Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2979066

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 7 maja 2020 r.
I OSK 2070/19
Roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski.

Sędziowie NSA: Marian Wolanin, del. Jacek Hyla (spr.).

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 7 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 grudnia 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 1980/18 w sprawie ze skargi M. W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia (...) maja 2018 r. nr (...) w przedmiocie zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie faktyczne

Wyrokiem z dnia 11 grudnia 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 1980/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia (...) maja 2018 r. nr (...) w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości.

Wyrok ten wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Starosta W. decyzją nr (...) z dnia (...) grudnia 2017 r., sprostowaną postanowieniem nr (...) z dnia (...) stycznia 2018 r., orzekł o odmowie zwrotu na rzecz S. W., M. W., A. W., M. W., D. K. W. i M. W. części wywłaszczonej nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. (...) (dawniej ul. (...)), stanowiącej działkę ew. nr (...) część z obrębu (...) Warszawa Dzielnica T.

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że poprzedni właściciel ani jego spadkobiercy nie zostali powiadomieni o zmianie celu wywłaszczenia oraz możliwości zwrotu, a na nieruchomości nie zrealizowano obiektów zgodnie z celem wywłaszczenia. Organ uznał, że nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jednakże pozostaje w użytkowaniu wieczystym osób fizycznych, a to stanowi podstawę do wydania decyzji odmownej.

Po rozpoznaniu odwołania S. W., M. W., A. W., M. W., D. K. W. i M. W., decyzją z dnia (...) maja 2018 r., Wojewoda Mazowiecki utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że wnioskodawcy są spadkobiercami wywłaszczonej właścicielki nieruchomości J. W. Nieruchomość została wywłaszczona w celu budowy parkingogarażu osiedlowego w ramach realizacji osiedla B. XII. Cel ten nie został na działce zrealizowany, co przesądzało o stwierdzeniu zbędności nieruchomości dla celu wywłaszczenia.

Decyzją Urzędu Dzielnicowego Warszawa P.-P. Wydział Geodezji i Gospodarki Gruntami z dnia (...) października 1989 r. oddano J. J. w użytkowanie wieczyste przedmiotową niezabudowaną działkę z przeznaczeniem pod budowę piekarni wraz z częścią mieszkalną. Na podstawie umowy oddania działki gruntu w użytkowanie wieczyste i sprzedaży budynków, zawartej w formie aktu notarialnego z dnia (...) września 1998 r. J. J. i P. K. P. nabyli w trybie bezprzetargowym użytkowanie wieczyste nieruchomości oznaczonej jako działka nr (...) o pow. (...) m2 z obrębu (...) oraz własność budynku stanowiącego piekarnię typu Liliput o powierzchni użytkowej (...) m2 i budynku mieszkalnego o powierzchni użytkowej (...) m2. W dniu (...) września 1999 r. prawo użytkowania wieczystego zostało wpisane w księdze wieczystej na wniosek złożony w dniu (...) września 1998 r.

Sąd Okręgowy Warszawa-Praga w Warszawie I Wydział Cywilny wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2016 r. sygn. akt I C 1304/14 oddalił powództwo S. W., A. W., M. W., D. W., M. W. i M. W. przeciwko J. J., P. K. P. i Miastu Stołecznemu Warszawie o ustalenie nieistnienia prawa użytkowania wieczystego na nieruchomości. Sąd Apelacyjny w Warszawie wyrokiem sygn. akt I ACa 1370/16 z dnia 30 stycznia 2017 r., oddalił apelację powodów od powyższego wyroku.

Wskazano, że z uwagi na fakt, że użytkowanie wieczyste zostało ujawnione w księdze wieczystej po dniu 1 stycznia 1998 r. - dniu wejścia w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, w sprawie nie miał zastosowania art. 229 tej ustawy.

Organ podkreślił jednak, że przedmiotowa nieruchomość nie pozostaje we władaniu Skarbu Państwa, ani jednostki samorządu terytorialnego, a więc organ I instancji prawidłowo orzekł o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Wojewody Mazowieckiego wniosła M. W. zarzucając naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 7 i 8 k.p.a. poprzez naruszenie zasad praworządności i utratę zaufania obywatela do organów administracji samorządowej oraz naruszenie słusznego interesu obywateli. W uzasadnieniu strona wskazała, że jak ustaliły organy cel wywłaszczenia nie został zrealizowany na nieruchomości, a w sprawie nie ma zastosowania art. 229 u.g.n. W ocenie skarżącej powyższe przesądza, że stronom przysługuje roszczenie o zwrot.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

W uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że prawo użytkowania wieczystego zostało wpisane w księdze wieczystej w dniu (...) września 1999 r. na wniosek złożony w dniu (...) września 1998 r. Prawidłowo więc organ uznał, że w sprawie nie ma zastosowania art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Zgodnie bowiem z tym przepisem, roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy (tj. przed dniem 1 stycznia 1998 r.) nieruchomość została sprzedana, albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że przepis art. 229 u.g.n. jest przepisem przejściowym o charakterze intertemporalnym, który odnosi się do stosunków prawnych zastanych w momencie wprowadzania w życie nowej regulacji prawnej i ma na celu specjalne uregulowanie tych stosunków prawnych w świetle wchodzących w życie nowych przepisów prawa. Art. 229 ma zastosowanie wówczas, gdy nieruchomość została sprzedana lub oddana w użytkowanie wieczyste przed wejściem w życie tej ustawy i taki stan trwa w dniu jej wejścia w życie. Jak zasadnie wskazał organ odwoławczy zastosowanie tego przepisu wyklucza możliwość wydania decyzji administracyjnej o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej i umożliwia rozstrzygnięcie sprawy bez konieczności badania przesłanek zbędności na cel wywłaszczenia.

Przyjęcie braku zastosowania art. 229 powoływanej ustawy uzasadniało więc prowadzenie przez organ postępowania celem merytorycznego rozstrzygnięcia roszczenia wnioskodawców, w tym ustalenia, czy nieruchomość stała się zbędna dla celu wywłaszczenia. Natomiast sam brak zastosowania w sprawie art. 229 ustawy nie przesądza o zasadności roszczenia skarżących.

Organ prawidłowo uznał, że cel wywłaszczenia na terenie przedmiotowej nieruchomości nie został zrealizowany.

Natomiast brak było podstaw do uwzględnienia wniosku o zwrot, albowiem nieruchomość nie pozostaje we władaniu Skarbu Państwa ani jednostki samorządu terytorialnego.

Prawo użytkowania wieczystego gruntu zostało wpisane w dniu 21 września 1999 r. w księdze wieczystej na rzecz J. J. i P. P. Na dzień wydania przez organ zaskarżonej decyzji stan prawny nieruchomości nie uległ zmianie, stan faktyczny również, albowiem ani Skarb Państwa ani jednostka samorządu terytorialnego nie wykonuje żadnego władztwa w zakresie przedmiotowej nieruchomości. Powództwo skarżących skierowane przeciwko użytkownikom wieczystym zmierzające do podważenia ich prawa do nieruchomości zostało oddalone. Tak więc na dzień wydawania zaskarżonej decyzji brak było możliwości zwrotu przedmiotowej nieruchomości na rzecz wnioskodawców.

Organ administracji nie mógł orzec o zwrocie nieruchomości, która nie została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia, w sytuacji gdy Skarb Państwa wyzbył się prawa do tej nieruchomości na rzecz osoby trzeciej z naruszeniem przepisów, które nakładają obowiązek zawiadomienia poprzedniego właściciela (jego spadkobierców) o zamiarze użycia wywłaszczonej nieruchomości na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu oraz poinformowania o możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości (por. uchwała NSA z 13 kwietnia 2015 r. I OPS 3/14). W uzasadnieniu tej uchwały NSA wskazał, że "możliwy jest zwrot nieruchomości w przypadku gdy równocześnie zostaną spełnione dwie przesłanki: nieruchomość okazała się zbędna na cel określony w decyzji o jej wywłaszczeniu oraz stan prawny, aktualny w chwili orzekania, nie stanowi przeszkody do jej zwrotu poprzedniemu właścicielowi. Nie jest natomiast dopuszczalne wydanie decyzji o zwrocie nieruchomości, jeżeli Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego nie władają nieruchomością.

Za powyższym stanowiskiem przemawia cywilnoprawny charakter roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. (...). Ostateczna decyzja o zwrocie nieruchomości ma charakter konstytutywny, wywołuje skutek rzeczowy w postaci przejścia prawa własności na poprzedniego właściciela i stanowi podstawę wpisu w księdze wieczystej. (...). Brak tytułu prawnego do nieruchomości po stronie zobowiązanego podmiotu publicznoprawnego oznacza brak podstaw do orzeczenia o zwrocie, ponieważ decyzja byłaby niewykonalna zgodnie z zasadą "nemo plus iuris in alium transferre potest quam ipse habet". W uchwale tej wskazano również, że prawo nabywcy wywłaszczonej nieruchomości także powinno korzystać z konstytucyjnej ochrony własności określonej w art. 64 Konstytucji, a oceny tej nie może zmienić fakt niepowiadomienia spadkobierców poprzedniego właściciela o zamiarze przeznaczenia nieruchomości na inny cel, niż cel wywłaszczenia.

Sąd wskazał, że w przypadku zbycia nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego, lub obciążenia jej prawem użytkowania wieczystego na rzecz osób trzecich nie jest możliwe wydanie decyzji pozytywnej o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości. Zgodnie z art. 232 Kodeksu cywilnego, prawo użytkowania wieczystego może być ustanowione tylko na nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Wydanie decyzji zgodnie z wnioskiem spadkobierców poprzednich właścicieli powodowałoby, że decyzja taka byłaby niewykonalna, albowiem decyzja nakazująca zwrot nieruchomości nie skutkuje wygaśnięciem użytkowania wieczystego i nie jest podstawą do wypowiedzenia umowy o oddaniu nieruchomości w użytkowanie wieczyste.

W sytuacji, kiedy roszczenie poprzedniego właściciela o zwrot nieruchomości, która nie została użyta na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, nie może być zrealizowane w naturze, tj. w drodze restytucji własności na podstawie decyzji administracyjnej, to do kompetencji sądów powszechnych należy ocena zadysponowania wywłaszczoną nieruchomością w kategorii deliktu uzasadniającego odpowiedzialność odszkodowawczą.

M. W., A. W., M. W., M. W., D. W. oraz S. W. wnieśli skargę kasacyjną zaskarżając wydany w sprawie wyrok w całości.

Skarżący zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez dokonanie jego błędnej wykładni i uznanie, że organ administracji nie mógł orzec o zwrocie nieruchomości, która nie została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia, w sytuacji gdy Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego wyzbyła się prawa do tej nieruchomości na rzecz osoby trzeciej z naruszeniem przepisów, podczas gdy poprzez słowo "zbycie" należy rozumieć wyzbycie się prawa własności, a nie przekazanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste. W konsekwencji uchwała Składu Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 kwietnia 2015 r., sygn. I OPS 3/14 nie ma zastosowania do okoliczności niniejszej sprawy, gdyż dotyczy ona sytuacji, w której Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego nie są właścicielami nieruchomości.

W oparciu o tak postawiony zarzut skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości wraz z decyzjami organów obydwu instancji.

Prawomocnym postanowieniem z dnia 28 marca 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę kasacyjną wniesioną przez S. W., A. W., M. W., D. K. W. i M. W.

Pismem datowanym dnia (...) kwietnia 2020 r. - K. R. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością spółka komandytowa z siedzibą w Warszawie zawiadomiła Naczelny Sąd Administracyjny o nabyciu w dniu (...) marca 2020 r. od J. J. i P. P. prawa użytkowania wieczystego działki nr (...) - co spowodowało wstąpienie tej spółki do postępowania sądowego w charakterze uczestników postępowania w miejsce dotychczasowych użytkowników wieczystych. Do pisma dołączono odpis aktu notarialnego potwierdzającego dokonanie powyższej czynności prawnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej jako "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie opiera się na usprawiedliwionych podstawie.

Jedyna powołana w skardze kasacyjnej jej podstawa sprowadzała się do zarzutu naruszenia prawa materialnego art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 121 z późn. zm.) powoływanej dalej jako u.g.n. Zgodnie z tym przepisem, w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organy, poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140.

Bezsporne było to, że prawo użytkowania wieczystego na rzecz osób trzecich na nieruchomości, której zwrotu domagali się skarżący zostało wpisane do księgi wieczystej (...) września 1999 r., czyli po wejściu w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, co wykluczało zastosowania art. 229 u.g.n. (roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej).

Ustanowienie jednak prawa użytkowania wieczystego na rzecz J. J. i P. P. z dniem (...) września 1999 r. było skuteczne. Podjęta przez skarżących próba podważenia tego prawa przed sądem cywilnym nie przyniosła im oczekiwanego rezultatu i sąd ich żądanie oddalił.

Istnienie prawa użytkowania wieczystego na nieruchomości ustanowionego na rzecz osób trzecich zostało słusznie uznane przez sąd I instancji za okoliczność decydującą o rozstrzygnięciu sprawy. Podkreślenia wymaga to, że postępowanie administracyjne w przedmiocie zwrotu nieruchomości zostało zakończone wydaniem decyzji odmownej dopiero po oddaleniu przez sąd cywilny powództwa o ustalenie nieistnienia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości. Skoro jednak powództwo to zostało oddalone, to rzeczą organów było uwzględnienie jako elementu stanu faktycznego sprawy istnienia prawa użytkowania wieczystego na nieruchomości, której zwrotu domagali się spadkobiercy wywłaszczonych właścicieli.

Decyzja o zwrocie nieruchomości ma charakter decyzji konstytutywnej, a więc takiej, która tworzy, zmienia lub znosi określone stosunki prawne. Zmienia ona bowiem stan prawny nieruchomości powstały po wydaniu decyzji o wywłaszczeniu, przez przywrócenie poprzedniemu właścicielowi prawa własności nieruchomości. Zmiana stanu prawnego następuje tu nie z mocy samej ustawy, ale z mocy aktu administracyjnego jakim jest decyzja o zwrocie nieruchomości.

Utrata przez Skarb Państwa lub gminę prawa dysponowania wywłaszczoną nieruchomością, w związku z ustanowieniem na niej prawa użytkowania wieczystego, w istocie rzeczy, z uwagi na zakres prawa użytkowania wieczystego uniemożliwia dokonanie zwrotu nieruchomości (por. np. wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 336/10). Nie ma żadnej prawnej możliwości, by użytkowanie wieczyste istniało na nieruchomości stanowiącej własność podmiotu innego niż Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego. Przypomnieć należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu 7 sędziów z 13 kwietnia 2015 r. (I OPS 3/14, ONSAiWSA 2015/5/82) wyjaśnił, że roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, gdy zachodzą przesłanki wymienione w art. 136 ust. 3 u.g.n., przysługuje wyłącznie przeciwko Skarbowi Państwa albo jednostce samorządu terytorialnego.

W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny, uznając skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, oddalił ją na mocy art. 184 p.p.s.a. jak w sentencji wyroku.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.