Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2724004

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 27 czerwca 2019 r.
I OSK 1682/17
Względy bezpieczeństwa ruchu drogowego na drogach krajowych klasy GP.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno.

Sędziowie: NSA Monika Nowicka, del. WSA Jolanta Górska (spr.).

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej (...) od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 lutego 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 2032/16 w sprawie ze skargi (...) na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia (...) czerwca 2016 r. nr (...) w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie faktyczne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 lutego 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 2032/16, oddalił skargę (...) na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia (...) czerwca 2016 r., znak (...), w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej.

Wyrok ten wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Zastępca Dyrektora Oddziału w Warszawie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z dnia (...) marca 2016 r., znak: (...), nie udzielił zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego (wjazd i wyjazd wyposażony w dodatkowe pasy ruchu) z drogi krajowej nr (...) do działek o nr ewidencyjnych (...) i (...), położonych w miejscowości (...), których użytkownikiem wieczystym jest (...).

Uzasadniając wydaną decyzję organ wskazał, że zgodnie z wydanym przez niego zarządzeniem nr 80 w sprawie klas istniejących dróg krajowych, droga (...) została zakwalifikowana do klasy GP - droga główna ruchu przyspieszonego. Organ zauważył przy tym, że droga (...) charakteryzuje się dużym natężeniem ruchu ((...) pojazdów na dobę, dane z 2010 r.). Cechą tej drogi jest także występowanie wielu zdarzeń drogowych (kolizji, wypadków) i w konsekwencji konieczne było wdrożenie dodatkowych elementów bezpieczeństwa ruchu drogowego (np. wykonanie barier energochłonnych, oznakowanie ograniczające prędkość).

Organ wskazał, że na takiej drodze, zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w prawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 43, poz. 430 z późn. zm.), stosowanie zjazdów jest dopuszczalne tylko wyjątkowo, gdy brak jest innej możliwości dojazdu. Z kolei, w ocenie organu, teren inwestycyjny pozostający w zarządzie (...) posiada dostęp do sieci dróg publicznych poprzez drogi niższej kategorii, tj. ul. (...) oraz ul. (...) posiadającą dostęp do drogi (...) poprzez układ istniejących rond.

Jednocześnie organ zauważył, że planowana inwestycja znajduje się w bezpośredniej bliskości skrzyżowania obwodnicy z dawnym przebiegiem drogi (...), zaś koniec pasa włączenia znajduje się około 150 m od tego skrzyżowania. W związku z powyższym, w ocenie organu, na odcinku ok. 50 m mogłoby dochodzić do niebezpiecznego przeplatania ruchu pojazdów wyjeżdżających z planowanej przez (...) stacji paliw przez trzy pasy ruchu na pas do skrętu w lewo w kierunku miejscowości (...).

W świetle powyższego, organ uznał, że nie jest zasadne lokalizowanie dodatkowego punktu kolizyjnego, jakim byłby zjazd do stacji paliw, który od uczestników ruchu wymaga zachowania szczególnej ostrożności, tym samym dając pierwszeństwo ważnemu interesowi społecznemu, którego wyznacznikiem jest bezpieczeństwo ruchu drogowego, nad interesem indywidualnym.

(...) z siedzibą w Warszawie złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy podnosząc, że decyzja organu I instancji została wydana po rażąco pobieżnym rozpatrzeniu sprawy, z pominięciem istotnego załącznika do wniosku, tj. "Audytu bezpieczeństwa ruchu drogowego dla koncepcji obsługi komunikacyjnej stacji paliw zlokalizowanej przy drodze (...) w miejscowości (...), woj. mazowieckie", co świadczy o naruszeniu przez organ art. 7, art. 77 i art. 107 § 1 k.p.a. Ponadto, w jej ocenie, organ nie odniósł się do zaprezentowanej w audycie negatywnej oceny bezpieczeństwa lokalizacji innego przedsięwzięcia usługowego, tj. stacji kontroli pojazdów, jak również nie odniósł się do wskazanych w audycie luk czasowych w cyklu sygnalizacji świetlnych, umożliwiających bezpieczny wyjazd ze stacji paliw, co świadczy o naruszeniu przez organ art. 6, art. 7, art. 11, art. 80, art. 77 oraz art. 107 § 1 k.p.a. W ocenie wnioskującej, decyzja nie wskazuje także konkretnych zdarzeń drogowych uzasadniających decyzję, co świadczy o naruszeniu przez organ art. 8, art. 9 i art. 107 § 1 k.p.a. Wnioskująca wskazała przy tym, że działki nr (...) i (...) nie posiadają bezpośredniego dostępu do drogi (...), ani do ul. Zegrzyńskiej. Pomiędzy tymi skrzyżowaniami znajdują się działki będące w użytkowaniu wieczystym osób fizycznych oraz innych podmiotów. Dojazd do planowanej stacji paliw poprzez połączenia lokalne ograniczyłby możliwość zaopatrzenia projektowanego obiektu w paliwa i dostęp do niego pojazdów ciężkich korzystających z drogi (...).

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z dnia (...) czerwca 2016 r., znak: (...), wydaną na podstawie art. 29 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 460 z późn. zm.), utrzymał w mocy decyzję Zastępcy Dyrektora Oddziału w Warszawie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad z dnia (...) marca 2016 r.

Uzasadniając wydaną decyzję organ wskazał, że projekt budowlany zjazdu, przedstawiony przez Polską Akademię Nauk zakłada, że koniec planowanego pasa włączania do ruchu pojazdów wyjeżdzających ze stacji paliw znajdowałby się około 150 m od trójwlotowego skrzyżowania typu rondo drogi (...) ze starym przebiegiem drogi krajowej nr (...) oraz z drogą wojewódzką nr 630 (Rondo Maurycego Potockiego). Organ wskazał też na wzrost w 2015 r. natężenia ruchu od (...) pojazdów na dobę w 2010 r. do (...) pojazdów na dobę w 2015 r.

Ponadto, w ocenie organu, skomunikowanie inwestycji mogłoby zostać zapewnione poprzez sieć dróg lokalnych, tj. ul. (...) i ul. (...), po uprzednim uzyskaniu stosownych służebności drogowych. Zwłaszcza, jak podkreślił, ul. (...) została zaprojektowana specjalnie dla potrzeb obsługi komunikacyjnej terenów inwestycyjnych przyległych do drogi (...). Zaproponowany sposób obsługi nieruchomości, w ocenie organu, stanowiłby dostęp do drogi publicznej w rozumieniu art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 z późn. zm.) oraz art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 z późn. zm.).

Odnosząc się do zarzutów podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie organ wskazał, że przedłożona przez skarżącą ekspertyza, tj. "Audyt bezpieczeństwa ruchu drogowego dla koncepcji obsługi komunikacyjnej stacji paliw zlokalizowanej przy drodze (...) w miejscowości (...), woj. mazowieckie" została wykonana na zlecenie strony, a przez to stanowi jedynie dowód prywatny, który podlega ogólnym zasadom oceny dowodów. Organ nie podzielił przy tym wniosków płynących z przedłożonej ekspertyzy, w szczególności w zakresie dotyczącym bezpieczeństwa ruchu drogowego.

Na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (...) wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, domagając się jej uchylenia a także uchylenia poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, zarzucając, że wydana została ona z:

1) naruszeniem przepisów postępowania poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, w sytuacji, gdy zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. lub art. 138 § 2 k.p.a. powinna zostać ona uchylona;

2) naruszeniem przepisów postępowania, mającym istotny wpływ na wynik sprawy, polegającym na:

a) zebraniu, rozpatrzeniu oraz dokonaniu przez organ oceny materiału dowodowego wbrew regułom wynikającym z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., w szczególności poprzez pominięcie załącznika do wniosku "Audyt bezpieczeństwa ruchu drogowego dla koncepcji obsługi komunikacyjnej stacji paliw zlokalizowanej przy drodze (...) w miejscowości (...), woj. mazowieckie";

b) naruszeniu art. 9 i art. 107 § 1 k.p.a., poprzez posługiwanie się przez organ pojęciami pozaustawowymi i ogólnikowymi (np. "wiele zdarzeń drogowych"), bez wskazania ich ilości, miejsca, okoliczności, przyczyn i skutków, przez co brak jest możliwości zweryfikowania poprawności rozstrzygnięcia;

c) naruszeniu art. 7 k.p.a., poprzez nieustalenie stanu faktycznego i przyjęcie, że nieruchomość inwestycyjna posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej;

3) naruszeniem przepisów prawa materialnego, przez wydanie decyzji negatywnej w sytuacji, gdy planowana inwestycja i projektowane w związku z tym usytuowanie i budowa zjazdu z drogi (...) jest zgodna z wymogami zawartymi w § 77, 78, 110 oraz 113 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych dla dróg, a równocześnie nie zachodzą okoliczności negatywne, wymienione w § 9 ust. 1 pkt 3 i § 113 ust. 7 tego rozporządzenia;

4) mimo nieuwzględnienia słusznego interesu strony postępowania, co stanowi naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

W piśmie procesowym z dnia (...) lutego 2016 r. skarżąca przedłożyła do akt kopię uchwały nr (...) Rady Gminy (...) z dnia (...) maja 2016 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy (...), północnej części wsi (...), w rejonie ronda S3, podkreślając, że w planie tym nie przewidziano budowy dróg, które zapewniłyby działkom skarżącej dostęp do drogi publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił powyższą skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.). Sąd uznał bowiem, że decyzja Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia (...) czerwca 2016 r. nie narusza prawa materialnego, a w toku jej wydawania organ nie uchybił regułom procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania.

Sąd zauważył na wstępie, że droga (...) zaliczona jest do kategorii dróg głównych ruchu przyspieszonego oznaczonej symbolem "GP" (§ 4 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych dla dróg). W związku z tym zastosowanie znajduje § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, który przewiduje m.in., że w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego na drogach klasy GP stosowanie zjazdów jest dopuszczalne tylko wyjątkowo, gdy brak jest innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości. Dodatkowo, Sąd zaznaczył, że zgodnie z § 113 ust. 1 pkt 7 wyjazd z drogi do obiektu i urządzenia obsługi uczestników ruchu i wjazd na drogę nie mogą być usytuowane w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, a w szczególności: 1) w obszarze oddziaływania skrzyżowania lub węzła, (...) (lub) 5) na odcinku występowania dodatkowego pasa ruchu.

Sąd wskazał, że wydanie decyzji odmownej w przedmiotowej sprawie podyktowane było w pierwszej kolejności koniecznością zapewnienia bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Sąd podkreślił, że dokonując tej oceny organ powołał się na dane dotyczące natężenia ruchu drogowego odnotowane podczas Generalnego Pomiaru Ruchu w 2015 r., w oparciu o które ustalił, że droga krajowa nr (...) jest drogą szczególnie uczęszczaną ((...) pojazdów na dobę). Z tego względu, na rozpatrywanym odcinku wdrożone zostały rozwiązania inżynierii ruchu polegające na zastosowaniu dodatkowych elementów bezpieczeństwa ruchu drogowego: barier energochłonnych oraz oznakowania ograniczającego dopuszczalną prędkość pojazdów. Organ wskazał też, że w przypadku lokalizacji zjazdu zgodnie z wnioskiem, tj. w odległości około 150 m od skrzyżowania, na odległości około 50 m może dochodzić do przeplatania się ruchu pojazdów wyjeżdzających ze stacji paliw przez trzy pasy ruchu na pas do skrętu w lewo i stwierdził, że ma to znaczenie z uwagi na pobliskie usytuowania miejsca kontroli pojazdów przewidzianego dla służb drogowych. Ponadto, organ uznał, że nieruchomość, do której miałby prowadzić wnioskowany zjazd może mieć zapewnioną komunikację poprzez sieć dróg lokalnych: ul. (...) oraz ul. (...), po uprzednim uzyskaniu stosownych służebności drogowych.

W ocenie Sądu, argumentacja Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad jest trafna i prawidłowa. Jednocześnie, zdaniem Sądu, organ w sposób rzetelny ustalił stan faktyczny sprawy, jak też dokonał oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Przy tym prawidłowo zastosował obowiązujące przepisy prawa materialnego, bacząc jednocześnie na interes społeczny i istniejący interes wnioskodawcy - (...). Organ uznał ponadto prymat interesu społecznego w przedmiotowej sprawie i poparł to celną argumentacją.

Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd wskazał, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, wydając decyzję z dnia (...) czerwca 2016 r. nie uchybił regułom wynikającym z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., gdyż ocena materiału dowodowego dokonana przez organ jest pełna i rzetelna. Sąd zaznaczył przy tym, że dowód przestawiony przez wnioskodawcę, tj. "Audyt bezpieczeństwa ruchu drogowego dla koncepcji obsługi komunikacyjnej stacji paliw zlokalizowanej przy drodze krajowej numer 61 w miejscowości (...), woj. mazowieckie", został w procesie decyzyjnym uwzględniony przez organ w tym znaczeniu, że rozpatrzone zostały argumenty zawarte w tym dokumencie. Zarządca drogi nie podzielił jednak wniosków płynących z tego dokumentu. Do takiej swobody w ocenie dowodów organ miał pełne upoważnienie, szczególnie, że powoływane wyżej przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych wyraźnie wskazują na konieczność oceny wniosku o zezwolenie na budowę zjazdu publicznego z punktu widzenia ewentualnego występowania zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego. W świetle powołanego § 113 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia organ nawet nie mógł wydać zezwolenia ze względu na odległość od skrzyżowania (ronda) mniejszą niż dopuszczalna w przepisach oraz fakt, że na badanym odcinku drogi (...) do wspomnianego ronda prowadzi więcej niż jeden pas ruchu.

Sąd wyjaśnił, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad uznał, że nieruchomość złożona z działek nr (...) i (...) ma zapewniony dostęp do drogi publicznej poprzez ul. (...) i ul. (...), oczywiście po uprzednim uzyskaniu stosownych służebności drogowych. Organ trafnie wskazał, że przez pojęcie dostępu do drogi publicznej należy rozumieć nie tylko bezpośredni dostęp do drogi, ale również pośredni dostęp przez drogę wewnętrzną lub ustanowienie służebności drogowej. W ocenie Sądu, pogląd ten jest w pełni uzasadniony biorąc pod uwagę przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (m.in. art. 2 pkt 14, art. 61 ust. 1 pkt 2) oraz art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Fakt, że w ocenie skarżącego przeprowadzenie drogi w sposób wskazany przez organ stanowiłoby utrudnienie dla prowadzenia działalności gospodarczej związanej z prowadzeniem stacji paliw, nie może w skuteczny sposób podważyć trafności podjętego rozstrzygnięcia.

Sąd jako niezasadny uznał również zarzutu naruszenia art. 7 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu strony postępowania. Sąd wyjaśnił przy tym, że prymat zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym nad słusznym interesem wnioskodawcy jest powszechnie akceptowany w orzecznictwie sądów administracyjnych. Co ważne, w judykaturze ugruntowany jest pogląd, że zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym jest podstawowym kryterium wyrażania zgody na wykonanie zjazdów z dróg publicznych a przy tym organ nie może wydać decyzji o lokalizacji wjazdu lub zjazdu z drogi, która powodowałaby nieuzasadnione zwiększenie zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Zdaniem Sądu, okoliczności sprawy w pełni uprawniały Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wydania decyzji odmownej, sprzecznej z interesem wnioskodawcy (...).

Sąd za niezasadny uznał także zarzut naruszenia przepisów art. 9 i art. 107 § 1 k.p.a., polegający na posługiwaniu się przez organ pojęciami pozaustawowymi i ogólnikowymi (np. wiele zdarzeń drogowych"). Sąd podkreślił przy tym, że skarżąca wymaga w tym zakresie od organu wskazania konkretnej liczby takich zdarzeń, miejsca, okoliczności, przyczyn, jak i skutków, tak by móc zweryfikować poprawność rozstrzygnięcia. Nie dostrzega jednak przy tym, że nie jest możliwe sprecyzowanie wszystkich zdarzeń drogowych mających miejsce na drodze krajowej nr (...), w tym na obwodnicy (...). Oczywiście zdarzenia takie mają znaczenie dla ustalenia poziomu bezpieczeństwa na danej drodze, jednakże nie są one jedynym czynnikiem je wyznaczającym. Organ w tym zakresie przedstawił stanowisko, jak i wskazał na inne argumenty, m.in. związane z natężeniem ruchu, przeprowadzonym audytem bezpieczeństwa, organizacją skrzyżowania, przemawiające za udzieleniem decyzji odmownej w przedmiocie udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego. Już na rozprawie przedstawiciel skarżącej wskazał, że w bezpośredniej odległości od skrętu w prawo w kierunku (...), czyli od ronda (...), umieszczony został tzw. czarny punkt, tzn. znak wskazujący na występowanie znaczącej liczby wypadków drogowych. Fakt ustawienia takiego ostrzeżenia dla kierowców stanowi dodatkowe, choć oczywiście nie wyłączne podważenie argumentów skarżącej o braku zagrożeń dla bezpieczeństwa ruchu drogowego na rozpatrywanym odcinku drogi (...).

Sąd ocenił ponadto, że zaskarżona decyzja zawiera wszystkie niezbędne elementy określone w art. 107 § 1 k.p.a.

Sąd wskazał także, że przepisy § 77 oraz 78 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych dla dróg regulują szczegółowe wymogi dla projektowania i umiejscowienia zjazdów z dróg, a zatem nie nakładają obowiązków na zarządcę drogi. Nadto, § 110 tego rozporządzenia przewiduje możliwość wyposażenia drogi w obiekty i urządzenia obsługi uczestników ruchu, ale też nie można interpretować go w kategoriach ograniczenia swobodnego uznania zarządcy drogi w przypadku udzielania zgody na lokalizację zjazdu publicznego. Natomiast, § 113 ust. 7 przesądza wbrew intencji skarżącej, że wyjazd z drogi do obiektu i urządzenia obsługi uczestników ruchu i wjazd na drogę nie mogą być usytuowane w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego. Przepis ten uzasadnia raczej odmowę udzielenia zgody w rozpatrywanej sprawie, a nie udzielenie takiej zgody. Wbrew twierdzeniom zaprezentowanym w skardze, w ocenie Sądu, w niniejszej sprawie organ nie dopuścił się uchybień w zakresie zastosowanego prawa materialnego. Na podkreślenie zasługuje również okoliczność, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad jest organem wyspecjalizowanym, co oznacza, że posiada specjalistyczną wiedzę i doświadczenie w zakresie dróg, bezpieczeństwa ruchu drogowego, zarządzania ruchem oraz innych kwestii technicznych itp. Oznacza to tyle, że organ może samodzielnie dokonać oceny, czy istnieją, wskazane w powołanych przepisach prawa materialnego, możliwości umiejscowienia zjazdu związane w szczególności z możliwościami technicznymi, jak i bezpieczeństwem ruchu drogowego. W przedmiotowej sprawie podnoszenie powyższego zarzutu stanowi, zdaniem Sądu, jedynie polemikę z prawidłowym rozstrzygnięciem organu.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (...) wniosła skargę kasacyjną, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca zarzuciła:

- naruszenie przepisów postępowania co miało wpływ na ocenę w obszarze prawa materialnego tj. naruszenie art. 174 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 141 § 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 1 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych przez to, że Sąd I instancji nie odniósł się do wszystkich zarzutów skargi, nie wyjaśnił i nie uzasadnił wydanego rozstrzygnięcia zgodnie z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. oraz zgodnie z dyspozycją art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. lecz ograniczył do powielenia stanowiska zajętego w sprawie przez organ administracyjny, co nie spełnia przesłanki sądowej kontroli administracji publicznej w rozumieniu art. 1 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych;

- naruszenie przepisów postępowania tj. art. 174 pkt 2 w zw. z art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez oddalenie skargi, gdy zaskarżona decyzja została wydana z przekroczeniem granic uznania administracyjnego, będącego następstwem naruszenia art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. gdyż zaskarżona decyzja nie uwzględnia postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy (...) północnej części wsi (...) w rejonie ronda (...) (uchwała nr (...) z dnia (...) maja 2015 r. opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego z dnia (...) lipca 2016 r., poz. (...)), z którego wynika, że w przedmiotowym planie nie przewidziano w spornym rejonie działek (...) oraz (...) budowy nowych dróg, które zapewniłyby przedmiotowym działkom dostęp do drogi publicznej, brak dokładnej analizy stanu faktycznego w takim zakresie, w jakim podstawą wydania rozstrzygnięcia są jedynie ustalenia w przedmiocie potencjalnego dostępu nieruchomości skarżącej do drogi publicznej poprzez ul. (...) i (...) z pominięciem przeznaczenia nieruchomości określonego w planie miejscowym, uwarunkowań wynikających z ich lokalizacji oraz parametrów technicznych wskazanych ul. Uniwersyteckiej i Akademijnej;

- naruszenie prawa materialnego, tj. art. 174 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych w zw. z § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi i ich usytuowanie, poprzez jego nieprawidłową interpretację i przyjęcie, że jedynym warunkiem dopuszczalności lokalizacji zjazdu z drogi klasy GP jest całkowity brak dostępu nieruchomości do drogi publicznej, gdyż w przeciwnym przypadku imperatywem wyłącznym jest interes społeczny wyrażony przez klauzulę generalną bezpieczeństwa w ruchu drogowym, podczas gdy przedmiotowe rozporządzenie dopuszcza lokalizację zjazdu do nieruchomości z drogi klasy GP również wówczas, gdy nie jest uzasadnione wykorzystanie istniejącej sieci dróg lokalnych klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości.

W piśmie procesowym z dnia (...) kwietnia 2019 r. (...) sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie, będąca aktualnym użytkownikiem wieczystym nieruchomości położonej w gminie (...) przy drodze krajowej nr (...), składającej się z działek nr (...) oraz (...), stanowiących przedmiot niniejszego postępowania, wniosła o dopuszczenie na prawach strony do udziału w niniejszym postępowaniu, domagając się rozpoznania skargi kasacyjnej.

Postanowieniem wydanym na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2019 r. Naczelny Sąd Administracyjny dopuścił (...) sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi wskazanymi podstawami.

Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw. Zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty nie pozwalają bowiem na skuteczne zakwestionowanie ustaleń oraz oceny dokonanej przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku.

Materialnoprawną podstawę kontrolowanych przez Sąd I instancji decyzji Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad stanowił art. 29 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 460).

Przepis art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych stanowi, że budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2. Stosownie przy tym do treści art. 29 ust. 4 tej ustawy ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony. Warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie określa rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 43, poz. 430 z późn. zm.). Przepis § 9 ust. 1 pkt 3 tego rozporządzenia jednoznacznie stanowi, że stosowanie na drodze klasy GP zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości.

Zatem w odniesieniu do dróg krajowych klasy GP, z jaką to drogą mamy do czynienia w niniejszej sprawie, przepisy szczególne stawiają nader surowe wymagania w zakresie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać tej klasy drogi, tak aby była zapewniona płynność ruchu i bezpieczeństwo ich użytkowników. Względy bezpieczeństwa ruchu drogowego na drogach krajowych tej właśnie klasy przemawiają za tym, aby lokalizowanie zjazdów z takiej drogi miało miejsce tylko w sytuacjach wyjątkowych, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości.

Taką też interpretację przepisu art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych w zw. z § 9 ust. 1 pkt 3 powołanego rozporządzenia przyjął Sąd I instancji w kontrolowanym wyroku. Zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przypomniał, że naczelną zasadą przy wyrażaniu zgody na wykonanie nowego zjazdu z drogi jest zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym, która może ograniczać uprawnienia właściciela nieruchomości w swobodnym korzystaniu ze swojej własności. Słusznie także podkreślono prymat zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym nad słusznym interesem wnioskodawcy jako powszechnie przyjmowany w orzecznictwie. Zasadnie uznano, że organ nie może wydać decyzji o lokalizacji zjazdu z drogi, który powodowałby zwiększenie zagrożenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Prawidłowo też Sąd uznał, że ochrona życia i bezpieczeństwa obywateli w sytuacjach kolizyjnych przeważa nad interesem indywidualnym jednostki.

Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny jako niezasadny uznał zarzut skargi kasacyjnej wskazujący na naruszenie przez Sąd I instancji prawa materialnego w postaci art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych w zw. z § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi i ich usytuowanie.

Jednocześnie, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że zarzutem naruszenia prawa materialnego skarżący nie może zwalczać ustaleń faktycznych poczynionych w sprawie (zob. wyrok NSA z dnia 13 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 414/08, Legalis), do czego w istocie zmierza skarżący kasacyjnie podnosząc zarzut naruszenia art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych w zw. z § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi i ich usytuowanie. Skarżący kasacyjnie uzasadniając podniesiony zarzut wskazał bowiem, że w przedmiotowej sprawie nie zostały w dostateczny sposób ustalone okoliczności faktyczne pozwalające na ustalenie czy lokalizacja zjazdu z drogi krajowej nr (...) do działek nr (...) i (...) zawsze będzie stwarzać zagrożenie. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może zaś odnieść zamierzonego skutku, jeżeli jest oparty na kwestionowaniu stanu faktycznego i stanowi próbę kreowania odmiennego, pożądanego przez wnoszącego skargę kasacyjną poglądu w tej kwestii (zob. wyrok NSA z dnia 15 lipca 20011 r., sygn. akt I FSK 1128/10, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Za niezasadny Naczelny Sąd Administracyjny uznał także zarzut skargi kasacyjnej wskazujący na niedopatrzenie się przez Sąd I instancji, że kontrolowane decyzje wydane zostały z naruszeniem art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy (...) północnej części wsi (...) w rejonie ronda (...), uchwalonego uchwałą z dnia (...) maja 2015 r., nr (...).

Przepis art. 7 k.p.a. stanowi, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwiania sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 k.p.a., znajduje swoje odzwierciedlenie również w realizacji obowiązku zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie, która wyrażona została w art. 77 § 1 k.p.a. Nałożony w art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek wyczerpującego zebrania materiału dowodowego zobowiązuje organ do czynnego działania w postępowaniu wyjaśniającym, polegającego na poszukiwaniu dowodów pozwalających na dojście do prawdy obiektywnej. Stosownie przy tym do treści art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej to, czy dana okoliczność została udowodniona powinien ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Z powyższego wynika, że swobodna ocena dowodów, aby nie przerodziła się w samowolną musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem reguł tej oceny, tj.:

1) powinna opierać się na materiale dowodowym zebranym przez organ administracji prowadzący postępowanie, z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w przepisach prawa (np. pomoc prawna);

2) powinna być oparta na wszechstronnej ocenie całokształtu materiału dowodowego;

3) organ powinien dokonać oceny znaczenia i wartości dowodów dla toczącej się sprawy, z zastrzeżeniem ograniczeń wynikających z domniemań prawnych, związanych z niektórymi dowodami lub dotyczących dokumentów urzędowych, które mają zastosowanie na podstawie art. 76 § 1;

4) rozumowanie, na podstawie którego organ ustala sporny stan faktyczny, powinno zawsze być zgodne ze współczesną wiedzą, prawidłami poprawnego rozumowania (logiką) i doświadczeniem życiowym.

Przy czym, organ orzekający w sprawie obowiązany jest zebrać i ocenić materiał dowodowy istniejący w dacie wydawania decyzji. Strona zaś może zgłaszać dowody do czasu wydania tej decyzji (zob. wyrok NSA z dnia 15 listopada 2012 r., sygn. akt II GSK 1560/11, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zadaniem organu odwoławczego jest zaś m.in. dokonanie oceny materiału dowodowego zebranego w sprawie przez organ I instancji, przy uwzględnieniu zmian stanu faktycznego po wydaniu decyzji przez organ I instancji, a przed wydaniem decyzji w postępowaniu odwoławczym (zob. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 1988 r., sygn. akt SA/Lu 151/88, ONSA 1988, Nr 2, poz. 72). Podstawą orzekania przez sąd jest zaś materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed organami. Powyższe oznacza, że sąd administracyjny rozpoznaje sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zadaniem sądu administracyjnego jest ocena zgodności z prawem zaskarżonego aktu i przeprowadzonego postępowania administracyjnego, w tym ocena, czy organ administracji publicznej w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy.

W niniejszej sprawie Sąd I instancji odwołał się do materiału dowodowego sprawy i ustaleń dokonanych przez organy. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku, opiera się na stanie faktycznym ustalonym przez organy administracji publicznej i słusznie zaakceptowanym przez Sąd I instancji. Z kolei, powoływany w skardze kasacyjnej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy (...) północnej części wsi (...) w rejonie ronda (...), uchwalony został uchwałą z dnia (...) maja 2015 r., nr (...), która opublikowana została w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego z dnia (...) lipca 2016 r. Tym samym, w dniu wydawania przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad decyzji z dnia (...) czerwca 2016 r. uchwała ta nie obowiązywała i nie mogła zostać przez organ uwzględniona podczas wydawania tej decyzji.

Ponadto, za niezasadny Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzut skargi kasacyjnej wskazujący na naruszenie przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 1 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez nieuzasadnienie wydanego rozstrzygnięcia zgodnie z wymogiem art. 107 § 1 i 3 k.p.a.

Przede wszystkim bowiem, przepis art. 107 § 1 i 3 k.p.a. przedstawia ogólne wymogi dotyczące składników decyzji administracyjnej, a także - w warstwie szczegółowej - odnosi się do przypadków i sposobu zamieszczania w decyzji uzasadnienia. Przepis ten nie formułuje zaś wymogów dla rozstrzygnięć wydawanych przez sąd a tym samym nie mógł on w tym zakresie zostać naruszony przez Sąd I instancji.

Z istoty skargi kasacyjnej, jako środka odwoławczego od wyroku sądu administracyjnego I instancji wynika zaś, że podstawą skargi kasacyjnej może być wyłącznie naruszenie przez sąd przepisów postępowania sądowoadministracyjnego (zob. wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2004 r., sygn. akt FSK 191/04, Rzeczpospolita 2004, nr 148, s. C4) a zarzut oparty na podstawie art. 174 pkt 2 musi być skierowany przeciwko wyrokowi sądu I instancji, a nie zaskarżonemu aktowi organu administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 19 maja 2004 r., FSK 80/04, ONSAiWSA 2004, Nr 1, poz. 12). Istotą postępowania ze skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia sądu I instancji oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania, a nie decyzja bądź też inny przejaw aktywności organu administracji publicznej. Sądy administracyjne procedują zaś na podstawie przepisów p.p.s.a. a nie przepisów k.p.a., dlatego nie mogą samodzielnie naruszyć przepisów dwóch ostatnio wymienionych ustaw, a jedynie wadliwie ocenić ich ewentualne naruszenie przez organy administracji publicznej. Należy również pamiętać, że w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie podlega ponownej ocenie co do zgodności z prawem akt administracyjny, który był przedmiotem skargi, lecz orzeczenie sądu administracyjnego pierwszej instancji. Z tej przyczyny ocena sądu odwoławczego musi odnosić się do ewentualnych naruszeń prawa poczynionych przez wojewódzki sąd administracyjny. Naruszenia takie mogą dotyczyć p.p.s.a. jak również przepisów procesowych innych aktów prawnych, jeśli miały zastosowanie w postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Zarzut naruszenia prawa procesowego może się zatem odnosić bezpośrednio jedynie do postępowania przed sądem administracyjnym I instancji.

W postępowaniu sądowoadministracyjnym to przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazuje co powinno zawierać uzasadnienie wyroku. Przepis ten stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.

Zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny (zob. wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2017 r., sygn. akt II GSK 16/17, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a., gdy brak jest jednego z ustawowych wymogów, wskazanych w tym przepisie, jak też gdy jest ono sporządzone w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku (zob. wyrok NSA z dnia 19 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 794/13, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Uzasadnienie wyroku Sądu I instancji w pełni realizuje zaś wymagania określone w powyższym przepisie a motywy zaskarżonego wyroku w pełni poddają się kontroli instancyjnej, precyzyjnie wyjaśniając przesłanki oddalenia skargi. Przede wszystkim, w uzasadnieniu kontrolowanego wyroku Sąd I instancji przedstawił i zinterpretował podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia, wyjaśniając zastosowanie jej w okolicznościach niniejszej sprawy a także szczegółowo i konkretnie odniósł się do wszystkich zarzutów skargi.

Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną jako niemającą usprawiedliwionych podstaw, o czym orzekł na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.