Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 3026006

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 24 czerwca 2020 r.
I OSK 186/20
Przesłanki przyznania specjalnego zasiłku celowego.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska.

Sędziowie: NSA Maciej Dybowski, del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.).

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 24 czerwca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 10 września 2019 r. sygn. akt II SA/Gl 545/19 w sprawie ze skargi Z. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia (...) stycznia 2019 r. nr (...) w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie faktyczne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 10 września 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 545/19, oddalił skargę Z. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z (...) stycznia 2019 r. nr (...) w przedmiocie zasiłku celowego.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Prezydent Miasta C. decyzją z (...) listopada 2018 r. Nr (...) wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 - dalej jako "k.p.a.") oraz art. 106 ust. 4, art. 41, art. 8, i art. 110 ust. 6 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1508, dalej: "u.p.s.") odmówił Z. S. (dalej: "skarżący", "strona") przyznania specjalnego zasiłku celowego na zakup odzieży. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że skarżący prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe i jest zarejestrowany w powiatowym urzędzie pracy bez prawa do zasiłku. Podkreślono, że strona oświadczyła, iż w lutym 2018 r. otrzymała kwotę 14 000 zł z tytułu sprzedaży mieszkania. W dalszej części uzasadnienia organ ten przybliżył działania podjęte celem ustalenia rzeczywistej wysokości środków finansowych, które otrzymała strona z tytułu licytacji jej mieszkania, a następnie stwierdzono, że przekroczone zostało kryterium dochodowe uprawniające do otrzymania świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej.

Na powyższą decyzję odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. (dalej również: "SKO", "Kolegium") wniósł skarżący. W odwołaniu tym podniósł, że decyzja ta jest dla niego krzywdząca i nie odzwierciedla sytuacji w jakiej się znajduje i wysokości kwoty, którą otrzymał z tytułu licytacji mieszkania.

Kolegium decyzją z 14 stycznia 2019 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przedstawił przebieg postępowania, a następnie przywołał treść przepisów ustawy o pomocy społecznej, które normują zasady przyznawania zasiłku celowego i zasiłku celowego specjalnego. Następnie SKO wskazało, że wnioskodawca nie pracuje i nie uzyskuje dochodów nawet z pracy dorywczej. W dalszej kolejności przybliżono okoliczności licytacji mieszkania strony i przedstawiono podział środków uzyskanych z tej czynności. Zdaniem organu odwoławczego ilość uzyskanych przez stronę środków z licytacji mieszkania była znaczna i tym samym zasadne jest odmówienie przyznania wnioskowanej pomocy. Organ ten zaakcentował, że rozważał sprawę strony w kontekście występowania szczególnej okoliczności uzasadniającej przyznanie tej formy pomocy i nie znalazł podstaw dla jej przyznania, a w szczególności w sprawie nie wystąpiła sytuacja nieprzewidywalna, i której nie można byłoby przeciwdziałać wykorzystując, własne środki.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na powyższą decyzję wniósł skarżący, podnosząc, że organy zawyżyły ilość środków, którymi dysponuje, ponieważ w rzeczywistości otrzymał znacznie niższą kwotę.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o oddalenie skargi.

Orzekając o oddaleniu skargi Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Na wstępie swych rozważań Sąd wyjaśnił, że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Zadaniem pomocy społecznej jest zapobieganie sytuacjom, o których mowa powyżej, przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem. Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, a potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej.

Sąd wskazał następnie, że w przedmiotowej sprawie skarżący ubiegał się o przyznanie specjalnego zasiłku celowego oraz podkreślił, że świadczenie to przysługuje osobie, której dochód przekracza kryterium dochodowe uprawniające do ubiegania się o świadczenie pieniężne z pomocy społecznej. Powyższa okoliczność w przypadku skarżącego wystąpiła, tym samym Sąd stwierdził, że rozważenia wymaga druga z przesłanek warunkujących przyznanie wskazanego świadczenia - "szczególnie uzasadniona okoliczność". Sąd wskazał ponadto, że organ administracji w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia obowiązany jest odnieść się do tej przesłanki i wskazać, czy występuje. Sąd zwrócił uwagę, że w ocenie organu w sytuacji skarżącego nie wystąpiło nic nieprzewidywalnego i niespodziewanego, co uzasadniałoby udzielenie tego typu pomocy. Dodatkowo organ ten wskazał, iż dysponuje ograniczonymi środkami na realizację zadań z zakresu pomocy społecznej, co także uniemożliwia pozytywne rozstrzygnięcie w sprawie. Konkludując tę część rozważań, Sąd stwierdził, że organy administracji nie dopuściły się naruszenia przepisów ustawy o pomocy społecznej, ponieważ podjęcie decyzji poprzedzone zostało dogłębnym wyjaśnieniem sytuacji osobistej i majątkowej skarżącego, a tym samym rozstrzygnięcie to nie nosi znamion dowolności.

W dalszej części uzasadnienia Sąd wskazał, że z treści zaskarżonej decyzji oraz pism skarżącego wynika, że kwestionowana jest wysokość dochodu skarżącego. Sąd wyjaśnił, że skarżącemu w lutym 2018 r. zostało zlicytowane mieszkanie własnościowe za kwotę 62 000 zł, przy czym co wynika z akt sprawy skarżący z tej kwoty do rąk własnych otrzymał niespełna 15 000 zł, natomiast reszta uzyskanych środków przeznaczona została na spłatę ciążących na nim długów. Zdaniem skarżącego organy winny brać pod uwagę wyłącznie tę niższą kwotę, która została mu przekazana. Z powyższym stanowiskiem nie zgodził się Sąd pierwszej instancji i wyjaśnił, że to na co dana kwota została przeznaczona z punktu widzenia przedmiotowej ustawy nie ma znaczenia. Zatem za prawidłowe uznane zostały ustalenia organów dotyczące dochodu skarżącego. Sąd odwołał się następnie do treści art. 8 ust. 3 i 4 u.p.s., wskazując jednocześnie, że w rozpoznawanej sprawie żadna z przywołanych w ust. 4 ww. przepisu okoliczności nie wystąpiła, a tym samym brak jest podstaw do nie uwzględnienia całości kwoty uzyskanej ze sprzedaży mieszkania.

Sąd nadto zauważył, że skarżący wbrew sugestiom pracownika socjalnego nie podejmuje wystarczających działań zmierzających do poprawy swojej sytuacji osobistej i materialnej, ponieważ deklaruje że jest osoba chorą, a jednocześnie nie podejmuje działań zmierzających do uzyskania stopnia niepełnosprawności jak również nie poszukuje możliwości uzyskania dochodu we własnym zakresie poprzez podjęcie zatrudnienia w sytuacji, gdy bezrobocie jest na bardzo niskim poziomie i w zasadzie każda osoba chcąca pracować może taką pracę otrzymać. W ocenie Sądu podniesiona okoliczność także przemawia na niekorzyść skarżącego, ponieważ pozwala uznać, że nie występuje u niego szczególny przypadek uzasadniający przyznanie wnioskowanego świadczenia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:

- naruszenie art. 151 p.p.s.a. przez jego zastosowanie w niniejszej sprawie i oddalenie skargi przez Sąd, pomimo że zaskarżona decyzja naruszała art. 7, art. 8, art. 75, art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy co powinno skutkować jej uchyleniem na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.,

- naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż Sąd przyjął stan faktyczny ustalony przez organ administracyjny niezgodnie z obowiązującą procedurą, a w szczególności organ administracyjny nie podjął wszystkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego tj. nie przeprowadził kolejnego dowodu z wywiadu środowiskowego, który był niezbędny ze względu na zdezaktualizowanie się ustaleń co do stanu faktycznego z upływem czasu oraz kwestionowanie przez skarżącego ustaleń poczynionych przez organ, przez co naruszył art. 75 k.p.a.,

- naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie i oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organ administracyjny przepisów o postępowaniu, tj. art. 7, art. 8, art. 75 i art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez zaniechanie wszechstronnego rozpoznania sprawy,

- naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 41 u.p.s. przez uznanie, iż w niniejszej sprawie nie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, stanowiący podstawę do przyznania specjalnego zasiłku celowego, bez dokładnego wyjaśnienia sprawy i właściwego przeprowadzenia postępowania dowodowego.

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 - dalej jako "p.p.s.a.".), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Wskazać należy, że w sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego (por. wyrok NSA z 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 819/11, Lex nr 1217424; wyrok NSA z 26 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1842/08, Lex nr 596025; wyrok NSA z 4 czerwca 2014 r., sygn. akt II GSK 402/13, Lex nr 1488113).

Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że aby zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. mógł stanowić samodzielną podstawę skargi kasacyjnej, wskazana wada uzasadnienia musi być na tyle istotna, że może to mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku (zob. wyroki NSA z 28 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1605/09; z 13 października 2010 r., sygn. akt II FSK 1479/09 - wyroki dostępne na stronie internetowej - orzeczenia.nsa.gov.pl - dalej jako "CBOSA"). Orzeczenie sądu pierwszej instancji nie będzie się poddawało takiej kontroli w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego orzeczenia sądu (zob. wyroki NSA z 15 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 986/09; z 12 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2338/13, wyroki dostępne pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Uzasadnienie zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku sporządzone zostało w sposób umożliwiający zapoznanie się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, przedstawia stan faktyczny sprawy jak również zawiera wszystkie elementy wymienione w tym przepisie. Podkreślić należy, że polemika z merytorycznym stanowiskiem Sądu pierwszej instancji nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., przez który nie można skutecznie zwalczać, ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (zob. wyrok NSA z 26 listopada 2014 r. sygn. akt II OSK 1131/13; wyrok NSA z 20 stycznia 2015 r. sygn. akt I FSK 2081/13; wyrok NSA z 12 marca 2015 r. sygn. akt I OSK 2338/13; wyrok NSA z18 marca 2015 r. sygn. akt I GSK 1779/13, wyrok NSA z 10 kwietnia 2018 r. sygn. akt II GSK 1995/16, wyroki dostępne j.w.).

Chybiony jest również zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. przez jego zastosowanie w niniejszej sprawie i oddalenie skargi przez Sąd, pomimo że zaskarżona decyzja naruszała art. 7, art. 8, art. 75, art. 80 k.p.a. Zarzut ten ma charakter ogólny. Natomiast z treści uzasadnienia i treści innych zarzutów wynika, że zdaniem skarżącego organ winien przeprowadzić wywiad środowiskowy odzwierciedlający aktualną sytuację faktyczną skarżącego.

Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie organy w niniejszej sprawie podjęły wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w sprawie zgromadzono niezbędny materiał dowodowy (art. 7 i 77 § 1 k.p.a.) i dokonano jego prawidłowej oceny (art. 80 k.p.a.). W szczególności należy zauważyć, że po złożeniu wniosku przez skarżącego kasacyjnie z 27 sierpnia 2018 r. o przyznanie mu pomocy finansowej, w dniu 31 sierpnia 2018 r. przeprowadzono wywiad środowiskowy. W trakcie którego ustalono, że skarżący prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Jest zarejestrowany jako bezrobotny bez prawa do zasiłku. Podczas tego wywiadu Z. S. oświadczył, że wynajmuje mieszkanie, a ze sprzedaży jego własnościowego mieszkania w drodze licytacji otrzymał, po potrąceniu długów, kwotę 14000 zł. Ponadto organ zwrócił się do o wydanie zaświadczenia do Sądu Rejonowego w C. Wydział XV Cywilny Wykonawczy celem uzyskania w tym zakresie stosownych informacji. Zasadnie zatem Sąd pierwszej instancji ustalił, że skarżący przekroczył kryterium dochodowe. Zauważyć też trzeba, że uzasadnienia decyzji obu instancji spełniają wymogi z art. 107 § 3 k.p.a., wyjaśniają bowiem stanowisko organów i przesłanki, jakimi się kierowały przy wydawaniu decyzji.

Skoro zatem Sąd pierwszej instancji nie dopatrzył się jakichkolwiek naruszeń prawa skutkujących koniecznością zastosowania normy zawartej w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., to prawidłowo skargę oddalił, na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Z powyższego powodu nie mógł być uwzględniony zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Nieusprawiedliwiony jest również zarzut naruszenia art. 41 u.p.s.

Artykuł 41 u.p.s. nie zawiera w swej strukturze jednostek redakcyjnych - ustępów. Obejmuje natomiast dwa punkty i biorąc pod uwagę uzasadnienie zarzutu należy przyjąć, że podstawę kasacyjną stanowi art. 41 pkt 1 u.p.s., zgodnie z którym w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. Decyzja wydawana w omawianej sytuacji ma charakter uznaniowy, co oznacza, że organ może, lecz nie musi przyznać dane świadczenie.

Przyznawanie specjalnego zasiłku celowego ma charakter wyjątkowy, gdyż nie wymaga aby dochód osób ubiegających się o te specjalne świadczenia nie przekroczył limitów określonych w art. 8 u.p.s., natomiast o możliwości przyznania specjalnego zasiłku celowego decyduje sytuacja życiowa wnioskodawcy, którą organ pomocy społecznej jest zobowiązany zbadać i ocenić pod kątem wystąpienia "przypadku szczególnie uzasadnionego".

W orzecznictwie przyjmuje się, że przez pojęcie "szczególnie uzasadnionego przypadku" należy rozumieć taką sytuację życiową osoby lub rodziny, która ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych istniejącego stanu rzeczy, pozwala stwierdzić, że zaistniały nagłe, drastyczne, dotkliwe w skutkach i ingerujące w plany życiowe zdarzenia, które to zdarzenia nie należą do zdarzeń codziennych ani do zdarzeń nadzwyczajnych (zob. wyrok NSA z 12 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 164/11, CBOSA). Są to zdarzenia występujące zupełnie okazjonalnie, wymagające wielu niefortunnych zbiegów okoliczności, wykraczające poza możliwości ludzkiej zapobiegliwości (W. Maciejko, P. Zaborniak: Ustawa o pomocy społecznej, Komentarz, Warszawa 2008 r., s. 202).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadnie Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organów administracji co do tego, że nie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek" warunkujący przyznanie skarżącemu kasacyjnie specjalnego zasiłku celowego.

Jak wynika bowiem z poczynionych przez organy ustaleń faktycznych (pismo z Sądu Rejonowego w C. z 25 października 2018 r.), skarżący po sprzedaży mieszkania dysponował przekazaną mu 2 lutego 2018 r. kwotą 14.961,21 zł. W trakcie wywiadu nie wskazał na żadne szczególne nadzwyczajne wydarzenie, które pogorszyłoby jego dotychczasową sytuację. Okoliczności, na które powoływał się skarżący, tj. pogorszenie stanu zdrowia, opłaty za energię elektryczną, koszty zakupu lekarstw, konieczność wynajmowania mieszkania nie noszą znamion niecodzienności, czy nadzwyczajności, wymaganej dla przyznania zasiłku określonego w art. 41 pkt 1 u.p.s. Należy także zauważyć, że skarżący powołuje się na pogarszający stan swojego zdrowia lecz nie posiada orzeczenia o niepełnosprawności i mimo wielokrotnego zobowiązywania go przez organ do wystąpienia o ustalenie stopnia niepełnosprawności tego nie uczynił.

Słusznie zatem Sąd pierwszej instancji i organy uznały, że w przypadku skarżącego brak było podstaw do przyznania pomocy w postaci specjalnego zasiłku celowego w oparciu o art. 41 ustawy.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skarga kasacyjna jest niezasadna i dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. została oddalona.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o kosztach pomocy prawnej udzielonej z urzędu, ponieważ przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a., mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania pomiędzy stronami, zaś wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.