I OSK 1913/18, Bezczynność organu administracji publicznej. - Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2585751

Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 października 2018 r. I OSK 1913/18 Bezczynność organu administracji publicznej.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.).

Sędziowie: NSA Jolanta Sikorska, del. WSA Agnieszka Miernik.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 24 października 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 stycznia 2018 r. sygn. akt IV SAB/Wa 231/17 w sprawie ze skargi M. M. na bezczynność Starosty P. w przedmiocie rozpoznania wniosku oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie faktyczne

Wyrokiem z dnia 10 stycznia 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. M. na bezczynność Starosty P. w przedmiocie rozpoznania wniosku o zwrot nieruchomości.

Od ww. wyroku skargę kasacyjną wniosła M. M. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła mu naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.), dalej p.p.s.a., tj.:

1)

art. 3 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., poprzez zaniechanie przeprowadzenia prawidłowej kontroli administracji publicznej i brak stwierdzenia bezczynności organu z rażącym naruszeniem prawa, a także brak zastosowania środków określonych w ustawie w wyniku istnienia bezczynności z rażącym naruszeniem prawa,

2)

art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 12 § 1 oraz w związku z art. 35 § 1 oraz § 3 k.p.a. w związku z art. 37 § 1 k.p.a., poprzez wadliwe ustalenie oraz ocenę stanu faktycznego polegające na przyjęciu, że w sprawie nie miała miejsca bezczynność Starosty P., po uchyleniu przez Wojewodę Mazowieckiego decyzji organu I instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, co doprowadziło do bezzasadnego oddalenia skargi, mimo że organ w ogóle nie dokonał żadnych czynności po doręczeniu mu ostatecznej decyzji kasacyjnej organu odwoławczego, w tym w szczególności nie dokonał niezwłocznego ustalenia, gdzie znajdują się akta postępowania i nie wypożyczył akt postępowania w celu przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego,

3)

art. 151 w związku z art. 61 § 1 p.p.s.a. w związku z 16 § 1 k.p.a. oraz w związku z art. 37 § 1 k.p.a., poprzez błędną interpretację powyższego przepisu w zakresie dotyczącym bezczynności w postępowaniu administracyjnego z rażącym naruszeniem prawa, polegającej na przyjęciu, że w sprawie nie zachodzi bezczynność z uwagi na obowiązek oczekiwania przez organ na prawomocne orzeczenie sądu administracyjnego, mimo że fakt wniesienia skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności, a decyzja organu II instancji miała przymiot ostateczności, co w efekcie doprowadziło do bezzasadnego oddalenia skargi,

4)

art. 151 w związku z art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez wadliwe ustalenie i ocenę stanu faktycznego i bezpodstawne przyjęcie, wbrew zgromadzonemu w aktach sprawy materiałowi dowodowemu, że strona inicjowała wiele równoległych postępowań administracyjnych, podczas gdy strona takich działań nie podejmowała, a w sprawie toczyło się wyłącznie jedno postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o zwrocie nieruchomości, co w konsekwencji doprowadziło do bezzasadnego oddalenia skargi,

5)

art. 151 w związku z art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez wadliwe ustalenie i ocenę stanu faktycznego sprawy i bezpodstawne przyjęcie, wbrew zgromadzonemu w aktach sprawy materiałowi dowodowemu, że Starosta P. nie mógł dokonywać żadnych czynności dowodowych w postępowaniu, w tym tych wskazanych w decyzji kasacyjnej Wojewody Mazowieckiego - do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowoadminsitracyjnego, co w konsekwencji doprowadziło do bezzasadnego oddalenia skargi,

6)

art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 12 § 1 k.p.a. oraz art. 35 § 1 i 3 k.p.a., poprzez oddalenie skargi i brak dokonania ustaleń oraz oceny stanu faktycznego, co w konsekwencji doprowadziło do błędnej oceny braku bezczynności w sprawie, mimo że pracownik organu odwoławczego mógł dokonać uwierzytelnionych odpisów akt postępowania w czytelni Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, a także przejście nad porządkiem dziennym do braku jakichkolwiek prób ustalenia przez organ Sądu, w którym znajdują się przedmiotowe akta, choć organ posiadał możliwość niezwłocznego zweryfikowania przy użyciu najprostszych i najszybszych metod w postaci telefonu do właściwego Sądu lub organu, a także brak ustalenia daty, w której Staroście P. doręczono decyzję kasacyjną Wojewody Mazowieckiego,

7)

art. 149 § 1 pkt 3 w związku z art. 149 § 1a i 2 p.p.s.a., poprzez ich niezastosowanie w wyniku oddalenie skargi, co było konsekwencją dokonania przez Sąd błędnej oceny stanu faktycznego w sprawie, polegającej na niedostrzeżeniu bezczynności w stanie faktycznym, w którym organ nie wykonywał i nie wykonał do chwili obecnej żadnych czynności po doręczeniu mu decyzji kasacyjnej Wojewody Mazowieckiego.

Wskazując na powyższe naruszenia autor skargi kasacyjnej wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku i stwierdzenie bezczynności Starosty P. z rażącym naruszeniem prawa oraz przyznanie od tego organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

Jednocześnie autor skargi kasacyjnej złożył oświadczenie, że zrzeka się rozprawy.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), dalej p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Kontrolując zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Stosownie zaś do art. 193 in fine uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.

Kognicja sądu administracyjnego w ramach skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania obejmuje brak należytego zaangażowania organu w załatwienie indywidualnej sprawy na etapie poprzedzającym formalny upływ terminu do jej załatwienia, szczególnie w związku z niezasadnym wykorzystaniem instrumentów wydłużających termin albo go wstrzymujących. Bezczynność organu administracji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności, wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.

Całość zarzutów skargi kasacyjnej koncentruje się na negatywnej ocenie stanowiska Sądu I instancji, który uznał, że nie można przyjąć bezczynności Starosty P. w sytuacji, gdy w sprawie zapadła kasatoryjna decyzja organu odwoławczego (Wojewody Mazowieckiego), uchylająca decyzję organu I instancji (Starosty P.) o odmowie zwrotu nieruchomości i przekazująca mu sprawę do ponownego rozpatrzenia, a wnioskodawcy od tej decyzji kasatoryjnej złożyli skargę do sądu administracyjnego, który wprawdzie wydał już wyrok oddalający skargę, ale przed złożeniem skargi na bezczynność organu I instancji wyrok ów nie stał się jeszcze prawomocny.

Oczywiste jest, że Sąd I instancji nie mógł pominąć okoliczności, że wniosek K. P. i M. M. w przedmiocie zwrotu nieruchomości został rozpoznany przez Starostę P. decyzją z dnia (...) czerwca 2016 r. Na skutek odwołania K. P. i M. M. decyzją z dnia (...) stycznia 2017 r. Wojewoda Mazowiecki uchylił decyzję organu I instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania. Na skutek skargi K. P., decyzja Wojewody została poddana kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 2 czerwca 2017 r., IV SA/Wa 618/17, oddalił skargę. Wyrok ten stał się prawomocny z dniem (...) sierpnia 2017 r., jednakże akta administracyjne tej sprawy nie zostały przez Sąd zwrócone do organu, bowiem w dniu (...) lipca 2017 r. wpłynęła do Sądu Wojewódzkiego skarga K. P. na bezczynność Starosty P. w nierozpoznaniu wniosku o zwrot nieruchomości, a w dniu (...) lipca 2017 r. wpłynęła skarga M. M. w niniejszej sprawie (obie skargi dotyczyły tego samego wspólnego wniosku).

Nie sposób było zatem nie zgodzić się z oceną dokonaną przez Sąd I instancji, że Starosta P. nie pozostawał w bezczynności w dacie orzekania przez Sąd. Nie dość, że organ ten nie dysponował aktami sprawy, które znajdowały się w Sądzie Wojewódzkim z uwagi na wniesienie skarg na bezczynność, to do tego decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia (...) stycznia 2017 r. była poddana kontroli sądowoadministracyjnej. Zasadnie Sąd Wojewódzki podnosi, że prowadzenie przez organ administracji publicznej postępowania administracyjnego w spawie zawisłej przed sądem administracyjnym - do czasu prawomocnego zakończenia postępowania przed Sądem - mogłoby wywołać skutki nieakceptowalne z punktu widzenia praworządnego państwa. Wprawdzie wniesienie skargi na decyzję ostateczną (a taką cechę miała decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia (...) stycznia 2017 r., jak każda decyzja organu odwoławczego w myśl art. 16 § 1 k.p.a.), nie wstrzymuje wykonania decyzji (art. 61 § 1 p.p.s.a.), tym niemniej skarżąca kasacyjnie zdaje się nie zauważać, że była to decyzja kasatoryjna. Wniesienie do sądu administracyjnego skargi na taką decyzję (co skarżąca przecież uczyniła) powoduje konieczność wstrzymania się przez organ I instancji z jakimikolwiek czynnościami postępowania administracyjnego. Nie znając bowiem treści prawomocnego wyroku organ I instancji, prowadząc postępowanie, narażałby na wystąpienie sytuacji, w której może wydać kolejną decyzję w sprawie (skoro jego pierwotna decyzja została uchylona przez organ odwoławczy), a po wyroku uwzględniającym skargę na decyzję kasatoryjną i po uchyleniu takiej decyzji przez sąd, w obrocie wciąż funkcjonuje ("odżywa" niejako) jego pierwotna decyzja (uchylona wcześniej przez organ odwoławczy). Powstaje zatem ryzyko funkcjonowania w obrocie prawnym dwóch, być może sprzecznych ze sobą, rozstrzygnięć tego samego organu wydanych w tej samej sprawie.

Ryzyko takie oczywiście występowałoby w niniejszej sprawie, gdyby Starosta P. podjął czynności w sprawie mimo trwającego postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też zarzuty, że organ I instancji ani nie skopiował akt, ani nie ustalił miejsca przechowywania tych akt (nota bene zarzuty w żaden sposób nieudokumentowane) nie odnoszą się do argumentacji Sądu I instancji.

Dlatego stanowisko Sądu Wojewódzkiego, że po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego na decyzję Wojewody brak było możliwości przystąpienia Starosty do ponownego rozpoznawania wniosku K. P. i M. M. z dnia (...) listopada 2015 r., zasługuje na aprobatę. W obrocie prawnym nadal pozostawała ostateczna decyzja administracyjna rozpoznająca wniosek inicjujący przedmiotowe postępowanie. Do chwili jej ewentualnego wyeliminowania z obrotu prawnego (przez sąd administracyjny) Starosta nie był władny do orzekania w zakresie tego wniosku. Wniesienie skargi do sądu administracyjnego stanowi przeszkodę do prowadzenia postępowania administracyjnego mającego na celu wydanie kolejnej decyzji w tej samej sprawie. Wynika to z konieczności wyeliminowania niekorzystnego zbiegu uprawnień do weryfikacji decyzji w trybie postępowania sądowego i w trybie postępowania administracyjnego. Celem zasady trwałości decyzji ostatecznych jest nie tylko ochrona praw nabytych strony, ale w ogóle ochrona porządku prawnego. Zgodzić się zatem należy z Sądem I instancji, że wniesienie prawnie skutecznej skargi do sądu administracyjnego stanowi przeszkodę - aż do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowego - do ponownego rozpoznawania sprawy przez organy administracji publicznej.

W tej sytuacji Sąd I instancji zasadnie oddalił, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę, nie dostrzegając bezczynności Starosty P. Nie było tym samym podstaw do zastosowania w sprawie art. 149 § 1, 1a i 2 p.p.s.a.

Warto również podkreślić, że prawomocnym wyrokiem z dnia 10 stycznia 2018 r., IV SAB/Wa 212/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K. P. na bezczynność Starosty P. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia (...) listopada 2015 r., a więc wniosku również skarżącej, która w niniejszym postępowaniu domagała się uznania bezczynności Starosty P. Tymczasem w myśl art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Naczelny Sąd Administracyjny wydając niniejszy wyrok był zatem związany ww. prawomocnym wyrokiem WSA w Warszawie, wydanym w identycznym stanie faktycznym i prawnym, dotyczącym rozpoznania tego samego wniosku przez Starostę P.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Z uwagi na datę wszczęcia postępowania sądowego w tej sprawie, uzasadnienie niniejszego wyroku sporządzone zostało zgodnie z wymogami art. 193 zdanie drugie p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.