Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2696201

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 9 maja 2019 r.
I OSK 1866/18

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Marian Wolanin.

Sędziowie: NSA Mirosław Wincenciak, del. WSA Dariusz Chaciński (spr.).

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 9 maja 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody (...) od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 grudnia 2017 r. sygn. akt IV SAB/Wa 288/17 w sprawie ze skargi P. z siedzibą w (...) na bezczynność Wojewody (...) w przedmiocie rozpatrzenia odwołania

1. oddala skargę kasacyjną;

2. zasądza od Wojewody (...) na rzecz P. z siedzibą w (...) kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie faktyczne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 28 grudnia 2017 r., sygn. akt IV SAB/Wa 288/17, po rozpoznaniu skargi P. z siedzibą w (...) na bezczynność Wojewody (...) w przedmiocie rozpoznania odwołania: 1. umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody (...) do rozpatrzenia odwołania P. z siedzibą w (...) od decyzji Prezydenta (...) z (...) września 2016 r. nr (...); 2. stwierdził, że Wojewoda (...) dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu odwołania, o którym mowa w pkt 1 wyroku; 3. stwierdził, że bezczynność Wojewody (...) miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4. wymierzył Wojewodzie (...) grzywnę w wysokości 3000 zł; 5. oddalił skargę w pozostałym zakresie; 6. zasądził od Wojewody (...) na rzecz P. z siedzibą w (...) kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda (...). Zaskarżając wyrok w części, co do pkt 2, 3, 4 i 6, zarzucił mu naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 35 § 1 i 3 k.p.a. poprzez uznanie, że organ dopuścił się bezczynności przy rozpoznawaniu odwołania skarżącego od decyzji Prezydenta (...) z (...) września 2016 r. poprzez jego zastosowanie i uznanie, że organ nie załatwił sprawy administracyjnej w ustawowym terminie;

2. art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. poprzez uznanie, że organ pozostawał w bezczynności z rażącym naruszeniem prawa pomimo faktu, że organ w dacie wniesienia skargi rozpatrzył odwołanie od decyzji Prezydenta (...) i wydał decyzję, co skutkowało umorzeniem postępowania w zakresie zobowiązania do rozpatrzenia odwołania skarżącego (vide: pkt 1 wyroku z 28 grudnia 2017 r.);

3. art. 149 § 1a p.p.s.a. poprzez stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, z pominięciem okoliczności złożonego i skomplikowanego charakteru rozpatrywanej przez organ sprawy;

4. art. 149 § 2 p.p.s.a. poprzez uznanie przez Sąd I instancji zasadności wymierzenia organowi grzywny z powodu zignorowania wyroku Sądu Administracyjnego z pominięciem okoliczności, że wyrok ten nie został przez organ zignorowany gdyż Wojewoda nie był jego adresatem;

5. art. 154 § 1 i 6 p.p.s.a. poprzez wymierzenie grzywny w wysokości 3200 zł, podczas gdy organ po wpłynięciu skargi podjął stosowną decyzję.

Wobec powyższego skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie zaskarżenia oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną P. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.) - p.p.s.a. - skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.

Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Stwierdzona przez Sąd I instancji bezczynność Wojewody (...) (pkt 2 wyroku) dotyczyła rozpatrzenia odwołania P. od decyzji Prezydenta (...) z (...) września 2016 r. Jak ustalił Sąd I instancji odwołanie wpłynęło do Wojewody (...) 30 września 2016 r., natomiast decyzję w trybie art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy wydał (...) sierpnia 2017 r., a więc po ponad 10 miesiącach od otrzymania odwołania. Z niezakwestionowanych w zarzutach skargi kasacyjnej ustaleń Sądu I instancji wynika także, że w tym czasie organ nie podjął żadnej czynności procesowej (w uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnosi się wprawdzie, że Wojewoda występował w marcu 2017 r. do organu I instancji o wyjaśnienia i je otrzymał, lecz nie znalazło to przełożenia na zarzut kasacyjny, kwestionujący ustalenia Sądu I instancji), ani też nie wystosował zawiadomienia w trybie art. 36 § 1 k.p.a. o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie.

W powyższym stanie faktycznym za nieusprawiedliwiony należy uznać zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 35 § 1 i 3 k.p.a. Zauważyć należy, że Sąd I instancji nie stosował tego przepisu wprost, gdyż jest on adresowany do organu administracji, ale z uwagi na to, że w kolejnym zarzucie skargi kasacyjnej jest nawiązanie do art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., który przy uwzględnieniu skargi zobowiązuje Sąd I instancji do stwierdzenia bezczynności organu, to Naczelny Sąd Administracyjny ocenił te dwa zarzuty tak, jakby odnosiły się do normy prawnej wynikającej z powołanych przepisów.

Zgodnie z art. 35 § 1 i 3 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Co do zasady Wojewoda (...) miał więc miesiąc na rozpatrzenie odwołania, chyba że wykazałby, że z przyczyn, o jakich mowa w art. 35 § 5 k.p.a., nie było to możliwe i zawiadomiłby o tym stronę postępowania, w trybie art. 36 k.p.a. Nic takiego nie miało miejsca w tej sprawie, a Wojewoda (...) pomimo wielokrotnego przekroczenia miesięcznego terminu na rozpatrzenie odwołania nawet nie zawiadomił strony o przyczynach zwłoki, ani nie wyznaczył nowego terminu załatwienia sprawy. W żaden więc sposób Wojewoda nie wykazał, że opóźnienie w załatwieniu sprawy w ustawowym terminie było w jakikolwiek sposób usprawiedliwione. W tej sytuacji, jak zaznaczono już wyżej, za nieusprawiedliwiony należy uznać zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 1 i 3 k.p.a.

Jeśli zaś chodzi o zarzut naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a. zauważyć należy, że kilkunastokrotne przekroczenie ustawowego terminu do załatwienia sprawy, przy braku istotnych procesowych przeszkód do jej załatwienia, musi prowadzić do wniosku, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i w tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny podziela ocenę Sądu I instancji. Na jej zmianę nie może wpłynąć podnoszony przez skarżący kasacyjnie organ skomplikowany charakter sprawy o odszkodowanie, gdyż organ odwoławczy nie rozstrzygnął sprawy co do istoty, a jedynie wydał decyzję kasatoryjną, nie prowadząc żadnego dodatkowego postępowania dowodowego. "W przypadku przekroczenia przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, o tym czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, nie decyduje sam tylko przedmiot sprawy, ale wszystkie okoliczności z tym związane, w tym także czas trwania bezczynności. Wobec tego uznać należy, że bezczynność o charakterze rażącego naruszenia prawa ma miejsce w sytuacji, gdy w sposób znaczący i jednoznaczny doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a jednocześnie nie zachodzą okoliczności wyłączające winę organu za tę bezczynność" (zob. wyrok NSA z 27 lutego 2019 r., I OSK 1440/17, LEX nr 2636133).

Ponadto zauważyć należy, że z art. 149 § 1 i § 2 p.p.s.a. wynika dopuszczalność wymierzenia przez Sąd I instancji organowi administracji grzywny także wtedy, gdy stwierdzi, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Konstrukcja art. 149 § 1 p.p.s.a. wyraźnie wskazuje, że stwierdzenie przez sąd administracyjny dopuszczenia się przez organ bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania następuje niezależnie od aktualności istnienia podstawy do zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu administracyjnego, jak w niniejszej sprawie, co także uprawnia do wymierzenia grzywny. Wymierzenie przez sąd grzywny zostało odniesione w art. 149 § 2 p.p.s.a. do wszystkich przypadków wymienionych w art. 149 § 1 p.p.s.a., przy czym wymierzając grzywnę w niniejszej sprawie Sąd I instancji uczynił to w granicach określonych w art. 154 § 6 p.p.s.a. Z uzasadnienia wyroku wydanego przez Sąd I instancji wynika, że zasadniczą przyczyną wymierzenia organowi grzywny był stwierdzony stan rażącego naruszenia prawa, a fakt wydania wyroku w przedmiocie bezczynności wobec organu I instancji tylko dodatkowo powinien motywować organ odwoławczy do szybszego załatwienia sprawy, czego Wojewoda (...) nie uczynił.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 207 § 2 p.p.s.a., przy czym odstąpiono w części od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz skarżącej Spółki, mając na uwadze powtarzalny nakład pracy jej pełnomocnika.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.