Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2722455

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 28 maja 2019 r.
I OSK 1746/17

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.).

Sędziowie: NSA Jan Paweł Tarno, del. WSA Arkadiusz Blewązka.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miasta R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 marca 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 1989/16 w sprawie ze skargi Gminy Miasta R. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia (...) października 2016 r. nr (...) w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji oddala skargę kasacyjną

Uzasadnienie faktyczne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 marca 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 1989/16 oddalił skargę Gminy Miasta R. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia (...) października 2016 r. nr (...) w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wojewoda (...) decyzją z dnia (...) stycznia 1992 r., nr (...), działając na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm., zwanej dalej "ustawą"), stwierdził nabycie przez Gminę Miasta R., z mocy prawa, nieodpłatnie własności szeregu nieruchomości opisanych w karcie inwentaryzacyjnej nr (...), stanowiącej integralną część decyzji.

Minister Administracji i Cyfryzacji w wyniku rozpatrzenia wniosku Rejonowego Zarządu Infrastruktury w L. o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji, w części dotyczącej aktualnych działek nr (...) i (...), decyzją z dnia (...) lutego 2014 r., nr (...), w pkt 1 stwierdził nieważność decyzji Wojewody (...) z dnia (...) stycznia 1992 r., w zakresie dotyczącym aktualnych działek nr (...) i (...) (stanowiących część dawnej działki nr (...)) oraz w pkt 2 umorzył postępowanie administracyjne w zakresie dotyczącym aktualnych działek nr (...) i (...) (stanowiących część dawnej działki nr (...)).

Następnie w wyniku rozpatrzenia wniosku Prezydenta Miasta R. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Administracji i Cyfryzacji decyzją z dnia (...) czerwca 2014 r. utrzymał w mocy decyzję z dnia (...) lutego 2014 r.

Z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia (...) czerwca 2014 r. wystąpiła Gmina Miasto R.

Minister Administracji i Cyfryzacji postanowieniem z dnia (...) lipca 2015 r. wznowił postępowanie. Następnie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia (...) czerwca 2016 r. odmówił uchylenia decyzji z dnia (...) czerwca 2014 r., utrzymującej w mocy decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia (...) lutego 2014 r.

Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpiła Gmina Miasto R.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia (...) października 2016 r., utrzymał w mocy decyzję z dnia (...) czerwca 2016 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że podstawą wniosku wznowieniowego Gminy Miasta R. jest wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. o sygn. akt P 46/13, ogłoszony w dniu 21 maja 2015 r. (art. 145a § 1 k.p.a.).

Minister wskazał, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 orzekł, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Minister zauważył, że Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu swojego wyroku wprost wyjaśnił, iż wyrok zapadł w wyniku kontroli konstytucyjności przeprowadzonej w związku z pytaniem prawnym zadanym przez sąd w konkretnej sprawie. Wyrok stwierdzający niekonstytucyjność art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie opisanym w sentencji ma charakter zakresowy o pominięciu prawodawczym. Wyrok taki nie powoduje zmiany normatywnej, w szczególności nie oznacza derogacji tego przepisu. Stwierdzenie niekonstytucyjności w zakresie pominięcia prawodawczego nakłada na ustawodawcę obowiązek rozszerzenia unormowania art. 156 § 2 k.p.a., przewidującego ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Z uwagi na zakres kontroli konstytucyjności obejmujący pominięcie ustawodawcze Trybunał nie przesądził o tym, czy właściwym sposobem realizacji tego postulatu jest przewidziany aktualnie w art. 156 § 2 k.p.a. dziesięcioletni termin prekluzyjny, który ogranicza stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnych obarczonych niektórymi innymi wadami. Ustawodawca dysponuje swobodą w wyborze instrumentów prawnych służących realizacji wskazanych przez Trybunał wartości konstytucyjnych.

Dodatkowo organ wskazał, że decyzja komunalizacyjna ma charakter stricte deklaratoryjny. Nie jest ona źródłem nabycia prawa własności przez gminę i nie kreuje tego prawa. Jej celem jest potwierdzenie faktu nabycia prawa, a poprzez to umożliwienie gminie skutecznego powoływania się w obrocie cywilnoprawnym na przysługujący jej tytuł. W związku z tym przywołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie ma znaczenia w rozpatrywanej sprawie. Gdyby jednak uznać, iż decyzja komunalizacyjna ma charakter mieszany, tj. deklaratoryjno-konstytutywny, Minister wskazał, iż uzasadniając podjęte w sprawie o sygn. akt P 46/13 rozstrzygnięcie Trybunał posłużył się nieostrą przesłanką "znaczny upływ czasu". Trybunał zastrzegając, iż przedmiotowy wyrok nie przesądził jaki termin ma być brany pod uwagę, nie dał wskazówek dla organów stosujących prawo do jego ustalenia. Trybunał w uzasadnieniu wyroku wskazał, że z uwagi na zakres konstytucyjności, obejmujący pominięcie ustawodawcze, nie przesądził o tym, czy właściwym sposobem realizacji tego postulatu jest przewidziany aktualnie w art. 156 § 2 k.p.a. dziesięcioletni termin prekluzyjny, który ogranicza stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnych obarczonych niektórymi wadami. Zatem istnieje poniekąd swoboda w wyborze instrumentów prawnych służących realizacji wskazanych przez Trybunał wartości konstytucyjnych.

Od powyższej decyzji Gmina Miasto R. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie.

Zaskarżonym obecnie wyrokiem Sąd I Instancji skargę oddalił. Podniósł, że istota sporu w tej sprawie dotyczy tego, czy wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 (Dz. U. z 2015 r. poz. 702) mógł stanowić podstawę do wznowienia postępowania nadzorczego zakończonego decyzją ostateczną Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia (...) czerwca 2014 r. utrzymującą w mocy decyzję tego organu z dnia (...) lutego 2014 r., na mocy której stwierdzono częściowo nieważność decyzji komunalizacyjnej Wojewody (...) z dnia (...) stycznia 1992 r., o której mowa w przepisie art. 145a § 1 k.p.a., umożliwiającą uchylenie kwestionowanej decyzji w oparciu o przepis art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. i ponowną ocenę legalności decyzji komunalizacyjnej z uwzględnieniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego i zaprezentowanego w uzasadnieniu tego wyroku stanowiska.

Sąd I instancji zwrócił uwagę, że nie jest kwestionowane to, że wyrok zakresowy Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 dotyczący pominięcia prawodawczego w treści art. 156 § 2 k.p.a., mógł być podstawą do wszczęcia postępowania wznowieniowego. Przepis art. 145a k.p.a. nie wskazuje bowiem o jaki wyrok Trybunału Konstytucyjnego chodzi. Wobec tego, mając na uwadze przepis art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, wyrok zakresowy umożliwiał wydanie przez Ministra Administracji i Cyfryzacji postanowienia o wznowieniu postępowania i procedowanie, co do przyczyn wznowienia.

Trafnie, zdaniem Sądu, wskazał organ, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 nie uchylił przepisu art. 156 § 2 k.p.a., a zatem wyrok ten nie powoduje zmiany stanu prawnego w zakresie treści przepisu art. 156 § 2 k.p.a. i nie eliminuje tego przepisu z porządku prawnego. Wyrok ten ma charakter zakresowy, ponieważ kontrola konstytucyjności przepisu art. 156 § 2 k.p.a. dotyczyła tzw. pominięcia ustawodawczego w zakresie braku w przepisie art. 156 § 2 k.p.a. ograniczenia czasowego, uniemożliwiającego stwierdzenie nieważności decyzji z powodu wady rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a.), po znacznym upływie czasu od dnia jej wydania, gdy decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy.

Skarżąca Gmina pomija to, że wyrok ten został wydany na skutek pytania prawego zadanego przez sąd administracyjny na tle konkretnego stanu faktycznego i prawnego w jakim zapadła kontrolowana przez sąd ostateczna decyzja administracyjna. Skoro zatem wspomniany wyżej wyrok Trybunału Konstytucyjnego ma charakter zakresowy i dotyczy pominięcia prawodawczego w konkretnej sprawie, to wyrok ten nie ma charakteru uniwersalnego, tak jak typowy wyrok Trybunału Konstytucyjnego stwierdzający w całości niezgodność przepisu prawa stanowiącego podstawę prawną decyzji z konkretnymi przepisami Konstytucji RP. Skoro tak, to organ prowadzący postępowanie wznowieniowe był zobligowany zbadać, czy wyrok zakresowy dotyczący pominięcia prawodawczego wydany w innej sprawie "pasuje" do niniejszej sprawy.

Z treści zaskarżonej decyzji wynika, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dokonał oceny, czy wskazany wyżej wyrok trybunalski ma przełożenie na niniejszą sprawę w tym sensie, że świadczyłby o potwierdzeniu się ustawowej podstawy wznowienia z art. 145a k.p.a., na której opierał się wniosek z dnia 25 maja 2015 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji orzekający w sprawie wznowieniowej trafnie uznał, że wyrok ten nie może mieć istotnego znaczenia dla niniejszej sprawy, ponieważ kwestionowana w postępowaniu nieważnościwym decyzja komunalizacyjna miała charakter deklaratoryjny. Wobec tego decyzja ta nie kreowała nabycia przez Gminę Miasto R. prawa lub ekspektatywy.

Organ odwoławczy dodatkowo stwierdził, że gdyby nawet uznać, że decyzja komunalizacyjna ma charakter deklaratoryjno-konstytutywny, to ze stanowiska Trybunału Konstytucyjnego nie da się wywieść terminu, którego upływ świadczyłby o przeszkodzie do stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej, ani też żadnych kryteriów dla organu stosującego prawo do ustalenia tego terminu w kontekście przesłanki "znacznego upływu czasu".

Zdaniem Sądu, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie miał podstaw do oceny stanowiska zawartego w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 w zakresie ustalenia, czy z wypowiedzi Trybunału Konstytucyjnego można na tle niniejszej sprawy określić termin, którego upływ stanąłby na przeszkodzie w częściowym stwierdzeniu nieważności decyzji komunalizacyjnej z dnia (...) stycznia 1992 r. Taka ocena wskazanego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego mogłaby wchodzić w grę, gdyby organ wznowieniowy wydał decyzję na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. uchylił kwestionowaną decyzję nadzorczą i przeszedł do merytorycznej fazy postępowania wznowieniowego, ponownie oceniając legalność decyzji komunalizacyjnej, z uwzględnieniem stanowiska Trybunału Konstytucyjnego w zakresie przesłanki "znacznego upływu czasu".

W ocenie Sądu, mimo częściowo wadliwego uzasadnienia przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji zaskarżonej decyzji decyzja odwoławcza odpowiada prawu.

Sąd wskazał, że w wyroku z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Skarżąca Gmina pomija to, że wspomniany wyrok Trybunału Konstytucyjnego może mieć istotne znaczenie dla spraw, w których została wydana decyzja konstytutywna przyznająca obywatelowi prawo lub ekspektatywę nabycia prawa. Tymczasem kontrolowana w postępowaniu nadzorczym decyzja komunalizacyjna Wojewody (...) z dnia (...) stycznia 1992 r. stwierdzała nabycie przez Gminę Miasto R., z mocy samego prawa, nieodpłatnie własności do konkretnego mienia (m.in. nieruchomości oznaczonej jako działka nr (...)). Decyzja ta ma charakter deklaratoryjny. W ocenie Sądu, charakter prawny decyzji administracyjnej wynika z jej rozstrzygnięcia (osnowy). Decyzja komunalizacyjna stwierdza jedynie wystąpienie określonego zdarzenia prawnego (nabycia mienia ogólnonarodowego), jakie miało miejsce z dniem wejścia w życie ustawy. Rozstrzygnięcie tej decyzji nie kreuje żadnych praw dla jej adresata - gminy, w szczególności nie ustala żadnych warunków, czy terminów związanych z nabyciem prawa własności określonego mienia. To zaś, że dana gmina może skutecznie powoływać się na nabycie konkretnego mienia po uzyskaniu ostatecznej decyzji komunalizacyjnej nie świadczy o tym, że decyzja ta ma w sobie, w części charakter konstytutywny. Czym innym jest bowiem legitymowanie się przez określoną gminę dla celów dowodowych ostateczną decyzją komunalizacyjną, a więc dokumentem urzędowym wymaganym dla wykazania na zewnątrz nabycia mienia w tym trybie, a czym innym jest skutek tej decyzji, który wynika z jej rozstrzygnięcia.

W ocenie Sądu I instancji, nie można pominąć także tego, że wskazany wyżej wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 dotyczył sprawy, w której stwierdzono nieważność decyzji przywracającej obywatelowi termin do złożenia wniosku dekretowego, a więc przyznającej obywatelowi prawo do odzyskania nieruchomości w trybie art. 7 dekretu warszawskiego. Tymczasem kontrolowana w objętym wnioskiem o wznowienie postępowaniu nieważnościowym decyzja komunalizacyjna stwierdzała nabycie z mocy prawa mienia na rzecz podmiotu publicznoprawnego - Gminy Miasta R. W orzecznictwie sądowym zwrócono uwagę, że u podstaw zajętego przez Trybunał Konstytucyjny w przedmiotowym wyroku stanowiska legła ochrona obywateli poszkodowanych aktami wywłaszczeniowymi. Naczelny Sąd Administracyjny sprzeciwił się wykorzystywaniu zakresowego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, nie w celu ochrony praw obywatela, ale w interesie państwowej osoby prawnej. Co prawda sprawa ta dotyczyła decyzji uwłaszczeniowej, niemniej z uwagi na podobny charakter tej decyzji do decyzji komunalizacyjnej i podobieństwo tych spraw (w obu sprawach osoby prawne domagały się ponownej weryfikacji decyzji nadzorczej), wskazane wyżej stanowisko NSA jest aktualne, także w realiach niniejszej sprawy.

Istotne znaczenie ma to, że wskazany wyżej wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 zapadł na tle sprawy w której, po upływie kilkudziesięciu lat (w latach 90-tych XX w.), ukształtowało się i utrwaliło odmienne stanowisko judykatury na temat charakteru terminu z art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego. W latach 40-tych organ dekretowy nierzadko traktował ten termin jako termin procesowy, przywracalny i w związku z tym tak orzekł w swej decyzji. Natomiast podstawą do stwierdzenia nieważności tej decyzji przywracającej termin z art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego było to, że w momencie orzekania przez organ nadzoru w orzecznictwie termin ten był traktowany jako termin prawa materialnego, nieprzywracalny (por. np. uchwała składu pięciu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 1996 r., sygn. akt OPK 19/96). Na tle sprawy, w której zapadł wskazany wyżej wyrok o sygn. akt P 46/13 Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że danie prymatu zasadzie praworządności (art. 7 Konstytucji RP) celem stwierdzenia nieważności decyzji rażąco naruszającej prawo, jest wyłączone m.in. w przypadku, gdy przesłanka stwierdzenia nieważności ma charakter niedookreślony i jej wykładnia ukształtowała się w orzecznictwie na długo po wydaniu kwestionowanej decyzji. Tymczasem w niniejszej sprawie nie wystąpiła sytuacja pozbawiająca obywatela prawa lub ekspektatywy na skutek wykładni prawa ukształtowanej na długo po wydaniu konstytutywnej decyzji.

Biorąc to wszystko pod uwagę Sąd uznał, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 nie miał "przełożenia" na stan faktyczny i prawny jaki zaistniał w niniejszej sprawie. Wobec tego skoro wyrok ten nie miał istotnego znaczenia dla niniejszej sprawy, to należało uznać za trafne stanowisko Ministra, że wyrok ten nie mógł skutkować uchyleniem kwestionowanej decyzji z dnia (...) czerwca 2014 r.

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie nie został naruszony przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji przepis art. 190 ust. 4 Konstytucji RP. Organ wznowieniowy słusznie uznał, że spełnione są przesłanki dopuszczalności wznowienia postępowania, w szczególności trafnie przyjął, że wniosek o wznowienie opiera się na podstawie wznowienia wskazanej w art. 145a § 1 k.p.a. Wobec tego Minister Administracji i Cyfryzacji postanowieniem z dnia (...) lipca 2015 r., wznowił postępowanie nieważnościowe. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego o sygn. akt P 46/13 stanowił zatem w niniejszej sprawie podstawę do wznowienia postępowania. Trzeba jednak odróżnić postępowanie w przedmiocie dopuszczalności wznowienia postępowania (w którym organ m.in. bada, czy wniosek odnosi się chociażby do jednej z ustawowo określonych podstaw wznowienia postępowania) od późniejszego postępowania w przedmiocie przyczyn wznowienia postępowania (w którym organ ustala, czy wskazywana we wniosku podstawa wznowienia w realiach danej sprawy rzeczywiście wystąpiła). To, że wniosek o wznowienie opiera się na ustawowej podstawie wznowienia nie oznacza automatycznie, że wskazywana w tym wniosku podstawa wznowienia znalazła potwierdzenie w stanie faktycznym i prawnym konkretnej sprawy. Jak wskazano we wcześniejszych wywodach powoływany przez skarżącą Gminę we wniosku wznowieniowym wyrok Trybunału Konstytucyjnego o sygn. akt P 46/13 był nieadekwatny do niniejszej sprawy przez co nie było podstaw do przejścia przez organ wznowieniowy do trzeciej fazy postępowania wznowieniowego, o której mowa w przepisie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.

Zdaniem Sądu, zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja nie mogła naruszać przepisu art. 32 ust. 2 Konstytucji RP w sposób zarzucany przez skarżącą Gminę. Organ odwoławczy orzekał w stanie faktycznym i prawnym obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Ta cenzura czasowa dotyczy także kontroli sądu administracyjnego. Stan prawny jaki miał miejsce w niniejszej sprawie rodzi takie same skutki dla wszystkich podmiotów o określonych cechach relewantnych (gmin), które poprzez żądanie wznowienia postępowania w oparciu o wyrok P 46/13 starają się obalić skutki decyzji stwierdzających nieważność decyzji komunalizacyjnych. Żaden tego typu podmiot nie jest zatem dyskryminowany. Z kolei zmiany stanu prawnego jakie następują w czasie, z założenia, powodują zmiany w sytuacji prawnej podmiotów prawa, które w różnym okresie nabywały prawa. Obecnie nie wiadomo w jaki sposób ustawodawca wykona wyrok P 46/13, a zatem przedwczesne byłoby rozważanie tego zagadnienia w kontekście naruszenia zakazu dyskryminacji z art. 32 ust. 2 Konstytucji RP.

Z rozstrzygnięciem tym skarżąca Gmina nie zgodziła się i wywiodła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżając wyrok w całości, zarzuciła: 1. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm., dalej, jako: "p.p.s.a.") w zw. z art. 149 § 2 k.p.a. i art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez uznanie, iż ostateczna decyzja Ministra z dnia (...) czerwca 2014 r. nie jest dotknięta wadą prawną, o której mowa w art. 145a § 1 k.p.a. tj., że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13 "nie miał przełożenia na stan faktyczny i prawny jaki zaistniał w niniejszej sprawie";

Naruszenie ww. przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ przyjęcie przez Sąd I instancji, iż ww. wyrok Trybunału nie miał istotnego znaczenia dla sprawy było głównym powodem oddalenia skargi.

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 8 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 2 Konstytucji RP i art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię i uznanie, iż wobec braku nowelizacji art. 156 § 2 k.p.a. niemożliwe jest samodzielne określenie przez organ czy sąd terminu, po upływie którego wyłączona byłaby możliwość stwierdzenia nieważności decyzji. Tymczasem art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP przewidujący zasady równości i niedyskryminacji powinny być w tej sprawie zastosowane bezpośrednio i powinien zostać przyjęty 10-letni termin, tak jak w pozostałych przypadkach przewidzianych wprost w art. 156 § 2 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi w trybie art. 188 p.p.s.a. oraz o zasądzenie na rzecz Gminy Miasta R. kosztów postępowania według norm przepisanych, z uwzględnieniem obu instancji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono szeroko argumentację przemawiająca za zasadnością postawionych w niej zarzutów.

W piśmie procesowym z dnia 15 kwietnia 2019 r. skarżąca kasacyjnie Gmina wniosła o rozważenie zasadności podjęcia na podstawie art. 187 § 1 p.p.s.a. postanowienia o przedstawieniu do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości w orzecznictwie tegoż Sądu, które według skarżącej może brzmieć: "Czy organ lub sąd administracyjny są uprawnione w drodze wykładni art. 156 § 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., do rozszerzenia stosowania art. 156 § 2 k.p.a. o unormowanie odpowiadające zakresowi pominięcia ustawodawczego stwierdzonego przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13?". W uzasadnieniu pisma skarżąca kasacyjnie przedstawiła swoje stanowisko.

W piśmie z dnia 2 maja 2019 r. Gmina Miasto R. rozszerzyła swoją argumentację odnośnie to stanowiska zaprezentowanego w piśmie z dnia 15 kwietnia 2019 r.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie wystąpiła, stąd też kontrola instancyjna ograniczona została do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, a poza kontrolą pozostała zgodność orzeczenia z innymi przepisami prawa. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie zasługuje ona na uwzględnienie, a jej argumentacja nie dotyka istoty tej sprawy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, niezasadny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. powiązany z art. 149 § 2 k.p.a. w zw. z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. Zarzuty skarżącej kasacyjnie Gminy zmierzały do wykazania, że Sąd I instancji niesłusznie zaakceptował stanowisko organów, które uznały, że pomimo wznowienia z urzędu postępowania, brak jest podstaw do uchylenia decyzji z dnia (...) czerwca 2014 r. utrzymującej w mocy decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia (...) lutego 2014 r.

Ocenę zarzutów naruszenia tych przepisów postępowania należy poprzedzić stwierdzeniem, że o ich zaistnieniu nie decyduje każde uchybienie, lecz jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", rozumieć zaś należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu, a wydanym w sprawie wyrokiem przez Sąd I instancji, który to związek przyczynowy musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest więc wykazać, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, wyrok sądu administracyjnego I instancji byłby inny. Wskazać należy również, iż przepisy art. 151 p.p.s.a., ani art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. nie są co do zasady, przepisami, które można naruszyć w toku postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż regulują on sposób rozstrzygnięcia sprawy. Inaczej mówiąc są przepisami ogólny (blankietowy), stanowiący jedynie prawną podstawę orzeczenia przez Sąd. Skuteczność skargi kasacyjnej w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego zależy więc od wykazania, że sąd administracyjny popełnił błąd w procesie dochodzenia do rozstrzygnięcia, oceniając wadliwie przepisy regulujące materię lub tryb postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonego aktu (por. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2313/12; wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2013 r., sygn. akt II GSK 150/12). W tym kontekście nie może także ujść uwadze Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż formułując zarzut skarżący kasacyjnie wskazał na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., a więc przepisu umożliwiającego Sądowi uchylenie zaskarżonego aktu, w przypadku stwierdzenia uchybień w zakresie przepisów postępowania. Przepis ten, bez wątpienia, nie był przez Sąd I instancji oddalający skargę, stosowany. Podstawę rozstrzygnięcia Sądu stanowił przepis art. 151 p.p.s.a. Stąd Wojewódzki Sąd Administracyjny nie mógł naruszyć przepisu, którego nie stosował.

W sprawie przypomnieć należy także, że postępowanie administracyjne poddane kontroli przez Sąd I instancji toczyło się w ramach jednego z nadzwyczajnych środków zaskarżenia, tj. wznowienia postępowania.

W myśl art. 145a § 1 k.p.a., można żądać wznowienia postępowania również w przypadku gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą, na podstawie które wydana została decyzja. Ustalenie podstaw wznowienia postępowania może nastąpić wyłącznie w toku postępowania wznowieniowego. Przesądza o tym art. 149 § 2 k.p.a., który przewiduje, że postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Zatem dopiero po wznowieniu postępowania organ dokonuje ustaleń co do rzeczywistego zaistnienia przesłanek stanowiących podstawę wznowienia i ich oceny, a następnie w razie ich wystąpienia, w kolejnym etapie postępowania przeprowadza postępowanie wyjaśniające w celu merytorycznego rozpoznania sprawy będącej przedmiotem weryfikowanej decyzji. Stwierdzenie braku ustawowych przesłanek wznowienia wyłącza dokonanie merytorycznego rozpoznania sprawy i powoduje odmowę uchylenia ostatecznej decyzji. Art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. stanowi, że organ odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 k.p.a. lub art. 145a k.p.a. W tym też przypadku nie dochodzi do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy i taka sytuacja zaistniała w przedmiotowej sprawie. Powołane przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie zostały naruszone.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji przyjął prawidłowe stanowisko co do skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. P 46/13.

W powołanym wyroku Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Odnosząc się do powyższej treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego, NSA stoi na stanowisku, iż brakującej części normy w art. 156 § 2 k.p.a. nie można zrekonstruować w taki sposób, który umożliwiałby jej uniwersalne zastosowanie w okolicznościach każdej sprawy. Innymi słowy, nie może uczynić tego za ustawodawcę sąd ani organ, gdyż mogłoby to prowadzić do zbyt dużej dowolności w stosowaniu prawa i zagrażać wartościom konstytucyjnym, takim jak np. zasadzie równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP), czy sprawiedliwości społecznej (ar. 2 Konstytucji RP). Podkreślić także trzeba, iż przedmiotowy wyrok zapadł w konkretnych okolicznościach, w zupełnie innej sprawie niż niniejsza. Rację ma Sąd I instancji stwierdzając, że wyrok ten nie jest adekwatny do niniejszej sprawy, w której na podstawie decyzji komunalizacyjnej doszło do nabycia od Skarbu Państwa, nieodpłatnie przez jednostkę samorządu terytorialnego prawa własności nieruchomości należącej wcześniej do osoby prywatnej, a następnie stwierdzono nieważność tej decyzji w części. Jak już wyjaśniano, decyzja komunalizacyjna jest decyzją deklaratoryjną, stwierdza nabycie z mocy prawa własności nieruchomości przez gminę przy wystąpieniu określonych w przepisach prawa przesłanek. Skoro w tej sprawie stwierdzono - w postępowaniu nieważnościowym - brak konkretnej przesłanki do wydania decyzji w 1992 r. to organ stwierdził nieważność tej decyzji w części dotyczącej aktualnych działek nr (...) i (...) (stanowiących część dawnej działki nr (...)). Decyzja deklaratoryjna nie kreowała nabycia prawa lub ekspektatywy.

Należy także wyjaśnić, że istotną częścią art. 156 § 2 k.p.a. jest upływ czasu. Obecne brzmienie tego przepisu wskazuje na dwie przesłanki negatywne stwierdzenia nieważności decyzji: upływ czasu i nieodwracalne skutki prawne. W ocenie Sądu odwoławczego, Trybunał Konstytucyjny orzekając, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, nie przesądził, że czas ten (wymagany okres prekluzyjny) powinien być taki sam, jak w przypadku przesłanek z art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4 i 7 k.p.a., czyli 10 lat. Można to zrozumieć, zważywszy na to jaką rolę w obecnym systemie prawnym pełni art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przy braku ustawy reprywatyzacyjnej. O świadomości Trybunału Konstytucyjnego co do tej okoliczności świadczyć może to, że oprócz upływu czasu - jak w innych przypadkach zastosowania negatywnej przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji - Trybunał posłużył się też innym kryterium (tj. kryterium nabycia prawa). W ocenie Sądu, choćby z tego powodu nie jest możliwe stosowanie bezpośredniej analogii, do przypadków, kiedy przepis uniemożliwia stwierdzenie nieważności decyzji po upływie 10 lat, niezależnie od tego, że stosowanie analogii jako metody wykładni prawa w prawie administracyjnym jest samo w sobie zagadnieniem kontrowersyjnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 2018 r. sygn. akt I OSK 1675/17).

Podsumowując, należy ponownie wskazać, że wyrok stwierdzający niekonstytucyjność art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie opisanym w sentencji wyroku o sygn. P 46/13 ma charakter zakresowy o pominięciu prawodawczym. Wyrok taki nie powoduje zmiany normatywnej, w szczególności nie oznacza derogacji tego przepisu. Stwierdzenie niekonstytucyjności w zakresie pominięcia prawodawczego nakłada na ustawodawcę obowiązek rozszerzenia unormowania art. 156 § 2 k.p.a., przewidującego ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy.

Z powyższych względów, w ocenie NSA, sam fakt wydania przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z dnia 12 maja 2015 r. P 46/13, nie kreuje negatywnej przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji, w oparciu o art. 156 § 2 k.p.a. z powodu znacznego upływu czasu.

Mając na względzie powyższe wywody i argumentację, wskazać trzeba, że stan prawny tej sprawy nie budzi wątpliwości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a stanowisko to Sąd odwoławczy w pełni podziela.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę nie widzi podstaw prawnych do przedstawienia pytania prawnego do poszerzonego składu tego Sądu. Omawiane w tej sprawie kwestie prawne były już wielokrotnie omawiane w orzecznictwie sądów administracyjnych i nie budzą wątpliwości. Z tego powodu, Sąd odwoławczy nie dostrzegł zasadności podjęcia na podstawie art. 187 § 1 p.p.s.a. postanowienia o przedstawieniu do rozstrzygnięcia składowi poszerzonemu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości.

Podsumowując, w świetle przedstawionych argumentów, za pozbawione usprawiedliwionych podstaw należało więc uznać zarzuty skargi kasacyjnej, albowiem w rozpatrywanej sprawie nie doszło do naruszenia powołanych wyższej przepisów prawa, a także art. 2 Konstytucji RP w sposób, w jaki przedstawia to strona skarżąca kasacyjnie. W ten zwłaszcza w sposób, który mógłby mieć jakikolwiek wpływ na ocenę zgodności z prawem zaskarżonego wyroku.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, działając w oparciu o art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.