I OSK 1797/17 - Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2468119

Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2018 r. I OSK 1797/17

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Wiśniewska.

Sędziowie: NSA Marek Stojanowski, del. WSA Marian Wolanin (spr.).

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 12 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Bk 92/17 w sprawie ze skargi T. S. na decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. z dnia (...) grudnia 2016 r., nr (...) w przedmiocie wprowadzenia zmian do ewidencji gruntów i budynków oddala skargę kasacyjną

Uzasadnienie faktyczne

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Bk 92/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę T. S. na decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. z dnia (...) grudnia 2016 r., Nr (...), w przedmiocie wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków.

W skardze kasacyjnej od powołanego wyroku pełnomocnik T. S. zarzucił naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.) - dalej p.p.s.a., w zw. z § 54 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2016 r. poz. 1034), przez błędną wykładnię prawa materialnego i przyjęcie, jakoby w niniejszej sprawie skarżąca, która posiada interes prawny w tym, aby dane uwidocznione w ewidencji gruntów były prawidłowe, nie posiadała jednocześnie prawnej możliwości do zwrócenia się do organu zobowiązanego do prowadzenia ewidencji o dokonanie weryfikacji tych danych i ewentualne sprostowanie uwidocznionych w niej błędów,

- art. 45 ust. 1 w zw. z art. 77 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 z późn. zm.), poprzez interpretację przepisów obowiązującego prawa w sposób uniemożliwiający skarżącej dochodzenia swych praw i pozbawienie jej możliwości ustalenia przed właściwym organem administracji, dlaczego w operacie ewidencyjnym uległa zmniejszeniu powierzchnia nieruchomości stanowiącej własnością skarżącej, pomimo nie zaistnienia żadnych zdarzeń prawnych uzasadniających dokonanie takiej zmiany, a także pomimo wskazywania przez skarżącą, że w prowadzonym operacie ewidencyjnym znajduje się błąd, przez co w konsekwencji pozbawiona została ochrony prawnej w zakresie przysługującego jej prawa własności, co przejawia się przede wszystkim w zwolnieniu przez Sąd meriti organu zobowiązanego z mocy prawa do rzetelnego i prawidłowego prowadzenia ewidencji gruntów z obowiązku weryfikacji i poprawiania danych zawartych w operacie ewidencyjnym, w sytuacji wskazania nieprawidłowości przez podmiot posiadający interes prawny w tym, aby dane były prawidłowe.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że cechą właściwą dla administracji publicznej jest inicjatorski charakter działalności, polegający na możliwości kształtowania stosunków społecznych z urzędu, bez wyczekiwania na inicjatywę jednostki. Uwzględniając tę cechę administracji w konstrukcji postępowania administracyjnego, prawo procesowe przyjmuje zasadę oficjalności, dopuszczając możliwość wszczęcia postępowania z urzędu. Oprócz tego istnieją sytuacje, gdy administracja publiczna może kształtować stosunki prawne wyłącznie na wniosek jednostki. W takich przypadkach postępowanie administracyjne oparte jest na zasadzie skargowości, a do wszczęcia postępowania niezbędny jest wniosek strony. Przyjęte natomiast w art. 61 § 1 k.p.a. rozwiązanie nie oznacza jednak dowolności organu administracji publicznej we wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie strony. Przepis ten musi być interpretowany w związku z przepisami prawa materialnego, które nie tylko wyznaczają rodzaj spraw załatwianych w formie decyzji administracyjnej, ale i normują inicjatywę, co do powstania danej treści stosunku materialnoprawnego. Przepisy prawa materialnego stanowią zatem o tym, czy postępowanie administracyjne może być wszczęte z urzędu, czy też na wniosek strony. Postępowanie zapoczątkowane wnioskiem skarżącej - według Sądu pierwszej instancji - było typowym postępowaniem weryfikacyjnym, które w myśl przepisów ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2016 r. poz. 1629) i przepisów rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2016 r. poz. 1034, z późn. zm.) jest postępowaniem kompleksowym, wszczynanym jedynie z urzędu. Z przytoczonych przez Sąd aktów prawnych - zdaniem skarżącej - można wyinterpretować wniosek, że za "jakość" oraz "rzetelność" prowadzonej ewidencji odpowiedzialność ponosi Starosta i powinien on podejmować działania mające na celu zachowanie jak najwyższego poziomu wskazanych cech operatu ewidencyjnego. Żądanie skarżącej jest następstwem działań podejmowanych przez organ prowadzący ewidencję (czy brak podejmowania działań), który na przełomie lat kilkukrotnie dokonywał zmiany powierzchni nieruchomości oznaczonej numerem (...). W odczuciu skarżącej działania te (zaniechania) doprowadziły do tego, że w ewidencji istnieją błędy, co skutkować powinno dokonaniem analizy prowadzonego operatu ewidencyjnego, weryfikacji danych w nim zawartych i ewentualnej jego aktualizacji - o co skarżąca, mając na uwadze swój interes prawny, wnioskuje. Interes prawny skarżącej wynika natomiast z samej treści tego pojęcia, za które uznawane jest publiczne prawo podmiotowe, rozumiane jako przyznanie przez przepis prawa jednostce konkretnych korzyści, które można realizować w postępowaniu administracyjnym, bo orzeka się o nich przez wydanie decyzji administracyjnej. Cechami tego interesu będzie natomiast to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. W rezultacie należy wywieść, że dokonanie weryfikacji i aktualizacji operatu ewidencyjnego może odbyć się tylko poprzez przeprowadzenie odpowiedniego postępowania administracyjnego i wydania stosownej decyzji. Natomiast korzyścią płynącą dla skarżącej z tytułu wyjaśnienia całej sprawy jest zaewidencjonowanie powierzchni nieruchomości zgodnie ze stanem faktycznym - oraz ze stanem wynikającym z dokumentów źródłowych.

Zgodnie z aktem nadania powierzchnia działki oznaczonej numerem (...) wynosiła 543 m2, następnie uległa zwiększeniu do pow. 627 m2. W chwili obecnej natomiast wykazana jest powierzchnia 494 m2. W odczuciu skarżącej zachodzenie powyższych zmian jest co najmniej dziwne, albowiem w stosunku do przedmiotowej nieruchomości nie były podejmowane żadne działania prawne, w szczególności nie podlegała ona sprzedaży, czy wywłaszczeniu. Ponadto, zaewidencjonowania tych zmian dokonano bez przeprowadzenia stosownych postępowań administracyjnych i bez wydania odpowiednich aktów prawnych, co w sposób rażący narusza prawa skarżącej - należy podkreślić, że skarżąca nie była o tych zmianach informowana. Odnosząc się do pierwszej zmiany powierzchni na 627 m2, miała ona miejsce na skutek dokonania odnowienia operatu ewidencyjnego Miasta S. w 1978 r. W tym przypadku ówczesny właściciel nie brał w nim udziału i nie podpisywał protokołów pomiarowych. Ostatnia zmiana powierzchni działki oznaczonej numerem (...) nastąpiła w 1986 r. na skutek przeliczenia wykonanego przez biegłego sądowego W. C. - który miał wykonać projekt podziału nieruchomości oznaczonej numerem (...). Natomiast organ prowadzący ewidencję wprowadził tę zmianę pomimo, że nie był do tego uprawniony - wprowadzono ją bez zachowania obowiązującej wówczas procedury przewidzianej w zarządzeniu Ministra Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969 r. w sprawie ewidencji gruntów (M. P. Nr 11, poz. 98). Natomiast wydane wówczas postanowienie Sądu dotyczyło zupełnie innej nieruchomości i nie mogło dawać podstawy do dokonania zmian w powierzchni nieruchomości oznaczonej numerem (...). W stosunku do zmiany powierzchni działki oznaczonej numerem (...) organ zobowiązany był wydać odrębną decyzję administracyjną - czego nie uczynił. Wskazywany przez skarżącą błąd został wygenerowany na skutek licznych zaniedbań organu prowadzącego ewidencję, który zaniechał stosowania prawem przewidzianych procedur dotyczących sposobów i możliwości nanoszenia w prowadzonym operacie ewidencyjnym zmian. Ponadto błąd ten jest rażący i oczywisty, a do jego wykrycia wystarczy dokonanie odpowiednich przeliczeń w oparciu o zgromadzone przez organ dane. Natomiast faktycznie weryfikacja posiadanych danych ze stanem istniejącym na gruncie wymaga przeprowadzenia dodatkowych pomiarów. Istniejący błąd dotyczy zakresu przysługującego skarżącej prawa własności nieruchomości, dlatego wyjaśnienie jego charakteru oraz jego treści ma dla skarżącej ogromne znaczenie prawne. Okoliczności te zostały kompletnie pominięte przez Sąd. Uznanie tych okoliczności powinno skutkować natomiast przyznaniem skarżącej skutecznego prawa do zainicjowania (wszczęcia) postępowania weryfikacyjnego, gdyż pomiędzy jego wynikiem a prawem skarżącej istnieje nierozerwalny związek. Związek ten przejawia się natomiast w tym, że błąd organu prowadzącego ewidencję skutkuje faktycznym wywłaszczeniem skarżącej z części nieruchomości, gdyż na kawałku nieruchomości oznaczonej numerem (...) wybudowano drogę. Z kolei do dnia dzisiejszego organ prowadzący ewidencję nie jest w stanie wskazać w oparciu, o jakie zdarzenie prawne zmiany były nanoszone i z mocy jakich przepisów prawa był do tego upoważniony. Organ prowadzący ewidencję nad powyższym stanem faktycznym przechodzi do porządku dziennego wskazując, że w jego działaniu nie było żadnych nieprawidłowości. Zaskarżony wyrok udziela ochrony dla bezprawnych działań organu, przy jednoczesnej odmowie udzielenia tej ochrony skarżącej.

Skarżąca uważa, że jest pozbawiona ochrony prawnej w tym zakresie, a przede wszystkim tzw. prawa do sądu. Przyjęta przez organy administracji interpretacja przepisów prawa, zaaprobowana przez Sąd pierwszej instancji, uniemożliwia skarżącej dochodzenie swoich praw, gdyż od momentu podjęcia przez skarżącą działań mających na celu zweryfikowanie feralnego wpisu w rejestrze gruntów napotyka ona ze strony organów opór nie do przezwyciężenia, polegający na odmowie podejmowania jakichkolwiek działań mających na celu zweryfikowanie zapisów operatu ewidencyjnego. Pomimo istnienia w zapisie ewidencji błędu dotyczącego określenia powierzchni nieruchomości skarżąca pozbawiana jest, w pierwszej kolejności przez organy administracji, a następnie przez Sąd, środków prawnych mających na celu zapewnienie ochrony jej interesów. Dzieje się tak na skutek interpretowania normy prawnej uwidocznionej w § 54 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków w sposób zaprezentowany w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Prawo do sądu powinno być rozumiane, jako możliwość skutecznego wyegzekwowania, dochodzenia ochrony praw w wyniku postępowania sądowego. Nie można także zapomnieć, że elementem składowym prawa do sądu, według Trybunału Konstytucyjnego, jest przede wszystkim prawo dostępu do sądu, tj. prawo uruchomienia procedury przed sądem - organem o określonej charakterystyce (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 czerwca 1998 r., sygn. akt K 28/97). Nadto w prawie do sądu wyróżnia się dwa jego aspekty. Pierwszy oznacza wydanie skonkretyzowanego rozstrzygnięcia w danej sprawie. Drugi oznacza możliwość jego wyegzekwowania. Obowiązkiem ustawodawcy jest natomiast zapewnienie obu tych elementów (por. postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24 lutego 2003 r., sygn. akt K 28/02). W rezultacie powyższego skarżąca nie może zaakceptować stanowiska wyrażonego w zaskarżonym orzeczeniu, że podejmowane przez nią działania mające na celu sprostowanie uwidocznionych w ewidencji błędów, nie mają żadnego znaczenia, gdyż jedynym podmiotem upoważnionym do wszczęcia postępowania jest organ administracji. W niniejszej sprawie właściwa wykładnia § 54 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków nakazuje Staroście, bądź Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, dbanie o treść prowadzonej ewidencji. Natomiast przedmiotowe dbanie przejawiać powinno się tym, że w przypadku podjęcia informacji o wystąpieniu błędów, wszczynane zostaje stosowne postępowanie "wyjaśniające". W tym aspekcie zatem pismo skarżącej, jako posiadającej interes prawny, powinno obligować organ prowadzący ewidencję do podjęcia działań mających na celu weryfikację twierdzeń dotyczących istniejącego błędu. Natomiast odmowa skarżącej prawa do wszczęcia przedmiotowego postępowania, w sytuacji, gdy winę za zaistniały stan rzeczy ponosi przede wszystkim organ prowadzący ewidencję, skutkuje pozbawieniem skarżącej w sposób rażący możliwości dochodzenia ochrony przysługujących jej praw przed właściwymi organami, tj. pozbawia ją prawa do sądu.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia, dlatego podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne.

Sąd pierwszej instancji nie zastosował - powołanego w zarzutach skargi kasacyjnej - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., lecz wydał wyrok na podstawie art. 151 p.p.s.a., dlatego nie mógł naruszyć przepisu postępowania, którego nie stosował. Z tego względu zarzut kasacyjny naruszenia przez Sąd przepisu, którego nie stosował, nie zasługiwał na uwzględnienie.

Nie jest również zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z § 54 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków w sposób przedstawiony w skardze kasacyjnej, ponieważ z oceny Sądu zaskarżonej decyzji wynika dopuszczalność zwrócenia się przez skarżącą do organu o zweryfikowanie dotychczasowych danych ujawnionych w ewidencji gruntów i budynków po przedstawieniu dowodów i dokumentów potwierdzających, że dane te nie są obecnie aktualne. Skarżąca powołała się jednak na dokument wytworzony w 1978 r., dotyczący stanu mogącego istnieć co najwyżej w dniu wytworzenia tego dokumentu. Tymczasem, po tej dacie miało miejsce szereg kolejnych czynności i zdarzeń dotyczących przedmiotu żądanej zmiany, wskazanych przez organy orzekające i Sąd pierwszej instancji, które były podstawą kolejnych wpisów do ewidencji gruntów i budynków, i z których wynika aktualny stan wpisów w tej ewidencji.

Prawidłowo zatem Sąd ocenił, że podstawą dokonywania obecnie zmian w ewidencji gruntów i budynków nie mogą być dokumenty dotyczące stanu istniejącego w przeszłości, gdy następnie podejmowano wobec tej nieruchomości kolejne czynności i aktualny wpis w ewidencji wynika z tych czynności. Skoro ewidencja gruntów i budynków, zgodnie z art. 2 pkt 8 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne, stanowi system informacyjny zapewniający m.in. aktualizację w sposób jednolity dla kraju, informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych podmiotach władających lub gospodarujących tymi gruntami, budynkami lub lokalami, to nie jest dopuszczalne, aby wpisy do ewidencji dotyczyły stanów sprzed dokonania kolejnych czynności wobec danej nieruchomości, jak w niniejszej sprawie. Nie można więc wprowadzać do omawianej ewidencji danych mogących podważać jej aktualność, jeżeli aktualność ta wynika z następczych czynności, dowodów i dokumentów wobec tych, które miałyby być podstawą wprowadzenia zmian do tej ewidencji.

Również zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji, wskazanych w skardze kasacyjnej, przepisów Konstytucji RP w powiązaniu z przepisem Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ wpisy do ewidencji gruntów i budynków nie służą dochodzeniu praw do nieruchomości, lecz jedynie rejestrowaniu informacji o gruntach, budynkach i lokalach, wynikających z innych dowodów i dokumentów - zgodnie z art. 20 ust. 1 i 2 oraz art. 24 ust. 2b ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne.

Wbrew zarzutowi kasacyjnemu Sąd pierwszej instancji nie zwolnił organu z obowiązku zweryfikowania danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków. Potwierdził jedynie prawidłowość stanowiska organu, że weryfikacja danych ewidencyjnych, o której mowa w § 54 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, dokonywana jest z urzędu, a nie na wniosek zainteresowanego podmiotu. Z oceny zawartej w zaskarżonym wyroku nie wynika, aby Sąd w jakikolwiek sposób wskazał organowi na niedokonywanie takiej weryfikacji.

W związku z powyższym, na podstawie art. 184 i art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji wyroku.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.