Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1765707

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 7 lutego 2014 r.
I OSK 1770/12
Realizacja prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Ewa Dzbeńska.

Sędziowie: NSA Jolanta Rudnicka, del. WSA Wojciech Jakimowicz (spr.).

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 7 lutego 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. R. i B. B. s. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 lutego 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 1804/11 w sprawie ze skarg A. R. i B. B. s. W. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia (...) lipca 2011 r. nr (...) w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza granicami RP

1)

uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania;

2)

zasądza od Ministra Skarbu Państwa na rzecz A. R. i B. B. s. W. solidarnie kwotę 380 (trzysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie faktyczne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 lutego 2013 r., sygn. akt: I SA/Wa 1804/11, po rozpoznaniu sprawy ze skarg A. M. R. i B. B. s. W. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia (...) lipca 2011 r. nr: (...) w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza granicami RP, oddalił skargi.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia (...) maja 2011 r. nr (...) Wojewoda Pomorski odmówił B. B. s. W., A. R. i S. C. potwierdzenia prawa do rekompensaty za majątek ziemski R., pozostawiony przez W. B. poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w gminie S., powiat D., byłe województwo (...). Z uzasadnienia ww. decyzji wynika, że powodem odmowy przyznania rekompensaty było złożenie przez strony postępowania wniosku o potwierdzenie tego prawa po terminie wskazanym w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia mienia poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2005 r. Nr 169, poz. 1418).

Od powyższej decyzji organu wojewódzkiego odwołania do Ministra Skarbu Państwa wnieśli, B. B. s. W. oraz A. R. Zdaniem skarżących fakt złożenia przez nich wniosku z uchybieniem terminu wskazanego w ustawie zabużańskiej nie powinien skutkować odmową przyznania im prawa do rekompensaty, ponieważ wniosek w przedmiotowej sprawie złożył, z zachowaniem terminu, inny spadkobierca właściciela mienia zabużańskiego - E. B., co zdaniem odwołujących się powinno spowodować pozytywne rozpatrzenie przez Wojewodę także ich wniosków. Ponadto B. B. s. W. podniósł argument, że E. B., będący jednym z jego pełnomocników, składając swoje wnioski o rekompensatę działał także w jego imieniu, co oznacza, że skarżącego wniosek został złożony w terminie.

Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia (...) lipca 2011 r. nr (...) uchylił decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia (...) maja 2011 r. w całości, odmawiając jednocześnie B. B. s. W. oraz A. R. potwierdzenia prawa do rekompensaty.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że z treści art. 5 ust. 1 w związku z art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. wynika, że złożenie przez stronę wniosku o rekompensatę po dniu 31 grudnia 2008 r., skutkuje koniecznością wydania przez organ wojewódzki decyzji o odmowie potwierdzenia prawa do rekompensaty.

W ocenie Ministra Skarbu Państwa, materiał dowodowy zebrany w sprawie świadczy jednoznacznie o tym, że strony postępowania złożyły wnioski o rekompensatę za mienie nieruchome pozostawione na Kresach Wschodnich II Rzeczypospolitej przez ich poprzednika prawnego W. B. w dniach 23 marca 2009 r. (B. B. s. W.) i 29 marca 2009 r. (A. R.), a więc po terminie wymienionym w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r.

O przyznanie rekompensaty z tego samego tytułu ubiega się również inny spadkobierca W. B. - E. B. (wnioski z dnia 28 grudnia 1990 r. i 31 grudnia 2008 r.). Ze względu na złożenie wniosku w terminie, sprawa E. B. została przez Wojewodę Pomorskiego objęta osobnym postępowaniem i dotychczas nie rozstrzygnięto jej decyzją administracyjną.

Ponieważ wniosków o rekompensatę nie złożyli także poprzednicy prawni B. B. s. W. i A. R., to w przedmiotowej sprawie potwierdzenie stronom prawa do rekompensaty jest niemożliwe. Zdaniem organu odwoławczego, za błędne należy uznać zawarte w odwołaniach twierdzenie stron, że w przypadku ubiegania się o rekompensatę przez kilku spadkobierców właściciela mienia zabużańskiego, złożenie przez jednego z tych spadkobierców wniosku o potwierdzenie tego prawa we własnym imieniu w ustawowym terminie, powoduje konieczność pozytywnego rozpatrzenia wniosków złożonych przez pozostałe osoby po terminie. Organ drugiej instancji stanął również na stanowisku, że wbrew twierdzeniu zawartym w piśmie E. B. z dnia 14 kwietnia 2011 r., jego wnioski o potwierdzenie prawa do rekompensaty z dnia 28 grudnia 1990 r. i 31 grudnia 2008 r., zostały złożone wyłącznie w jego własnym imieniu. Świadczy o tym zarówno treść tych wniosków jak i fakt, że pełnomocnictwa udzielone E. B. przez B. B. s. W. i A. R. zostały przekazane dopiero wraz z pismem z dnia 14 kwietnia 2011 r., a zatem w chwili składania wniosków o rekompensatę E. B. nie był pełnomocnikiem B. B. s. W. i A. R., w związku z czym nie mógł skutecznie złożyć wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty w ich imieniu.

Organ wskazał ponadto, że zaskarżona decyzja została skierowana do osoby zmarłej. Jak wynika bowiem z akt sprawy decyzja organu pierwszej instancji została wysłana do S. C., która zmarła w dniu 11 marca 2011 r., Decyzja taka jest więc obarczona wadą nieważności wyszczególnioną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i nie wywołuje skutków prawnych. Minister wskazał jednak, że w postępowaniu odwoławczym organ wyższej instancji nie może zastosować sankcji nieważności i wyeliminować z obrotu prawnego wadliwej decyzji, gdyż postępowanie odwoławcze ma pierwszeństwo przed postępowaniem prowadzonym w trybie nadzoru.

Skargę na powyższą decyzję Ministra Skarbu Państwa złożyli do Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Warszawie A. R. i B. B. s. W.

W swojej skardze A. R. zarzuciła organowi naruszenia art. 7-9, art. 75, art. 77, art. 80 i art. 107 § 1 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. poprzez uznanie, że w sprawie nie zostały spełnione wymogi określone w art. 5 ust. 1 ww. ustawy. Zdaniem skarżącej zasadnicze znaczenie ma w sprawie fakt, że organy administracyjne niezasadnie ustaliły, że E. B. składając wnioski o rekompensatę (z dnia 29 grudnia 1990 r. oraz 31 grudnia 2008 r.) złożył je wyłącznie we własnym imieniu. Organ mając wątpliwość co do istnienia pełnomocnictwa winien tę kwestię dogłębnie wyjaśnić. Ponadto zdaniem skarżącej, organy administracji wiedząc o osobach mogących być stronami postępowań w sprawach uzyskania rekompensaty, powinny informować zainteresowanych o istniejących uprawnieniach, zwłaszcza zaś w perspektywie ograniczeń czasowych do realizacji tych uprawnień.

Z kolei drugi ze skarżących B. B. s. W., zarzucił Ministrowi naruszenie art. 32, art. 75, art. 77 § 1, art. 90 oraz art. 28 k.p.a. oraz art. 3 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r.

Skarżący wskazał, że jego syn B. B. s. B. złożył w jego imieniu w dniu 31 grudnia 2008 r. wniosek o rekompensatę. Wojewoda bezpodstawnie uznał, że pełnomocnik działał we własnym imieniu. Organ nie zażądał wyjaśnień, nie wezwał również do przedłożenia pełnomocnictwa, którego udzielił swojemu synowi. Uznał za to bezpodstawnie złożone (w związku z opieszałością organu) pismo skarżącego z dnia 24 marca 2009 r. za wniosek rekompensacyjny. Ponadto zdaniem skarżącego z chwilą złożenia wniosku przez E. B., organ powinien wezwać do wzięcia udziału w postępowaniu wszystkich pozostałych uprawnionych.

W odpowiedzi na skargi Minister Skarbu Państwa wniósł o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie akceptując ustalenia faktyczne dokonane przez organ dokonał kontroli zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji pod względem zgodności z prawem. Rozpatrując sprawę w ramach tych kryteriów uznano, że skargi A. R. oraz B. B. syna W. nie są zasadne, gdyż zaskarżona decyzja oraz utrzymana przez nią w mocy decyzja organu I instancji nie naruszają prawa.

Wskazano w uzasadnieniu wyroku, że materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji były przepisy ustawa z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz. 1418 z późn. zm.). Prawo do rekompensaty za pozostawienie poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej nieruchomości, w myśl przepisów tej ustawy, przysługuje ich właścicielowi (art. 2), a w przypadku jego śmierci wszystkim jego spadkobiercom bądź niektórym z nich wskazanym przez pozostałych spadkobierców, o czym stanowi art. 3 ust. 2 ustawy. Zgodnie z tym przepisem, w przypadku śmierci właściciela nieruchomości, prawo to przysługuje wszystkim spadkobiercom albo niektórym z nich, wskazanym przez pozostałych spadkobierców, jeżeli spełniają wymóg określony w art. 2 pkt 2 (tekst jedn.: posiadają obywatelstwo polskie). Wskazanie osoby uprawnionej następuje przez złożenie oświadczenia z podpisem notarialnie poświadczonym lub przed organem administracji publicznej albo przez złożenie oświadczenia w polskiej placówce konsularnej.

W rozpoznawanej sprawie podstawą nieuwzględnienia wniosku A. R. i B. B. syna W. o przyznanie im prawa do rekompensaty, było ustalenie, że nie złożyli oni w wniosku w terminie wskazanym w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. Poczynione w tym zakresie ustalenia stanu faktycznego nie budzą wątpliwości Sądu. Brzmienie art. 5 ust. 2 ustawy o rekompensacie wskazuje, że wniosek każdego ze współspadkobierców stanowi odrębną sprawę administracyjną, która może być połączona z innymi do jednego postępowania (art. 62 k.p.a.), chyba że wcześniej (przed śmiercią) wniosek złożył sam spadkodawca. Wówczas zastosowanie ma art. 30 § 4 k.p.a. Dla rozróżnienia, czy w art. 5 ust. 1 ustawy o rekompensacie mamy do czynienia z terminem procesowym, czy materialnym, istotne jest nie tyle sformułowanie ustawy, ile głównie skutek upływu terminu. Jeżeli skutek ten polega na wygaśnięciu prawa podmiotowego lub na niemożności jego realizacji, termin ma charakter prawnomaterialny (por. uchwałę NSA z dnia 14 października 1996 r. OPK 19/96, ONSA 1997/2/56). Zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy o rekompensacie, w przypadku niespełnienia wymogu złożenia wniosku w terminie określonym w art. 5 ust. 1, wojewoda wydaje decyzję odmowną, co oznacza, że prawo podmiotowe nie może być zrealizowane. Termin ten ma więc charakter materialny. Bezsporne jest bowiem, że spadkobiercami po dawnym właścicielu pozostawionych nieruchomości - W. B. są: E. B., W. B. i J. B., po którym z kolei spadek nabyły S. C. i A. R. Okoliczności te znajdują potwierdzenie w znajdujących się w aktach sprawy postanowieniach Sądu Rejonowego w Gdańsk-Południe z dnia 22 lutego 2010 r., sygn. akt XII Ns 1589/09 oraz Sądu Rejonowego w Białymstoku z dnia 6 maja 1996 r. sygn. akt II Ns 878/96.

Organy obu instancji, uznając za zasadną odmowę potwierdzenia prawa do rekompensaty (o co wystąpiono w podaniach złożonych przez A. R., S. C. oraz B. B. syna W.) ustaliły, iż przedmiotowe podania zostały wniesione po upływie terminu określonego w art. w art. 5 ust. 1 ustawy z 8 lipca 2005 r. Wbrew twierdzeniom skarżących zawartych w uzasadnieniu skarg, z wniosku złożonego przez E. B. w dniu 31 grudnia 2008 r. w sposób nie budzący wątpliwości wynika, iż działał on wyłącznie w imieniu własnym. We wniosku nie wymienił żadnych innych osób, nie załączył postanowień o stwierdzeniu nabycia spadku, a z treści wniosku nawet w sposób pośredni nie wynika, by W. B. pozostawił jakichkolwiek innych spadkobierców. Do wniosku nie została również załączona lista osób uprawnionych. Natomiast pełnomocnictwa (bez daty) udzielone E. B. przez B. B. i A. R. złożone zostały do akt dopiero w dniu 19 kwietnia 2011 r. To samo dotyczy wniosku złożonego w dniu 31 grudnia 2008 r. przez B. B. syna B.

Dopiero w dniu 23 i 24 marca 2009 r. B. B. syn W., S. C. i A. R. złożyli podpisane przez nich wnioski o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty. Znajdujące się w aktach administracyjnych odpisy postanowienia o stwierdzeniu praw do spadku po W. B. wskazują, że postanowienie to zostało wydane przez Sąd w dniu 22 lutego 2010 r. Z powyższego wynika, że nie mogło ono być załączone do wniosku E. B. z dnia 31 grudnia 2008 r., a więc organ orzekający w sprawie nie miał żadnych przesłanek by prowadzić postępowanie wyjaśniające zakres tego wniosku. Sąd stwierdził, że należy zgodzić się z tezą, że o tym jaki charakter i zakres żądania ma mieć pismo wniesione przez stronę w postępowaniu administracyjnym decyduje strona, a nie organ do którego pismo zostało skierowane. W razie wątpliwości organ mając na względzie treść art. 7-9 k.p.a., powinien zwrócić się do strony o zajęcie jednoznacznego stanowiska (wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2002 r. sygn. akt I SA 2188/00, LEX nr 81741). W rozpatrywanej sprawie jednakże, zdaniem Sądu w świetle przedstawionych wyżej okoliczności charakter i zakres żądania zawarty we wnioskach E. B. i B. B. z dnia 31 grudnia 2008 r. nie może budzić żadnych wątpliwości, że działali oni we własnym imieniu.

W związku z powyższym zarzuty skarg dotyczące naruszenia przepisów postępowania oraz naruszenia przepisów ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. WSA w Warszawie uznał za całkowicie chybione i stwierdził, że prawidłowo organy orzekające w niniejszej sprawie przyjęły, że wnioski A. R. i B. B. syna W. w przedmiocie potwierdzenia prawa do rekompensaty zostały złożone z uchybieniem ustawowego terminu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli A. R. i B. B. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili:

- naruszenie prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie (to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. a lub c), i mimo że Minister Skarbu Państwa błędnie ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy, nie rozważył wszelkich okoliczności mających znaczenie dla sprawy, naruszył art. 7, 8, 9, 28, 75, 77, 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, nieuwzględnienie słusznego interesu skarżących, Sąd podzielił jego stanowisko, oparte głównie o materiał dowodowy świadczący na niekorzyść skarżących, poprzez oddalenie skargi,

- naruszenie prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 1 i art. 7 ust. 2 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej przez niewłaściwe ich zastosowanie, a mianowicie przez błędne przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że w niniejszej sprawie nie zaistniały przesłanki z art. 7 ust. 2 w zw. z art. 5 ust. 1, tj. że wnioski skarżących zostały złożone po upływie terminu do ich złożenia, a w konsekwencji przez odmowę przyznania rekompensaty skarżącemu.

W oparciu o powyższe skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w myśl art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi. W niniejszej sprawie prawidłowe rozpoznanie skargi wymagało gruntownego zbadania i oceny Sądu I instancji kwestii terminowości złożonych przez skarżących wniosków o potwierdzenie prawa do rekompensaty, w szczególności zaś tego, czy składający 31 grudnia 2008 r. wniosek E. B. oraz B. B. syn B. (skarżącego) działali również w imieniu skarżących, co skutkowałoby tym, że ich wnioski powinny zostać uznane jako wniesione w ustawowo przewidzianym terminie.

W ocenie skarżących orzekający w I instancji Sąd pominął podnoszone w skardze argumenty dotyczące tej kwestii. W szczególności Sąd I instancji wydając rozstrzygnięcie w sprawie pominął podnoszony fakt, że w sprawie organy nie podjęły działań, aby wystarczająco wyjaśnić to zagadnienie. Wydając bowiem decyzje w sprawie, Minister Skarbu ograniczył się do stwierdzenia, że E. B. nie działał jako pełnomocnik skarżących, a wnioski z dnia 28 grudnia 1990 r. i 31 grudnia 2008 r. zostały złożone wyłącznie w jego własnym imieniu. Minister Skarbu stwierdził to "na podstawie analizy treści wniosków", nie podjął natomiast próby ustalenia tej kwestii poprzez zapytanie o to samego wnioskodawcy E. B., skupiając się jedynie na tym, że "pełnomocnictwa udzielone E. B. zostały przekazane dopiero wraz z pismem z dnia 14 kwietnia 2011 r."

Należało natomiast przede wszystkim ponad wszelką wątpliwość ustalić, czy pełnomocnictwa takie zostały udzielone oraz czy E. B. działał również jako pełnomocnik skarżących, a także dodatkowo czy B. B. działał w imieniu skarżącego ojca B. B. Sąd nie odniósł się do podnoszonej okoliczności i nie przedstawił dogłębnej analizy tego faktu, zwłaszcza podnoszonego argumentu, że cezura czasowa dotyczy złożenia wniosku o rekompensatę, nie zaś złożenia pełnomocnictwa do akt sprawy-przepisy wymagają złożenia pełnomocnictwa do akt sprawy, nie wskazując, że musi to nastąpić w chwili składania wniosku. Dołączenie pełnomocnictwa należało potraktować jako uzupełnienie wniosku, który został wniesiony w terminie przez E. B. i B. B. Nie uwzględniono istotnego w tej sprawie faktu, że Skarżąca swoje pismo z marca 2009 r. składała do akt sprawy wszczętej na wniosek E. B., następnie do tej sprawy zostały dołączone pełnomocnictwa. Powyższe świadczyło o tym, że od początku była to wspólna sprawa. Nie można w tej sprawie poprzestawać jedynie na formalnym zbadaniu treści wniosku gdyż, po pierwsze, kwestia realizacji praw do rekompensaty i przepisy dotyczące tej kwestii ulegały zmianie, po drugie zaś - osoby te działały osobiście, bez pomocy profesjonalnych pełnomocników, licząc na pomoc i wsparcie organów administracji. Te natomiast w niniejszej sprawie zawiodły, naruszając w sposób rażący zasadę zaufania i informowania.

Skarżący ponieśli, że wyjaśnienie wskazanej wyżej kwestii nie było zbyt skomplikowane, mając na uwadze, że E. B. i B. B. syn B. są osobami żyjącymi i mogą tą kwestię wyjaśnić. Brak wyjaśnienia tej kwestii stanowił zaś naruszenie art. 75 k.p.a. To na organie prowadzącym postępowanie spoczywa bowiem obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy z uwzględnieniem słusznego interesu stron (art. 7 k.p.a.). Ponadto, zgodnie z art. 8 k.p.a., działanie organu winno pogłębiać świadomość prawną obywatela i budzić jego zaufanie do organu. Środkiem do realizacji tego obowiązku winno być udzielanie stronom informacji faktycznych i prawnych, wyjaśnień i wskazówek, tak, aby obywatel nie poniósł szkody z powodu nieznajomości prawa; organy mają czuwać aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (art. 9 k.p.a.). Realizacja zasad postępowania administracyjnego wymagała więc, aby w sprawach takich jak przedmiotowa, organy administracji informowały osoby potencjalnie mogące być stronami postępowań w sprawach uzyskania rekompensaty o istniejących uprawnieniach, zwłaszcza zaś w perspektywie ograniczeń czasowych do realizacji tych uprawnień. Tym bardziej zaś, gdy organy podejmują wątpliwość, co do zakresu działania danej osoby (tekst jedn.: czy działa wyłącznie we własnym imieniu, czy też - jak w przypadku E. B. czy B. B. - także w imieniu pozostałych członków rodziny). Podkreślono, że E. B., składając wniosek z 31 grudnia 2008 r., wskazał w nim wyraźnie, że "członkowie jego rodziny uprawnieni do spadku nigdy nie otrzymali rekompensaty z tytułu pozostawionego mienia". Brak dogłębnego rozpatrzenia przedstawionego aspektu sprawy stanowiło zaś naruszenie przepisów tj. art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. Sąd I instancji nie uwzględnił tego, naruszając tym samym przepisy postępowania.

Zdaniem skarżących dodatkowego argumentu dostarcza art. 61 k.p.a., który w trosce o interes obywateli pozwala organom administracji, w sytuacji zaistnienia szczególnie ważnego interesu stron wszcząć postępowanie nawet z urzędu w sprawie, w której przepis prawa wymaga wniosku strony. Tym bardziej więc organ mając wątpliwości co do istnienia pełnomocnictwa osób uprawnionych winien tę kwestię dogłębnie wyjaśnić, wykazując w szczególności przy realizacji praw wynikających z ustawy z 8 lipca 2005 r., wyjątkową staranność i troskę o obywateli.

Orzekający w sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie rozważył dogłębnie i w sposób należyty tych okoliczności i oddalił skargę, czym naruszył przepisy postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Konsekwencją tych naruszeń było z kolei również naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że skarżący nie spełnili przesłanek koniecznych do uzyskania pozytywnej decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Skarbu Państwa wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania na jego rzecz.

Organ podniósł, że w jego ocenie, powołane zarzuty są chybione, a wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jest zasadny. Wojewódzki Sąd Administracyjny przy wydaniu zaskarżonego wyroku właściwie zinterpretował i zastosował odpowiednie przepisy prawa materialnego oraz przepisy postępowania. Zauważono, że z przepisu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej wynika wyraźnie, że potwierdzenie prawa do rekompensaty następuje na wniosek osoby ubiegającej się o potwierdzenie tego prawa, złożony nie później niż do dnia 31 grudnia 2008 r. W takiej sytuacji, tzn. w przypadku niespełnienia wymogu, o którym mowa w art. 5 ust. 1 ustawy, wojewoda jest zobligowany do wydania decyzji o odmowie potwierdzenia prawa do rekompensaty. Taki obowiązek nakłada bowiem na organ przepis art. 7 ust. 2 ustawy.

Minister Skarbu Państwa stwierdził, iż przewidziany w ustawie z dnia 8 lipca 2005 r. termin do złożenia wniosku o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (tekst jedn.: 31 grudnia 2008 r.) jest terminem prawa materialnego, który ogranicza w czasie dochodzenie lub inną realizację praw podmiotowych, a więc wywołującym skutki w sferze praw i obowiązków podmiotów, których dotyczą oraz wyznaczającym okres, w którym ma nastąpić ich ukształtowanie w ramach stosunku administracyjnoprawnego. Uchybienie terminowi materialnemu wywołuje skutek w postaci wygaśnięcia praw lub obowiązków o charakterze materialnym. Takie terminy mają charakter zawity i nie podlegają przywróceniu. Powyższe potwierdza ugruntowane orzecznictwo sądów administracyjnych (patrz: uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 14 października 1996 r., sygn. akt OPK 19/96, ONSA z 1997 r., z. 2, poz. 56; wyrok WSA z dnia 16 lutego 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1441/10).

Z wyżej wymienionego przepisu bez wątpienia wynika, że potwierdzenie prawa do rekompensaty może nastąpić wyłącznie na wniosek strony postępowania (pierwotnego właściciela nieruchomości pozostawionych lub jego spadkobierców). Zatem wniosek o potwierdzenie prawa do rekompensaty powinien zostać złożony na rzecz osoby uprawnionej w imieniu osoby uprawnionej działającej bezpośrednio lub w imieniu osoby uprawnionej działającej przez prawidłowo umocowanego pełnomocnika.

Z uwagi na powyższe Minister Skarbu Państwa, podtrzymując argumenty przedstawione w dotychczasowym toku postępowania i popierając rozstrzygnięcie i uzasadnienie zaskarżonego wyroku wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1)

naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2)

naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd pierwszej instancji.

W skardze kasacyjnej podniesiono zarówno zarzut naruszenia przepisów postępowania, jak i zarzut naruszenia prawa materialnego. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna ma uzasadnione podstawy.

W pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933).

Naruszenia prawa procesowego strona składająca skargę kasacyjną upatruje w naruszeniu przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7, 8, 9, 28, 75, 77, 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niedostrzeżenie, że Minister Skarbu Państwa nie wyjaśnił wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie dla sprawy i błędnie ocenił materiał dowodowy, a w konsekwencji oddalił skargę, mimo że zaistniała podstawa do uchylenia zaskarżonej decyzji. Uchybienia powyższe przejawiły się w niewyjaśnieniu, czy składający w dniu 31 grudnia 2008 r. wniosek o potwierdzenie prawa do rekompensaty E. B. oraz B. B. syn B. (skarżącego) działali również w imieniu skarżących A. R. i B. B. s. W., co skutkowało tym, że ich wnioski nie zostały uznane jako wniesione w ustawowo przewidzianym terminie.

Naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ma miejsce wówczas, gdy kontrolując legalność zaskarżonej decyzji sąd nie dostrzeże, że rozstrzygnięcie to narusza przepisy postępowania, bądź odnajdując te błędy prawne niewłaściwie oceni ich wpływ na wynik sprawy administracyjnej, przy czym w obu wypadkach ta wadliwość w rozumowaniu sądu musi mieć istotny wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej, aby można było na tej podstawie oprzeć skargę kasacyjną. Oznacza to, że gdyby organ nie naruszył przepisów proceduralnych, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. "Inne naruszenie przepisów postępowania", o jakim mowa w przytoczonej regulacji musi zatem dotyczyć oceny konkretnych przepisów postępowania dokonanej przez sąd pierwszej instancji, nie może natomiast polegać na błędnej, czy mało wyczerpującej argumentacji sądu (wyrok NSA z dnia 5 października 2011 r., I OSK 1249/11, LEX nr 1149142).

Zasadnie podniesiono w skardze kasacyjnej, że obowiązkiem organów rozstrzygających sprawę było przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w kierunku ustalenia, czy wniosek E. B. złożony w dniu 31 grudnia 2008 r. był wnioskiem złożonym również w imieniu skarżących A. R. i B. B. s. W., skoro w toku postępowania skarżący złożyli do akt sprawy pełnomocnictwa umocowujące E. B. do występowania w ich imieniu w sprawie rekompensaty za mienie zabużańskie pozostawione przez W. B. w miejscowości R. (k. 174 i 175 akt adm.), a E. B. oświadczył w piśmie z dnia 14 kwietnia 2011 r., że składał wniosek również w imieniu A. R. i B. B. Organy stanęły na stanowisku, że pełnomocnictwa zawarte w pismach nie opatrzonych datą, a złożonych do akt sprawy po dniu 31 grudnia 2008 r. wykluczają przyjęcie, że E. B. składając wniosek o potwierdzenie prawa do rekompensaty działał również w imieniu skarżących A. R. i B. B. Stanowisko takie jest nieuprawnione. Pojęcie pełnomocnictwa, jak podkreślił Sąd Najwyższy w uzasadnieniu uchwały z 27 listopada 2003 r. (sygn. akt III CZP 74/03 OSNC 2005/1/6) ma dwojakie znaczenie; z jednej strony oznacza pochodzące od mocodawcy umocowanie pełnomocnika do działania w jego imieniu, z drugiej natomiast strony - dokument obejmujący (potwierdzający) to umocowanie. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że data umieszczona na dokumencie potwierdzającym istnienie pełnomocnictwa wskazuje jedynie dzień podpisania tego dokumentu, nie zaś moment faktycznego udzielenia pełnomocnictwa. Wymóg udokumentowania czynności udzielenia pełnomocnictwa jest spełniony poprzez pisemne potwierdzenie istniejącego pełnomocnictwa, nawet jeżeli potwierdzenie to zostanie dokonane z datą późniejszą niż czynność procesowa, do dokonania której pełnomocnictwo było wymagane (por. postanowienie NSA z dnia 20 grudnia 2005 r., sygn. akt II OSK 241/05; postanowienie NSA z dnia 13 czerwca 2007 r., sygn. akt I OZ 420/07; postanowienie NSA z dnia 5 grudnia 2008 r., II FSK 1260/07, LEX nr 574450). Skoro zatem pełnomocnik składa dokument potwierdzający umocowanie do reprezentowania wnioskodawcy w terminie późniejszym, to przy braku przesłanek wskazujących jednoznacznie na późniejsze udzielenie pełnomocnictwa należy przyjąć, że istniało ono już w chwili składania wniosku (podania, skargi) - zob. postanowienie NSA z dnia 19 czerwca 2012 r., II GZ 211/12, LEX nr 1231873. Poglądy powyższe wyrażone zostały na gruncie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, mają jednak charakter generalny i odnoszą się również do pełnomocnictw składanych w toku postępowania administracyjnego, na co również zwracano uwagę w orzecznictwie podkreślając, że nie ma znaczenia, jaką datą pełnomocnictwo zostało oznaczone, istotnym jest zakres pełnomocnictwa oraz to, by pełnomocnictwo w rzeczywistości udzielone zostało do danej sprawy (wyrok NSA z dnia 4 lipca 2006 r., II OSK 941/05, LEX nr 275483).

W sytuacji zatem, gdy do akt postępowania w sprawie prowadzonej z wniosku E. B. zostały złożone przez A. R. i B. B. s. W. pełnomocnictwa umocowujące E. B. do występowania w ich imieniu w sprawie rekompensaty za mienie zabużańskie pozostawione przez W. B. w miejscowości R. (k. 174 i 175 akt adm.), a E. B. oświadczył w piśmie z dnia 14 kwietnia 2011 r., że składał wniosek również w imieniu A. R. i B. B. obowiązkiem organów było przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w kierunku ustalenia, czy niedatowane dokumenty pełnomocnictwa odzwierciedlają istniejące w dniu 31 grudnia 2008 r. umocowanie E. B. do reprezentowania A. R. i B. B. s. W. w postępowaniu w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty za mienie zabużańskie. Okoliczności te mogą być dowodzone za pomocą wszystkich środków dowodowych przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego, a wszelkie nie dające się usunąć wątpliwości powinny być rozstrzygane na korzyść zagwarantowania prawa do procedury administracyjnej. Organy nie przeprowadziły takiego postępowania, w nieuprawniony sposób przyjmując, że pełnomocnictwo złożone po dniu złożenia wniosku już wyłącznie z tego powodu nie obejmuje umocowania wnioskodawcy E. B. do reprezentowania A. R. i B. B. s. W. W kontekście złożonych pełnomocnictw konieczne było również przeanalizowanie pism: B. B. z dnia 23 marca 2009 r. oraz A. R. i S. C. z dnia 29 marca 2009 r., w których osoby te złożyły do akt sprawy wnioski o potwierdzenie ich prawa do rekompensaty z jednoczesną prośbą o dołączenie tych wniosków do wniosku E. B. Nie bez znaczenia dla sprawy pozostaje również treść wniosku E. B. z dnia 31 grudnia 2008 r., w którym wprawdzie określa on siebie jako wnioskodawcę, jednakże jednocześnie podnosi, że inni członkowie jego rodziny są uprawnieni do spadku po W. B. i nie otrzymali rekompensaty z tytułu pozostawionego mienia. Organy nie wyjaśniając zarówno w toku postępowania, jak i w motywach decyzji wszystkich istotnych dla sprawy wskazanych wyżej okoliczności nie zrealizowały obowiązków wynikających z art. 7, art. 8, art. 9, art. 75, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., a tym samym naruszyły te przepisy. Naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż bezpośrednio zdeterminowało treść zaskarżonej decyzji, która na tym etapie postępowania była przedwczesna. Sąd pierwszej instancji nie dostrzegając tego rodzaju naruszenia powyższych przepisów i nie uchylając z tego powodu zaskarżonej decyzji naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Niewątpliwie niedostrzeżenie powyższych uchybień przez Sąd miało istotny wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej, skoro doprowadziło do oddalenia skargi w sytuacji, gdy podlegała ona uwzględnieniu z wyżej wskazanych powodów.

Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi podlega rozpatrzeniu łącznie z zarzutem naruszenia prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 1 i art. 7 ust. 2 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2005 r. Nr 169, poz. 1418 z późn. zm.) przez niewłaściwe ich zastosowanie, tj. przez błędne przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że w niniejszej sprawie nie zaistniały przesłanki z art. 7 ust. 2 w zw. z art. 5 ust. 1 tej ustawy, tj. że wnioski skarżących zostały złożone po upływie terminu do ich złożenia, a w konsekwencji przez odmowę przyznania rekompensaty skarżącemu.

Również i te zarzuty skargi kasacyjnej są uzasadnione chociaż nie zostały rozwinięte w jej uzasadnieniu.

Naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to tzw. błąd subsumcji, czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Niewłaściwe zastosowanie prawa jest często konsekwencją jego błędnej wykładni (por. B. Dauter, B. Gruszczyński, Komentarz do art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Teza 4, LEX/2013) czyli mylnego zrozumienia treści przepisu. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Sąd pierwszej instancji przyjął bowiem, że treść art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, wskazuje, że wniosek każdego ze współspadkobierców dla jego skuteczności musi być złożony do dnia 31 grudnia 2008 r., co oznacza, że w stosunku do tych współspadkobierców, którzy złożyli wnioski po dniu 31 grudnia 2008 r. uzasadnione jest wydanie decyzji odmownej na podstawie art. 7 ust. 2 ustawy, a wynika to m.in. z materialnego charakteru terminu, o jakim mowa w art. 5 ust. 1 ustawy.

Stanowisko Sądu pierwszej instancji nie znajduje uzasadnienia w przepisach ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, chociaż niewątpliwie termin, o jakim mowa w art. 5 ust. 1 ustawy jest terminem prawa materialnego z wszystkimi skutkami wynikającymi z takiego jego charakteru.

Z art. 5 ust. 1 i 2 ustawy wynika, że potwierdzenie prawa do rekompensaty następuje na wniosek osoby ubiegającej się o potwierdzenie tego prawa, złożony nie później niż do dnia 31 grudnia 2008 r., przy czym wniosek o potwierdzenie prawa do rekompensaty w przypadkach, o których mowa w art. 3, składa współwłaściciel lub spadkobierca, lub wskazana osoba uprawniona do rekompensaty. Z kolei art. 3 ust. 2 ustawy stanowi, że "w przypadku śmierci właściciela nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, prawo do rekompensaty przysługuje wszystkim spadkobiercom albo niektórym z nich, wskazanym przez pozostałych spadkobierców, jeżeli spełniają wymóg określony w art. 2 pkt 2. Wskazanie osoby uprawnionej do rekompensaty następuje przez złożenie oświadczenia z podpisem poświadczonym notarialnie lub przed organem administracji publicznej albo przez złożenie oświadczenia w polskiej placówce konsularnej".

Należy zatem stwierdzić, że w sytuacji, gdy prawo do rekompensaty przysługuje wszystkim spadkobiercom albo niektórym z nich, to wniosek o potwierdzenie prawa do rekompensaty składa współwłaściciel lub spadkobierca, lub wskazana osoba uprawniona do rekompensaty w terminie do dnia 31 grudnia 2008 r. Przepisy powyższe, w których ustawodawca używa liczby pojedynczej w stosunku do wnioskodawcy - "współwłaściciel lub spadkobierca, lub wskazana osoba uprawniona do rekompensaty" nie uzasadniają twierdzenia, że każda z osób uprawnionych do rekompensaty musi złożyć wniosek o potwierdzenie tego prawa w terminie do dnia 31 grudnia 2008 r., aby nie utracić prawa do potwierdzenia prawa do rekompensaty. Dla zachowania prawa do potwierdzenia prawa do rekompensaty wystarcza zatem, aby jedna z osób uprawnionych złożyła wniosek przed upływem terminu materialnego określonego w art. 5 ust. 1 ustawy. W takiej sytuacji nie wygasają roszczenia pozostałych osób uprawnionych nawet wtedy, gdy złożyli oni swoje wnioski po dniu 31 grudnia 2008 r. Powyższe stanowisko było już prezentowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym podkreślano, że "z treści przepisu art. 5 ust. 2 ustawy nie wynika, że stosowne wnioski o potwierdzenie prawa do rekompensaty, muszą zostać złożone od razu przez wszystkich uprawnionych. W ocenie Naczelnego Sadu Administracyjnego oznacza to, że stosowny wniosek może zostać złożony przez jeden podmiot. Obowiązkiem organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie jest natomiast ustalenie wszystkich stron postępowania" (wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2012 r., I OSK 585/11; wyrok NSA z dnia 20 września 2012 r., I OSK 1209/11).

Sąd pierwszej instancji błędnie interpretując wskazane wyżej przepisy w konsekwencji niewłaściwie zastosował w procesie kontroli sądowoadministracyjnej przepisy art. 7 ust. 2 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy, tj. bezzasadnie zaakceptował błąd subsumcji popełniony przez organ administracji w tym zakresie, skoro niewątpliwie przynajmniej jedna osoba uprawniona do rekompensaty, tj. E. B. złożyła w terminie do dnia 31 grudnia 2008 r. wniosek o potwierdzenie tego prawa. Podzielając pogląd organów administracji Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł naruszenia prawa materialnego i w konsekwencji oddalając skargę nietrafnie nie zastosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzając, że skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji na podstawie art. 185 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 209 w zw. z art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.