Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2226603

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 1 lutego 2017 r.
I OSK 1996/16

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.).

Sędziowie: NSA Elżbieta Kremer, del. WSA Arkadiusz Blewązka.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 1 lutego 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 5 maja 2016 r. sygn. akt II SA/Sz 52/16 w sprawie ze skargi L. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia (...) listopada 2015 r. nr (...) w przedmiocie dofinansowania kosztów kształcenia młodocianego pracownika oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie faktyczne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 5 maja 2016 r., II SA/Sz 52/16 oddalił skargę L. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z (...) listopada 2015 r., nr (...) w przedmiocie dofinansowania kosztów kształcenia młodocianego pracownika. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że zgodnie z art. 106 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., zwanej dalej p.p.s.a.) sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W sprawie złożono wniosek o przeprowadzenie dowodów z oświadczeń skarżącego i jego pracowników na okoliczność posiadania przez L. H. co najmniej trzyletniego stażu pracy w zawodzie monter-elektronik. Skoro skarżący uczestniczył w postępowaniu administracyjnym to miał możliwość przedstawienia różnych dowodów na powyższą okoliczność, a jeżeli żadnych nie przedstawił, to obecnie nie mają one charakteru dowodów uzupełniających i przyczyniających się do wyjaśnienia istotnych wątpliwości.

Zaskarżone decyzje zapadły na podstawie art. 70b ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2015 r. poz. 2156, dalej "u.s.o."), zgodnie z ust. 1 tego przepisu, pracodawcom, którzy zawarli z młodocianymi pracownikami umowę o pracę, w celu przygotowania zawodowego, przysługuje dofinansowanie kosztów kształcenia, jeżeli pracodawca posiada kwalifikacje wymagane do prowadzenia przygotowania zawodowego młodocianych, określone w odrębnych przepisach oraz młodociany pracownik ukończył naukę zawodu lub przyuczenie do wykonywania określonej pracy i zdał egzamin, zgodnie z odrębnymi przepisami. W myśl ust. 6 i 7 cyt. przepisu, dofinansowanie przyznaje wójt (burmistrz, prezydent miasta) właściwy ze względu na miejsce zamieszkania młodocianego pracownika, w drodze decyzji, po stwierdzeniu spełnienia warunków określonych w ust. 1.

W rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej z 15 grudnia 2010 r. w sprawie praktycznej nauki zawodu (Dz. U. Nr 244, poz. 1626 z późn. zm.), dalej zwanego "rozporządzeniem", zostały określone warunki i tryb organizowania praktycznej nauki zawodu oraz kwalifikacje wymagane od osób prowadzących praktyczną naukę zawodu i przysługujące im uprawnienia. Zasadą określoną w rozporządzeniu jest, że zajęcia praktyczne prowadzą nauczyciele (§ 10 ust. 1). Jednakże kolejne przepisy § 10 stanowią, że zajęcia praktyczne realizowane u pracodawców mogą także prowadzić:

1)

pracownicy, dla których praca dydaktyczna i wychowawcza z uczniami lub młodocianymi stanowi podstawowe zajęcie i jest wykonywana w tygodniowym wymiarze godzin przewidzianym dla nauczycieli (ust. 2 pkt 1);

2)

pracodawcy lub wyznaczeni przez nich pracownicy, dla których praca dydaktyczna i wychowawcza z uczniami lub młodocianymi nie stanowi podstawowego zajęcia lub jest wykonywana w tygodniowym wymiarze godzin niższym niż przewidziany dla nauczycieli, w ramach obowiązującego ich tygodniowego czasu pracy (ust. 2 pkt 2);

Zgodnie z § 10 ust. 4, instruktorzy praktycznej nauki zawodu, o których mowa w ust. 2 pkt 2, powinni posiadać co najmniej tytuł mistrza w zawodzie, którego będą nauczać lub w zawodzie wchodzącym w zakres zawodu, którego będą nauczać i przygotowanie pedagogiczne wymagane od nauczycieli lub ukończony kurs pedagogiczny, którego program został zatwierdzony przez kuratora oświaty i obejmował łącznie co najmniej 70 godzin zajęć z psychologii, pedagogiki i metodyki oraz 10 godzin praktyki metodycznej, albo ukończony przed 6 stycznia 1993 r. kurs pedagogiczny uprawniający do pełnienia funkcji instruktora praktycznej nauki zawodu.

Natomiast instruktorzy praktycznej nauki zawodu, o których mowa w ust. 2 pkt 2, niemający tytułu mistrza w zawodzie, powinni posiadać przygotowanie pedagogiczne lub ukończony kurs pedagogiczny, o których mowa w ust. 4, oraz:

1)

świadectwo ukończenia technikum, technikum uzupełniającego lub szkoły równorzędnej albo świadectwo ukończenia szkoły policealnej lub dyplom ukończenia szkoły pomaturalnej lub policealnej i tytuł zawodowy w zawodzie, którego będą nauczać, lub w zawodzie pokrewnym do zawodu, którego będą nauczać, oraz co najmniej trzyletni staż pracy w zawodzie, którego będą nauczać, lub

2)

świadectwo ukończenia liceum zawodowego i tytuł robotnika wykwalifikowanego lub równorzędny w zawodzie, którego będą nauczać, oraz co najmniej czteroletni staż pracy w tym zawodzie nabyty po uzyskaniu tytułu zawodowego, lub

3)

świadectwo ukończenia liceum ogólnokształcącego, liceum technicznego, liceum profilowanego, uzupełniającego liceum ogólnokształcącego, technikum i technikum uzupełniającego, kształcących w innym zawodzie niż ten, którego będą nauczać, lub średniego studium zawodowego i tytuł robotnika wykwalifikowanego lub równorzędny w zawodzie, którego będą nauczać, oraz co najmniej sześcioletni staż pracy w tym zawodzie nabyty po uzyskaniu tytułu zawodowego, lub

4)

dyplom ukończenia studiów wyższych na kierunku (specjalności) odpowiednim dla zawodu, którego będą nauczać, oraz co najmniej trzyletni staż pracy w tym zawodzie nabyty po uzyskaniu dyplomu lub dyplom ukończenia studiów wyższych na innym kierunku (specjalności) oraz co najmniej sześcioletni staż pracy w zawodzie, którego będą nauczać.

Skarżący L. H. posiada świadectwo ukończenia technikum i tytuł zawodowy technik elektronik o specjalności radiotechnika i telewizja oraz dyplom ukończenia studiów wyższych w zakresie matematyki nauczycielskiej. Z pewnością posiada wymagane wykształcenie, w tym także pedagogiczne, a kwestią sporną w niniejszej sprawie jest, czy posiada również wymagany, co najmniej trzyletni, staż pracy w zawodzie, którego nauczał. L. H. uważa, że skoro od 1994 r. prowadzi działalność gospodarczą w określonym w rejestrze tej działalności zakresie, to w tym zakresie posiada wymagany staż pracy. Zdaniem organów, nie można przyjąć, że posiada on wymagany staż pracy na stanowisku monter-elektronik. W ocenie sądu, z tym stanowiskiem organów należy się zgodzić. Ze znajdujących się w aktach administracyjnych zaświadczeń o wpisie przedsiębiorcy L. H. do ewidencji działalności gospodarczej z lat: 2005, 2009, 2011, wynika, że od momentu uzyskania dyplomu ukończenia studiów wyższych prowadzi on bardzo szeroką działalność gospodarczą (ponad 100 przedmiotów). Nie sposób zaprzeczyć, że wśród tego zakresu działalności mieszczą się także takie przedmioty, do realizacji których mogło być niezbędne korzystanie z pracy osób posiadających przygotowanie zawodowe w zakresie elektroniki, w tym np. wykonywanie robót ogólnobudowlanych w zakresie przesyłowych obiektów liniowych: rurociągów, linii elektroenergetycznych, elektrotrakcyjnych i telekomunikacyjnych. Jednakże oprócz przedmiotu prowadzonej działalności gospodarczej należy także wziąć pod uwagę inne okoliczności prowadzenia tej działalności. Tak olbrzymi zakres działalności powoduje, że osoba prowadząca tą działalność nie jest w stanie wykonywać osobiście wszystkich prac związanych z jej prowadzeniem. Konsekwencją tego jest konieczność zatrudnienia innych osób, w tym posiadających odpowiednie przygotowanie zawodowe w wielu dziedzinach. Przedsiębiorstwo skarżącego "H." w J. zatrudnia wiele osób i prowadzi bardzo różnorodną działalność, zaś L. H. jest jego dyrektorem - a więc, przede wszystkim, osobą zarządzającą tą działalnością i nadzorującą wszystkich pracowników. Doświadczenie życiowe pozwala stwierdzić, że w takiej sytuacji nie jest możliwe by przedsiębiorca mógł ponadto odbywać, przez okres co najmniej trzyletni, staż na stanowisku montera-elektronika. Nie wskazuje na to żaden dowód przedłożony przez skarżącego organom. Posiadanie stażu w konkretnym zawodzie oznacza w tym przypadku, wykonywanie stałej pracy na stanowisku montera-elektronika, nie zaś pełnienie funkcji dyrektora i sporadyczny kontakt z zagadnieniami związanymi z zakresem pracy elektronika. Skarżący niewłaściwie pojmuje posiadanie stażu pracy w zawodzie. Wskazuje na to fakt ubiegania się także o dofinansowanie kosztów kształcenia młodocianego pracownika w zawodzie kucharza i podnoszenie przez L. H., że posiada on również stosowny staż pracy w zawodzie kucharza, gdyż wśród przedmiotów jego działalności są także "restauracje, bary, stołówki" itp. Fakt ten znany jest sądowi z urzędu, gdyż przed tutejszym sądem zapadł wyrok w sprawie II SA/Sz 53/16.

Reasumując, fakt prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie uwidocznionym w rejestrze tej działalności nie przesądza jeszcze o tym, że osoba prowadząca tą działalność posiada staż pracy we wszystkich zawodach niezbędnych do realizacji tej działalności. Każdorazowo osoba taka musi ten staż wykazać przez przedłożenie dokumentów potwierdzających jej bezpośredni i stały, w danym okresie, udział w wykonywaniu pracy w konkretnym zawodzie. Skarżący dokumentów takich nie przedłożył, a w tym przypadku to po jego stronie istniał obowiązek wykazania posiadanego stażu pracy, stąd prawidłowo organy odmówiły dofinansowania kosztów kształcenia młodocianego pracownika. Dla uznania faktu posiadania przez skarżącego wymaganego stażu pracy w zawodzie elektronika niewystarczającym jest to, że organ I instancji wcześniej w innej sprawie przyznał dofinansowanie kosztów kształcenia młodocianego pracownika, organ bowiem w każdej indywidualnej sprawie zobowiązany jest przeprowadzić postępowanie wyjaśniające i dokonać oceny zgromadzonego materiału pod kątem spełnienia przesłanek wymaganych przepisami.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł L. H., zaskarżając go w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez:

1)

niewłaściwe zastosowanie § 10 ust. 5 pkt 4 w związku z § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 15 grudnia 2010 r. i w związku z art. 70b u.s.o., jak i § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 28 maja 1996 r. w sprawie przygotowania zawodowego młodocianych i ich wynagrodzenia skutkujące stwierdzeniem, że skarżący nie posiada wymaganego stażu pracy w zawodzie monter-elektronik, a tym samym nie spełnił warunków koniecznych, by pełnić obowiązki instruktora praktycznej nauki zawodu,

2)

utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., sprzecznej z art. 7 i art. 2 Konstytucji RP, tj. naruszającej prawo materialne poprzez niezastosowanie art. 33 ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej w zakresie domniemania prawdziwości danych wpisanych do CEIDG oraz błędną wykładnię definicji legalnych działalności zawartych w treści Rozporządzenia Rady Ministrów z 24 grudnia 2007 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Działalności - Zasady budowy klasyfikacji poz. 3 Definicje działalności - w zakresie przyjęcia, iż pojęcie przeważającej działalności gospodarczej jest tożsame z pojęciem jedynej działalności, a także naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj.:

3)

art. 106 § 3 p.p.s.a. przez pominięcie dowodu z oświadczenia uzupełniającego złożonego przez L. H. oraz oświadczeń pracowników skarżącego Z. S., J. N., M. M., H. P., R. R. i M. Z., pomimo braku podstaw do odmowy przeprowadzenia dowodu uzupełniającego i zasadności złożonego przez skarżącego wniosku w tym zakresie,

4)

art. 145 § 1 pkt 1 lit. c poprzez niezasadne oddalenie skargi na decyzję SKO w K., w sytuacji gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem artykułów: 6, 7, 8, 80, 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, bez dostatecznej ku temu podstawy, zaaprobował wadliwe ustalenia organów administracji w zakresie nieposiadania przez skarżącego wymaganego stażu pracy w zawodzie monter-elektronik, tj. ustalenia, iż L. H. nie spełnił warunków koniecznych, by pełnić obowiązki instruktora praktycznej nauki zawodu. Organ II instancji nie rozważył dowodów, jakie strona skarżąca przedstawiła w toku postępowania administracyjnego. Co więcej, Sąd I instancji oddalił jej wniosek o przeprowadzenie uzupełniających dowodów z dokumentów, które były niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, a których przeprowadzenie nie spowodowałoby nadmiernego przedłużenia postępowania. Zaakceptowanie przez Sąd I instancji wadliwych ustaleń co do stanu faktycznego sprawy skutkowało, w konsekwencji, niewłaściwym zastosowaniem przepisów prawa materialnego.

Okoliczności sprawy w tym, fakt, iż skarżący ukończył technikum z tytułem technik elektronik, co potwierdza załączone do akt sprawy świadectwo dojrzałości oraz fakt, iż od lat prowadzi działalność w zakresie budowy linii elektroenergetycznych, winny skutkować uwzględnieniem jego skargi. Z uwagi na bezzasadne oddalenie skargi, skarżący złożył przedmiotową skargę kasacyjną.

Przedstawione przez L. H. w oparciu o art. 106 § 3 p.p.s.a. dowody miały istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia kwestii, czy skarżący posiadał wymagany co najmniej 3 letni staż pracy w zawodzie monter-elektronik, tj. wymagane prawem kwalifikacje do pełnienia obowiązków instruktora praktycznej nauki zawodu. Sąd pominął te kluczowe dowody, wskazując, że: "skoro skarżący uczestniczył w postępowaniu administracyjnym to miał możliwość przedstawienia różnych dowodów na powyższą okoliczność, a skoro żadnych nie przedstawił obecnie nie mają one charakteru dowodów uzupełniających i przyczyniających się do wyjaśnienia istotnych wątpliwości" (s. 7 uzasadnienia wyroku). Skarżący, na etapie postępowania administracyjnego, przedstawił organowi komplet wymaganych dokumentów, a to na organie, nie zaś na skarżącym, spoczywał obowiązek wyjaśnienia w sposób dostateczny, nie budzący wątpliwości, istotnych okoliczności sprawy, podczas gdy organ poprzestał na powierzchownym jej zbadaniu, w oparciu o co wydał rozstrzygnięcie. Wnosząc o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego skarżący szeroko uargumentował nie tylko podstawę, ale i zasadność wniosku. Wskazał przy tym, że nie przywołuje nowych okoliczności, a jedynie zmierza do szerszego udokumentowania już podnoszonych na etapie postępowania administracyjnego. Uzasadniało to przeprowadzenie dowodu z przedłożonych oświadczeń: "Celem postępowania dowodowego, o którym stanowi art. 106 § 3 p.p.s.a., nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz ocena, czy właściwe w sprawie organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej" (Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 kwietnia 2015 r., II OSK 2244/13). Przeprowadzenie dowodu uzupełniającego nie tylko było niezbędne dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości, ale i nie spowodowałoby nadmiernego przedłużenia postępowania. Skarżący odnosi przy tym wrażenie, iż skład orzekający mylnie ocenił charakter dowodu uzupełniającego. Sama tylko okoliczność, że skarżący przedstawił dowód z oświadczeń na etapie postępowania sądowoadministracyjnego, nie zaś na etapie postępowania przed organami administracji, mając taką hipotetyczną możliwość, nie pozbawia tych oświadczeń uzupełniającego charakteru. "Dopuszczenie dowodu z dokumentu, jeżeli przyczyni się to do szybkiego i pełnego wyjaśnienia sprawy, jest nie tylko uprawnieniem, ale i obowiązkiem sądu. Przeprowadzenie dowodu z dokumentu jest więc niezbędne, gdyż bez tego dokumentu nie jest możliwe rozstrzygnięcie istniejących w sprawie wątpliwości, jest to wyrazem przyjęcia ogólnej dyrektywy we wszystkich procedurach funkcjonujących w naszym systemie prawnym, że poznanie prawdy jest podstawową przesłanką wydania prawidłowego rozstrzygnięcia. Dopuszczenie przez sąd dowodu z urzędu nie może być uznane za działanie, które narusza zasadę bezstronności sądu i równości stron" (Dolecki H., Stosowanie przepisów procedury cywilnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, ZNSA 2010, nr 5-6, s. 94-99).

"Przesłanki warunkujące możliwość przeprowadzenia dowodu uzupełniającego, o których mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. zostały zrealizowane. Przeprowadzenie dowodu nie spowodowałoby nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie, a zawnioskowane dowody miały charakter kluczowy. Z treści przedłożonych oświadczeń wynikało jednoznacznie, iż skarżący posiada co najmniej 3-letni staż pracy w zawodzie monter-elektronik, a tym samym spełnił warunki konieczne, by pełnić obowiązki instruktora praktycznej nauki zawodu.

Sąd I instancji niewłaściwie zastosował art. § 10 ust. 5 pkt 4 w związku z § 2 ust. 2 rozporządzenia z 15 grudnia 2010 r. i w związku z art. 70b u.s.o., jak i § 2 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z 28 maja 1996 r. w sprawie przygotowania zawodowego młodocianych (...) skutkujące stwierdzeniem iż, skarżący nie posiada wymaganego co najmniej 3 letniego stażu pracy w zawodzie monter-elektronik, podczas, gdy faktycznie L. Ha. posiada wymagany staż pracy w tym zawodzie. Stanowisko Sądu I instancji pozostaje tym bardziej niezrozumiałe, że decyzją Wójta Gminy P. z (...) października 2011 r. L. H. przyznano dofinansowanie kosztów nauki młodocianego pracownika w zawodzie monter-elektronik. Skoro, w dacie (...) października 2011 r. skarżący spełniał wymogi dla pełniącego funkcję instruktora praktycznej nauki zawodu, bezzasadnym pozostaje twierdzenie, iż obecnie nie posiada wymaganych kwalifikacji, doświadczenia w tym zakresie.

Odnosząc się do twierdzeń Sądu, sprecyzowania wymaga, że skarżący nie wskazywał, iż posiada wymagany staż pracy w zakresie wszystkich prowadzonych działalności, ujętych w CEiDG, ale w przypadku tej konkretnej działalności, gdyż od lat bierze czynny udział w pracach w tym zakresie, osobiście, nie tylko nadzoruje pracę pracowników, ale i pomaga im w realizacji codziennych zadań. Jest to możliwe nie tylko z uwagi na posiadane przez niego wykształcenie, ale i stałe zdobywanie doświadczenia poprzez czynny udział w realizowanych zadaniach, tj. rozbudowy, przebudowy i modernizacji sieci elektroenergetycznych przedsiębiorstwa. Stanowisko Sądu I instancji nie zostało poparte merytoryczną argumentacją, a opierało się na błędnym założeniu, że prowadzenie wielobranżowego przedsiębiorstwa uniemożliwia uzyskanie kwalifikacji przez skarżącego we wskazanym przez niego zakresie. Skarżący, prowadząc swą działalność nie tylko nadzorował wykonywanie obowiązków przez zatrudnionych pracowników, ale uczestniczył w realizacji poszczególnych zadań. Nie twierdził przy tym, że osobiście wykonywał wszystkie prace związane z prowadzeniem działalności, lecz brał czynny udział w pracach, których wykonywanie stanowiło nie tyle jego obowiązek, co przyjemność, związane było z zainteresowaniami skarżącego. Również fakt, iż skarżący pełni odpowiedzialną funkcję dyrektora nie przesądza w żadnej mierze o faktycznym wykonywaniu przez skarżącego innych funkcji, realizacji pozostałych zadań. L. H. zaprzecza przy tym, iż żaden z przedstawionych przez niego dowodów nie świadczy, iż faktycznie odbył wymagany staż pracy w zawodzie monter-elektronik. Wymagany prawem co najmniej 3-letni staż pracy udowodniono przedstawionymi dokumentami, w tym zaświadczeniami o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej, jak również oświadczeniem z 15 grudnia 2015 r., w którym L. H. jednoznacznie wskazał, że od 1994 r. prowadzi działalność gospodarczą, również w zakresie budowy linii elektroenergetycznych.

Sąd I Instancji naruszył prawo materialne przez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, sprzecznej z art. 7 i art. 2 Konstytucji RP, poprzez niezastosowanie art. 33 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej z 2 lipca 2004 r. w zakresie domniemania prawdziwości danych wpisanych do CEIDG oraz błędną wykładnię definicji legalnych działalności zawartych w treści Rozporządzenia Rady Ministrów z 24 grudnia 2007 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Działalności - Zasady budowy klasyfikacji poz. 3 Definicje działalności. Przy tym, Sąd I instancji, nie powołał się na wiarygodne dowody, które uzasadniałyby obalenie przedmiotowego domniemania. Stanowisko WSA w Szczecinie, znalazło oparcie, jedynie, w subiektywnych przekonaniach członków składu orzekającego. Sąd dopuścił się naruszenia prawa, gdyż decyzja SKO obarczona był licznymi nieprawidłowościami i nie znajduje oparcia w obowiązującym porządku prawnym. Nie sposób pominąć, iż WSA w Szczecinie nie wziął należycie pod uwagę, iż organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP). Po stronie organu II instancji doszło do licznych naruszeń przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, co świadczy niewątpliwie o naruszeniu zasady legalizmu. Z uwagi na powyższe, Sąd I instancji winien uwzględnić skargę.

Zasada legalizmu. wyrażona w treści art. 7 Konstytucji RP koresponduje z zasadą demokratycznego państwa prawnego stanowiącą, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji). Te naczelne zasady znajdują swoje odzwierciedlenie w treści art. 6 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. "Przepis ten statuuje zasadę działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa, jeżeli przepis ten stanowić ma podstawą kasacyjną, nie wystarczy odwołanie się wyłącznie do jego treści (jest nią przecież ogólna zasada), należy bowiem wskazać, w jaki sposób (poprzez naruszenie jakich przepisów prawa materialnego, procesowego bądź przepisów ustrojowych) nakaz w nim wyrażony został naruszony" (por. wyrok NSA z 14 maja 2008 r., I FSK 565/07, czy też wyrok NSA z 18 grudnia 2009 r. II FSK 1222/08). "Podnieść należy, że sądy administracyjne są powołane do badania zgodności z prawem aktów lub czynności wydanych lub podjętych w konkretnej sprawie. W ramach tej kontroli sąd ocenia, czy organ prowadzący postępowanie nie naruszył przepisów proceduralnych, jak również czy załatwiając sprawę prawidłowo zastosował przepisy prawa materialnego (...)" (wyrok NSA z 16 września 2009 r., II FSK 562/08). Skarżący przedstawił szereg naruszeń po stronie organu, jednak Sąd, pomimo istnienia istotnych podstaw do uwzględnienia skargi, bezpodstawnie oddalił ją.

Ustalenia dokonane przez organy administracji, należy uznać za nieprawidłowe w zakresie, w jakim dotyczą one faktycznego wykonywania przez skarżącego obowiązków montera-elektronika, odbycia co najmniej 3-letniego stażu pracy w tym zawodzie. Naruszenie przepisów postępowania nie zostało dostrzeżone przez sąd administracyjny, pomimo iż skarżący wskazał je w treści skargi. Tym samym, orzeczenie zapadłe przed sądem I instancji wydane zostało z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny zobowiązany jest do uwzględnienia skargi na decyzję oraz jej uchylenie w całości lub części w przypadku naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie, obowiązek ten nie został zrealizowany. Potwierdzeniem stanowiska skarżącego, jest choćby treść wyroku NSA z 9 lipca 2013 r., I OSK 437/12: "naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ma miejsce wówczas, gdy kontrolując legalność zaskarżonej decyzji sąd nie dostrzega, że rozstrzygnięcie to narusza przepisy postępowania, bądź odnajdując te błędy prawne niewłaściwie ocenia ich wpływ na wynik sprawy administracyjnej, przy czym w obu wypadkach ta wadliwość w rozumowaniu sądu musi mieć istotny wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej".

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

1. W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1-3 p.p.s.a.). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia.

2. Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie nie w pełni odpowiada tym wymaganiom. Po pierwsze, podstawy kasacyjne odnoszące się do prawa materialnego nie wskazują, czy wskazane przepisy zostały naruszone przez błędną ich wykładnię czy też niewłaściwe zastosowanie. Po drugie, nie wszystkie podniesione zarzuty są sprecyzowane w stopniu umożliwiającym ustalenie granic skargi kasacyjnej, co jest niezbędne ze względu na wymaganie określone w art. 183 § 1 zd. 1 p.p.s.a., któremu ma czynić zadość kontrola dokonywana przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wskazane wady skargi kasacyjnej nie dyskwalifikują jej jednak w stopniu uzasadniającym jej odrzucenie.

3. Zgodnie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego stanowi podstawę kasacyjną, jeżeli nastąpiło przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię polega na mylnym rozumieniu treści określonej normy prawnej, natomiast uchybienie prawu materialnemu przez niewłaściwe zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumcji, co wyraża się w tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej albo że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie "podciągnięto" pod hipotezę określonej normy prawnej - por. postanowienie SN z 15 października 2001 r., I CKN 102/99 (LexPolonica).

4. Zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego błędna wykładnia prawa materialnego może polegać na nieprawidłowym odczytaniu normy prawnej wyrażonej w przepisie, mylnym zrozumieniu jego treści lub znaczenia prawnego, bądź też na niezrozumieniu intencji ustawodawcy (por. wyrok NSA z 13 września 2005 r., II OSK 16/05, LEX nr 192124, wyrok NSA z 23 lutego 2005 r., OSK 539/04, LEX nr 165771, czy wyrok NSA z 2 lutego 2005 r. OSK 1026/04, LEX nr 171170). Skuteczność tak podniesionego zarzutu należy oceniać w oderwaniu od ustaleń faktycznych, a jedynie w odniesieniu do bezspornych okoliczności faktycznych sprawy i uzasadnienia.

5. Jeśli podstawę kasacji stanowi zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, to uzasadnieniem takiego zarzutu powinno być wyjaśnienie, dlaczego przepis przyjęty za podstawę prawną nie ma związku z ustalonym stanem faktycznym i jaki przepis sąd powinien zastosować - zob. wyrok NSA z 14 października 2005 r., I FSK 107/05. Zatem, próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1). Ewentualnie może być ona skuteczna tylko w ramach podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 - wyrok NSA z 6 lipca 2004 r., FSK 192/04 (ONSAiWSA 2004, Nr 3, poz. 68).

6. Jak z powyższego wynika, zarzut naruszenia prawa materialnego nie może być skutecznie uzasadniony próbą zwalczenia poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych - zob. np. wyrok NSA z 22 października 2004 r., GSK 811/04 (ONSAiWSA 2005, Nr 4, poz. 68). Oznacza to, że podniesiony przez skarżącego zarzut naruszenia prawa materialnego przez "niewłaściwe zastosowanie § 10 ust. 5 pkt 4 w związku z § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 15 grudnia 2010 r. i w związku z art. 70b u.s.o., jak i § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 28 maja 1996 r. w sprawie przygotowania zawodowego młodocianych i ich wynagrodzenia skutkujące stwierdzeniem, że skarżący nie posiada wymaganego stażu pracy w zawodzie monter-elektronik" nie jest podstawą kasacyjną w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., a zatem nie ma on usprawiedliwionych podstaw.

7. Z tych samych powodów (naruszeniem prawa materialnego nie można skutecznie zwalczać poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych) za nieuzasadniony należało uznać zarzut oznaczony w skardze kasacyjnej numerem 2).

8. Bezzasadny jest również zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. Odnośnie tego przepisu przypomnieć trzeba, że regułą obowiązującą w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest, że Sąd rozpoznaje i rozstrzyga sprawę na podstawie akt sprawy przedstawionych przez organ administracji publicznej (art. 133 p.p.s.a.). Przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów jest zatem wyjątkiem dopuszczalnym tylko w przypadku, gdy ustalenia stanu faktycznego w zakresie przesądzającym o prawidłowości rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu administracji budzą istotne wątpliwości. Jak trafnie ujął to NSA w wyroku z 7 lutego 2006 r., II GSK 359/05, LEX nr 216130 "Celem postępowania dowodowego, o którym stanowi art. 106 § 3, nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz ocena, czy właściwe w sprawie organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń. Przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentu przez sąd administracyjny będzie dopuszczalne zatem wówczas, gdy postulowany (bądź dopuszczony z urzędu) dowód będzie pozostawał w związku z oceną legalności zaskarżonego aktu, np., gdy przedmiotem dowodu będzie okoliczność, czy podpis osoby, która podpisała decyzję jest podpisem osoby do tego upoważnionej. Por. także wyrok NSA z 6 października 2005 r., II GSK 164/05, (ONSAiWSA 2006, Nr 2, poz. 45) i wyrok NSA z 3 marca 2006 r., I OSK 544/05, LEX nr 198149. Uzupełniające postępowanie dowodowe, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. ma na celu umożliwienie sądowi skonfrontowanie z dokumentami prawidłowości ustaleń dokonanych w toku postępowania na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy, jeśli w sprawie istnieją istotne wątpliwości - por. wyrok NSA z 18 listopada 2005 r., I FSK 288/05, LEX nr 187883.

9. Tego rodzaju wątpliwości w rozpoznawanej sprawie nie ma, bo jak trafnie zauważył Sąd I instancji, skoro skarżący uczestniczył w postępowaniu administracyjnym to miał możliwość przedstawienia różnych dowodów na posiadanie co najmniej trzyletniego stażu pracy w zawodzie monter-elektronik. Jeżeli wniosków dowodowych sformułowanych w skardze do wojewódzkiego sądu administracyjnego nie przedstawił, to w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie można ich uznać za dowody o charakterze uzupełniającym.

10. Za powyższym wnioskiem, a także niecelowością przeprowadzania takich dowodów przed sądem administracyjnym, przemawia również fakt, że wskazane przez L. H. we wniosku środki dowodowe (oświadczenia) mają charakter dokumentów prywatnych. Ich moc dowodowa sprowadza się zatem do stwierdzenia, że osoba, która podpisała taki dokument, tak twierdzi. W konsekwencji dowód ten jest mało wiarygodny. W toku postępowania administracyjnego, osoby wskazane przez skarżącego we wniosku można byłoby przesłuchać w charakterze świadków. Wtedy musiałaby one być uprzedzone o prawie odmowy zeznań i odpowiedzi na pytania oraz o odpowiedzialności za fałszywe zeznania, a więc wartość dowodowa takiego środka dowodowego byłaby daleko większa.

11. Nie można wreszcie podzielić zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez niezasadne oddalenie skargi na decyzję SKO w K., w sytuacji gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem artykułów: 6, 7, 8, 80, 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a., ponieważ skarżący kasacyjnie nie uzasadnił, na czym miałoby polegać uchybienie przez organy administracji przepisom k.p.a. wymienionym w tym zarzucie.

12. Z przedstawionych wyżej przyczyn, skoro zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił, w oparciu o przepis art. 184 p.p.s.a.

--12

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.