I OSK 2073/16 - Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2592038

Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 sierpnia 2018 r. I OSK 2073/16

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.).

Sędziowie: NSA Monika Nowicka, del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 8 sierpnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. B., H. B. i I. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SA/Gl 1119/15 w sprawie ze skargi K. B., H. B. i I. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia (...) października 2015 r. nr (...) w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie faktyczne

Wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/GL 1119/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę K. B., H. B. i I. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia (...) października 2015 r., nr (...), w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z (...) września 2013 r., nr (...), Prezydent Miasta Katowice przekształcił w prawo własności prawo użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego własność Gminy Katowice oznaczonego jako działka nr (...). Prawo to zostało przekształcone w 1/2 części na rzecz H. B. i po 1/4 części na rzecz K. B. i I. B., dotychczasowych współużytkowników wieczystych tej nieruchomości. W decyzji tej określono łączną opłatę z tytułu przekształcenia w kwocie 52 152 zł, obciążając nią dotychczasowych użytkowników wieczystych w częściach odpowiadających ich udziałom w nabytym prawie własności. Kwota ta ustalona została po udzieleniu dotychczasowym współużytkownikom wieczystym tej działki 20% bonifikaty od opłat należnych z tytułu przekształcenia. Wymienioną powyżej opłatę na wniosek zainteresowanych rozłożono na 20 rat rocznych, a wierzytelność z tytułu opłat za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności wraz z należnymi odsetkami została zabezpieczona hipoteką przymusową ustanowioną na przedmiotowej nieruchomości.

Wnioskiem z 7 stycznia 2014 r. M. B. wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego wymienioną powyżej decyzją w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W uzasadnieniu wskazano, że pomimo, iż rodzice wnioskodawcy A. i J. B. zasiedzieli udziały w tej nieruchomości, to prawo własności przedmiotowej nieruchomości nabyli ostatecznie H., K. i I. B., podczas gdy spadkobiercy J. B., czyli A. B., M. B., D. S. i B. Q. nie zostali powiadomieni o wszczęciu i prowadzeniu postępowania w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności mimo, że stosownie do art. 28 k.p.a. przysługiwał im status strony tego postępowania. Decyzja Prezydenta Miasta Katowice dotyczyła bowiem bezpośrednio ich interesów prawnych, gdyż nabyli oni przez zasiedzenie udziały w użytkowaniu wieczystym oraz w prawie własności nieruchomości położonej przy ul. C. w K. Wyjaśnił, że o wydaniu decyzji dowiedział się dopiero 18 grudnia 2013 r., kiedy to decyzja z (...) września 2013 r. została im doręczona przez Miasto Katowice - uczestnika postępowania o zasiedzenie tej nieruchomości, za pośrednictwem Sądu Rejonowego w K. Tym samym należało przyjąć, że M. B., A. B., D. S. i B. Q. bez swojej winy nie wzięli udziału w tym postępowaniu, co doprowadziło do złamania zasady z art. 10 k.p.a., a zatem spełniona została przesłanka wznowienia postępowania wynikająca z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Postanowieniem z (...) stycznia 2014 r., nr (...), Prezydent Miasta Katowice, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 149 § 3 k.p.a. odmówił wznowienia postępowania zakończonego jego ostateczną decyzją z dnia (...) września 2013 r. W uzasadnieniu podał, że ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji wynikało, iż współużytkownikami wieczystymi nieruchomości położonej przy ul. C. byli H. B., K. B. i I. B. Zdaniem organu do czasu zakończenia postępowania sądowego podmiotom wskazanym we wniosku nie przysługują żadne prawa do nieruchomości stanowiącej przedmiot postępowania. Nie są oni bowiem jej użytkownikami wieczystymi, nie posiadają także innych praw rzeczowych do tej nieruchomości, co potwierdza aktualny stan prawny określony w dziale II księgi wieczystej - KW nr (...) prowadzonej dla tej nieruchomości. Prezydent uznał, że wniosek o wznowienie postępowania pochodził od podmiotu niebędącego stroną tego postępowania.

W wyniku rozpatrzenia zażalenia wniesionego przez M. B. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach postanowieniem z (...) marca 2014 r. uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i wznowiło postępowanie zakończone decyzją Prezydenta Miasta Katowice z (...) września 2013 r. Kolegium stwierdziło, że postanowienie w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania z przyczyn podmiotowych należy ograniczyć tylko do przypadków, gdy jednostka żądająca wszczęcia postępowania nie powołuje się na swój interes prawny. Ustalenie bowiem czy sprawa dotyczy interesu prawnego jednostki, może nastąpić wyłącznie w toku wszczętego postępowania. Tym samym, skoro wnioskodawca powołał się na swój interes prawny związany z udziałem w postępowaniu w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania przedmiotowej nieruchomości w prawo jej własności, to okoliczność czy podmiotowi temu przysługiwał przymiot strony tego postępowania, może być badana po wszczęciu postępowania wznowieniowego. Rozpatrując podanie o wznowienie postępowania organ jest wprawdzie uprawniony do weryfikacji przymiotu strony w stosunku do podmiotu wnoszącego podanie w pierwszej jego wstępnej fazie, ale zasada ta doznaje poważnego ograniczenia w sytuacji, gdy podstawą tego wniosku jest art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W takiej sytuacji badanie posiadania przymiotu strony winno zostać przeprowadzone po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania.

W wyniku rozpoznania skargi H. K. i I. B. wniesionej na powyższe rozstrzygnięcie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 5 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Gl 648/14, uchylił zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach. W uzasadnieniu stwierdził, iż orzekające w sprawie organy obu instancji zgodnie z wnioskiem uczestnika postępowania M. B. rozważały możliwość wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Katowice w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Sąd podzielił pogląd Kolegium, że kwestia czy podmiot żądający w oparciu o wymieniony powyżej przepis legitymuje się interesem prawnym uzasadniającym jego udział w charakterze strony w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją, powinna zostać co do zasady wyjaśniona w toku wznowionego postępowania, co wynika z art. 149 § 2 k.p.a. Zasada ta jednak doznaje ograniczeń, jeżeli już z samego wniosku o wznowienie wynika, że brak jest ustawowych podstaw do jego uwzględnienia, w szczególności gdy wniosek ten pochodzi od osoby, która w dacie jego składania nie może wykazać, iż przysługiwał jej przymiot strony postępowania zakończonego decyzją ostateczną.

W ocenie tego Sądu taka sytuacja miała miejsce w kontrolowanej sprawie, gdyż składający wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją przekształcającą prawo użytkowania wieczystego w prawo własności nie dysponował żadnym dokumentem potwierdzającym fakt, iż w dniu 13 października 2005 r. oraz w dacie wydania tej decyzji był użytkownikiem wieczystym tej nieruchomości, albo spełniał wymogi wynikające z art. 1 ust. 3 lub ust. 4 tej ustawy. Dokumentem takim mógł być aktualny odpis księgi wieczystej, w której zostało ujawnione to prawo, bądź prawomocne postanowienie sądu, czy wreszcie decyzja ostateczna stwierdzająca nabycie tego prawa. Skoro składający wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją przekształcającą prawo użytkowania wieczystego w prawo własności nie dysponował żadnym z wyżej wskazanych dokumentów, zasadnym było wydanie przez właściwy organ postanowienia o odmowie wznowienia postępowania.

Jednocześnie Sąd ten wskazał, że w przypadku współużytkowania wieczystego nieruchomości z żądaniem przekształcenia go w prawo własności winni wystąpić wszyscy współużytkownicy wieczyści, a w przypadku gdy co najmniej jeden z nich zgłosi sprzeciw wobec złożonego wniosku o przekształcenie, właściwy organ zawiesza postępowanie i w takim przypadku stosuje się odpowiednio art. 199 k.c. W przypadku, jeśliby zatem doszło do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności z pominięciem części współużytkowników wieczystych nieruchomości, wówczas taką decyzję należałoby uznać jako wydaną z rażącym naruszeniem art. 2 ust. 1 ustawy o przekształceniu, co winno skutkować stwierdzeniem nieważności takiej decyzji w oparciu o przesłankę wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Gdyby zaś prawomocnym postanowieniem sądu doszło do stwierdzenia zasiedzenia przez uczestników postępowania części prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości, należałoby wówczas rozważyć czy do wydania przez Prezydenta Miasta Katowice decyzji z dnia (...) września 2013 r. nie doszło także z rażącym naruszeniem przepisów art. 97 § 1 pkt 4 i art. 100 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Dalej Sąd ten wskazał, że tylko w przypadku, gdy w toku ponownego rozpatrywania sprawy nie wystąpią nowe okoliczności faktyczne uzasadniające wznowienie postępowania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach utrzyma w mocy postanowienie organu pierwszej instancji, w uzasadnieniu pouczając wnoszącego zażalenie o innych prawnych możliwościach wzruszenia przedmiotowej decyzji Prezydenta Miasta Katowice.

Prowadząc dalej postępowanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach najpierw postanowieniem z (...) marca 2015 r. odmówiło zawieszenia postępowania, a następnie postanowieniem z (...) kwietnia 2015 r. zawiesiło na wniosek M. B. postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Katowice z (...) września 2013 r. o przekształceniu prawa wieczystego użytkowania w prawo własności nieruchomości położonej przy ul. C. w K. Następnie postanowieniem z (...) września 2015 r. Kolegium podjęło zawieszone postępowanie, uznając, iż wobec zakończenia postępowania przez sądem powszechnym, ustąpiły przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania administracyjnego.

Po dołączeniu do akt sprawy niezbędnych dokumentów Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach postanowieniem z dnia (...) października 2015 r. uchyliło zaskarżone postanowienie Prezydenta Miasta Katowice w całości oraz wznowiło postępowanie zakończone decyzją Prezydenta z (...) września 2013 r. o przekształceniu w prawo własności przysługujące w 1/2 części H. B., w 1/4 części K. B. i w 1/4 części I. B. prawo wieczystego użytkowania gruntu stanowiącego własność Gminy Katowice - działka nr (...), mapa (...), obręb L. o powierzchni 799 m2 dotychczasowych współużytkowników wieczystych tej nieruchomości. W uzasadnieniu organ wskazał, że będąc związany wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 5 listopada 2014 r. uzupełnił postępowanie we wskazanym kierunku. Do akt sprawy wnioskujący o wznowienie postępowania dołączył prawomocne postanowienie Sądu Rejonowego K. z dnia (...) lutego 2014 r., sygn. akt (...), o stwierdzeniu nabycia udziału w nieruchomości przez zasiedzenie, prawomocne orzeczenie Sądu Okręgowego w K. z dnia (...) kwietnia 2014 r., sygn. akt (...) o stwierdzeniu nabycia udziału w nieruchomości przez zasiedzenie oraz prawomocne postanowienie Sądu Rejonowego w K. z dnia (...) marca 2002 r., sygn. akt (...), w przedmiocie stwierdzenia nabycia spadku po J. B. W rezultacie, jak wynika z prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego z dnia (...) lutego 2014 r. oraz prawomocnego postanowienia Sądu Okręgowego w K. z dnia (...) kwietnia 2015 r., J. B. nabył przez zasiedzenie z dniem 2 stycznia 1985 r. część udziałów w prawie użytkowania gruntu oraz w prawie własności posadowionego na tym gruncie budynku położonego w K. przy ulicy C. (działka nr (...)).

Wprawdzie pismem z (...) września 2015 r. H. B. i K. B. poinformowali, że sprawy sądowe dot. zasiedzenia, na które powołuje się pełnomocnik M. B., nadal znajdują się na drodze sądowej do dalszego rozpoznania przez Sąd Najwyższy, ale Kolegium wskazało, że orzeczenie wydane przez Sąd Rejonowy i Sąd Okręgowy są prawomocne, a to zgodnie z art. 365 § 1 k.p.c. oznacza, że prawomocne orzeczenie wiąże nie tylko strony i sąd, który jej wydał, ale także inne sądy i inne organy państwowe i organy administracji publicznej, a także inne osoby. Tym samym złożony wniosek w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną Prezydenta Miasta Katowice z (...) września 2013 r. przekształcającą prawo użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności był zasadny i prawidłowo udokumentowany, a wnioskodawca wykazał, że przysługiwał mu przymiot strony tego postępowania (jako spadkobiercy J. B.).

Skargę na powyższe postanowienie do wojewódzkiego sądu administracyjnego złożyli K. B., H. B. oraz I. B.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wskazał, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa w sposób mogący spowodować jego uchylenie. Instytucja wznowienia postępowania jest nadzwyczajnym trybem weryfikacji decyzji ostatecznych. Stwarza ona prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym doszło do jej wydania, było dotknięte jedną z kwalifikowanych wad procesowych. Podanie o wznowienie postępowania wszczyna postępowanie wstępne, w którym organ bada wyłącznie czy wniosek o wznowienie oparty jest na ustawowej przesłance wznowienia enumeratywnie wyliczonej w art. 145 § 1 k.p.a. oraz czy podanie wniesione zostało z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148 k.p.a. Następnie organ winien wznowić postępowanie (art. 149 § 1 k.p.a.) lub odmówić wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.) - w zależności od rezultatu sprawdzenia przesłanek formalnych. W świetle art. 149 § 2 k.p.a. ocena przyczyn wznowienia przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania jest niedopuszczalna, gdyż ustalenie czy zachodzą podstawy wznowienia może nastąpić wyłącznie w toku wznowionego postępowania. Tak więc czynności związane z merytoryczną oceną wniosku następują dopiero po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania, a przeprowadzone postępowanie wznowieniowe może doprowadzić do odmowy uchylenia dotychczasowej decyzji (art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., względnie do uchylenia decyzji dotychczasowej i wydania decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy (art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.).

W rozpatrywanej sprawie oceniane postępowanie dotyczy tylko tego wstępnego etapu, w którym następuje jedynie formalna ocena złożonego wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną.

Kolegium, które w wyniku uchylenia wyrokiem Sądu poprzedniego rozstrzygnięcia ponownie rozpatrywało zażalenie M. B. na postanowienie Prezydenta Miasta Katowice, zgodnie ze wskazaniami zawartymi w wyroku z dnia 5 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Gl 648/14, najpierw zawiesiło postępowanie wobec toczącego się nadal postępowania przed sądem powszechnym, a następnie po dołączeniu niezbędnych w sprawie dokumentów (prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego K. z dnia (...) lutego 2014 r., sygn. akt (...) stwierdzającego nabycie udziału w nieruchomości przez zasiedzenie, postanowienia Sądu Okręgowego w K. z dnia (...) kwietnia 2015 r., sygn. akt (...) oraz postanowienia Sądu Rejonowego w K. z dnia (...) marca 2002 r., sygn. akt (...) w przedmiocie stwierdzenia nabycia spadku po J. B.) wydało zaskarżone rozstrzygnięcie, tj. uchyliło postanowienie Prezydenta Miasta Katowice oraz wznowiło postępowanie zakończone decyzją z (...) września 2013 r., przekształcającą w prawo własności prawo użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego własność Gminy Katowice położonego w K. przy ul. C.

W ocenie Sądu I instancji rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach zgodne jest z prawem oraz ze wskazaniami zawartymi w przywołanym powyżej wyroku. Wnioskujący o wznowienie postępowania M. B. przedstawił postanowienie Sądu Rejonowego K. z dnia (...) lutego 2014 r., sygn. akt (...), z którego wynika, że J. B. oraz A. B. nabyli w drodze zasiedzenia z dniem 2 stycznia 1985 r. po 1/4 części udziały w prawie wieczystego użytkowania gruntu oraz w prawie własności budynków posadowionych na tym gruncie położonym w K. przy ul. C. Postanowienie to, wobec oddalenia apelacji uczestników tego postępowania postanowieniem Sądu Okręgowego w K. z dnia (...) kwietnia 2015 r., sygn. akt (...), stało się prawomocne, co oznacza, że wiąże nie tylko strony i sąd, który jej wydał, ale także sądy i inne organy administracji publicznej. Dodatkowo z przedstawionego postanowienia Sądu Rejonowego w K. z dnia (...) marca 2002 r., sygn. akt (...) wynika, że spadek po J. B. nabyły jego dzieci - B. Q., M. B. i D. S. W takim stanie rzeczy, wbrew twierdzeniom skarżących, nie ma podstaw ani powodów, by niniejsze postępowanie nadal było zawieszone, gdyż przedłożone rozstrzygnięcia są prawomocne.

Przeciwnie do twierdzeń skarżących, wobec prawomocnych rozstrzygnięć sądu powszechnego, spełnione zostały w sprawie warunki do uznania przymiotu strony wnioskującego o wznowienie postępowanie, a tym samym potwierdzona została podniesiona podstawa wznowienia postępowania z uwagi na brak udziału strony bez własnej winy w tym postępowaniu. Sąd I instancji, odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a., wskazał, że zebrane w sprawie dowody były doskonale skarżącym znane, jako że były to postanowienia sądów kończące postępowania, w którym także brali udział. Skarżący zgłaszając taki zarzut w żaden sposób nie wykazali, czy w istocie powyższe uniemożliwiło im realizację konkretnych czynności dowodowych. Nadto w sprawie kwestionowane przez skarżących rozstrzygnięcie jest postanowieniem a nie decyzją administracyjną, o której mowa w tymże przepisie. Dopiero we wznowionym postępowaniu przeprowadzone zostanie postępowanie merytoryczne w zakresie zgłoszonej podstawy wznowienia, tzn. badany będzie m.in. interes prawny wszystkich uczestników postępowania o przekształceniu prawa wieczystego użytkowania w prawo własności przedmiotowej nieruchomości.

Mając powyższe na uwadze Sąd ten na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli H. B., K. B. oraz I. B., reprezentowani przez adwokata, domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokowi zarzucili na zasadzie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.:

1.

naruszenie prawa materialnego, a to:

- art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 149 § 2 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż uczestnicy postępowania posiadali przymiot "strony" w rozumieniu przepisu art. 28 k.p.a., co skutkowało bezzasadnym wznowieniem postępowania zakończonego prawomocną decyzją Prezydenta Miasta Katowice z dnia (...).09.2013 r., nr (...), a następnie bezzasadnym oddaleniem skargi skarżących z dnia 4 listopada 2015 r. skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach;

- art. 10 k.p.a. w zw. z art. 79 § 2 k.p.a. w zw. z art. 81 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, skutkujące pozbawieniem skarżących możliwości czynnego udziału w postępowaniu odwoławczym przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Katowicach wobec uniemożliwienia skarżącym zajęcia stanowiska w przedmiocie dokumentów przedłożonych w postępowaniu odwoławczym przez stronę przeciwną i poprzestanie li tylko na stwierdzeniu, iż "zebrane w sprawie dowody były znane skarżącym jako że były to postanowienia kończące postępowania, w których także brali udział" - pomimo tego, że fakt toczenia się kilku spraw pomiędzy tymi samymi osobami nie może wykluczać, bądź ograniczać konkretnych uprawnień skarżących na gruncie niniejszego postępowania;

2.

naruszenie przepisów postępowania, a to:

- art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli działalności administracji publicznej poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nie odpowiadające wymogom z art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na całkowitym braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionych przez skarżących w skardze zarzutów naruszenia przepisów: art. 101 k.p.a., art. 10 k.p.a., art. 79 k.p.a. w zw. z art. 144 i 140 k.p.a. oraz przepisu art. 145 k.p.a., braku oceny stanu faktycznego, a także nieustosunkowanie się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w uzasadnieniu wyroku do tych zarzutów w sposób przepisany prawem;

- art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. polegające na bezzasadnym oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach o wznowieniu postępowania, pomimo tego, iż nie zebrano i nie rozważono całego materiału dowodowego w niniejszej sprawie, w szczególności na skutek uniemożliwienia skarżącym wypowiedzenia się w przedmiocie dowodów przedłożonych przez stronę przeciwną w postępowaniu odwoławczym przed SKO w Katowicach, co skutkowało nienależytym wyjaśnieniem okoliczności faktycznych i prawnych, mając wpływ na ustalenie praw skarżących w postępowaniu administracyjnym;

- które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu rozwinięto powyższe zarzuty.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

M. B. także złożył odpowiedź na skargę kasacyjną skarżących, w której wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie od skarżących na swoją rzecz kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna pozbawiona jest uzasadnionych podstaw.

Za nietrafny uznać należy podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 149 § 2 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż uczestnicy postępowania posiadali przymiot "strony" w rozumieniu przepisu art. 28 k.p.a.

Na wstępie zauważyć należy, co trafnie podkreślił Sąd I instancji, że będące przedmiotem kontroli tego Sądu zaskarżone postanowienie zostało wydane w nadzwyczajnym trybie wznowienia postępowania, które jest nadzwyczajnym trybem weryfikacji decyzji ostatecznych. Tryb ten stwarza prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym doszło do jej wydania, było dotknięte jedną z kwalifikowanych wad procesowych wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a. Podanie o wznowienie postępowania wszczyna postępowanie wstępne, w którym organ bada wyłącznie czy wniosek o wznowienie oparty jest na ustawowej przesłance wznowienia enumeratywnie wyliczonej w art. 145 § 1 k.p.a. oraz czy podanie wniesione zostało z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148 k.p.a. Następnie organ winien wznowić postępowanie (art. 149 § 1 k.p.a.) lub odmówić wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.) - w zależności od rezultatu sprawdzenia przesłanek formalnych. W świetle art. 149 § 2 k.p.a. ocena przyczyn wznowienia przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania jest niedopuszczalna, gdyż ustalenie czy zachodzą podstawy wznowienia może nastąpić wyłącznie w toku wznowionego postępowania. Tak więc czynności związane z merytoryczną oceną wniosku następują dopiero po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania, a przeprowadzone postępowanie wznowieniowe może doprowadzić do odmowy uchylenia dotychczasowej decyzji (art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., względnie do uchylenia decyzji dotychczasowej i wydania decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy (art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Zaskarżone postanowienie zostało wydane w fazie wstępnej wznowienia postępowania. Dotyczy ono zatem tylko tego wstępnego etapu, w którym następuje jedynie formalna ocena złożonego wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną.

Z akt sprawy wynika, że Kolegium, które w wyniku uchylenia wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 5 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Gl 648/14 poprzedniego rozstrzygnięcia ponownie rozpatrywało zażalenie M. B. na postanowienie Prezydenta Miasta Katowice z dnia (...) stycznia 2014 r., zgodnie ze wskazaniami zawartymi w ww. wyroku najpierw zawiesiło postępowanie, wobec toczącego się nadal postępowania przed sądem powszechnym w sprawie zasiedzenia przedmiotowej nieruchomości, a następnie po dołączeniu niezbędnych w sprawie dokumentów (prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego K. z dnia (...) lutego 2014 r., sygn. akt (...) stwierdzającego nabycie udziału w nieruchomości przez zasiedzenie, postanowienia Sądu Okręgowego w K. z dnia (...) kwietnia 2015 r., sygn. akt (...) oraz postanowienia Sądu Rejonowego w K. z dnia (...) marca 2002 r., sygn. akt (...) w przedmiocie stwierdzenia nabycia spadku po J. B.) wydało zaskarżone rozstrzygnięcie, tj. uchyliło postanowienie Prezydenta Miasta Katowice z dnia (...) stycznia 2014 r. o odmowie wznowienia postępowania oraz wznowiło postępowanie zakończone decyzją z (...) września 2013 r. przekształcającą w prawo własności prawo użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego własność Gminy Katowice położonego w K. przy ul. C.

Zgodzić się należy ze stanowiskiem Sądu I instancji, że zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach zgodne jest z prawem oraz ze wskazaniami zawartymi w przywołanym powyżej wyroku. W toku niniejszego postępowania wnioskujący o wznowienie postępowania M. B. przedstawił postanowienie Sądu Rejonowego K. z dnia (...) lutego 2014 r., sygn. akt (...), z którego wynika, że J. B. oraz A. B. nabyli w drodze zasiedzenia z dniem 2 stycznia 1985 r. po 1/4 części udziały w prawie wieczystego użytkowania gruntu oraz w prawie własności budynków posadowionych na tym gruncie położonym w Katowicach przy ul. C. Postanowienie to, wobec oddalenia apelacji uczestników tego postępowania postanowieniem Sądu Okręgowego w K. z dnia (...) kwietnia 2015 r., sygn. akt (...), stało się prawomocne, co oznacza, że wiąże nie tylko strony i sąd, który jej wydał, ale także sądy i inne organy administracji publicznej. Dodatkowo z przedstawionego postanowienia Sądu Rejonowego w K. z dnia (...) marca 2002 r., sygn. akt (...) wynika, że spadek po J. B. nabyły jego dzieci - B. Q., M. B. i D. S. W takim stanie rzeczy, wbrew twierdzeniom skarżących, nie ma podstaw ani powodów, by niniejsze postępowanie nadal było zawieszone, gdyż przedłożone rozstrzygnięcia są prawomocne.

Podmiot wnioskujący o wznowienie postępowania powołał się na swój interes prawny, który wykazał stosownymi orzeczeniami sądów powszechnych. Wykazał też, ze wniosek o wznowienie postępowania oparty jest na ustawowej podstawie wznowienia wskazanej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., co trafnie Sąd I instancji ustalił i ocenił.

Nie mógł także odnieść zamierzonego skutku podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. w zw. z art. 79 § 2 k.p.a. w zw. z art. 81 k.p.a.

Zauważyć należy, że przed wydaniem zaskarżonego postanowienia organ odwoławczy ocenił jedynie przedłożone przez wnioskującego o wznowienie postępowania orzeczenia sądów powszechnych. Nie prowadził na tym etapie wstępnym żadnego postępowania dowodowego. Oceniał jedynie wniosek o wznowienie postępowania pod względem formalnym. Trafnie Sąd I instancji podkreśla, że zebrane na tym etapie ww. dowody w sprawie były doskonale skarżącym znane, skoro dowodami tymi były orzeczenia sądów kończące postępowania, w którym skarżący także brali udział. Trafnie także Sąd ten zauważa, że zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. może być uznany za skuteczny dopiero wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Skarżący kasacyjnie, zgłaszając zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. nie wykazali, że jego naruszenie uniemożliwiło im realizację konkretnych czynności dowodowych. W żaden także sposób nie został w sprawie naruszony art. 79 § 2 k.p.a. jak i art. 81 k.p.a. Zgodnie z art. 79 § 2 k.p.a. strona ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu, może zadawać pytania świadkom, biegłym i stronom oraz składać wyjaśnienia. Przepis zaś art. 81 k.p.a. stanowi, że okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2. Skoro na tym etapie postępowania organ odwoławczy nie prowadził postępowania dowodowego zmierzającego do ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, nie mógł owych przepisów naruszyć.

Wbrew także zarzutom skargi kasacyjnej brak jest podstaw do uznania, że zaskarżony wyrok narusza art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a.

Wskazać należy, że przepis art. 3 § 1 p.p.s.a. jest przepisem rangi ustrojowej. Określa on zasady sądowej kontroli administracji publicznej. Przepis ten wskazuje cele działania sądów administracyjnych oraz określa zakres ich kognicji. Żadna z jednostek redakcyjnych art. 3 p.p.s.a. nie odnosi się bezpośrednio do obowiązków sądu administracyjnego w zakresie sposobu procedowania przed tym sądem. Z tej przyczyny art. 3 p.p.s.a. nie mieści się w zakresie podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

W niczym także Sąd I instancji nie naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Powołany przepis określa elementy, z jakich powinno składać się uzasadnienie orzeczenia. Jest więc przepisem o charakterze formalnym. O jego naruszeniu można mówić przede wszystkim wówczas, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych, wyżej wymienionych warunków. Na gruncie uchwały 7 sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 9/09 (ONSAiWSA 2010/3/39) przyjmuje się, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną tylko wtedy, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 672/09 - Lex nr 597768). Ponadto, aby zarzut taki mógł stanowić samodzielną podstawę skargi kasacyjnej, wskazana wada uzasadnienia musi być na tyle istotna, że może to mieć istotny wpływ na wynik sprawy (wyrok NSA z dnia 13 października 2010 r., sygn. akt II FSK 1479/09 - Lex nr 745670), a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku (wyrok NSA z dnia 28 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1605/09 - Lex nr 745098). Oznacza to, że orzeczenie sądu I instancji nie będzie się poddawało takiej kontroli w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego orzeczenia sądu (wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 986/09 - Lex nr 597986).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi i standardy, o których stanowi art. 141 § 4 p.p.s.a. Przedstawiono w nim stan faktyczny sprawy, zrelacjonowano sformułowane w skardze zarzuty oraz wskazano podstawę prawną oddalenia skargi. Sąd I instancji w dostateczny sposób wyjaśnił ponadto motywy podjętego rozstrzygnięcia. Okoliczność, że stanowisko zajęte przez Wojewódzki Sąd Administracyjny jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną, nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne oraz nie poddaje się kontroli kasacyjnej. Dlatego polemika z merytorycznym stanowiskiem Sądu I instancji nie może sprowadzać się do zarzutu złamania powołanego przepisu. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać ani prawidłowości przyjętego stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego.

W konsekwencji za chybiony także uznać należało podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a.

Skro zatem skarga kasacyjna okazała się niezasadna, podległa ona oddaleniu, co orzeczono na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Naczelny sąd Administracyjny nie uwzględnił wniosku uczestnika postępowania o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego albowiem wniosek ten nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach prawa.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.