Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1769228

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 28 stycznia 2015 r.
I OSK 1976/13
Kryterium dopuszczalności wydania decyzji częściowej.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.).

Sędziowie: NSA Wiesław Morys, del. WSA Olga Żurawska-Matusiak.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 28 stycznia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S.N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 kwietnia 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 1595/12 w sprawie ze skargi S.N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia (...) maja 2012 r., nr (...) w przedmiocie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości warszawskiej oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie faktyczne

Wyrokiem z dnia 3 kwietnia 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 1595/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w sprawie ze skargi S.N., uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia (...) maja 2012 r. nr (...) w przedmiocie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości warszawskiej oraz stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z dnia (...) maja 2012 r., po rozpatrzeniu odwołania C.D. i S.N. od decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia (...) czerwca 2011 r. nr (...) o ustanowieniu na rzecz: W.C., P.C., C.D., S.N., Z.D., T.S., k.w., P.D., B.R., M.D., J.D., E.F., M. P. oraz A.P. prawa użytkowania wieczystego zabudowanego gruntu nieruchomości warszawskiej, położonej przy ul. (...), oznaczonej jako działka ew. nr (...) z obrębu (...) o powierzchni 555 m2, uregulowanej w księdze wieczystej (...), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uchyliło decyzję organu pierwszej instancji w części dotyczącej udziału jaki przypada C.D. i w tym zakresie orzekło, że prawa do nieruchomości nabyli: Z.D., B.D. oraz K.D. w udziałach po 1/48.

Decyzja ta została wydana przy następujących ustaleniach:

Opisana na wstępie nieruchomość pochodzi z dawnej nieruchomości hipotecznej oznaczonej nr (...), o pow. 783,10 m2, która objęta była działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. - o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) i przed jego wejściem w życie stanowiła własność J.J. i J.J. Przedmiotowy grunt został objęty w posiadanie przez gminę m.st. Warszawy w dniu 19 kwietnia 1948 r., tj. z dniem ukazania się ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Nr 10 Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m.st. Warszawy. Dawni właściciele w terminie określonym w art. 7 dekretu wnieśli o ustanowienie prawa własności czasowej tej nieruchomości. Wniosek ten (złożony w dniu 19 października 1948 r.) został rozpoznany negatywnie orzeczeniem administracyjnym Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia (...) czerwca 1956 r. utrzymanym w mocy decyzją Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia (...) lutego 1962 r.

Obecnie grunt dawnej nieruchomości hipotecznej stanowi własność komunalną i obejmuje działkę nr (...) o pow. 555 m2 oraz część działki nr (...) o pow. 230 m2 (z łącznej powierzchni 4420 m2). Działki te powstały z podziału działki nr (...), zatwierdzonego ostateczną decyzją Prezydent m.st. Warszawy z dnia (...) stycznia 2005 r. nr (...), sprostowaną postanowieniem z dnia (...) stycznia 2005 r. Na działce nr (...), w części obejmującej obszar dawnej nieruchomości hipotecznej, posadowiony został w latach 1994-1995 budynek komunalny oznaczony nr (...).

Decyzją Ministra Infrastruktury z dnia (...) lutego 2008 r. nr (...) stwierdzono nieważność decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia (...) lutego 1962 r. oraz poprzedzającego ją orzeczenia administracyjnego z dnia (...) czerwca 1956 r.

W tym stanie rzeczy wniosek dawnych współwłaścicieli nieruchomości o ustanowienie prawa własności czasowej gruntu (obecnie użytkowania wieczystego), podlegał ponownemu rozpoznaniu przez Prezydenta m.st. Warszawy.

W wyniku rozpoznania tego wniosku Prezydent m.st. Warszawy decyzją z dnia (...) czerwca 2011 r. orzekł o ustanowieniu, w trybie art. 7 ust. 1 -3 dekretu, na rzecz: W.C. w udziale wynoszącym 6/48, P.C. w udziale wynoszącym 6/48, C.D. w udziale wynoszącym 4/48, S.N. w udziale wynoszącym 4/48, Z.D. w udziale wynoszącym 3/48, T.S. w udziale wynoszącym 3/48, k.w. w udziale wynoszącym 3/48, P.D. w udziale wynoszącym 1/48, B.R. w udziale wynoszącym 1/48, M.D. w udziale wynoszącym 1/48, J.D. w udziale wynoszącym 1/48, E.F. w udziale wynoszącym 1/48, A.P. w udziale wynoszącym 6/48 i M.P. w udziale wynoszącym 6/48, prawa użytkowania wieczystego zabudowanego gruntu o pow. 555 m2, położonego przy ul. (...), oznaczonego w ewidencji gruntów jako działka nr (...) (pkt I sentencji) oraz o ustaleniu czynszu symbolicznego za ustanowienie ww. prawa w kwocie 555,00 złotych i terminu jego płatności (pkt II sentencji). W kolejnych punktach sentencji decyzji organ wskazał m.in. na aktualne przeznaczenie gruntu w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania - tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej; konsekwencje dla osób trzecich w zakresie opłaty rocznej, w sytuacji gdyby prawo użytkowania wieczystego nabyły one od uprawnionych z decyzji, określił konsekwencje wynikające z niestawiennictwa się w wyznaczonym terminie w kancelarii notarialnej w celu podpisania umowy, jak też konsekwencje wynikające z nieprzestrzegania przez użytkowników wieczystych warunku korzystania z nieruchomości w sposób zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W punkcie XIII sentencji organ stwierdził zaś, że wniosek dotyczący pozostałej części nieruchomości hipotecznej, którą obecnie stanowi grunt o pow. 230 m2, będący częścią działki ewidencyjnej nr (...), zostanie rozpatrzony odrębną decyzją.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Prezydent stwierdził, że w sprawie spełnione zostały przesłanki z art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. warunkujące przyznanie prawa użytkowania wieczystego następcom prawnym dawnych właścicieli nieruchomości. Wniosek o przyznanie prawa własności czasowej został bowiem przez dawnych właścicieli nieruchomości złożony w terminie określonym w art. 7 ust. 1 dekretu, a aktualne przeznaczenie gruntu, określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rejonu Ochota Centrum, uchwalonym uchwałą Rady m.st. Warszawy z dnia 5 listopada 209 r. nr LXVI/2058/2009, da się pogodzić z korzystaniem z niego przez następców prawnych dawnych właścicieli. Ustalając następstwo prawne po byłych właścicielach nieruchomości oraz określając udziały w prawie poszczególnych następców prawnych, organ odwołał się do postanowień sądów spadku, aktu poświadczenia dziedziczenia, aktu darowizny oraz umów o zbyciu praw i roszczeń dekretowych.

Od decyzji tej odwołanie wnieśli S.N. i C.D., kwestionując prawo A.P. do udziału w postępowaniu, który roszczenia dekretowe nabył w drodze darowizny, żądając ponadto ustanowienia prawa użytkowania wieczystego w stosunku do całego gruntu hipotecznego nr (...), a także skierowania do mediacji sprawy rozliczenia budynku mieszkalnego wybudowanego na części gruntu hipotecznego (wchodzącego w skład działki nr (...)) przez władze Dzielnicy Ochota m.st. Warszawy z naruszeniem prawa.

Wskazaną na wstępie zaskarżoną decyzją z dnia (...) maja 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., w następstwie rozpoznania powyższego odwołania, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchyliło rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji w części dotyczącej udziału jaki przypadał w użytkowaniu wieczystym C.D. i w tym zakresie orzekło, że w tej części prawo do nieruchomości nabyli jego spadkobiercy - Z.D., A.D., B.D. i K.D. w udziałach po 1/48 części każdy z nich.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium podkreśliło, że ustalony stan faktyczny w sprawie znajduje oparcie w zgromadzonym w aktach materiale dowodowym, a odwołujący się nie kwestionują, że przedmiotowa nieruchomość objęta była działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. Podważają oni jedynie prawidłowość zawartych umów cywilnoprawnych oraz określonych na ich podstawie udziałów w prawie użytkowania wieczystego gruntu. W związku z powyższym organ odwoławczy wyjaśnił, że status następcy prawnego przeddekretowego właściciela nieruchomości posiadają zarówno osoby, które nabyły to uprawnienie mortis causa, tj. w drodze postanowienia stwierdzającego nabycie spadku oraz inter vivos, poprzez przeniesienie danego uprawnienia w formie darowizny czy zawartej umowy sprzedaży. W związku zaś z kwestionowaniem przez odwołujących się ważności umów, na mocy których doszło do przeniesienia roszczeń dekretowych, Kolegium zauważyło, że badanie czy zawarta umowa cywilnoprawna jest ważna może zostać dokonane przed sądem powszechnym w drodze powództwa o ustalenie ważności / nieważności danej umowy, a nie przez orzekający w sprawie organ administracji publicznej. Jak długo zatem umowy te istnieją w obrocie prawnym, tj. do momentu stwierdzenie przez sąd ich nieważności, w ocenie Kolegium, Prezydent m.st. Warszawy jest zobligowany do określenia udziałów nieruchomości na ich podstawie.

Zdaniem Kolegium ustalenia w zakresie udziałów poczynione przez organ pierwszej instancji odpowiadają przepisom prawa i znajdują potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym, tj. przede wszystkim w wymienionych w treści decyzji postanowieniach sądów o stwierdzeniu nabycia spadku oraz zawartych w formie aktów notarialnych umów darowizny i sprzedaży praw i roszczeń dekretowych.

W pozostałym zakresie wnioskodawcy nie zgłosili żadnych zastrzeżeń, a w postępowaniu prowadzonym z urzędu Kolegium nie dopatrzyło się innych wad decyzji Prezydenta m.st. Warszawy. Nadto Kolegium wskazało, że przyczyną częściowego skorygowania rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji była śmierć, w toku postępowania odwoławczego, C.D. i wstąpienie w jego prawa następców prawnych.

Na powyższą decyzję S.N. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, podnosząc, że w decyzji tej organ nie ustosunkował się do istotnych kwestii podniesionych w odwołaniu.

O uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w części w jakiej utrzymuje ona w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji objęte pkt XIII, wniósł także uczestnik postępowania A.P., który wnioskował ponadto o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. podtrzymało stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji i wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że wniesiona skarga zasługiwała na uwzględnienie.

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że nie jest zasadny zarzut naruszenia prawa przez organy poprzez wydanie rozstrzygnięcia o ustanowieniu, w trybie art. 7 ust. 1-3 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) prawa użytkowania wieczystego jedynie w odniesieniu do części gruntu objętego wnioskiem z dniu 19 października 1948 r. złożonym przez jego przeddekretowych właścicieli - poprzedników prawnych skarżącej. Na istnienie uprawnienia organu do wydawania takich decyzji wskazuje zarówno art. 104 § 2 k.p.a., jak też art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

Dalej Sąd wyjaśnił, że okolicznością niesporną jest, iż przedmiotem postępowania, zainicjowanego wnioskiem z 1948 r., było ustanowienie prawa użytkowania wieczystego gruntu nieruchomości warszawskiej położonego przy ul. (...), który obecnie wchodzi w skład dwóch działek ewidencyjnych: działki nr (...) o pow. 555 m2 (w całości) i działki nr (...) (w części obejmującej 230 m2 z ogólnej powierzchni 4420 m2). O ile jednak ustanowienie prawa użytkowania gruntu działki nr (...), w warunkach spełnienia przesłanek z art. 7 ust. 2 dekretu, w dacie podejmowania rozstrzygnięcia sprawy nie było uwarunkowane uprzednim przeprowadzeniem dodatkowych odrębnych postępowań administracyjnych, o tyle w odniesieniu do gruntu wchodzącego w skład działki nr (...) (oznaczonej w punkcie XIII decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia (...) czerwca 2011 r. jej pierwotnym numerem "(...)") niewątpliwie istnieje konieczność wyodrębnienia geodezyjnego działki, na której prawo to ma być ustanowione. W tej sytuacji rozstrzygnięcie o prawie użytkowania wieczystego w odniesieniu do wyodrębnionej geodezyjnie działki nr (...), pochodzącej w całości z dawnej nieruchomości hipotecznej nr (...), przy jednoczesnym wskazaniu, iż w stosunku do pozostałej części nieruchomości (niewyodrębnionej geodezyjnie) wydane zostanie odrębne rozstrzygnięcie, mieści się w granicach dopuszczalnego art. 104 § 2 k.p.a. częściowego załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej.

Nadto Sąd wskazał, że w sprawie poza sporem pozostaje natomiast spełnienie przesłanek z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu (stanowiącego materialnoprawną podstawę decyzji), warunkujące ustanowienie użytkowania wieczystego w odniesieniu do objętej rozstrzygnięciem części dawnej nieruchomości hipotecznej. Ustalenia stanu faktycznego w tym zakresie poczynione przez organ nie budzą zastrzeżeń Sądu i znajdują potwierdzenie w zgromadzonym w aktach materiale dowodowym. Jednakże, w ocenie Sądu, w sprawie doszło do wadliwego określenia udziałów w prawie użytkowania wieczystego przypadającym w stosunku do dwóch z 16 (na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego 14) następców prawnych przeddekretowych właścicieli. Mianowicie organ pierwszej instancji udział ten w odniesieniu do M.P. ustalił w wymiarze 6/48 części, a w odniesieniu do A.P. w wymiarze 8/48 części. Tymczasem treści aktów darowizny i umów cywilnoprawnych, w oparciu o które wynikające z dekretu prawa i roszczenia do nieruchomości przy ul. (...) nabyli oni od spadkobierców jej byłych właścicieli, wskazują jednoznacznie, że M.P. przysługiwało na dzień wydania ostatecznej decyzji prawo do uzyskania prawa użytkowania wieczystego gruntu w udziale 8/48 części, a A.P. w udziale 6/48 części. M.P. na mocy aktu darowizny z dnia 10 marca 2004 r. (rep. A Nr (...)) nabyła bowiem od M.Z. (będącego spadkobiercą J.J.) udział wynoszący 1/8 część w prawach i roszczeniach do przedmiotowej nieruchomości, natomiast A.P. w oparciu o zdziałaną tym samym aktem darowiznę nabył od M.Z. 1/8 część udziału w prawach i roszczeniach dekretowych, a następnie umowami z dnia 30 lipca 2004 r. (rep. A Nr (...)) oraz z dnia 28 czerwca 2010 r. (rep. A Nr (...)) nabył jeszcze po 1/48 części udziału od A.D. i D.D. (spadkobierców J.J.). Zdaniem Sądu okoliczności te uszły uwadze Samorządowego Kolegium Odwoławczego, skutkiem czego doszło do ostatecznego ukształtowania sytuacji prawnej tych stron w sposób nieadekwatny do przysługujących im na gruncie art. 7 dekretu uprawnień, a w konsekwencji do naruszenie tego przepisu, co miało wpływ na wynik sprawy. Takie uchybie, w ocenie Sądu, prowadzić musi do uchylenia zaskarżonej decyzji, gdyż tego rodzaju wadliwość może zostać skorygowana wyłącznie w drodze reformatoryjnego rozstrzygnięcia organu odwoławczego podjętego na zasadach określonych w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

Dalej Sąd wskazał, że podnoszone w skardze zarzuty odnoszące się do legalności ostatecznej decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia (...) stycznia 2005 r. nr (...), na mocy której dokonano podziału działki nr (...) na działki nr (...) oraz nr (...), wykraczają poza granice sprawy rozpoznawanej w niniejszym postępowaniu, w rozumieniu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.", wyznaczone treścią zaskarżonej decyzji i z tego względu nie mogą stanowić przedmiotu rozpoznania Sądu. Z kolei kwestia rozliczenia inwestycji budowlanej zrealizowanej na działce nr (...) oraz legalności tej inwestycji wobec stwierdzenia nieważności decyzji zezwalających na budowę (o czym orzekł Wojewoda Mazowiecki decyzjami z dnia (...) grudnia 2005 r. nr (...) oraz nr (...)), niezależnie od tego, że nie mogła być rozstrzygana w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w oparciu o przepisy dekretu z dnia 26 października 1945 r., to odnosi się do tej części gruntu, o której organ, podejmując zakwestionowane rozstrzygnięcie, nie orzekał. Zatem nie mogła ona także stanowić przedmiotu rozważań organów w niniejszej sprawie, jak też kontrolującego ich działania Sądu.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 152 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję, podnosząc, że rozpoznając ponownie sprawę, organ uwzględni ocenę prawną zawartą w uzasadnieniu niniejszego wyroku i uwzględni przy podejmowaniu rozstrzygnięcia faktyczne udziały w roszczeniach dekretowych przynależne M.P. i A.P. Podjęte rozstrzygnięcie uzasadni zaś zgodnie z regułami wynikającymi z art. 107 § 3 k.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła S.N. zaskarżając go i domagając się jego zmiany poprzez uwzględnienie, iż:

- decyzja podziałowa gruntu hip. (...) była niezgodna z obowiązującymi przepisami prawa, jak również z obowiązującym planem miejscowym,

- decyzje administracyjne Prezydenta m. st. Warszawy, nie uwzględniając faktu, iż prowadzona jest sprawa o zwrot całej nieruchomości o pow. 785,1 m2, były niezgodne z obowiązującymi przepisami prawa,

- prawo użytkowania wieczystego powinno zostać ustanowione w stosunku do całego gruntu hipotecznego nr (...),

- kwestie dotyczące rozliczenia inwestycji budowlanej zrealizowanej na działce nr (...) oraz legalności tej inwestycji wobec stwierdzenia nieważności decyzji zezwalających na budowę (o czym orzekł Wojewoda Mazowiecki decyzjami z dnia (...) grudnia 2004 r. nr (...) oraz nr (...)) powinny, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a., stanowić rozważania Sądu.

Jednocześnie skarżąca wniosła o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1)

naruszenie przepisu art. 104 § 2 k.p.a., poprzez jego błędną interpretację, iż ze względu na charakter przedmiotowej sprawy, właściwym było wydanie decyzji częściowej dot. ustanowienia prawa użytkowania wieczystego tylko na części nieruchomości,

2)

pominięcie przepisu art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, który mówi, iż "podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego i przepisami szczególnymi",

3)

naruszenie przepisu art. 3 § 2 pkt 1-4 oraz przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez nierozpatrzenie istotnych kwestii dotyczących rozliczenia inwestycji budowlanej zrealizowanej na działce nr (...) oraz legalności tej inwestycji wobec stwierdzenia nieważności decyzji zezwalających na budowę (o czym orzekł Wojewoda Mazowiecki decyzjami z dnia (...) grudnia 2004 r. nr (...) oraz nr (...)), mających wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu wniesionego środka odwoławczego zawarto argumenty na poparcie przytoczonych wyżej zarzutów.

Na rozprawie przed NSA w dniu 28 stycznia 2015 r. uczestniczka postępowania T.S. w imieniu swoim i jako pełnomocnik k.w. oraz uczestnik postępowania A.P. oświadczyli, że popierają wniesioną przez skarżącą skargę kasacyjną. Jednocześnie A.P. wniósł o zwrot kosztów postępowania w wysokości 8,80 zł (dwa bilety po 4,40 zł każdy).

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. Oznacza to, że poza przypadkami wymienionymi w art. 183 § 2 p.p.s.a., które w rozpoznawanej sprawie nie występują, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzuconego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres.

Skarga kasacyjna powinna być tak zredagowana, aby nie stwarzała żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zastępować stron i formułować czy modyfikować za nie podstaw zaskarżenia oraz ich uzasadnienia. Nie jest bowiem uprawniony do ponownego badania legalności zaskarżonej decyzji w takim zakresie, w jakim może (i powinien) to czynić Sąd pierwszej instancji. Nawet wówczas, gdy wyrok wojewódzkiego sądu administracyjnego jest wadliwy, Naczelny Sąd Administracyjny nie może tej wadliwości usunąć, jeżeli w skardze kasacyjnej nie zostały postawione i uzasadnione zarzuty naruszenia konkretnych norm prawa materialnego i procesowego, chyba że zachodzi nieważność postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a.

W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, bądź 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie skarżąca oparła wniesioną skargę kasacyjną zarówno na zarzucie naruszenia prawa materialnego - takim przepisem jest niewątpliwie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jak również na zarzucie naruszenia przepisów postępowania - zarówno art. 104 § 2 k.p.a. jak i art. 3 § 2 pkt 1-4 i art. 141 § 4 p.p.s.a. Przy czym wskazując w skardze kasacyjnej na naruszenie prawa materialnego nie określono formy jego naruszenia - czy poprzez błędną wykładnię, czy też niewłaściwe zastosowanie. Oczywiście wadliwość ta utrudnia odniesienie się do zarzutów skargi kasacyjnej, jednakże nie uniemożliwia jej merytorycznego rozpoznania.

Mając na uwadze charakter przedstawionych zarzutów skargi kasacyjnej w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania.

Co do zarzutu naruszenia przepisu art. 104 § 2 k.p.a., poprzez jego błędną interpretację, iż ze względu na charakter przedmiotowej sprawy, właściwym było wydanie decyzji częściowej dot. ustanowienia prawa użytkowania wieczystego tylko na części nieruchomości, to w okolicznościach rozpoznawanej sprawy pozostaje on całkowicie nieusprawiedliwiony.

Okolicznością niekwestionowaną jest to, że przedmiotem postępowania, zainicjowanego wnioskiem z 1948 r. dawnych właścicieli hipotecznych J. i J.J., było ustanowienie prawa użytkowania wieczystego gruntu nieruchomości warszawskiej położonego przy ul. (...), który obecnie wchodzi w skład dwóch działek ewidencyjnych: działki nr (...) o pow. 555 m2 (w całości) i działki nr (...) (w części obejmującej 230 m2 z ogólnej powierzchni 4420 m2). O ile jednak ustanowienie prawa użytkowania gruntu działki nr (...), w warunkach spełnienia przesłanek z art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279 z późn. zm.), w dacie podejmowania rozstrzygnięcia sprawy przez organ pierwszej instancji nie było uwarunkowane uprzednim przeprowadzeniem dodatkowych odrębnych postępowań administracyjnych, o tyle w odniesieniu do gruntu wchodzącego w skład działki nr (...) (oznaczonej w punkcie XIII decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia (...) czerwca 2011 r. jej pierwotnym numerem "(...)") niewątpliwie istnieje konieczność wyodrębnienia geodezyjnego działki, na której prawo to ma być ustanowione. W tej sytuacji organ administracji dążąc do szybszego zakończenia, prowadzonego od wielu lat, postępowania administracyjnego zgodnie z wnioskiem stron (chociażby w części), orzekł w decyzji częściowej o prawie użytkowania wieczystego w odniesieniu do wyodrębnionej geodezyjnie działki nr (...), pochodzącej w całości z dawnej nieruchomości hipotecznej nr (...), przy jednoczesnym wskazaniu, iż w stosunku do pozostałej części nieruchomości (niewyodrębnionej geodezyjnie) wydane zostanie odrębne rozstrzygnięcie. Takie rozstrzygnięcie organu administracji niewątpliwie, jak trafnie uznał to Sąd pierwszej instancji, mieści się w granicach dopuszczalnego art. 104 § 2 k.p.a. częściowego załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej.

Zgodnie bowiem z art. 104 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Natomiast z § 2 tej normy procesowej wynika, że decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji.

Organ administracji wydaje decyzję częściową gdy sprawa jest podzielna, można z niej wyodrębnić część nadającą się do samodzielnego rozstrzygnięcia. Zatem cytowany wyżej przepis art. 104 § 2 k.p.a. przewiduje możliwość wydania decyzji częściowej, a jest to dopuszczalne, gdy przedmiot postępowania może być podzielony w tym znaczeniu, że możliwe jest rozstrzyganie kolejno co do istoty o kilku elementach składających się na całe uprawnienie lub obowiązek. Kryterium dopuszczalności wydania decyzji częściowej ma zatem charakter przedmiotowy, a nie podmiotowy.

Mając powyższe na uwadze podkreślić należy, iż prawidłowo uznano w tej sprawie, że takie okoliczności do wydania decyzji częściowej zaistniały w tym postępowaniu. Skoro bowiem przedmiot postępowania administracyjnego jako całości dotyczył ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu nieruchomości warszawskiej położonego przy ul. (...), który obecnie wchodzi w skład dwóch działek ewidencyjnych: działki nr (...) o pow. 555 m2 (w całości) i działki nr (...) (w części obejmującej 230 m2 z ogólnej powierzchni 4420 m2), to niewątpliwie tak oznaczony przedmiot postępowania jako podzielny pozwalał na rozstrzygnięcie co do części zgłoszonego żądania i w konsekwencji na ustanowienie prawa użytkowania wieczystego gruntu w odniesieniu jedynie do działki nr (...). Natomiast wobec wykazywanej już wyżej konieczności przeprowadzenia dodatkowego postępowania w zakresie wyodrębnienia geodezyjnego działki na której prawo użytkowania wieczystego ma być ustalone - działka nr (...), nie było możliwe pozytywne rozstrzyganie o żądaniu strony w tym zakresie. Dlatego też Prezydent m.st. Warszawy w pkt XIII decyzji z dnia (...) czerwca 2011 r. wyraźnie zaznaczył, iż wniosek dotyczący pozostałej części, zostanie rozpatrzony odrębną decyzją.

Nie jest również usprawiedliwiony zarzut naruszenia przepisu art. 3 § 2 pkt 1-4 oraz przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez nierozpatrzenie istotnych kwestii dotyczących rozliczenia inwestycji budowlanej zrealizowanej na działce nr (...) oraz legalności tej inwestycji wobec stwierdzenia nieważności decyzji zezwalających na budowę (o czym orzekł Wojewoda Mazowiecki decyzjami z dnia (...) grudnia 2004 r. nr (...) oraz nr (...)), mających wpływ na wynik sprawy.

Z akt przedmiotowej sprawy wynika ponad wszelką wątpliwość, iż na działce nr (...) położonej przy ul. (...) w W. wybudowany został budynek mieszkalny plombowy wielorodzinny. Obiekt ten zrealizowano na podstawie ostatecznej decyzji Zastępcy Burmistrza Dzielnicy Gminy Ochota z dnia (...) maja 1994 r. nr (...) i z dnia (...) września 1994 r. nr (...). Na skutek uruchomienia postępowania nadzwyczajnego, decyzje te zostały wyeliminowane z obrotu prawnego rozstrzygnięciami Wojewody Mazowieckiego z dnia (...) grudnia 2004 r. nr (...) oraz nr (...) poprzez stwierdzenie ich nieważności.

Okoliczność ta nie miała jednak żadnego znaczenia dla oceny prawidłowości ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu zabudowanego o powierzchni 555 m2 położonego w W. przy ul. (...) opisanego w ewidencji gruntów jako działka nr (...), gdyż kwestia rozliczenia nakładów na realizację wskazywanej inwestycji nie jest przedmiotem postępowania administracyjnego o przyznanie prawa użytkowanie wieczystego nieruchomości warszawskiej. Kwestie te podlegają rozpoznaniu przed sądem powszechnym. Niezależnie od tego jedynie informacyjnie zauważyć należy, iż zarzuty te odnoszą się do tej części nieruchomości warszawskiej (działka nr (...)), która nie była przedmiotem rozstrzygania przez organy administracyjne. Dlatego też Sąd pierwszej instancji odnosząc się do tak sformułowanych zarzutów skarżącej w motywach zaskarżonego wyroku prawidłowo wyjaśnił, że kwestia rozliczenia inwestycji budowlanej zrealizowanej na działce nr (...) oraz legalności tej inwestycji wobec stwierdzenia nieważności decyzji zezwalających na budowę (o czym orzekł Wojewoda Mazowiecki decyzjami z dnia (...) grudnia 2005 r. nr (...) oraz nr (...)), niezależnie od tego, że nie mogła być rozstrzygana w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w oparciu o przepisy dekretu z dnia 26 października 1945 r., to odnosi się do tej części gruntu, o której organ, podejmując zakwestionowane rozstrzygnięcie, nie orzekał. Zatem nie mogła ona także stanowić przedmiotu rozważań organów w niniejszej sprawie, jak też kontrolującego ich działania Sądu. Twierdzenia te w pełni zasługują na aprobatę, co jednocześnie nieusprawiedliwionym czyni zarzut braku rozpatrzenia tych kwestii, jak również właściwej ich oceny w motywach zaskarżonego orzeczenia. W tym zakresie nie można Sądowi pierwszej instancji skutecznie zarzucić naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. odnoszącego się do uzasadnienia wyroku.

Nie jest także usprawiedliwiony ostatni z zarzutów skargi kasacyjnej, a to naruszenia prawa materialnego - art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez jego pominięcie w sprawie. Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż norma ta statuująca zasadę, że podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego odnosi się do decyzji Prezydenta m. st. Warszawy (...) stycznia 2005 r. nr (...) zatwierdzającej podział nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr (...) położonej w dzielnicy (...) w m. st. Warszawa przy ul. (...) na działki o nr (...) i (...), które to rozstrzygnięcie nie było przedmiotem kontroli sądu administracyjnego. Trzeba wyraźnie zauważyć, iż legalność wskazanej wyżej decyzji podziałowej (wraz z postanowieniem o sprostowanie błędu pisarskiego z dnia (...) stycznia 2005 r. nr (...)) wykraczała poza granice niniejszej sprawy i nie mogła być przedmiotem oceny organów administracji, jak i Sądu pierwszej instancji. Zasadnie więc wskazano w motywach zaskarżonego wyroku, że podnoszone w skardze zarzuty odnoszące się do legalności ostatecznej decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia (...) stycznia 2005 r. nr (...), na mocy której dokonano podziału działki nr (...) na działki nr (...) oraz nr (...), wykraczają poza granice sprawy rozpoznawanej w niniejszym postępowaniu, w rozumieniu art. 134 § 1 p.p.s.a., wyznaczone treścią zaskarżonej decyzji i z tego względu nie mogą stanowić przedmiotu rozpoznania Sądu.

Tym samym wszystkie podniesione zarzuty skargi kasacyjnej, którymi związany był Naczelny Sąd Administracyjny okazały się nieusprawiedliwione, a to nie pozwalało na eliminację z obrotu prawnego zaskarżonego wyroku.

Jedynie na koniec zaznaczyć należy, iż Sąd pierwszej instancji uchylił zaskarżoną decyzję z uwagi na błędne wyliczenie udziałów w użytkowaniu wieczystym przypadającym dwóm osobom z 16 następców prawnych przeddekretowych właścicieli. W ocenie Sądu pierwszej instancji M.P. przypada 8/48 części udziału, zaś A.P. 6/48 części udziału na dzień wydania decyzji ostatecznej. Takie ustalenie Sądu nie może być wiążące na podstawie art. 153 p.p.s.a. dla organu odwoławczego przy ponownym rozpoznawaniu odwołania w tej sprawie. Uchylenie zaskarżonej decyzji w opisanych okolicznościach sprawy zobowiązuje organ odwoławczy jedynie do ponownej analizy materiału sprawy w odniesieniu do dwóch wskazanych wyżej osób co do wielkości ich udziałów w użytkowaniu wieczystym. Stanowisko wyżej wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny wynika z tego, iż sąd administracyjny nie może dokonywać własnych ustaleń, które zastrzeżone są dla organu administracji, a rzeczą sądu administracyjnego pozostaje ich ocena w ramach sądowej kontroli legalności zaskarżonych rozstrzygnięć. Wyliczenie wielkości udziałów w użytkowaniu wieczystym w tej sprawie należy do organu administracji, zatem zobowiązanie przez Sąd pierwszej instancji organu odwoławczego do ponownej weryfikacji tych udziałów w odniesieniu do dwóch przywołanych w uzasadnieniu wyroku osób nakazuje ponowne przeliczenie, w odniesieniu do nich, przedmiotowych wartości.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o kosztach postępowania uczestnika postępowania A.P., gdyż koszty te orzeka się między skarżącym kasacyjnie, a organem administracji, tym samym koszty postępowania dla uczestnika postępowania jako nienależne nie mogą być przyznane.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.