Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1745918

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 18 kwietnia 2013 r.
I OSK 1830/11

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Morys.

Sędziowie: NSA Marek Stojanowski, del. WSA Iwona Kosińska (spr.).

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 18 kwietnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Polskich Kolei Państwowych S.A. Warszawa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 2380/10 w sprawie ze skargi Polskich Kolei Państwowych S.A. Warszawa na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia (...) września 2010 r., nr (...) w przedmiocie nabycia z mocy prawa własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie faktyczne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 2380/10, po rozpatrzeniu skargi Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia (...) września 2010 r. nr (...) (w sentencji wyroku błędnie podano nr (...)) w przedmiocie nabycia z mocy prawa własności nieruchomości, oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawił następujący stan faktyczny sprawy:

Naczelnik Miasta i Gminy T. decyzją z dnia (...) października 1981 r. na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64) dokonał na wniosek Polskich Kolei Państwowych wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa m.in. nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej T. Gmina, obręb (...), oznaczonej jako działki ewidencyjne: nr (...) o powierzchni 0,19 ha, (...) o powierzchni 0,06 ha oraz (...) o powierzchni 0,12 ha.

Wojewoda Małopolski decyzją z dnia (...) marca 2010 r. stwierdził nabycie, z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę T. własności wyżej wymienionych nieruchomości. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem Polskie Koleje Państwowe S.A. wniosły odwołanie. W uzasadnieniu odwołujący się stanął na stanowisku, że przysługuje mu prawo zarządu do przedmiotowej nieruchomości, co uniemożliwia jej komunalizację na rzecz gminy. Po rozpatrzeniu złożonego odwołania Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia (...) września 2010 r. nr (...) stwierdziła, że nie może ono zostać uwzględnione. Zdaniem organu II instancji wyłączeniu z komunalizacji podlega mienie, które bezpośrednio przed wejściem w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. znajdowało się pod zarządem innych niż Państwo, państwowych osób prawnych. Do jednostek tych należały przedsiębiorstwa państwowe, które uzyskiwały prawo zarządu na podstawie decyzji organu administracji państwowej stopnia podstawowego lub na podstawie zawartej za zezwoleniem tego organu umowy o przekazaniu nieruchomości pomiędzy jednostkami organizacyjnymi, bądź umowy nabycia nieruchomości - wydanymi w trybie art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99). Ponieważ PKP nie wykazały tytułu prawnego do spornego mienia, błędnie powołując się na decyzję wywłaszczeniową oraz fakt władania nieruchomością - Komisja nie mogła podzielić poglądu, że przedmiotowa nieruchomość pozostawała w zarządzie PKP. Dlatego też mienie będące tylko w faktycznym posiadaniu przedsiębiorstwa państwowego PKP nie podlega wyłączeniu z komunalizacji następującej z mocy prawa i nie ma zastosowania do tego przedsiębiorstwa art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r.

Skargę na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosły Polskie Koleje Państwowe S.A. w Warszawie. Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji pierwszej instancji, zarzucając organom naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, czyli:

- błędną wykładnię art. 5 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, art. 5 ust. 3 i 4 oraz art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191),

- niezastosowanie przepisu art. 34 i 34a ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe";

- naruszenie art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 12 kwietnia 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 2380/10 uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd I instancji przywołał treść art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych i wyjaśnił, że użyte przez ustawodawcę w powołanym przepisie pojęcie "należące do", oznacza przynależność mienia państwowego do określonego podmiotu w sensie prawnym, a nie faktycznym. Oznacza to, że faktyczne władanie nieruchomością przez inny podmiot nie stanowi negatywnej przesłanki uniemożliwiającej komunalizację mienia. Sąd zaznaczył, że ustalenie stanu prawnego i faktycznego spornej nieruchomości na dzień 27 maja 1990 r. musi być oparte o obowiązujące w tym dniu przepisy. Zatem zdaniem Sądu powoływanie się przez stronę skarżącą na przepisy art. 34 i art. 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 84, poz. 948, z późn. zm.) i skutków poszczególnych regulacji zawartych w tej ustawie, dla oceny stanu prawnego komunalizowanej nieruchomości, jest w tym postępowaniu całkowicie chybione. W ocenie Sądu organy orzekające w sprawie zasadnie przyjęły, że na dzień 27 maja 1990 r., z którym ustawa komunalizacyjna wiąże skutek w postaci przejścia na właściwe gminy prawa do mienia ogólnonarodowego spełniającego przesłanki określone w art. 5 ust. 1 i 2 tej ustawy, PKP nie legitymowało się tytułem prawnym do spornej nieruchomości, którego istnienie uniemożliwiałoby komunalizację. Z akt sprawy wynika, że w dniu 27 maja 1990 r. sporna nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa i pozostawała jedynie we władaniu PKP, o czym świadczy m.in. wypis z rejestru gruntów spornego mienia. Strona skarżąca nie dysponowała żadnym indywidualnym aktem dotyczącym przedmiotowej nieruchomości, czy to w formie decyzji, umowy, czy też protokołu zdawczo-odbiorczego, który ustanowiłby zarząd czy użytkowanie. Sąd zwrócił również uwagę, że zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami państwowymi, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. Zdaniem Sądu w sprawie nie miał również zastosowania art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Ponadto Sąd zgodził się ze stanowiskiem Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, że prawa zarządu PKP do spornej nieruchomości nie sposób wywieść z mających charakter ogólny aktów normatywnych dotyczących przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe. O tytule prawnym do nieruchomości nie może też świadczyć ww. decyzja wywłaszczeniowa z 1981 r., gdyż na jej podstawie to Skarb Państwa stał się jej właścicielem a nie PKP. Ponadto w ustawie o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości brak było uregulowań, które kreowałyby prawo użytkowania lub zarządu na podstawie decyzji wywłaszczeniowej. Brak zatem po stronie PKP tytułu prawnorzeczowego do spornej nieruchomości powoduje, że w sprawie znajduje zastosowanie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej i tym samym nieruchomość ta podlega komunalizacji z mocy prawa. Sąd nie dopatrzył się również naruszenia przez organ administracji innych powołanych w skardze przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.

Skargę kasacyjną od tego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Spółka Polskie Koleje Państwowe S.A. W złożonej skardze skarżąca Spółka zarzuciła kwestionowanemu rozstrzygnięciu naruszenie:

1)

przepisów prawa materialnego przez:

- błędną wykładnię, a w konsekwencji błędne zastosowanie przepisu art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych w związku z art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości w brzmieniu obowiązującym w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, polegające na błędnym przyjęciu, że komunalizowana nieruchomość należała do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, co w konsekwencji doprowadziło do utrzymania w mocy decyzji o komunalizacji, wydanej mimo braku przesłanek komunalizacji, błędne przyjęcie, że komunalizacja nie następuje w sytuacji gdy przedsiębiorstwo państwowe posiadało tytuł prawny do nieruchomości w postaci decyzji administracyjnej, co oznacza że brak dokumentu o zarządzie skutkuje komunalizacją mienia, błędne przyjęcie, że podlega komunalizacji mienie przedsiębiorstwa państwowego wykonującego zadania o charakterze ogólnonarodowym, o znaczeniu ponadwojewódzkim, podległego organom administracji centralnej,

- błędne zastosowanie przepisu art. 5 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, polegające na niezastosowaniu i błędnym przyjęciu, że nieruchomość stanowiąca własność Skarbu Państwa "należy do" terenowego organu administracji publicznej stopnia podstawowego,

- błędne zastosowanie przepisu art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej polegające na niezastosowaniu i błędnym przyjęciu, że nieruchomość stanowiąca własność Skarbu Państwa w dniu wejścia w życie tej ustawy nie "należała do" Polskich Kolei Państwowych przedsiębiorstwa państwowego,

- błędne niezastosowanie przepisu art. 34 i art. 34a ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe",

- błędne zastosowanie art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym Polskie Koleje Państwowe, polegające na jego niezastosowaniu i uznaniu, że jedynie konkretny dokument stwierdzający przyznanie zarządu jest podstawą do uznania, że przedmiotowy grunt był w zarządzie PKP, podczas gdy przepis ten stanowi generalna normę, będącą podstawą przekazania gruntów PKP, bez tytułu prawnego do konkretnego gruntu: "mienie PKP stanowią środki będące w jego dyspozycji w dniu wejścia w życie ustawy" (to jest 9 grudnia 1989 r.);

2)

przepisów postępowania, czyli

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw z art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. polegające na zaaprobowaniu przez Sąd, że prawidłowym jest niepoczynienie przez organy administracyjne jakichkolwiek ustaleń faktycznych w zakresie ustalenia, iż skomunalizowana nieruchomość "należała do" terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a ponadto na odmowie mocy dowodowej decyzji o ustanowieniu lub obliczeniu opłat za zarząd,

- art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie zarzutów skargi względnie 141 § 4 p.p.s.a. polegające na niewskazaniu w uzasadnieniu, z jakich powodów oddalono podstawowy zarzut skargi, że nie przeprowadzono żadnego dowodu na okoliczność, iż nieruchomość "należała do" terenowego organu administracji publicznej stopnia podstawowego,

- art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie skargi, co doprowadziło z kolei do niezastosowania przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a lub c ustawy procesowej, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając powyższe zarzuty na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wedle norm przepisanych.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie zasadności postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: z 2012 r. Dz. U. poz. 270) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych zarzutów. Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał bowiem właściwej i prawidłowej wykładni przepisów prawa powołanych w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia oraz nie naruszył powołanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania. W niniejszej sprawie skarżący oparł skargę kasacyjną na obu podstawach kasacyjnych wskazanych w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w związku z tym w pierwszej kolejności wymagają oceny zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, gdyż zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego może podlegać ocenie dopiero wówczas, gdy stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego wyroku nie nasuwa zastrzeżeń.

Naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a., skarżąca Spółka upatruje przede wszystkim w oddaleniu przez ten Sąd skargi mimo niewyjaśnienia i nierozpatrzenia przez organy administracji wszystkich okoliczności istotnych w sprawie. W związku z tym wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd administracyjny uwzględnia skargę i uchyla decyzję w całości lub części, gdy stwierdzi, że naruszenie przez organ przepisów mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez możliwość istotnego wpływania na wynik sprawy rozumieć należy prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść zaskarżonego aktu. Potencjalny wpływ naruszeń procesowych jest zatem niezbędnym warunkiem uwzględnienia skargi. Brzmienie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c nie pozostawia wątpliwości co do tego, że obejmuje on wyłącznie przypadki, w których gdyby nie naruszono przepisów procesowych, to wynik sprawy najprawdopodobniej byłby inny. Taka zaś sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Przede wszystkim podkreślić należy, że obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest wszechstronne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. W toku postępowania wyjaśniającego ma on zatem obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do prawidłowego ustalenia podstawy faktycznej rozstrzygnięcia. Jest to bowiem warunek prawidłowego, a więc zgodnego z istniejącym stanem faktycznym i obowiązującymi przepisami prawa rozstrzygnięcia sprawy. Na organach prowadzących postępowanie spoczywa zatem obowiązek określenia z urzędu, jakie dowody są niezbędne dla ustalenia stanu faktycznego oraz obowiązek przeprowadzenia niezbędnych dowodów (z urzędu lub powołanych przez stronę). Wskazane obowiązki organu nie przeczą tezie, że w postępowaniu administracyjnym ciężar przeprowadzenia dowodu spoczywa również na tym, kto z określonego faktu wywodzi dla siebie skutki prawne. W sytuacji, kiedy ciężar dowodu spoczywa także na stronie postępowania, obowiązek organu administracji może ograniczać się do wezwania jej, aby przedstawiła w stosownym terminie dowody na okoliczność, która warunkuje korzystne dla niej rozstrzygnięcie sprawy. Niedopełnienie tego obowiązku może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony. Z przepisów nakładających na organy wspomniane powinności nie da się bowiem wyprowadzić wniosku, że organy zobowiązane są do poszukiwania środków dowodowych służących poparciu twierdzeń strony w sytuacji, gdy ona sama, mimo wezwania, takich środków nie przedstawiła. Nie można w takim przypadkach zakładać, że przy bierności strony cały ciężar dowodzenia faktów mających przemawiać przeciwko ustaleniom poczynionym już przez organy administracji spoczywa na tych organach.

W niniejszej sprawie Sąd I instancji a uprzednio organy orzekające zasadnie stwierdziły, że skoro Polskie Koleje Państwowe kwestionowały możliwość komunalizacji przedmiotowej nieruchomości, to winny wykazać, że nieruchomość ta należała w dniu 27 maja 1990 r. do PKP, co stanowiłoby przeszkodę w jej komunalizacji. Tymczasem skarżąca Spółka w żaden sposób nie udokumentowała, aby Polskim Kolejom Państwowym przysługiwał do spornych gruntów jakikolwiek tytuł prawnorzeczowy lub prawo zarządu. W takiej sytuacji nie sposób kwestionować ustaleń faktycznych, które legły u podstaw zaskarżonego wyroku. Stan faktyczny sprawy ustalono bowiem prawidłowo; materiał dowodowy został właściwie zebrany i oceniony zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej. Poczynione zaś ustalenia rzetelnie przedstawiono w uzasadnieniach podjętych decyzji. WSA w Warszawie trafnie zatem przyjął, że przeprowadzone postępowanie odpowiadało standardom procedury administracyjnej, co w zgodzie z treścią art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wyjaśnił w uzasadnieniu wydanego orzeczenia. W związku z powyższym nie można Sądowi I instancji zarzucić nieuwzględnienia naruszenia przez organy administracji przepisów art. 7, art. 77 i art. 107 k.p.a., bowiem do naruszenia tych przepisów w postępowaniu administracyjnym nie doszło.

Za niezasadne należy uznać zastrzeżenia odnoszące się do odmowy uwzględnienia w toku postępowania administracyjnego powołanych decyzji administracyjnych. Istotą bowiem decyzji o ustaleniu wysokości opłaty rocznej z tytułu zarządu, jaką legitymowało się PKP, jest jedynie rozstrzygnięcie o wysokości tej opłaty. Decyzja ta w żadnym wypadku nie przesądza o istnieniu samego prawa zarządu. Dlatego też tego rodzaju decyzja nie może stanowić samoistnego, miarodajnego dowodu w sprawie, w której rozstrzyga się spór dotyczący prawa do danego gruntu. Uwaga ta dotyczy również decyzji wywłaszczeniowej, gdyż także z tego rozstrzygnięcia nie wynikają jakiekolwiek prawa byłego przedsiębiorstwa PKP do spornej nieruchomości. Organy orzekające w sprawie oraz Sąd I instancji zasadnie zatem stwierdziły, że omawiane decyzje nie tworzą po stronie PKP żadnych uprawnień do nieruchomości eliminujących komunalizację takiego mienia z mocy prawa.

Skoro zatem podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przepisów postępowania okazały się nieusprawiedliwione, należy przejść do oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia wskazanych w niej przepisów prawa materialnego.

Wbrew przekonaniu skarżącego kasacyjnie tytułu prawnego PKP do spornych gruntów nie można wywieść z obowiązującej w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe". Ta ostatnio powołana ustawa w rozdziale 6 szczegółowo regulowała kwestie dotyczące mienia Polskich Kolei Państwowych, stanowiąc w art. 16 między innymi, że mienie PKP jest wydzieloną częścią mienia ogólnonarodowego (ust. 1), a przedsiębiorstwo wykonuje wszelkie uprawnienia w stosunku do mienia będącego w jego dyspozycji, z wyjątkiem uprawnień wyłączonych w przepisach ustawowych (ust. 4). Jednakże z przepisów ustawy nie wynika, aby przedsiębiorstwu PKP przysługiwał do konkretnego mienia będącego w jego dyspozycji jakikolwiek tytuł prawnorzeczowy lub prawo zarządu. Zatem faktyczne jedynie objęcie gruntów przez przedsiębiorstwo PKP we władanie nie może mieć w sprawie istotnego znaczenia. Przekazywanie przedsiębiorstwom państwowym tytułu do składników mienia ogólnonarodowego (państwowego) stanowiącego nieruchomości zawsze było bowiem sformalizowane. Z regulacji tych Polskie Koleje Państwowe nie były wyłączone.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podziela zapatrywania wyrażonego w wyroku z dnia 6 września 2010 r. sygn. akt I OSK 1401/09. Należy bowiem przychylić się do poglądu utrwalonego już w orzecznictwie sądów administracyjnych (wyroki NSA z dnia: 10 czerwca 1998 r. sygn. akt I SA 1989/97, z 2 lutego 2006 r. sygn. akt I OSK 1295/05, z 18 czerwca 2008 r. sygn. akt I OSK 941/07 i I OSK 942/07, z 18 marca 2010 r. sygn. akt I OSK 745/09, z 14 kwietnia 2011 r. sygn. akt I OSK 909/10, z 9 listopada 2011 r. sygn. akt I OSK 2014/10, z 5 października 2011 r. sygn. akt I OSK 1642/10, z 6 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 668/11.), że tylko określony tytuł prawny, chroniony prawem, oddziałuje na nowo ukształtowany z dniem 27 maja 1990 r. stan własnościowy potwierdzany decyzją komunalizacyjną wydawaną na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, z późn. zm.). Oznacza to, że w sprawach dotyczących określonego mienia nieruchomego, pozostającego w faktycznej dyspozycji Polskich Kolei Państwowych przyjmuje się, że dysponowanie, czy zarządzanie majątkiem ogólnonarodowym (państwowym), nawet na podstawie upoważnienia ustawowego, nie pozwala na konkluzję, że majątek należy do dysponenta czy zarządcy. Pojęcia "dysponowanie" i "zarządzanie" nie są bowiem tożsame z pojęciem "należy do", które w swym semantycznym zakresie wskazuje na aspekt prawnorzeczowy.

Również zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej uznać należy za niezasadny. Należy podzielić w tym zakresie stanowisko zajęte przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Powołany przepis stanowił o nabyciu z mocy prawa przez właściwe gminy z dniem wejścia w życie ustawy mienia ogólnonarodowego (państwowego) należącego do: rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych, zakładów i innych jednostek organizacyjnych. Komunalizacja na podstawie powołanego art. 5 ust. 1 ustawy nastąpiła z mocy prawa z dniem wejścia w życie ustawy, tj. z dniem 27 maja 1990 r., a wydana decyzja wojewody ma charakter deklaratoryjny. Przy analizie materiałów postępowania komunalizacyjnego, w którym strona nie wykazała tytułu prawnorzeczowego do spornych działek, Sąd I instancji, poddając ocenie obowiązujące ustawodawstwo w kwestii podstaw do regulowania stanu prawnego nieruchomości, trafnie przyjął, że PKP na dzień 27 maja 1990 r. nie legitymowało się tytułem prawnym do gruntu. Brak takiego tytułu prawnego uzasadniał więc komunalizację ex lege, na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy. Faktyczne władanie nieruchomością przez PKP odpowiada bowiem ustrojowej przesłance wymienionej w tymże przepisie, tj. że mienie należało do rady narodowej i terenowego organu administracji państwowej (wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2008 r. sygn. akt I OSK 941/07). Pojęcie "należenia mienia" wiąże się bowiem z regulacją zawartą w art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74 z późn. zm.) w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, zgodnie z którą terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami państwowymi, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. Mienie ogólnonarodowe zarządzane w ten sposób należało do terenowego organu administracji państwowej. Nie ma racji autor skargi kasacyjnej wywodząc, że ustalenie przesłanki z art. 5 ust. 1 pkt 1, tj. "należenia" mienia do terenowego organu administracji państwowej wymagało pozytywnego dowodowego wykazania tej okoliczności. Dla stwierdzenia przesłanki komunalizacyjnej wystarczyło bowiem, że w postępowaniu wyjaśniającym wykluczono, aby oznaczonemu podmiotowi (w tym PKP) przysługiwał tytuł prawnorzeczowy do przedmiotowej nieruchomości. Wnioskowanie takie uzasadnia powołany art. 6 zawierający domniemanie prawne powodujące, że ustalenie zgodnie z regułami dowodowymi faktu stanowiącego podstawę domniemania skutkuje uznaniem za ustalony bez dowodu (bez przeprowadzania jakiegokolwiek postępowania dowodowego) fakt stanowiący wniosek domniemania. Jeżeli w konkretnej sprawie ustalony został fakt stanowiący podstawę domniemania (grunty państwowe nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste), to organ administracji ani Sąd Wojewódzki nie mógł wyciągnąć z tego faktu innego wniosku aniżeli ten, który został wskazany w normie prawnej, czyli że grunty zarządzane były przez terenowy organ administracji państwowej (wyrok NSA z dnia 6 lutego 2013 r. sygn. akt I OSK 1697/13).

Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej prawidłowo Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że tytuł prawny do nieruchomości nie wynika z aktów ustawowych regulujących status prawny PKP, czy aktów, na podstawie których przeprowadzono nacjonalizację kolei. Naczelny Sąd Administracyjny w szeregu orzeczeń wyraził pogląd, że przepisy mające charakter ogólnych aktów normatywnych nie regulowały stanu prawnego konkretnych nieruchomości, natomiast mogły stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych dotyczących poszczególnych składników mienia (wyroki NSA: z 1 września 2006 r. sygn. akt I OSK 1947/06, z 15 października 2007 r. sygn. akt I OSK 1456/06, z 18 grudnia 2007 r. sygn. akt I OSK 1884/06, z 20 lutego 2008 r. sygn. akt I OSK 187/07, z 27 czerwca 2008 r. sygn. akt I OSK 1019/07, z 14 kwietnia 2011 r. sygn. akt I OSK 909/10, z 29 listopada 2011 r. sygn. akt I OSK 2087/10).

Za chybione należało także uznać zarzuty naruszenia przepisów art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. oraz art. 34 i art. 34a ustawy o komercjalizacji PKP. Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał bowiem właściwej oceny wymienionych unormowań na gruncie rozpatrywanej sprawy i nie ma potrzeby powtarzania prawidłowej argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

W kontekście poczynionych wyżej uwag za nieuzasadnione należało uznać zarzuty procesowe i materialne dotyczące z jednej strony ustalenia, że przedsiębiorstwu PKP nie przysługiwał tytuł prawnorzeczowy do przedmiotowej nieruchomości, a z drugiej strony przyjęcia, że nieruchomość należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego.

Przedstawiona argumentacja prowadzi do wniosku, że sprawa co do istoty została prawidłowo rozpatrzona, a dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ocena prawidłowości zaskarżonych decyzji w pełni odpowiada prawu.

Mając powyższe na względzie na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: z 2012 r. Dz. U. poz. 270) Sąd orzekł jak w sentencji.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.