Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2720849

Postanowienie
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 6 września 2019 r.
I OSK 1909/18

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 6 września 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. N. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 marca 2018 r. sygn. akt II SA/Wa 1628/17 o odrzuceniu skargi G. N. na pismo Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia (...) 2017 r. nr (...) w przedmiocie odpowiedzi na zażalenie postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Uzasadnienie faktyczne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 14 marca 2018 r. odrzucił skargę G. N. na pismo Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z (...) 2017 r. w przedmiocie odpowiedzi na zażalenie na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Opolu w związku z brakiem złożenia propozycji pracy.

W uzasadnieniu postanowienia Sąd I instancji stwierdził, że skarga jest niedopuszczalna, gdyż zaskarżone pismo nie stanowi żadnego z aktów wymienionych w treści art. 3 § 2 pkt 1-4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.). Sąd stwierdził, że będące przedmiotem zaskarżenia pismo Szefa Krajowej Administracji Skarbowej jest pismem informacyjnym, skierowanym do skarżącej w odpowiedzi na jej zażalenie wniesione w trybie art. 37 § 1 k.p.a. Stanowisko organu wyrażone w tym trybie ma charakter wpadkowy, nie rozstrzyga o istocie sprawy. Nie jest to postanowienie kończące postępowanie, jak również nie przysługuje od niego zażalenie. Wobec powyższego Sąd uznał skargę za niedopuszczalną i odrzucił ją na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosła G. N., reprezentowana przez adwokata. Zwracając się o uchylenie postanowienia wniosła o rozpoznanie skargi i zmianę zaskarżonego postanowienia, bądź przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji. Ponadto skarżąca wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania za obie instancje. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie przepisów prawa, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 58 § 1 pkt 6 oraz § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, poprzez błędną wykładnię i zastosowanie polegające na uznaniu, że przedłożona skarżącej propozycja pracy nie jest ani decyzją administracyjną ani też innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej podczas gdy w sposób władczy i jednostronny kształtuje sytuację prawną skarżącej, w konsekwencji czego Sąd błędnie uznał, że z innych przyczyn skarga jest niedopuszczalna i skargę odrzucił czym naruszył konstytucyjne gwarancje prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP);

2. art. 58 § 1 pkt 6 oraz § 3 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię i zastosowanie polegające na uznaniu, że w niniejszej sprawie skarga na bezczynność jest niedopuszczalna, podczas gdy przedłożona skarżącej propozycja pracy de facto jest decyzją administracyjną lub względnie innym aktem (lub czynnością) z zakresu administracji publicznej ponieważ w sposób władczy kształtuje jej sferę prawną, dotyczy jej uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa, a nadto sam obowiązek przedłożenia propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia (albo pełnienia służby) wynika wprost z obowiązujących przepisów prawa (tj. z art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające KAS) co w konsekwencji doprowadziło do błędnego uznania, że sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych i tym samym odrzucenia skargi opartej na przepisach prawa a więc naruszenia konstytucyjnej gwarancji prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP);

3. art. 58 § 1 pkt 6 oraz § 3 w zw. z art. 276 ust. 2 ustawy z dnia 6 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej, poprzez błędną wykładnię i zastosowanie oraz uznanie, że przedłożona skarżącej propozycja pracy nie może być uznana ani za decyzję administracyjną ani za inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej, skarżącej nie przysługuje droga odwoławcza w trybie administracyjnym, podczas gdy bez względu na zachowanie skarżącej, utraciła ona status funkcjonariusza nabyty na podstawie decyzji administracyjnej, a więc propozycja pracy stanowi przejaw władczego kształtowania sytuacji prawnej adresata od którego musi istnieć droga odwoławcza zgodnie z zasadą dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 k.p.a.;

4. art. 58 § 1 pkt 6 oraz § 3 w zw. z art. 169 ust. 4 ustawy a także w zw. z art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, poprzez ich niewłaściwą wykładnię i niezastosowanie polegające na przyjęciu, że propozycja zatrudnienia nie jest ani decyzją administracyjną ani innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej ponieważ forma ta nie została w przepisach wyraźnie zastrzeżona, podczas gdy skoro na podstawie art. 169 ust. 4 ww. ustawy propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby to tym bardziej tak istotna ingerencja w stosunek służbowy, jaką jest przydzielenie funkcjonariuszowi zadań w ramach innego stosunku niż stosunek służby (tj. stosunku pracy), wymaga wydania decyzji, od której przysługuje procedura odwoławcza w trybie administracyjnym, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia zasady dwuinstancyjności i konstytucyjnej gwarancji prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP);

5. art. 58 § 1 pkt 1 oraz § 3 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 2 oraz art. 3 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, poprzez bezpodstawną odmowę rozpoznania skargi i nieprzeprowadzenie kontroli zaskarżonego zachowania - bezczynności organu, uchylenie się od obowiązku dokonania kontroli działalności administracyjnej organu w zakresie jego bezczynności, pod względem zgodności z prawem, legalności i w konsekwencji brak uchylenia i przekazania do ponownego rozpoznania, oraz poprzez brak dostrzeżenia:

a) naruszenia art. 45 Konstytucji RP i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 7, art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie obowiązków nałożonych na organy administracji publicznej w toku postępowania, w szczególności stania na straży praworządności i podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli poprzez pozbawienie strony prawa do sprawiedliwego oraz jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd, a także prawa skarżącej do dochodzenia naruszonych, konstytucyjnie zagwarantowanych wolności i praw, w szczególności do dochodzenia na drodze sądowej naruszonych praw skarżącego, przyznanych jej na podstawie decyzji administracyjnej - mianowania do służby, wobec bezczynności organu;

b) naruszenia art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 7 i art. 8 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., przez niewyjaśnienie sprawy w sposób wszechstronny i zgodnie z tzw. zasadą proporcjonalności wyrażoną w art. 7 k.p.a. i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz brak uwzględnienia słusznego interesu strony;

c) naruszenia art. 47 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, przez pozbawienie skarżącej prawa do skutecznego środka prawnego oraz dostępu do bezstronnego sądu;

d) naruszenia art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, przez pozbawienie skarżącej prawa do rzetelnego postępowania sądowego;

e) naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 104 § 2 k.p.a. przez zaniechanie całościowego rozpoznania i rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy w oparciu o cały materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, przez nieuzasadnione pominięcie faktu, że organ nie wskazał precyzyjnie przesłanek dla których uznał odwołanie za niedopuszczalne, natomiast w odniesieniu do przedstawionej propozycji pracy organ nie wskazał kryteriów, którymi się kierował przedstawiając propozycję pracy, a nie służby, stosownych pouczeń co do drogi odwoławczej ani nie zachował formy rozstrzygnięcia (decyzja, akt lub inna czynność).

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego postanowienia determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, z uwagi na sposób sformułowania zarzutów skargi kasacyjnej, jak również ich uzasadnienie, niezbędne stało się wyjaśnienie, że granice skargi kasacyjnej są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - mogą być:

1) naruszenie prawa materialnego, przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub

2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Błędna wykładnia prawa materialnego może polegać na nieprawidłowym odczytaniu normy prawnej wyrażonej w przepisie, mylnym zrozumieniu jego treści lub znaczenia prawnego, bądź też na niezrozumieniu intencji ustawodawcy. Z kolei zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego (tzw. błąd subsumcji) wyraża się w niezgodności między ustalonym stanem faktycznym a hipotezą zastosowanej normy prawnej lub też na błędnym przyjęciu czy zaprzeczeniu związku zachodzącego między ustalonym stanem faktycznym a normą prawną. Ocena zasadności zarzutu niewłaściwego zastosowania prawa materialnego może być skutecznie dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały skutecznie podważone. W przypadku zarzucenia naruszenia przepisów postępowania należy podać, jakie przepisy tego prawa zostały naruszone przez sąd oraz wykazać istotność wpływu tego naruszenia na wynik sprawy - treść orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 29 sierpnia 2012 r. sygn. akt I FSK 1560/11). Przez "wpływ", o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego pierwszej instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Ponadto wskazać należy, iż wynikającym z przepisu art. 176 p.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie. Sąd drugiej instancji, z uwagi na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie samodzielnie uzupełniać, konkretyzować zarzutów kasacyjnych, uściślać ich bądź w inny sposób korygować.

Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie.

Przedmiotem skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie jest postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o odrzuceniu skargi na pismo Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia (...) 2017 r. w przedmiocie odpowiedzi na zażalenie na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Opolu w zakresie rozpoznania odwołania od otrzymanej propozycji pracy.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał za bezzasadne zarzuty skargi kasacyjnej w zakresie w jakim zmierzają do podważenia stanowiska Sądu I instancji, iż zaskarżone pismo nie stanowi żadnego z aktów wymienionych w treści art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. Wskazać należy, że pismo Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z 18 lipca 2017 r. stanowiło odpowiedź na złożone przez skarżącą, na podstawie art. 37 § 1 k.p.a. (w brzmieniu obowiązującym przed 1 czerwca 2017 r.), zażalenie na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Opolu w zakresie złożenia propozycji służby. W piśmie tym Szef Krajowej Administracji Skarbowej wyjaśnił jedynie przyczyny, z powodów których uznał, że kierowanie propozycji zatrudnienia i określenie warunków tego zatrudnienia nie odbywa się w ramach postępowania administracyjnego, stąd nie może zająć stanowiska w procesowej formie w związku ze złożonym pismem, traktowanym przez skarżącą jako zażalenie na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Opolu w związku z nieprzedstawieniem jej propozycji służby/pracy.

Stosownie do art. 37 § 1 k.p.a. (w brzmieniu przed 1 czerwca 2017 r.), na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Instytucja zażalenia na bezczynność jest specyficznym środkiem prawnym przewidzianym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Jego wyjątkowość przejawia się w tym, że nie wolno go rozpatrywać w podobny sposób jak "typowe" zażalenie przewidziane w art. 141 i nast.k.p.a. (...) W doktrynie podkreśla się, że nie jest ono wnoszone jako środek zaskarżenia postanowienia, lecz służy kwestionowaniu przekroczenia ustawowego maksymalnego terminu załatwienia sprawy (R. Hauser, M. Wierzbowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H.Beck, Warszawa 2015, s. 264). Również Naczelny Sąd Administracyjny w swoim orzecznictwie wielokrotnie podkreślał, że zażalenie wnoszone w trybie art. 37 k.p.a. nie ma w ogóle charakteru środka zaskarżenia, lecz służy jedynie zakwestionowaniu przekroczenia ustawowego maksymalnego terminu załatwienia sprawy. Rozpoznanie omawianego zażalenia następuje w formie postanowienia, o którym mowa w art. 123 k.p.a. Jednakże jest to postanowienie incydentalne, które nie rozstrzyga sprawy co do istoty, a także nie kończy postępowania w sprawie. Na postanowienie takie nie przysługuje zażalenie, co wynika z art. 141 § 1 w zw. z art. 37 k.p.a. Strona nie ma zatem uprawnień podważenia tego postanowienia w trybie procesowym. Nie podlega ono także zaskarżeniu do sądu administracyjnego, bowiem taki przedmiot zaskarżenia nie mieści się w katalogu spraw podlegających kontroli sądowej (por. NSA: z 3 listopada 2011 r., I OSK 1352/11; z 17 czerwca 2011 r., I OSK 1014/11; z 31 stycznia 2013 r., I OSK 74/13; z 27 kwietnia 2012 r., I OSK 872/12; z 7 lutego 2012 r., II OSK 2259/10; z 6 lipca 2017 r., I OZ 1094/17; z 21 września 2017 r., I OSK 3145/15; z 12 kwietnia 2018 r., I OSK 206/17; z 2 lipca 2018 r., I OSK 2170/18).

Powyższe pozbawia słuszności twierdzenia skarżącej kasacyjnie, jakoby pismo Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z (...) 2017 r. mogło być uznane za decyzję administracyjną bądź inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej. Skoro bowiem zaskarżone pismo zostało wydane w wyniku złożonego przez skarżącego zażalenia, wniesionego w trybie art. 37 § 1 k.p.a., to tym samym stanowi ono jedynie postanowienie incydentalne względem postępowania, do którego się odnosi. Dlatego też prawidłowo Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżone pismo nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego i na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a. skargę odrzucił.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej stwierdzić należy, że sposób ich sformułowania oraz uzasadnienie wskazuje, że w żaden sposób nie odnoszą się one do kwestii odpowiedzi Szefa Krajowej Administracji Skarbowej na zażalenie na bezczynność organu, wniesione przez skarżącą w trybie art. 37 § 1 k.p.a. Koncentrują się bowiem wyłącznie na zagadnieniu dotyczącym dopuszczalności skargi na bezczynność organu w związku z brakiem złożenia propozycji służby oraz na dowiedzeniu, że propozycja pracy stanowi decyzję administracyjną, co w okolicznościach tej sprawy w ogóle nie mogło być przedmiotem rozważań w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, a w konsekwencji nie może być przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 w związku z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a., skargę tę oddalił.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.