brak konstytucyjności legitymacji takich organów jak PKWN, KRN, Rząd Tymczasowy, a także wątpliwa legitymacja później istniejących organów, nie może nieść konsekwencji w postaci ignorowania faktu, że efektywnie wykonywały one władzę państwową. Akty normatywne tych organów były podstawą rozstrzygnięć indywidualnych, które m.in. ukształtowały strukturę własnościową w obszarze własności rolnej, a także stosunki prawne w innych dziedzinach życia społecznego. Upływ czasu, który z punktu widzenia prawa nie jest zjawiskiem obojętnym, nadał tym stosunkom trwałość i dziś są one podstawą ekonomicznej i społecznej egzystencji znacznej części społeczeństwa polskiego.

Przytoczona wyżej argumentacja jest przy tym zbieżna ze stanowiskiem Sądu Najwyższego, zgodnie z którym, omawianego dekretu nie można zaliczyć do aktów nieistniejących (actum non existens), gdyż jego przepisy doprowadziły do zasadniczej zmiany w strukturze własności nieruchomości ziemskich. Były one też stosowane zarówno przez sądy, jak i organy administracji a skutki, jakie dekret ten wywołał były następnie respektowane przez ustawodawcę, o czym świadczą nowelizacje tego dekretu czy ustawowe odesłania do jego unormowań (vide: wyrok SN z dnia 5 listopada 2002 r. sygn. akt III CKN 273/01).

Zwrócić też należy uwagę, iż w innym wyroku Sąd Najwyższy wskazał, że stabilność stosunków prawnych i społecznych ukształtowanych w wyniku przeprowadzenia reformy rolnej jest wartością wymagającą ochrony i usprawiedliwia odmowę dokonania kontroli abstrakcyjnej i generalnej ówczesnych aktów normatywnych, których skutki nadal trwają pod katem zgodności ze współczesnymi wzorcami Konstytucji w zakresie poszanowania własności (art. 21 ust. 1 Konstytucji RP) i zasad państwa prawnego - art. 2 Konstytucji RP - (vide: wyrok SN z dnia 13 lutego 2003 r. sygn. akt III CKN 14492/00).

Podzielając zatem doniosłość powyższej argumentacji, skład orzekający uznał, że z uwagi na historyczny a jednocześnie już (ze względu na wywołane skutki) nieodwracalny charakter dekretu o reformie rolnej, nie ma obecnie możliwości by kwestionować jego moc obowiązującą, a co nastąpiło by w przypadku stwierdzenia, że - w realiach rozpoznawanej sprawy - art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej nie był zgodny z Konstytucją RP.

Z tych powodów zarzuty kasacyjne dotyczące obrazy art. 2 ust. 1 dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. w zw. z art. 2, art. 21 ust. 1 i 2, art. 20, art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 oraz art. 32 Konstytucji RP nie były usprawiedliwione.

Zarzuty te nie były także zasadne w odniesieniu do unormowań, zawartych w Protokole Nr 1, ratyfikowanym przez Polskę w dniu 10 października 1994 r. (Dz. U. z 1995 r. Nr 26, poz. 175), do sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r., a następnie zmienionej Protokołem Nr 3, Nr 5 i Nr 8 oraz uzupełnionej Protokołem Nr 2, Konwencji o ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Dekret PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej jest bowiem aktem prawnym, który miał wymiar jednorazowy i - jak wyżej wspomniano - ma on już znaczenie jedynie historyczne. Został on też wydany (i wszedł w życie) przed podpisaniem przez Państwo Polskie Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka a dokonywana przez sądy administracyjne wykładnia jego przepisów bierze pod uwagę to, że materia uregulowana przepisami omawianego aktu prawnego (przejęcie majątków ziemskich dla celów realizacji reformy rolnej) wymaga ścisłej interpretacji jego przepisów jako przepisów szczególnych, odstępujących od reguł ogólnych.

Wreszcie nie był także uprawniony zarzut, dotyczący błędnej kwalifikacji podstawy prawnej przejęcia majątku (...). Nie ulega wątpliwości, że stanowił ją przepis art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej a nie - jak przyjmują skarżący - art. 2 ust. 1 zdanie trzecie dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. Zdaniem trzecie art. 2 cyt. dekretu nie stanowi bowiem żadnej, odrębnej podstawy przejęcia - w trybie dekretu z 1944 r. - nieruchomości ziemskiej na rzecz Skarbu Państwa bo odnosi się do wszystkich przypadków owego przejęcia. Wynika to wprost z treści zdania trzeciego art. 2 ww. dekretu, która przewiduje, iż wszystkie nieruchomości ziemskie, wymienione w punktach "b", "c", "d" i "e" części pierwszej niniejszego artykułu przechodzą bezzwłocznie, bez żadnego wynagrodzenia w całości, na własność Skarbu Państwa z przeznaczeniem na cele, wskazane w art. 1, część druga.

Biorąc powyższe pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie była usprawiedliwiona i - z mocy art. 184 p.p.s.a. - orzekł jak w sentencji.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.