Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2551177

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 15 maja 2018 r.
I OSK 1639/16

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Wiśniewska (spr.).

Sędziowie: NSA Elżbieta Kremer, del. WSA Arkadiusz Blewązka.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 15 maja 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 3 marca 2016 r. sygn. akt II SA/Ke 1159/15 w sprawie ze skargi K. K. na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia (...) października 2015 r. nr (...) w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmiany w ewidencji gruntów i budynków oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie faktyczne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 3 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Ke 1159/15 oddalił skargę K. K. na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w K. z dnia (...) października 2015 r., nr (...) w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmiany w ewidencji gruntów i budynków.

W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną.

K. K. pismem z dnia (...) września 2013 r. zwróciła się do Starostwa Powiatowego w S. o przeprowadzenie postępowania w sprawie wyjaśnienia przebiegu działki nr (...), na której znajduje się droga gminna, wyjaśniając, że będąc właścicielem przylegającej do tej drogi działki nr (...), chciałaby z tej drogi korzystać.

Starosta S. decyzją z dnia (...) lipca 2015 r., nr (...), na podstawie art. 22 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 520, dalej: "ustawa"), odmówił wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu R., gm. D. w odniesieniu do działki nr (...), polegającej na wykazaniu na mapie ewidencyjnej drogi przebiegającej przez działki nr (...) i (...) położone w obrębie R., z uwagi na brak podstaw do jej wprowadzenia.

Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w K., po rozpatrzeniu odwołania K. K., decyzją z dnia (...) października 2015 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.

Organ odwoławczy stwierdził, że zgromadzony materiał w zasobie Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w S. nie daje podstaw do wprowadzenia w ewidencji gruntów i budynków żądanej przez wnioskodawczynię zmiany. Ponadto wprowadzenie tej zmiany doprowadziłoby do zastąpienia danych, zgodnych z ze stanem prawnym, danymi z tym stanem niezgodnymi odnośnie działki nr (...) i (...). Wyłączenie z tych działek pasa gruntu i przyłączenie go do działki nr (...) doprowadziłoby do zmiany zasięgu prawa własności uregulowanego w granicach obecnych działek nr (...) i (...). W ocenie organu, ustalenie kwestii dojazdu do działki nr (...) pasem gruntu stanowiącym część działki nr (...) może być rozstrzygnięte jedynie w postępowaniu cywilnoprawnym.

K. K. wniosła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, domagając się jej uchylenia oraz decyzji organu pierwszej instancji oraz zobowiązania organu do wydania decyzji orzekającej o dokonaniu żądanych zmian w ewidencji gruntów.

W odpowiedzi na skargę Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w K. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uznał skargę za niezasadną i na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej: "p.p.s.a.") oddalił ją.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że poczynione przez organ drugiej instancji ustalenia faktyczne, będące podstawą zaskarżonej decyzji, znajdują potwierdzenie w materiale dowodowym zebranym w sprawie. Podkreślił, że jedyne ujawnione w sprawie pomiary geodezyjne przeprowadzone we wsi R. w rejonie usytuowania przedmiotowych działek miały miejsce w 1959 r., a okoliczności tej nie podważała również skarżąca. Skoro wspomniane pomiary z 1959 r. były jedynymi przeprowadzonymi na tym terenie i posłużyły do wykonania pierwszej mapy ewidencyjnej obrębu R., to znaczy, że wszystkie późniejsze aktualizacje mapy ewidencyjnej oparte były w istocie na tych pierwszych i jedynych pomiarach z 1959 r., w związku z czym powinny respektować wynikające z nich dane. Ze szkicu polowego znajdującego się na k. 54 akt organu drugiej instancji wynika, że sporna droga polna zaznaczona jest linią przerywaną, która urywa się na wysokości działki nr (...), co oznacza, że na wysokości tej działki oraz na wysokości położonej na zachód od niej działki nr (...), nie było wówczas drogi, a w szczególności drogi dochodzącej do sąsiadującej z działką nr (...) od zachodu drogi nr (...). W oparciu o pomiary z 1959 r. zostały obliczone powierzchnie zmierzonych działek, w tym również oznaczonych numerami (...), (...) i (...). Dokumentacja zawierająca te obliczenia, a także rejestr pomiarowo-klasyfikacyjny sporządzone w 1962 r. przez mgr. inż. Z. P. zostały dołączone do akt organu drugiej instancji i wykorzystane przy ustaleniach faktycznych dokonanych przez ten organ. Z dokumentów tych wynika, że działki nr (...),(...) i (...) miały już wówczas powierzchnię odpowiednio (...) ha, (...) ha i (...) ha. Skoro zarówno pierworys mapy ewidencyjnej z 1963 r., jak i późniejsza mapa ewidencyjna z 1968 r., a także aktualna mapa ewidencyjna zostały oparte na wynikach pomiarów z 1959 r., to ocena poprawności tych map w części dotyczącej spornej drogi musi opierać się na interpretacji dokumentów źródłowych w postaci szkicu polowego z miarami z 1959 r. oraz rejestru pomiarowo-klasyfikacyjnego i obliczeń powierzchni działek sporządzonych w 1962 r. W ocenie Sądu pierwszej instancji, skoro na szkicu polowym z 1959 r. nie została zamierzona jakakolwiek droga sąsiadująca od północy z działkami nr (...) i (...), a stan ówczesnego władania został ustalony na podstawie oświadczeń zainteresowanych stron i przedłożonych przez nich dokumentów, które to strony potwierdziły własnoręcznymi podpisami na liście obecnych przy ogłaszaniu rejestru, to interpretację tych źródłowych dokumentów dokonaną przy sporządzaniu pierworysu mapy ewidencyjnej z 1963 r. należało uznać za wadliwą, a mapę ewidencyjną sporządzoną w 1968 r. za prawidłową.

Sąd nie podzielił argumentacji skargi, że o wadliwości mapy ewidencyjnej z 1968 r. i aktualnej, a prawidłowości mapy z 1963 r., świadczy niezmieniona od daty obliczenia w operacie sporządzonym w 1963 r. powierzchnia działek nr (...),(...) i (...). Skoro zobrazowanie kształtu, wielkości i przebiegu drogi nr (...) i działek nr (...) i (...) na pierworysie mapy ewidencyjnej z 1963 r. jest sprzeczne ze szkicem polowym z miarami z 1959 r., to logicznym wyjaśnieniem niezmiennej powierzchni działek nr (...),(...) i (...) pomiędzy datą ich jedynego pomiaru w 1959 r., a obecnym stanem ewidencji gruntów jest przyjęcie, że to mapa ewidencyjna z 1963 r. była niezgodna z rzeczywistym stanem przedmiotowych działek, a nadto nie odpowiadała obliczonej w 1962 r. rzeczywistej powierzchni tych działek. Poprawnie natomiast sporządzona w 1968 r. mapa ewidencyjna przywróciła zgodność zobrazowania przedmiotowych działek zarówno z ich miarami odnotowanymi na szkicu polowym z 1959 r., jak i z obliczeniem ich powierzchni dokonanym w oparciu o te miary w roku 1962. Ponadto w oparciu o taką mapę ewidencyjną z 1968 r. zostały uregulowane tytuły własności działek nr (...) i (...), na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. z 1971 r. Nr 27, poz. 250 z późn. zm.), a zatem stan ewidencji gruntów z 1968 r. jak i obecny w zakresie dotyczącym działek nr (...),(...) i (...) położonych w R., jest zgodny nie tylko z dostępną dla organu administracji geodezyjnej i kartograficznej dokumentacją, ale i ze stanem prawnym działek nr (...) i (...) uwidocznionym w założonych dla nich księgach wieczystych. Dlatego nie było w sprawie podstaw do dokonania wnioskowanych zmian w ewidencji gruntów i budynków.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, nie mogły zmienić wyniku sprawy pozostałe zarzuty skargi. Powołana w skardze mapa z 1938 r. nie stanowi, wbrew sugestii zawartej w skardze, mapy ewidencyjnej, lecz historyczną wojskową mapę topograficzną sporządzoną w Wojskowym Instytucie Geograficznym w 1938 r. Pomijając brak jednoznacznej identyfikacji na tej mapie zarówno usytuowania przedmiotowych działek, jak i sposobu ich ówczesnego użytkowania Sąd zauważył, że mapa ta nie stanowi materiału źródłowego przyjętego do państwowego zasobu geodezyjno-kartograficznego i nie była podstawą założenia ewidencji gruntów, które nastąpiło na terenie wsi R. na początku lat 60-tych XX wieku.

Bez wpływu na rozstrzygnięcie było też dołączone do skargi pismo z dnia (...) sierpnia 2012 r., znak (...) skierowane ze Starostwa Powiatowego w S. Wydział Geodezji, Kartografii, Katastru i Nieruchomości, do Gminy D. Wskazane w nim działania, jakie miały być podjęte przez organ pierwszej instancji w 2011 r. polegające na poprawieniu błędu mającego polegać na usunięciu z mapy wykonanej w 1968 r. fragmentu drogi nr (...) przy działkach (...) i (...), poprzez przywrócenie na mapie, prowadzonej komputerowo, ciągłości drogi (...) na całej długości, jak przedstawiał to pierworys mapy ewidencyjnej nr archiwalny (...) - nie znajdują jakiegokolwiek potwierdzenia w aktach sprawy, co potwierdził pełnomocnik organu nadzoru geodezyjnego i kartograficznego na rozprawie w dniu 3 marca 2016 r. Skoro poza tym w ich wyniku w ewidencji gruntów i budynków obrębu R. figurują wpisy zgodne z dostępną dokumentacją, nie było w sprawie potrzeby bliższego odnoszenia się do tych działań organu pierwszej instancji.

Zdaniem Sądu, niezasadny był zarzut pominięcia przy ustalaniu stanu ewidencyjnego przedmiotowych działek operatu numer archiwalny (...). Dokumentacja znajdująca się w tym operacie została dołączona do akt sprawy, a istotne dla rozstrzygnięcia dokumenty z tego operatu, w tym zwłaszcza będący jego częścią szkic polowy z 1959 r. oraz obliczenie powierzchni działek, a także rejestr pomiarowo-klasyfikacyjny sporządzony w 1962 r. były podstawą ustaleń faktycznych dokonanych w sprawie.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła K. K.

Zaskarżając wyrok w całości, jako podstawy kasacyjne wskazała na naruszenie:

1.

prawa materialnego, a to:

- art. 20, 22 i 24 ust. 2a pkt 1d ustawy oraz § 35, § 45, § 46 oraz § 47 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków przez ich niezastosowanie na skutek błędnego przyjęcia, że zarówno stan ewidencji gruntów z 1968 r. jak i aktualny stan ewidencji gruntów w części dotyczącej działek oznaczonych nr (...),(...) i (...) położonych w R. jest zgodny z dostępnymi dla organów dokumentami źródłowymi w sytuacji, gdy aktualny stan ewidencji jest niezgodny z pierworysem mapy pochodzącym z 1963 r., operat numer archiwalny (...), protokołem ustalenia stanu władania oraz mapą z 1938 r. Archiwum Map Wojskowego Instytutu Geograficznego, co dodatkowo potwierdzone zostało w piśmie z dnia (...) sierpnia 2012 r. skierowanego ze Starostwa Powiatowego w S. do Gminy D. i w konsekwencji zaaprobowanie wadliwego poglądu, iż w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki uzasadniające wprowadzenie zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu R. gm. D. w zakresie działki nr (...) polegającej na wykazaniu na mapie ewidencyjnej drogi publicznej przebiegającej wzdłuż południowej granicy działek nr (...) i (...) położonych w obrębie R. gmina D. i doprowadzenie tym samym do stanu niezgodności zapisów w ewidencji z rzeczywistym stanem prawnym;

- § 37 rozporządzenia przez jego niezastosowanie przy rozstrzygnięciu przedmiotowej sprawy w sytuacji, gdy zarówno pierworys mapy pochodzący z 1963 r., operat numer archiwalny (...), jak i pismo z dnia (...) sierpnia 2012 r., skierowane ze Starostwa Powiatowego w S. do Gminy D. ewidentnie wskazują na możliwość wystąpienia błędów w operacie i tym samym przemawiają za tym, że dane, na których opierają się zarówno organy, jak Sąd są niewiarygodne i w konsekwencji powinny zostać zweryfikowane;

2.

przepisów postępowania, mające istoty wpływ na wynik sprawy, a to:

- art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 i 80 k.p.a. przejawiające się w tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że organ nie podjął wszystkich niezbędnych kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia sprawy i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego. W szczególności zaniechał wyjaśnienia i zweryfikowania wynikających z dokumentacji rozbieżności w zakresie istnienia drogi publicznej przebiegającej wzdłuż południowej granicy działek nr (...) i (...) położonych w obrębie R gmina D.;

- art. 134 § 1 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. przez nieuwzględnienie przez Sąd pierwszej instancji przy wydaniu rozstrzygnięcia wszystkich znajdujących się w aktach sprawy dowodów, a w szczególności pierworysu mapy pochodzącego z 1963 r., operat numer archiwalny (...) oraz pisma z dnia (...) sierpnia 2012 r. skierowanego ze Starostwa Powiatowego w S. do Gminy D., z których jednoznacznie wynika, że aktualny stan ewidencji gruntów jest niezgodny ze wszystkimi dostępnymi dla organów dokumentami;

- art. 141 § 4 p.p.s.a. przez niewyjaśnienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku powodów podjętego rozstrzygnięcia, zaaprobowanie w całej rozciągłości zaskarżonej decyzji Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w K., zaniechanie szczegółowego wyjaśnienia wynikających z dokumentacji rozbieżności w zakresie istnienia drogi publicznej przebiegającej wzdłuż południowej granicy działek nr (...) i (...) położonych w obrębie R. gmina D.

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznanie sprawy ograniczył do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w podstawach skargi kasacyjnej.

W myśl art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne, ilekroć jest w niej mowa o ewidencji gruntów i budynków - "rozumie się przez to system informacyjny zapewniający gromadzenie, aktualizację oraz udostępnianie, w sposób jednolity dla kraju, informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych podmiotach władających lub gospodarujących tymi gruntami, budynkami lub lokalami". W szczególności ewidencja ta w odniesieniu do gruntów obejmuje informacje dotyczące: "ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty" (art. 20 ust. 1 pkt 1 ustawy). Stosownie zaś do art. 23 ust. 7 ustawy - starosta jako organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków (art. 22 ust. 1) wpisuje do niej dane wynikające z dokumentów, których obowiązek przekazywania nałożono na sądy, notariuszy i organy administracji publicznej, takich jak m.in.: odpisy prawomocnych orzeczeń sądowych w sprawach o własność nieruchomości lub jej części, wydanie nieruchomości lub jej części, rozgraniczenie nieruchomości; odpisy aktów notarialnych, które w swojej treści zawierają przeniesienie, zmianę, zrzeczenie się albo ustanowienie praw do nieruchomości; odpisy ostatecznych decyzji administracyjnych w sprawach o nabyciu, zmianie lub utracie prawa własności do nieruchomości, podziale nieruchomości, scaleniu gruntów, rozgraniczeniu nieruchomości, zmianie sposobu użytkowania gruntu, itd. (art. 23 ust. 1-3 ustawy).

Jak trafnie wskazał NSA w wyroku z dnia 12 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 1004/11 (publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl), powołując się na utrwalone orzecznictwo w tym zakresie - "Z przepisów art. 20, 22 i 24 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne wynika, że ewidencja gruntów jest tylko specjalnie prowadzonym i wywierającym określone skutki prawne zbiorem informacji o gruntach, który pełniąc funkcje informacyjno-techniczne nie rozstrzyga sporów o prawa do gruntów, ani nie nadaje tych praw. Spełnia jedynie funkcje rejestrujące stanów prawnych ustalonych w innym trybie i przez inne organy. Stąd też poprzez żądanie wprowadzenia zmian w ewidencji nie można dochodzić, ani udowadniać swoich praw właścicielskich, czy uprawnień do władania nieruchomością. Deklaratoryjny charakter wpisów oznacza, że nie kształtuje nowego stanu prawnego, a jedynie potwierdza stan prawny nieruchomości wynikający z dokumentów. W świetle powyższego uznaje się, że przepisy ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne nie dają podstaw do kształtowania stosunków własnościowych i związanymi z tymi stosunkami uprawnień i obowiązków".

W rozpoznawanej sprawie skarżąca K. K. pismem z dnia (...) września 2013 r. zwróciła się do Starostwa Powiatowego w S. w sprawie wyjaśnienia przebiegu działki nr (...), na której znajduje się droga, gdyż chciałaby z niej korzystać. Ze składanych w toku postępowania pism skarżącej, w tym skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach oraz skargi kasacyjnej wynika, że domaga się ona zmiany wykazanego w ewidencji przebiegu granicy działki nr (...) w ten sposób, aby biegła ona wzdłuż południowych granic działek nr (...) i nr (...), łącząc się dalej z działką drogową nr (...), zamiast kończyć się na zachodniej granicy działki nr (...). W ocenie skarżącej, aktualny kształt działki nr (...) jest wynikiem popełnionego dawno temu błędu przy sporządzaniu mapy ewidencyjnej z 1968 r., co miałby potwierdzać pierworys tej mapy z 1963 r., na którym sporna droga wzdłuż południowych granic działek nr (...) i (...) została zaznaczona. Zdaniem skarżącej, błąd ten czy też rozbieżność powinien zostać usunięty w trybie aktualizacji operatu ewidencyjnego.

W związku z tym należy wskazać, że zgodnie z art. 24 ust. 2a ustawy: informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji:

1)

z urzędu, jeżeli zmiany tych informacji wynikają z:

a)

przepisów prawa,

b)

dokumentów, o których mowa w art. 23 ust. 1-4,

c)

materiałów zasobu,

d)

wykrycia błędnych informacji;

2)

na wniosek podmiotów, o których mowa w art.

20 ust. 2 pkt 1, lub władających gruntami na zasadach samoistnego posiadania. W pojęciu "aktualizacji" mieścić się będzie także usuwanie lub prostowanie błędnych wpisów bazy danych ewidencyjnych. W orzecznictwie podkreśla się wszakże, że czym innym jest prostowanie błędnych wpisów w ewidencji mających charakter oczywistych pomyłek, a czym innym merytoryczne ustalanie przez organ prowadzący ewidencję m.in. przebiegu granicy między działkami. Przy czym powstanie błędu nie może budzić wątpliwości, a jego sprostowanie nie może tworzyć nowego stanu prawnego, ponieważ wpisy w ewidencji gruntu jedynie go dokumentują. W przeciwnym wypadku konieczne jest przeprowadzenie stosownego postępowania rozgraniczeniowego, a dopiero wydane w nim decyzja lub wyrok sądu mogłyby stanowić podstawę wpisu, czyli właśnie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków. Organ ewidencyjny nie może bowiem w sposób samodzielny (samoistny) rozstrzygać o prawach do gruntów, przebiegu granic nieruchomości lub ich powierzchni. Spory dotyczące zasięgu prawa własności, tj. granicy i powierzchni działki, nie mogą być rozstrzygane w postępowaniu aktualizacyjnym (zob.m.in. wyroki NSA: z dnia 30 września 2011 r., sygn. akt I OSK 1628/10; z dnia 8 października 2014 r., I OSK 580/13; z dnia 20 września 2016 r., I OSK 2882/14; z dnia 9 lipca 2014 r., I OSK 3092/12 - publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl; z dnia 13 maja 1999 r., sygn. akt II SA 566/99, publ. Lex nr 46217).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, należy stwierdzić, że zmiana w ewidencji gruntów i budynków obrębu R., gm. D., której domaga się skarżąca, wykracza poza ramy sprostowania czy usunięcia błędu w rozumieniu art. 24 ust. 2a ustawy. Wprowadzenie korekty polegającej na zmianie granicy działki nr (...) w ten sposób, aby prowadziła ona wzdłuż południowych granic działek nr (...) i nr (...) oznaczałoby zmianę powierzchni tych nieruchomości, gdyż wymagałoby to wydzielenia z nich pasa gruntu stanowiącego drogę. Tego rodzaju działanie przekraczałoby zaś ustawowe kompetencje organu prowadzącego ewidencję. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy zmiana zasięgu prawa własności działki nr (...), a w rezultacie także działek nr (...) i (...) nie może być bowiem utożsamiana z usunięciem oczywistego błędu w ewidencji w trybie aktualizacji, gdyż prowadziłoby to w istocie do tworzenia, względnie ustalenia, nowego stanu prawnego. Tymczasem jak już wyżej wskazano organ ten jest upoważniony jedynie do rejestrowania zmian stanu prawnego nieruchomości. W sytuacji więc, gdy aktualna mapa ewidencyjna pochodząca pierwotnie z 1968 r. nie wykazuje drogi na wysokości działek nr (...) i (...), to jedynej podstawy do wprowadzenia tak istotnej zmiany jak przesunięcie granic nieruchomości, nie mógł po upływie pół wieku stanowić dokument archiwalny w postaci pierworysu tej mapy z 1963 r., ani tym bardziej szkic polowy z 1959 r.

Wymienione wyżej dokumenty archiwalne, jeżeli dodatkowo uwzględni się okoliczność, że powierzchnia działek nr (...) i (...) pozostała niezmieniona od pomiarów i obliczeń z 1959 r. oraz z 1962 r., które nie zostały dotychczas podważone lub ponownie przeprowadzone, nie dają zresztą jednoznacznej odpowiedzi na pytanie o istnienie drogi przebiegającej wzdłuż ich południowych granic. W tym zakresie nie można więc do końca podzielić stanowiska Sądu pierwszej instancji stwierdzającego, że pierworys mapy ewidencyjnej z 1963 r. nie odpowiadał rzeczywistemu stanowi tych działek. Nie zmienia to jednak faktu, że ewentualne wątpliwości dotyczące rzeczywistego przebiegu granicy działki nr (...), a powstałe głównie w oparciu o pierworys mapy ewidencyjnej, nie są tego rodzaju, aby można było w sposób uzasadniony twierdzić, że mamy do czynienia z oczywistym błędem w ewidencji możliwym do sprostowania w trybie aktualizacji. W sytuacji zatem, gdy skarżąca, powołując się na ten pierworys kwestionowała kształt granic działki nr (...), a jednocześnie organ nie dysponował dokumentem wskazanym w art. 23 ust. 1-4 ustawy i mogącym stanowić podstawę wpisu do ewidencji, to jej żądanie aktualizacji tejże ewidencji nie mogło zostać uwzględnione.

Natomiast należy zgodzić się w pełni z Sądem pierwszej instancji, że wojskowa mapa topograficzna z 1938 r., jako nie będąc podstawą założenia w latach 60-tych XX wieku ewidencji gruntów dla terenu wsi R., a ponadto nie pozwalająca na ustalenie położenia konkretnych działek, nie może być powodem do aktualizacji tej ewidencji, w trybie § 45 ust. 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1034). Powołana mapa, nie stanowiąc źródła danych ewidencyjnych, o którym mowa w § 35 rozporządzenia, dokumentacji geodezyjnej wskazanej w § 36 rozporządzenia, ani też możliwości jej uzupełnienia przewidzianej w § 37 tego rozporządzenia, nie mogła tym samym być podstawą wprowadzania udokumentowanej zmiany do bazy danych ewidencyjnych, o czym stanowi § 45 i § 47 rozporządzenia. Wojskowa mapa z 1938 r., na którą powołuje się skarżąca, posiadając wartość jedynie historyczną, nie mogła mieć więc znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy dotyczącej zmiany w ewidencji kształtu i powierzchni działki nr (...), położonej w obrębie R. Tak samo za nieusprawiedliwione należało uznać powoływanie się skarżącej na operat numer archiwalny (...), ponieważ jak trafnie zauważył Sąd pierwszej instancji, został on dołączony do akt sprawy, a dokumenty w nim się znajdujące były podstawą ustaleń faktycznych dokonanych w sprawie.

Nie mogło mieć także wpływu na rozstrzygnięcie sprawy załączone do skargi pismo wyjaśniające Kierownika Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w S. z dnia (...) sierpnia 2012 r. skierowane do Gminy D., gdyż nie przedstawiało ono zarówno oficjalnego stanowiska orzekających w sprawie organów ewidencyjnych, wyrażonego w odpowiedniej formie prawnej, jak też dokumentu wymienionego w art. 23 ust. 1-4 ustawy, mogącego stanowić podstawę aktualizacji ewidencji gruntów i budynków. Ponadto, jak trafnie zauważył Sąd pierwszej instancji, wskazane w tym piśmie działania nie znajdują odzwierciedlenia w aktach sprawy, co potwierdził pełnomocnik organu nadzoru geodezyjnego i kartograficznego na rozprawie w dniu 3 marca 2016 r., na której zapadł zaskarżony wyrok.

Przechodząc do podstawy skargi kasacyjnej opartej na naruszeniu przepisów procesowych, za niezasadne należało uznać podniesione w niej zarzuty naruszenia wskazanych przepisów p.p.s.a. w związku z przepisami k.p.a. Należy zauważyć, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej jest wykonywana pod względem zgodności nie tylko z przepisami prawa materialnego, lecz również przepisami regulującymi postępowanie organów administracji. Obowiązkiem sądu administracyjnego jest zwłaszcza zbadanie, czy organ, dokonując ustalenia stanu faktycznego nie naruszył przepisów procedury w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd zobowiązany jest zatem ocenić, czy podjęto wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia sprawy (art. 7 k.p.a.), czy w wyczerpujący sposób zebrano i rozpatrzono cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), oraz czy jego ocena była prawidłowa, zgodna z zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Z drugiej strony należy zaznaczyć, że sąd administracyjny nie posiada kompetencji do samodzielnego dokonywania ustaleń faktycznych w sprawie poddanej jego kontroli (zob. uchwała NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. II FPS 8/09, publ. w ONSAiWSA 2010/3/39).

W rozpoznawanej sprawie zgodzić się należało z oceną Sądu pierwszej instancji, że zaskarżona decyzja została wydana bez tego rodzaju naruszenia przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Tym samym w sprawie tej nie zachodziła uzasadniona przesłanka do zastosowania powołanego wyżej przepisu, a w konsekwencji uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji. Powyższe prowadzi z kolei do wniosku, że przeprowadzona przez Sąd pierwszej instancji kontrola procesu ustalania stanu faktycznego przez orzekający organ administracji była również prawidłowa oraz zgodna z art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. W szczególności Sąd pierwszej instancji, wbrew temu co twierdzi skarżąca, odniósł się w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia do znajdujących się w aktach sprawy dokumentów, tj. pierworysu mapy ewidencyjnej z 1963 r., operatu numer archiwalny (...) oraz pisma z dnia (...) sierpnia 2012 r. skierowanego do Gminy D.

Podobnie nieusprawiedliwiony jest podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a., który określa, co powinno zawierać uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera bowiem wszystkie elementy, o których mowa w powołanym wyżej przepisie, w tym wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, a ponadto pozwala prześledzić tok rozumowania Sądu, w stopniu umożliwiającym jego ocenę i kontrolę. Przy czym jak trafnie wskazał NSA w wyroku z dnia 8 kwietnia 2008 r., sygn. akt II FSK 1695/06 (publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl) - "Wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia nie musi szczegółowo odnosić się do wszystkich argumentów powołanych w skardze, jeśli argumentacja sądu łącznie przesądza o ich bezzasadności".

Wobec powyższego, skoro podniesione w podstawach skargi kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania okazały się niezasadne, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.