Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2722505

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 28 maja 2019 r.
I OSK 1802/18

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.).

Sędziowie: NSA Tamara Dziełakowska, del. WSA Mariusz Kotulski.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 lutego 2018 r. sygn. akt VIII SA/Wa 802/17 w sprawie ze skargi M.M., A.B., T.B. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia (...) sierpnia 2017 r. nr (...) w przedmiocie reformy rolnej

1. oddala skargę kasacyjną;

2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz M.M., A.B., T.B. solidarnie kwotę (...) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie faktyczne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 lutego 2018 r., sygn. akt VIII SA/Wa 802/17, po rozpoznaniu skargi M. M., A. B. i T. B. uchylił decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia (...) sierpnia 2017 r. nr (...) i orzekł o kosztach postępowania. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym przyjętym przez Sąd I instancji:

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi przedmiotową decyzją, po rozpatrzeniu odwołania M. M. i T. B. od decyzji Wojewody (...) nr (...) z (...) lutego 2016 r. stwierdzającej, że zespół dworsko-parkowy o powierzchni 6,00 ha, będący częścią nieruchomości ziemskiej W., stanowiący obecnie nieruchomość oznaczoną w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej J., obręb W., jako działka nr (...), której tytuł własności uregulowany jest w KW nr (...) prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Grójcu, na rzecz Gminy J. podlegał działaniu przepisów art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 z późn. zm.; dalej: "dekret PKWN"), orzekł o uchyleniu decyzji Wojewody w całości i umorzeniu w całości postępowania przed organem pierwszej instancji.

Postępowanie zostało wszczęte wnioskiem z (...) czerwca 1998 r., którym Z. B. wystąpił o wydanie decyzji stwierdzającej, że pałac w W. wraz z otaczającym go parkiem i terenami zielonymi o łącznej powierzchni 6,00 ha, nie podpadał pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN.

Decyzją z (...) września 1998 r. Wojewoda (...) stwierdził, że nieruchomość ziemska "W." o obszarze 383 ha 5200 m2 podlega działaniu art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN. Rozstrzygnięcie to zostało uchylone decyzją Ministra z (...) lipca 2001 r., a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania.

Ponownie orzekając w sprawie Wojewoda (...) decyzją z (...) października 2001 r. stwierdził, że nieruchomość ziemska "W. " wraz z zespołem pałacowo - parkowym, o obszarze 383 ha 5200 m2, podlegała przepisom art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN. Po rozpatrzeniu odwołania Minister decyzją z (...) września 2005 r. uchylił w całości zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie pierwszej instancji przyjmując, że sprawa ma charakter sprawy cywilnej i podlega rozpoznaniu przez sąd powszechny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 30 czerwca 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 2122/05 uchylił obie wydane w sprawie decyzje. W wyroku tym Sąd stwierdził, że żądanie strony dotyczy pałacu wraz z otaczającym go parkiem i terenami zielonymi o łącznej pow. 6 ha, zaś sprawa podlega rozpoznaniu w trybie administracyjnym, zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 czerwca 2006 r., sygn. I OPS 2/06.

Rozpatrując sprawę po wyroku Sądu Wojewoda dwukrotnie orzekł, że zespół dworsko-parkowy o powierzchni 6,00 ha, będący częścią nieruchomości ziemskiej "W.", stanowiący obecnie nieruchomość oznaczoną w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej J., obręb W., jako działka nr (...), której tytuł własności uregulowany jest w KW nr (...) prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Grójcu na rzecz Gminy J., będący w dniu wejścia w życie dekretu własnością W. B. - podpadał pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN (decyzje z (...) września 2008 r. i z dnia (...) lutego 2014 r.). Rozstrzygnięcia te każdorazowo były uchylane przez Ministra, odpowiednio decyzjami z (...) stycznia 2008 r. i z dnia (...) grudnia 2014 r., a sprawa przekazywana do ponownego rozpoznania.

Po raz kolejny rozpatrując sprawę Wojewoda decyzją nr (...) z (...) lutego 2016 r. ponownie stwierdził, że przedmiotowy zespół dworsko-parkowy podpadał pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN.

Po rozpoznaniu odwołania Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zaskarżoną do Sądu I instancji decyzją uchylił rozstrzygnięcie Wojewody w całości i umorzył w całości postępowanie przed organem I instancji. Po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania w sprawie wyjaśnił, że wniosek dotyczy wydania decyzji na podstawie § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51; dalej: "rozporządzenie"). Wydanie takiej decyzji może nastąpić jedynie na wniosek osoby, która była właścicielem nieruchomości w dacie jej przejęcia lub na wniosek spadkobierców takiego właściciela.

Minister wskazał, że wniosek został złożony przez Z. B., który - wraz z J. W. B. i J. M. B. - nabył spadek po W. B. (postanowienie Sądu Rejonowego dla Warszawy-Pragi z dnia 30 listopada 1992 r., II Ns 1603/92). Spadek po J. W. B. nabyli: M. M. oraz A. B. (postanowienie Sądu Rejonowego dla Warszawy-Śródmieścia z dnia 5 września 2003 r., VI Ns 898/03). Spadek po Z. B. nabyły: M. B. i T. B. (postanowienie Sądu Rejonowego dla Wrocławia-Krzyków z dnia 9 lutego 2005 r., I Ns 1258/04). Spadek po M. B. nabyła T. B. (akt poświadczenia dziedziczenia zarejestrowany pod numerem (...)).

Organ odwoławczy zauważył, że ostatnią właścicielką nieruchomości (przed przejęciem na własność Państwa) ujawnioną w dziale II księgi hipotecznej "W. " była E. z G. K., wdowa po T. K. E. K. zmarła w dniu 18 listopada 1934 r., a na wniosek G. B. z dnia 15 grudnia 1934 r. w dziale III umieszczono informację o toczącym się postępowaniu spadkowym (s. 66). Postępowanie spadkowe prowadzone było na podstawie art. 125-131 prawa o ustaleniu własności dóbr nieruchomych, o przywilejach i hipotekach z dnia 14/26 kwietnia 1818 r. (Dz. pr.t. V, str. 295), zmienionego przez prawo sejmowe z dnia 16/28 czerwca 1830 r. względem zmiany art. 127 prawa sejmowego o hipotekach z roku 1818 oraz względem dowodów legitymacji przez świadków (Dz. pr.t. XIII, str. 116) - dalej "prawo hipoteczne z 1818 r". Wymienione przepisy obowiązywały w byłym Królestwie Kongresowym do czasu unifikacji prawa o księgach wieczystych, tj. do dnia 1 stycznia 1947 r., kiedy zostały uchylone na podstawie art. 1II dekretu z dnia 11 października 1946 r. - Przepisy wprowadzające prawo rzeczowe i prawo o księgach wieczystych (Dz. U. Nr 57, poz. 321). Artykuł LV § 2 wymienionego dekretu zapowiadał wydanie odrębnych przepisów w przedmiocie postępowania spadkowego, które zostało wszczęte na podstawie prawa z 1818 r. przed wejściem w życie prawa o księgach wieczystych. Przepisy takie nie zostały jednak wydane, z wyjątkiem art. 183 dekretu z dnia 8 listopada 1946 r. o postępowaniu spadkowym (Dz. U. Nr 63, poz. 346), który stanowił, że postępowanie spadkowe przewidziane w prawie z 1818 r., wszczęte przed wejściem w życie tego dekretu (tj. przed 1 stycznia 1947 r.), toczy się nadal według przepisów dotychczasowych, jednakże gdy wniosek o zamknięcie postępowania spadkowego nie zostanie złożony przed upływem lat dwóch od chwili wejścia w życie dekretu, postępowanie ulegnie umorzeniu z mocy samego prawa; w tym przypadku wpis o toczącym się postępowaniu spadkowym, jak również dokonane w toku tego postępowania zastrzeżenia (wzmianki o wnioskach) ulegną wykreśleniu z urzędu.

Minister podkreślił, że w dniu 26 października 1937 r. pod numerem 90 zarejestrowano wniosek J. G. o uczynienie w dziale III księgi wieczystej "W." wzmianki o jej prawach do spadku po E. z G. K. (s. 436). Postanowieniem z 29 października 1937 r. Sąd zawiesił rozpoznanie wniosku nr 90 do czasu zamknięcia postępowania spadkowego po E. K. (s. 437). W dniu 17 maja 1939 r. pod numerem 91 zarejestrowano wniosek W. B. o uczynienie m.in. w dziale III wzmianki o jej prawach do spadku po E. z G. K. (s. 438). Postanowieniem z 26 maja 1939 r. Sąd zawiesił rozpoznanie wniosku nr 91 do czasu zamknięcia postępowania spadkowego po E. K. (s. 440). W dniu 13 listopada 1942 r. W. B. - powołując się na testament oraz zaświadczenie o zapłaceniu podatku spadkowego - wniosła o zamknięcie postępowania spadkowego poprzez: wpisanie na jej rzecz tytułu własności w dziale II, skreślenie wzmianki o postępowaniu spadkowym w dziale III oraz wpis dożywocia na rzecz J. G. w dziale III (wniosek nr 92, s. 440-442). Na stronie 444 księgi hipotecznej znajduje się projekt postanowienia z 3 grudnia 1943 r., zatwierdzającego m.in. wniosek nr 92 i zarządzającego wpis do wykazu hipotecznego treści zaprojektowanych na stronach 441-442. Treść postanowienia z 3 grudnia 1943 r. jest skreślona i nie widnieją pod nią żadne podpisy, ponadto nie zostało ono wykonane, tzn. nie dokonano wówczas odnośnych wpisów w dziale II i III.

Postanowieniem z 20 września 1949 r. Sąd zatwierdził wniosek nr 92 i zarządził wpis treści zaprojektowanych do wykazu hipotecznego na stronach 441 i 442 (w tym wpis prawa własności W. B. w dziale II). Wpisu takiego jednak nie uczyniono. W dniu 11 października 1949 r. pod numerem 94 zarejestrowano wniosek Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w W. z 26 września 1946 r. o przepisanie tytułu własności na rzecz Skarbu Państwa oraz wykreślenie dotychczasowych obciążeń w działach III i IV (wniosek został rozpatrzony w 1946 r. poprzez założenie akt Dh nr (...), gdyż księga hipoteczna "W." uznawana była wówczas za zaginioną; została odnaleziona w okresie późniejszym w stanie niezniszczonym). We wniosku 94 wskazano, że nieruchomość stanowi własność W. B. "przez zastrzeżenie z wniosku 92" i zaprojektowano następujący wpis w dziale II: Skarb Państwa posiada prawem własności dobra niniejsze uprzednio należące do W. B., a przejęte na własność Państwa. Na wniosek z 11 października 1949 r. w dziale II wpisano własność Skarbu Państwa, jednak - inaczej niż wynikało to z projektowanego wpisu - nie wskazano, że uprzednią właścicielką była W. B. Jednocześnie z działu III wykreślono wzmiankę o postępowaniu spadkowym - na wniosek z 13 listopada 1942 r. nr 92 i postanowienie z 12 października 1949 r.

W związku z powyższym organ odwoławczy wywiódł, że prawo własności W. B. do nieruchomości "W." nie zostało nigdy ujawnione w dziale II (kolejny wpis prawa własności w dziale II nastąpił na rzecz Skarbu Państwa). Tymczasem zgodnie z art. 129 i art. 130 prawa z 1818 r. postępowanie spadkowe powinno było zakończyć się odpowiednimi wpisami do wykazu hipotecznego.

W ocenie Ministra skoro wpis prawa własności W. B. nie został zapisany ("wciągnięty") do wykazu hipotecznego, to nie może być ona uznana za właścicielkę majątku "W." z tytułu spadkobrania po E. K., a co za tym idzie - następcom prawnym W. B. nie przysługuje uprawnienie do żądania wydania decyzji stwierdzającej, że część tej nieruchomości nie podlegała przejęciu na cele reformy rolnej. Niezamknięcie postępowania spadkowego prowadzonego w oparciu o prawo hipoteczne z 1818 r. powoduje, że następstwo prawne po E. K. może być wykazane w postępowaniu o stwierdzenie nabycia spadku, prowadzonym na podstawie art. 69 i nast. dekretu z dnia 8 listopada 1946 r. o postępowaniu spadkowym, a obecnie - na podstawie art. 669 i nast. Kodeksu postępowania cywilnego.

Minister zauważył, że do akt sprawy nie złożono postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po E. K., mimo że organ odwoławczy w piśmie z 17 marca 2017 r. sygnalizował stronom konieczność dołączenia takiego dokumentu. Ustalenie, że wnioskodawcy, wywodzący swój interes prawny ze spadkobrania po W. B., nie posiadają interesu prawnego, powoduje, w ocenie organu odwoławczego, że postępowanie pozbawione jest elementu podmiotowego, a więc jednej z konstytutywnych cech sprawy administracyjnej i nie może się dalej toczyć. Dlatego też podlega ono umorzeniu jako bezprzedmiotowe.

W skardze do sądu administracyjnego M. M., T. B. i A. B. wnieśli o uchylenie decyzji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zarzucili, że błędne jest stanowisko, jakoby nie legitymowali się interesem prawnym w postępowaniu. Minister ignoruje fakt, że Skarb Państwa przejmując sporną nieruchomość w oparciu o dekret PKWN, dokonując wpisu na swoją rzecz (wpis nr 94 z 11 października 1949 r.) potwierdzał, że sporną nieruchomość przejął od jej właścicielki - W. B., nie zaś E. K. Postępowanie spadkowe po E. K. zostało zakończone, o czym świadczy wykreślenie ostrzeżenia o toczącym się postępowaniu spadkowym. Dowodem tendencyjnie potraktowanym przez Ministra jest też zaświadczenie z urzędu skarbowego z 20 października 1942 r. potwierdzające okoliczność, że spadek po E. K. przeszedł na mocy testamentu na własność W. B. Dokument ten stanowi, że wymierzony podatek spadkowy został całkowicie zapłacony, a urząd skarbowy nie stawia przeszkód na przepisanie tytułu własności majątku na rzecz W. B. Nie ulega zatem wątpliwości, że W. B. była ostatnim właścicielem nieruchomości położonej w W. przed jej nacjonalizacją. Wniosek nr 92 ostatecznie został zatwierdzony przez sąd postanowieniem z 20 września 1949 r., jak również sąd ten zarządził wpis prawa własności na rzecz W. B. Sama materialna czynność dokonania wpisu nie ma tu znaczenia, bowiem ma ona charakter wtórny, wiążącą moc ma wydane postanowienie, a nabycie spadku w tamtym okresie następowało z mocy samego prawa. Stanowisko organu, że skoro sama czynność wpisu prawa własności nie została dokonana, to W. B. nie może być uznana za właścicielkę majątku "W." jest wadliwe.

W ocenie skarżących oczywistym jest, że w 1949 r., kiedy majątek ziemski został już odebrany W. B. prawnie i formalnie na podstawie ówcześnie obowiązujących przepisów, wpisy do księgi wieczystej w zakresie dotyczącym jej prawa własności nie zostały dokonane ze względu na nową sytuację formalnoprawną majątku, przejętego na własność Skarbu Państwa. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy bezsprzecznie dowodzi, że ostatnią właścicielką majątku "W. " była W. B. Nawet zaś gdyby organ odwoławczy nie dał wiary dowodom na tę okoliczność, to nie miał prawa stwierdzić, że postępowanie jest bezprzedmiotowe, a w konsekwencji je umorzyć. W takim przypadku na organie ciążył obowiązek zawieszenia postępowania wobec istnienia zagadnienia wstępnego związanego z ustaleniem kręgu podmiotów uprawnionych do udziału w sprawie.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podkreślił w szczególności, że brak było podstaw do zawieszenia postępowania z uwagi na konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego. Brak interesu prawnego po stronie wnioskodawcy oznacza podmiotową bezprzedmiotowość postępowania skutkującą koniecznością jego umorzenia.

Uzasadniając uwzględnienie skargi Sąd I instancji stwierdził, że stanowisko organu odwoławczego nie jest zasadne, a decyzja narusza art. 28, art. 105 § 1 w związku z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Interes prawny skarżących wynika z faktu, że są oni spadkobiercami ostatniej właścicielki spornej nieruchomości. Organ odwoławczy pominął fakt, iż Skarb Państwa przejmując sporną nieruchomość w oparciu o dekret PKWN oraz dokonując wpisu na swoją rzecz (wpis nr 94 z 11 października 1949 r.) potwierdzał, że sporną nieruchomość przejął od jej właścicielki - W. B., nie zaś E. K. Z księgi hipotecznej wynika, że W. B. 13 listopada 1942 r. złożyła wniosek nr 92 o wpisanie jej jako właścicielki nieruchomości majątku "W." na podstawie ogłoszonego postanowienia spadkowego. Ponadto z treści księgi hipotecznej wynika, że ostrzeżenie o toczącym się postępowaniu spadkowym po E. K. pod nr 13 z 1934 r. zostało wykreślone na podstawie wniosku nr 92. Powyższe oznacza, że postępowanie spadkowe zostało zakończone, jak również, że W. B. została wpisana jako właścicielka majątku "W. ". Dowodem pominiętym przez Ministra jest również zaświadczenie z urzędu skarbowego z 20 października 1942 r. potwierdzające okoliczność, że spadek po E. K. przeszedł na mocy testamentu na własność W. B. Dokument ten stanowi, że wymierzony podatek spadkowy został całkowicie zapłacony, a urząd skarbowy nie stawia przeszkód na przepisanie tytułu własności majątku na rzecz W. B.

W świetle powyższego, Sąd I instancji uznał, że W. B. była ostatnim faktycznym właścicielem nieruchomości położonej w W. przed jej nacjonalizacją. Wniosek nr 92 ostatecznie został zatwierdzony przez sąd postanowieniem z 20 września 1949 r., jak również sąd ten zarządził wpis prawa własności na rzecz W. B. Sąd I instancji zgodził się, że sama materialna czynność dokonania wpisu nie ma decydującego znaczenia, wiążącą moc ma wydane postanowienie, tym bardziej, iż nabycie spadku w tamtym okresie następowało z mocy samego prawa. Stanowisko przyjęte przez organ odwoławczy prowadziłoby zaś do uznania, że decydujące znaczenie ma nie tyle wydane postanowienie przez sąd, lecz sama techniczna czynność wpisu prawa własności. Fakt, że prawo własności W. B. do nieruchomości nie zostało nigdy ujawnione w dziale II księgi wieczystej nie może mieć decydującego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy bezsprzecznie dowodzi, że ostatnią właścicielką majątku była W. B., a nie E. K. W konsekwencji Sąd I instancji przyjął, że skarżącym jako następcom prawnym po W. B. przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym. Sąd ocenił jako zasadny zarzut naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, organ odwoławczy naruszył zasadę swobodnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego i dokonał dowolnej jego oceny, nie wyprowadził bowiem z niego oczywistych wniosków, w szczególności w zakresie osoby ostatniego właściciela spornej nieruchomości. Nadto naruszył art. 8 w zw. z art. 127 k.p.a. poprzez pozbawienie skarżących prawa do merytorycznego rozpoznania ich odwołania, co doprowadziło do nierozpoznania istoty sprawy i zaniechania pojęcia przez organ odwoławczy rozważań nad jej meritum, zawężając rozważania organu do kwestii formalnych związanych z interesem prawnym skarżących. Wadliwie też uzasadnił swoją decyzję, bowiem ograniczył się do uzasadnienia swojego stanowiska w zakresie braku interesu prawnego skarżących pomijając odniesienie się do zarzutów stron postępowania.

Za uzasadnione Sąd uznał również zarzuty skarżących dotyczące naruszenia art. 6, art. 7 oraz art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób opieszały oraz w sposób nie budzący zaufania do organów administracji, albowiem organ odwoławczy wydał decyzję umarzającą postępowanie po przeszło 18 miesiącach prowadzenia postępowania.

W skardze kasacyjnej Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a., a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Sądowi I instancji zarzucono:

1) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 105 § 1 k.p.a. poprzez przypisanie Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi naruszenia wymienionych przepisów polegającego na dokonaniu dowolnej i nieprawidłowej oceny dowodów przy ustalaniu, kto był dawnym właścicielem nieruchomości, a także poprzez dokonanie przez Sąd odmiennej i, zdaniem skarżącego kasacyjnie, błędnej oceny materiału dowodowego w tym zakresie - co miało istotny wpływ na wynik sprawy, doprowadziło bowiem Sąd do uznania, że postępowanie administracyjne nie jest bezprzedmiotowe, a wnioskodawcy posiadają przymiot strony, na skutek czego WSA w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję i związał organ nieprawidłową oceną prawną;

2) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, a to art. 129 i art. 130 prawa hipotecznego z 1818 r. w związku z art. 28 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w tym, że w ustalonym stanie faktycznym sprawy WSA w Warszawie nie zastosował wymienionego przepisu, stanowiącego, że postępowanie spadkowe kończy się wpisem prawa własności spadkobiercy w wykazie hipotecznym, mimo że przepis ten leżał u podstaw rozstrzygnięcia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, a jego prawidłowe zastosowanie prowadzi do uznania, że wnioskodawcy nie posiadają przymiotu strony;

3) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 8, art. 127 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez uznanie, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi pozbawił skarżących prawa do merytorycznego rozpatrzenia odwołania, nie rozpoznał istoty sprawy i nie odniósł się do zarzutów zawartych w odwołaniu - co miało istotny wpływ na wynik sprawy, doprowadziło bowiem WSA w Warszawie do bezzasadnego przypisania Ministrowi naruszenia wymienionych przepisów i w konsekwencji uchylenia zaskarżonej decyzji, tymczasem merytoryczne rozpatrzenie odwołania nie jest jedynym sposobem zakończenia postępowania odwoławczego, a w okolicznościach rozpoznawanej sprawy zachodziła przesłanka uznania postępowania za bezprzedmiotowe, co czyniło zbędnym i niecelowym odnoszenie się do zarzutów odwołania;

4) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. przejawiające się w uznaniu, że organ prowadził postępowanie w sposób opieszały i nie budzący zaufania do organów administracji publicznej - co miało istotny wpływ na wynik sprawy, doprowadziło bowiem WSA w Warszawie do bezzasadnego przypisania Ministrowi naruszenia wymienionych przepisów i w konsekwencji uchylenia zaskarżonej decyzji, tymczasem zaskarżone rozstrzygnięcie było rezultatem uznania postępowania za bezprzedmiotowe, a bezprzedmiotowość ma charakter obiektywny i nie zależy od długości trwania postępowania, zaś prawidłowo pojmowane zasady wypływające z art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. nakazują organowi na każdym etapie postępowania badać okoliczności rzutujące na bezprzedmiotowość postępowania;

5) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez przekroczenie granic sprawy sądowoadministracyjnej dotyczącej oceny zgodności z prawem decyzji administracyjnej i przypisanie Ministrowi opieszałości - co miało istotny wpływ na wynik sprawy, doprowadziło bowiem WSA w Warszawie do bezzasadnego przypisania Ministrowi naruszenia przepisów art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. i w konsekwencji uchylenia zaskarżonej decyzji, tymczasem zwalczaniu opieszałości administracji służą odrębne instytucje prawne.

W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej podano w szczególności, że postępowanie spadkowe po E. K., prowadzone na podstawie art. 125-131 prawa hipotecznego z 1818 r., nie zakończyło się odpowiednim wpisem w dziale II wykazu hipotecznego. Postępowanie to zostało wszczęte już w 1934 r. i nie zostało zakończone przed wybuchem II wojny światowej, ani w trakcie jej trwania. Stan własnościowy nieruchomości można ustalić w ściśle określony sposób, tj. na podstawie wpisów w dziale II wykazu hipotecznego, zwłaszcza w sytuacji, w której dana osoba wywodzi swój tytuł prawny ze spadkobrania, a przepisy prawa wprowadzają określoną procedurę uznania danej osoby za spadkobiercę.

W 1949 r. wykreślono w dziale III wykazu hipotecznego ostrzeżenie o toczącym się postępowaniu spadkowym. Wykreślenie ostrzeżenia nastąpiło równocześnie z wpisem prawa własności Skarbu Państwa na podstawie dekretu PKWN, a wpis taki pociągał za sobą wykreślenie wszystkich obciążeń i ograniczeń własności - zgodnie z art. 1 ust. 2 dekretu z dnia 8 sierpnia 1946 r. o wpisywaniu w księgach hipotecznych (gruntowych) prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej (Dz. U. Nr 39, poz. 233). Skoro przyczyna wykreślenia ostrzeżenia nie jest jednoznaczna, to nieuprawnione są wnioski Sądu o zamknięciu postępowania spadkowego. Niezależnie od tego niezrozumiały jest wniosek Sądu o wpisaniu prawa własności W. B. w dziale II wykazu hipotecznego, skoro wpisu takiego w rzeczywistości nie dokonano. Natomiast zaświadczenie z urzędu skarbowego z 20 października 1942 r. był jedynie dowodem zapłaty podatku i nie rodziło skutków w sferze prawa cywilnego. Dowodem nabycia nieruchomości w drodze spadkobrania był wpis prawa własności spadkobiercy w wykazie hipotecznym.

Pełny skutek hipoteczny wywierał jedynie wpis właściwy, tj. "czysty wpis" - dla odróżnienia od "wpisu przez zastrzeżenie" będącego w istocie wzmianką o wniosku. "Czysty wpis" był wpisem definitywnym, dokonywanym na podstawie decyzji zwierzchności hipotecznej; z tą chwilą prawo osobiste stawało się prawem rzeczowym. "Wpis przez zastrzeżenie" był natomiast dokonywany, gdy zwierzchność hipoteczna nie wydała decyzji zarządzającej wpis ze względu na braki, które wymagały usunięcia. W dziale II wykazu hipotecznego nigdy nie ujawniono prawa własności W. B., a projekt wpisu prawa własności Skarbu Państwa (wniosek 94) zawiera informację, że W. B. jest właścicielką "przez zastrzeżenie z wniosku 92", co dowodzi braku odpowiedniej decyzji zwierzchności hipotecznej i niezamknięcia postępowania spadkowego.

W związku z tym za nieuprawnione należy uznać twierdzenia Sądu, jakoby udowodnione zostało, że W. B. jako spadkobierczyni E. K. nabyła nieruchomość w W. WSA w zaskarżonym wyroku nie przytoczył treści art. 129 i 130 prawa hipotecznego z 1818 r., nie ocenił prawidłowości zastosowania tego przepisu przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, nie odniósł normy wyrażonej w treści tego przepisu do stanu faktycznego sprawy. Tymczasem podciągnięcie prawidłowo ustalonego stanu faktycznego pod hipotezę przepisów art. 129 i 130 prawa hipotecznego z 1818 r. prowadzi do uznania, że W. B. nie nabyła prawa własności nieruchomości w W. z tytułu spadkobrania, a zatem następcy prawni W. B. nie mają przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnicy postępowania wnieśli o jej oddalenie oraz zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrok Sądu I instancji, mimo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu, co zgodnie z art. 184 in fine p.p.s.a. stanowi podstawę do oddalenia skargi, mimo zasadności części argumentów przedstawionych w skardze kasacyjnej.

W pierwszej kolejności należy jednak stwierdzić, że nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 134 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. Sąd I instancji nie przekroczył granic sprawy zwracając uwagę na czas trwania postępowania, nie podniósł naruszenia przez organ odwoławczy art. 35 § 3 k.p.a. i nie uczynił kwestii opieszałości zasadniczym powodem rozstrzygnięcia, nie orzekł też niewątpliwie w przedmiocie bezczynności czy przewlekłości. Kwestia długości postępowania odwoławczego ma charakter argumentu dodatkowego, natomiast przywołana przez Sąd I instancji zasada zaufania do organów władzy publicznej nie jest w niniejszej sprawie bynajmniej pozbawiona znaczenia.

Nie mógł także odnieść skutku zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 127 § 1 i 107 § 3 k.p.a. Trafnie Minister w skardze kasacyjnej podnosi, że w przypadku umorzenia postępowania ze względu na bezprzedmiotowość postępowania, brak jest podstaw do merytorycznego rozpoznania odwołania. To nie uchybienie art. 107 § 3 i art. 127 § 1 k.p.a. było jednak powodem uwzględnienia skargi przez Sąd I instancji. Także w tym przypadku argument ten ma charakter uzupełniający, a Sąd I instancji nie przyjmuje, że naruszenie tych przepisów mogło mieć jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, co jest podstawą do uwzględnienia skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Wpływ taki Sąd łączy z przyjętym przez siebie naruszeniem art. 7 i 77 k.p.a. Sąd I instancji bynajmniej nie twierdzi, że decyzja umarzająca postępowanie powinna zawierać stanowisko co do meritum, ale stwierdza, że w sprawie nie ma miejsca bezprzedmiotowość postępowania, a to ze względu na przyjętą przez Sąd ocenę materiału dowodowego. Zasadnicze znaczenie dla niniejszej sprawy ma bowiem stanowisko Sądu I instancji w kwestii miarodajności i kompletności materiału dowodowego, a tym samym w kwestii legitymacji procesowej wnioskodawców. W tym zakresie stanowisko Sądu I instancji nie może jednak zostać zaakceptowane.

Trafny jest zrzut skargi kasacyjnej odnoszący się do naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. w zakresie odnoszącym się do ustalenia, czy poprzedniczka prawna wnioskodawców była właścicielką nieruchomości w dacie wejścia w życie dekretu PKWN, a w następstwie naruszenia art. 28 k.p.a. Sąd I instancji zajął jednoznaczne stanowisko w kwestii, czy poprzedniczka prawna wnioskodawców legitymowała się prawem własności nieruchomości, wskazując na szereg materiałów zebranych w sprawie i wyprowadzając z nich wniosek odnoszący się do tytułu prawnego. Taka praktyka nie może być zaakceptowana z tego powodu, że w sprawie brakuje dokumentu stanowiącego w świetle przepisów prawa potwierdzenie prawa własności konkretnej osoby. Ta okoliczność nie jest wątpliwa, albowiem nie doszło do ujawnienia w księdze hipotecznej tytułu własności W. B. Teza Sądu I instancji, że "W. B. został wpisana jako właścicielka majątku" (str. 13 uzasadnienia) nie znajduje potwierdzenia w materiale sprawy. Z tego względu za uzasadniony należy także uznać zarzut naruszenia art. 130 prawa hipotecznego z 1818 r. przewidującego ujawnianie przygotowanych wpisów w wykazie hipotecznym.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko wyrażone w skardze kasacyjnej, że zarówno organy administracji, jak i sądy administracyjne, nie mają kompetencji do czynienia ustaleń dotyczących stosunków własnościowych dotyczących nieruchomości. Gdy tytuł prawny do określonej nieruchomości, jak w niniejszym przypadku, jest okolicznością relewantną dla sprawy, objęta jest ona zakresem postępowania dowodowego i wymaga potwierdzenia w sposób właściwy w obowiązującym porządku prawnym. Potwierdzenie takie nie polega jednak na samodzielnym ustalaniu, komu przysługiwało prawo własności nieruchomości, ale na uzyskaniu dokumentu służącego poświadczeniu prawa własności. Obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie powoduje, że organ administracji w oparciu o zebrany materiał dowodowy może ustalać, czy w sytuacji braku stosownego dokumentu, całość materiału daje podstawę do przyjęcia komu i kiedy przysługiwało prawo własności. Gdy prawo to nie zostało ujawnione we właściwej księdze wieczystej (hipotecznej w niniejszym przypadku), zainteresowane podmioty mogą ubiegać się o potwierdzenie istnienia tego prawa w postępowaniu cywilnym. Prawo własności jest tytułem cywilnoprawnym i podlega ustaleniu we właściwej procedurze cywilnej. Brak jest podstaw do czynienia samodzielnych ustaleń w tym zakresie przez organy administracji i sądy administracyjne, a w konsekwencji do stawiania zarzutu naruszenia zasad procedury administracyjnej obligujących organy do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (zob. wyrok WSA w Warszawie z 7 czerwca 2016 r., sygn. I SA/Wa 2281/15 i wyrok NSA z 2 sierpnia 2018 r., sygn. I OSK 2574/16).

Uchylając decyzję organu odwoławczego o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego Sąd I instancji nie naruszył jednak art. 105 § 1 k.p.a., a to ze względu właśnie na całokształt okoliczności faktycznych sprawy i jej uwarunkowań prawnych.

Z powołanych w skardze kasacyjnej przepisów art. 129 i 130 prawa hipotecznego z 1818 r. nie można wyprowadzić wniosku, że brak wpisu prawa własności jest równoznaczny z dowodem na to, że W. B. nie była właścicielką nieruchomości w dniu 13 września 1944 r. Przepis art. 129 prawa hipotecznego z 1818 r. odnosi się do kwestii pierwszeństwa praw ujawnionych w księdze. Koreluje z nim przepis art. 23 tego prawa, przewidujący zastrzeżenie miejsca w wykazie dla umieszczenia treści w nim ujawnianej. Zapisanie zastrzeżenia pociąga za sobą to następstwo, że zachowane jest pierwszeństwo wpisu dla prawa rzeczowego od chwili, w której akt w księdze sporządzony został, choć natychmiast wpis z aktu do wykazu nie wszedł lub przyjęty nie został. Celem zastrzeżenia jest zabezpieczenie praw, zanim do wykazu zostaną przyjęte (zob. K. Józefowicz: Przepisy o Hypotekach czyli wykład Prawa hypotecznego w Królestwie Polskim obowiązującego, Warszawa 1873, s. 101-104). Na gruncie omawianych przepisów w orzeczeniu Sądu Najwyższego z 19 października 1922 r., I C 728/21 wyjaśniono, że postanowienia zawarte w art. 5 i 11 prawa hipotecznego z 1818 r., z których pierwszy uzależnia od wciągnięcia tytułu nabycia do księgi hipotecznej tylko możność rozporządzania własnością dóbr nieruchomych przez czynności hipoteczne, a drugi przewiduje, że wszelkie tytuły, które wpisane do ksiąg stanowią prawo rzeczowe, przed wpisaniem są tylko prawami osobistymi, należy rozumieć tylko w ten sposób, że tytuły te przed wpisaniem do ksiąg nie dają podstaw do akcji windykacyjnej przeciwko osobom trzecim, które polegając na wykazie hipotecznym, nabyły prawa rzeczowe w dobrej wierze (art. 30 i 31). Argumentu przeciwko odmiennej interpretacji ówczesny Sąd Najwyższy upatrywał w szczególności w regulacji art. 33 prawa hipotecznego z 1818 r., zgodnie z którym pozahipoteczny tytuł nabycia odnosił skutek nie tylko między kontrahentami, lecz uprawniał nabywcę jako "prawdziwego właściciela", również do akcji windykacyjnej przeciwko osobom trzecim, z wyłączeniem tych, którzy mogli się zasłaniać jawnością hipoteczną. Kategoria "prawdziwego właściciela", przeciwstawiana właścicielowi "uznanemu" sprzeciwia się wnioskowi, że brak ujawnienia tytułu do nieruchomości w księdze hipotecznej jest równoznaczny z dowodem na brak takiego tytułu prawnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zastrzega jednocześnie, że kwestia braku dowodu na legitymowanie się tytułem do nieruchomości może być różnie kwalifikowana pod względem procesowym, w zależności od okoliczności danej sprawy. Niniejsza sprawa nie jest tożsama lub nawet zbliżona pod względem okoliczności z przypadkiem rozstrzyganym powoływanym już wyżej wyrokiem NSA z 8 lutego 2018 r., sygn. I OSK 2574/16. W niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z przypadkiem, gdy już na początku postępowania organ stwierdza, że wnioskodawca nie legitymuje się dowodem na tytuł prawny do nieruchomości, co dało asumpt do odmowy jego wszczęcia. Postępowanie w sprawie niniejszej prowadzone jest od 21 lat, w trakcie których organy kilkakrotnie wydawały decyzje, analizując przesłanki materialnoprawne. W tym długim okresie doszło do zaangażowania osobowych i finansowych środków, zarówno publicznych, jak też stron postępowania.

Trafnie przy tym Sąd I instancji zauważył, że zebrany materiał nie jest jednoznaczny w kwestii braku tytułu prawnego po stronie poprzedniczki prawnej stron postępowania. Niewątpliwie do pewnego czasu postępowanie spadkowe biegło zgodnie z przepisami prawa hipotecznego z 1818 r., w 1942 r. został złożony wniosek o wpis prawa własności i wykreślenie wzmianki o toczącym się postępowaniu spadkowym (wniosek nr 92). W roku 1946 wniosek Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego z 26 września 1946 r. o wpisanie tytułu własności na rzecz Skarbu Państwa został jednak rozpatrzony poprzez założenia akt DH nr (...), a to ze względu na stwierdzone zaginięcie księgi hipotecznej. Postanowieniem z 24 października 1946 r. sąd zarządził złożenie wniosku w miejsce wpisu, co wywarło skutek wpisu. Dopiero w roku 1949 doszło do ujawnienia prawa Skarbu Państwa w odnalezionej księdze hipotecznej. Trzeba jednak uwzględnić, że miało to już miejsce po zmianie stanu prawnego z dniem 1 stycznia 1947 r. Po tej dacie, mimo odnalezienia zaginionej księgi, sąd nie miał podstaw prawnych do zakończenia postępowania spadkowego, a to ze względu na przepisy dekretu z 11 października 1946 r. Przepisy wprowadzające prawo rzeczowe i prawo o księgach wieczystych (Dz. U. Nr 57, poz. 321). Dekret ten przepisem art. 1II § 1 pkt 2 uchylił prawo hipoteczne z roku 1818, a w art. LV § 2 stanowił, że w przedmiocie postępowania spadkowego, które zostało wszczęte na podstawie prawa z 1818 r. przed wejściem w życie prawa o księgach wieczystych, będą wydane osobne przepisy. Zaniechanie wydania takich przepisów skutkowało brakiem podstawy prawnej do zakończenia postępowania spadkowego zainicjowanego w 1934 r. Czasowe zaginięcie księgi skomplikowało zatem sytuację prawną spadkobierczyni, a wzmianki czynione w roku 1949 przez sąd o prawie własności W. B. mogą świadczyć o tym, że sąd dostrzegał ten aspekt sprawy i mimo braku podstaw prawnych do zakończenia postępowania spadkowego, w pośredni sposób usiłował wskazać na osobę, która legitymowała się tytułem do nieruchomości przed jej przejęciem na rzecz Skarbu Państwa.

Jakkolwiek zatem w niniejszej sprawie brak jest dowodu mogącego w postępowaniu administracyjnym potwierdzić stan własnościowy nieruchomości na dzień 13 września 1944 r., to brak ten należy postrzegać w kategoriach kompletności materiału dowodowego, a nie jako okoliczność świadczącą o bezprzedmiotowości postępowania. Mając na względzie długotrwałość postępowania i dotychczasowe działania organów administracji publicznej oraz okoliczności uprawdopodobniające tytuł W. B. nie można przyjąć, że postępowanie jest bezprzedmiotowe bez uprzedniego wyznaczenia stronom terminu do wystąpienia na drogę postępowania cywilnego, celem ewentualnego uzyskania dokumentu poświadczającego stan własnościowy nieruchomości. Ponieważ stanu tego nie może stwierdzić samodzielnie organ administracji, okoliczność ta będzie miała charakter zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Brak wystąpienia stron na drogę postępowania cywilnego będzie uzasadniał przyjęcie przez organ, że spadkobiercy W. B. nie wykazali jej tytułu do nieruchomości, a tym samym własnej legitymacji do wszczęcia postępowania.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. O kosztach postępowania kasacyjnego postanowiono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.