Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2654163

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 18 kwietnia 2019 r.
I OSK 1950/17
Rażące naruszenie prawa przez brak rozpoznania sprawy w przepisanym terminie.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.).

Sędziowie: NSA Zbigniew Ślusarczyk, del. WSA Agnieszka Miernik.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 18 kwietnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lutego 2017 r. sygn. akt IV SAB/Wa 325/16 w sprawie ze skargi S. W. na bezczynność Prezydenta Miasta W. w przedmiocie rozpoznania wniosku z (...) października 2015 r.

1. oddala skargę kasacyjną;

2. zasądza od Prezydenta Miasta W. na rzecz S. W. kwotę 960 (dziewięćset sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie faktyczne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 24 lutego 2017 r., IV SAB/Wa 325/16 uwzględnił skargę S. W. na bezczynność Prezydenta Miasta W. w przedmiocie rozpoznania wniosku z 26 października 2015 r. i 1. zobowiązał go do rozpoznania wniosku skarżącego z 26 października 2015 r. o ustalenie oraz przyznanie odszkodowania za nieruchomości położone w W. oznaczone w ewidencji gruntów jako działki (...), (...) i (...) z obrębu (...) i przeznaczone pod budowę ul. K., w terminie jednego miesiąca od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy; 2. stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądził od Prezydenta Miasta W. na rzecz S. W. kwotę 597 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że jedną z ogólnych zasad postępowania administracyjnego jest zasada pisemności wyrażona w art. 14 § 1 k.p.a. Zgodnie z nią sprawy należy załatwiać w formie pisemnej lub w formie dokumentu elektronicznego w rozumieniu przepisów ustawy z 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. z 2014 r. poz. 1114), doręczanego środkami komunikacji elektronicznej. Uszczegółowienie tej zasady stanowi art. 104 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Gdy żądanie o wszczęcie postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania (art. 61a § 1 k.p.a.).

Z kolei zasada szybkości postępowania (12 k.p.a.) obliguje organy administracji publicznej do wnikliwego i szybkiego działania w sprawie oraz posługiwania się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Rozwinięciem tej zasady są przepisy określające terminy załatwienia sprawy. Artykuł 35 § 1 k.p.a. nakazuje załatwianie spraw bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Do terminów załatwienia spraw nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Dotyczy to także przyczyny zwłoki z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 k.p.a.).

Niezałatwienie sprawy, wszczętej na wniosek strony, w terminach wskazanych w art. 35 k.p.a. daje podstawy do czynienia organowi zarzutu, że pozostaje bezczynny bądź że przewlekle prowadzi postępowanie administracyjne. Do polskiego systemu prawa, na mocy art. 149 p.p.s.a. wprowadzona została instytucja skargi na bezczynność, która gwarantuje stronie prawo do załatwienia jego sprawy administracyjnej przez właściwy organ. Skarga ta stanowi narzędzie, przymuszające organ do podjęcia przewidzianego przepisami prawa procesowego i materialnego działania. Tym samym ma zapewnić stronom możliwość doprowadzenia do wydania przez organ rozstrzygnięcia w sprawie oraz ustalenia, czy bezczynność organu - w przypadku, gdy miała ona miejsce - nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. W sprawie ze skargi na bezczynność organu rola sądu administracyjnego sprowadza się do ustalenia, czy w dacie orzekania przez sąd stan bezczynności wskazanego w skardze organu nadal istnieje.

Ocena charakteru bezczynności pozostawiona została uznaniu sądu, gdyż ustawa nie zakreśla tu kryteriów, jakie przesądzają o tym czy bezczynność rażąco narusza prawo czy też nie. Uznanie sądowe cechuje brak sztywnych ram oceny danego stanu rzeczy, a opiera się na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego. Podważenie poprawności rozumowania sądu w tej materii może nastąpić wówczas, gdy te kryteria zostały naruszone, bądź wówczas, gdy pominięto istotne okoliczności faktyczne lub prawne, a więc gdy doszło do przekroczenia granic uznania, które prowadzi do niepożądanej dowolności.

Sąd uznał, oceniając zarzuty skargi, dotyczące naruszenia art. 12 § 1 i art. 35 § 1, § 2 i § 3 k.p.a., że mają one uzasadnione podstawy. Z akt sprawy oraz treści odpowiedzi na skargę wynika, że do dnia wydania wyroku w sprawie organ nie rozpoznał wniosku skarżącego z 26 października 2015 r. w przewidzianej prawem formie, tj. decyzji czy postanowienia. Takiej formy nie można przypisać pismom sporządzonym w datach 29 grudnia 2015 r. i 19 lutego 2016 r., którymi informowano skarżącego o braku podstaw do ustalenia i przyznania odszkodowania za nieruchomość położoną w W., oznaczoną jako działki nr (...), (...) i (...) i przeznaczoną pod budowę ul. K. Pisma te nie zawierają wszystkich elementów jakie powinna zawierać decyzji (art. 107 § 1-3 k.p.a.) czy postanowienie (w art. 124 § 1-2 k.p.a.). W szczególności nie wynika z nich, ani że pochodzą od Prezydenta W., ani że osoby podpisujące ww. pisma działają z upoważnienia organu. Tym samym organ działał wbrew zasadzie praworządności, o której mowa w art. 6 k.p.a. i art. 7 k.p.a., a w konsekwencji nie rozpoznał sprawy w terminach określonych w art. 35 § 1 i § 3 k.p.a.

Powyższej oceny nie zmieniają argumenty Prezydenta, że w sprawie nie doszło do odjęcia prawa własności nieruchomości i brak podstaw do przyznania odszkodowania. Merytoryczne stanowisko organu w sprawie wniosku z 26 października 2015 r. powinno zostać zawarte w przepisanej prawem formie, aby inicjator postępowania stanowisko to mógł zweryfikować w oparciu o określone w przepisach prawa środki zaskarżenia. Skoro organ nie podjął czynności w sprawie, mających na celu jej załatwienie w formie decyzji czy postanowienia, to taki stan rzeczy przesądza o jego bierności w rozpoznaniu wniosku. Zasadne było więc zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku z 26 października 2015 r. w terminie jednego miesiąca od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.

Sąd uznał jednocześnie, że bezczynność Prezydenta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, bo od chwili złożenia wniosku przez skarżącego do dnia wyrokowania w sprawie skargi na bezczynność organu w rozpoznaniu tego wniosku upłynęło 15 miesięcy. Z akt administracyjnych sprawy oraz twierdzeń skarżącego wynika, że w okresie tym organ udzielał odpowiedzi na wniosek, informując o niemożliwości pozytywnego załatwienia sprawy. Nie wydał jednak rozstrzygnięcia w sprawie, o czym wywiedziono powyżej. Zwłoka w załatwieniu sprawy wynikała z nieuzasadnionej nieznajomości podstawowych przepisów postępowania w zakresie podejmowaniu czynności procesowych i formy rozstrzygania wniosków. Takie działanie musi być ocenione negatywnie, albowiem godzi w zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a.).

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł Prezydent W., zaskarżając go w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 149 § 1 i § 1a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm., zwanej dalej p.p.s.a.) przez stwierdzenie, że miała miejsce bezczynność Prezydenta W. i to z rażącym naruszeniem prawa;

2. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak w uzasadnieniu wyroku wskazania konkretnych przyczyn uznania bezczynności organu za rażące innych niż przyczyny uznania, iż doszło w sprawie do bezczynności organu tzw. zwykłej - niekwalifikowanej;

3. art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 35 § 5 k.p.a. przez wydanie wyroku bez uwzględnienia całości akt sprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Podniesiono w szczególności, że skarżący podziela w pełni interpretację przepisów prawa zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a także zawarto w niej obszerną polemikę z zarzutami skargi kasacyjnej.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

1. W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1-3 p.p.s.a.). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia.

2. Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie dowodzi, że powyższe założenie ustawodawcy nie sprawdza się w każdym przypadku. Do elementarnej wiedzy z zakresu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego należy stwierdzenie, że w przypadku, gdy do organu administracji wpłynie podanie w sprawie, w której rozpoznanie następuje w drodze decyzji (w niniejszej sprawie - art. 98 ust. 3 w zw. z art. 129 ust. 5 pkt 1) ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.) ma on obowiązek rozpoznać sprawę w drodze decyzji, chyba że zajdą wymienione w art. 61a § 1 k.p.a. przesłanki warunkujące odmowę wszczęcia postępowania, o czym orzeka organ administracji w formie postanowienia, na które służy zażalenie.

3. Jest rzeczą oczywistą, że brak wydania jednego z powyższych aktów administracyjnych w terminie wskazanym w art. 35 k.p.a. przesądza o tym, że organ, do którego wpłynęło podanie pozostaje w bezczynności. A to właśnie miało miejsce w rozpoznawanej sprawie, co właściwie ocenił i uzasadnił Sąd I instancji.

4. Jeżeli stan bezczynności trwa 15 miesięcy - jak to miało miejsce w niniejszej sprawie - i jest spowodowany nieuzasadnioną nieznajomością po stronie organu podstawowych przepisów postępowania w zakresie podejmowaniu czynności procesowych i formy rozstrzygania wniosków, to jest to właśnie klasyczny przykład rażącego naruszenia prawa. Wszak sam skarżący kasacyjnie przyznaje, że "Cechą rażącego, czyli nie zwykłego lecz kwalifikowanego naruszenia prawa, jest jego oczywistość i niewątpliwość już na pierwszy rzut oka.". I tak właśnie jest w rozpoznawanej sprawie. Uporczywe (15 miesięcy) łamanie zasady praworządności (art. 6 k.p.a.), na skutek wynikającego z ignorancji braku znajomości podstawowych przepisów k.p.a., w wyniku czego strona zostaje pozbawiona podstawowej gwarancji procesowej, jaką jest rozstrzygnięcie jej sprawy w drodze aktu administracyjnego (decyzji lub postanowienia) jest oczywistym i niewątpliwym łamaniem prawa, widocznym już na pierwszy rzut oka. Tym samym, Sąd I instancji zasadnie ocenił, że w rozpoznawanej sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a.

5. Za bezzasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie sporządzone z uchybieniem zasad określonych w art. 141 § 4 może stanowić naruszenie przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy tylko w przypadku, jeżeli zawarta w nim ocena prawna (art. 153 p.p.s.a.) miałaby pierwszoplanowe znaczenie dla wadliwego, końcowego załatwienia sprawy. Zatem błędne uzasadnienie orzeczenia stanowi podstawę kasacyjną wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., jeżeli prowadzi do niezgodnego z prawem załatwienia sprawy.

Uogólniając należy stwierdzić, że do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia. Zatem - co do zasady - lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie wyroku uchylającego decyzję administracyjną, pozbawiające stronę informacji o przesłankach tego rozstrzygnięcia, a organ administracji także wskazówek co do kierunku dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego, może być naruszeniem komentowanego przepisu w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Takich wadliwości nie ma w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, ponieważ zawiera ono wszystkie obligatoryjne elementy treści wymienione w art. 141 § 4 p.p.s.a., a zawarty w nim wywód prawny pozwala na jednoznaczną ocenę w toku kontroli instancyjnej, jakie znaczenie bezczynności organu przyjął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, i co zatem stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym wyroku. Okoliczność, że stanowisko zajęte przez Sąd I instancji jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną, nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne oraz nie poddaje się kontroli kasacyjnej.

6. Chybiony jest również zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 35 § 5 k.p.a. przez wydanie wyroku bez uwzględnienia całości akt sprawy. Po pierwsze, Sąd I instancji wziął pod uwagę całość akt sprawy, czego dowodzi następujący fragment uzasadnienia zaskarżonego wyroku: przyjętej przez WSA "oceny nie zmieniają argumenty Prezydenta, że w sprawie nie doszło do odjęcia prawa własności nieruchomości i brak podstaw do przyznania odszkodowania skarżącemu. Merytoryczne stanowisko organu w sprawie wniosku z 26 października 2015 r. powinno zostać zawarte w przepisanej prawem formie, aby inicjator postępowania stanowisko to mógł zweryfikować w oparciu o określone w przepisach prawa środki zaskarżenia.". Po drugie, skarżący kasacyjnie powinien mieć świadomość (wiedzę), że w postępowaniu sądowoadministracyjnym ze skargi na bezczynność organu sąd administracyjny nie może badać zasadności podania strony (w tej sprawie - wniosku skarżącego z 26 października 2015 r.), ponieważ w świetle postanowień zawartych w art. 134 § 1 p.p.s.a. nie wolno mu wyjść poza granice sprawy.

7. Z przeprowadzonych wyżej wywodów jednoznacznie wynika, że złożona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna nie tylko nie ma usprawiedliwionych podstaw, ale jest również oczywiście bezzasadna w rozumieniu art. 247 p.p.s.a., i z tego powodu należy przypisać jej charakter pieniaczy, ponieważ prowadzi do niczym nieuzasadnionego przedłużania okresu oczekiwania strony na rozstrzygnięcie jej sprawy, będącej przedmiotem wniosku z 26 października 2015 r.

8. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.

9. O kosztach postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na zasadzie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b i § 15 ust. 3 pkt 4 rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804) zmienione rozporządzeniem z 3 października 2016 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1667), biorąc przede wszystkim pod uwagę rodzaj sprawy i jej zawiłość, w szczególności zaś dlatego, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna ma wyraźnie charakter pieniaczy, zaś jedną funkcji przypisywanych kosztom postępowania jest przeciwdziałanie temu negatywnemu zjawisku, zwłaszcza jeżeli występuje ono w działalności organów administracji publicznej.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.