Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1449855

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 12 lutego 2014 r.
I OSK 1629/12

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz.

Sędziowie NSA: Monika Nowicka (spr.), del. Jerzy Krupiński.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 12 lutego 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 31 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Rz 1011/11 w sprawie ze skargi J. P. na decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w R. z dnia (...) sierpnia 2011 r. nr (...) w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie faktyczne

Wyrokiem z dnia 31 stycznia 2012 r. (sygn. akt II SA/Rz 1011/11) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę J. P. i Ł. P. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w R. z dnia (...) sierpnia 2011 r. nr (...) w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

J. P., pismem z dnia (...) lipca 2008 r., wystąpił do Starosty Powiatowego w P. o (cyt.): "uregulowanie z urzędu stanu ewidencyjnego i prawnego drogi nr (...)", w którym to piśmie powołał się również na wniosek Urzędu Gminy J. nr (...) oraz pismo Starostwa Powiatowego w P. z dnia (...) czerwca 2008 r. nr (...).

Następstwem tego, Starosta P. pismem z dnia (...) sierpnia 2008 r. nr (...) zawiadomił strony o wszczęciu - na wniosek J. P. - postępowania w sprawie uregulowania stanu ewidencyjnego i prawnego drogi (...) graniczącej z działką nr (...), która w 1992 r. uległa podziałowi na działki nr (...), (...), (...) i (...) położonymi w obrębie H. Z kolei. pismem z dnia (...) maja 2011 r. J. P. powiadomił organ, że nie występował z wnioskiem o uregulowanie stanu ewidencyjnego i prawnego drogi powiatowej, gdyż wniosek taki skierował Wójt Gminy J.

W związku z powyższym, decyzją z dnia (...) maja 2011 r. nr (...) Starosta p. umorzył ww. postępowanie, uznając je za bezprzedmiotowe. Organ nadmienił przy tym, że nadal pozostaje w toku inne postępowanie prowadzone przez Starostę P., z wniosku J. P. dotyczące jego zastrzeżeń do danych ewidencyjnych, odnoszących się do - stanowiącej własność wnioskodawcy - działki o nr (...).

W odwołaniu od powyższej decyzji, J. P. i Ł. P. oświadczyli, że nie zgadzają się na umorzenie postępowania, gdyż winno się ono toczyć, choć na wniosek Wójta Gminy J. P. z dnia (...) maja 2008 r.

Rozpatrując sprawę w trybie instancji odwoławczej, P.i Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w R. decyzją z dnia (...) sierpnia 2011 r. nr (...) utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, że postępowanie administracyjne - zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. - wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Datą wszczęcia postępowania - na żądanie strony - jest zaś dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (§ 3).

Odnosząc powyższe do przedmiotowej sprawy, organ wskazał na powyższy wniosek J. P. z dnia (...) lipca 2008 r. (data wpływu: (...) lipca 2008 r.) oraz na pismo zainteresowanego dnia (...) maja 2011 r., adresowanego do Starosty p., a w którym to piśmie J. P. jednoznacznie podał, że pismo z dnia 12 lipca 2008 r. nie stanowiło wniosku o wszczęcie postępowania, a było jedynie wypowiedzią strony (takie stanowisko J. P. wyrażał również we wcześniejszych pismach).

Z tej przyczyny, P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w R. uznał, że Starosta prawidłowo orzekł o umorzeniu postępowania w przedmiotowej sprawie. Organ odwoławczy nadmienił też, że sprawy, dotyczące uregulowania stanu prawnego nieruchomości oraz "zwrotu zajętej ziemi" nie mogą być rozstrzygane w postępowaniu dotyczącym prowadzenia ewidencji gruntów i budynków.

Na wyżej przedstawioną decyzję, J. P. i Ł. P. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę, w której stwierdzili, że ich (cyt.): "żądania są zrozumiałe, wynikają z wystąpień o nakazanie kontynuacji, o ustalenie terminów". Podnosili też, że postępowanie zostało wszczęte w wyniku mylnej interpretacji pisma J. P. z dnia (...) lipca 2008 r. i - mimo licznych wyjaśnień - prowadzono je nadal. Ponadto skarżący oświadczyli, że Starosta p., mimo licznych interwencji, (cyt.): "unika doprowadzenia do zgodności z mapą ewidencyjną założoną na katastrze w (...) r. granic mapy zasadniczej, wykazanych na podstawie spreparowanego protokołu ustalenia przebiegu granic."

W odpowiedzi na skargę, P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w R. wnosił o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Oddalając skargę - na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a." - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznał, że nie była ona uzasadniona.

Sąd podkreślił, że decyzja Starosty Powiatu P. o umorzeniu postępowania została wydana - w oparciu o dyspozycję art. 105 § 1 k.p.a., który przewiduje, iż jeżeli postępowanie, z jakiejkolwiek przyczyny, stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego mamy zaś do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. W związku z powyższym, pomimo braku wskazania art. 105 § 1 k.p.a., w podstawie prawnej decyzji organu I instancji, Sąd uznał, że przepis ten miał zastosowanie w przedmiotowej sprawie a powyższe uchybienie procesowe pozostawało bez wpływu na treść zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia.

Sąd wyjaśnił również, że jeżeli strona nie wyraża zgody na kontynuowanie wszczętego postępowania, to ustawodawca - w treści art. 61 § 2 k.p.a. - nie zobowiązuje organu do pytania o opinię pozostałych stron wszczętego procesu, tylko nakazuje umorzyć postępowanie na podstawie art. 61 § 2 i art. 105 § 1 k.p.a. Zatem cofnięcie wniosku powoduje powstanie obiektywnej okoliczności bezprzedmiotowości postępowania.

Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, Sąd Wojewódzki podniósł, że z akt administracyjnych bezsprzecznie wynikało, iż Starosta P., pismem z dnia (...) sierpnia 2008 r. nr (...), zawiadomił strony o tym, że w dniu (...) lipca 2008 r. zostało wszczęte postępowanie administracyjne, na wniosek J. Pi. w sprawie uregulowania stanu ewidencyjnego i prawnego drogi (...), graniczącej z działką nr (...), położonymi w obrębie H., gm. J. Następnie zaś J. P. w piśmie z dnia (...) maja 2011 r., adresowanym do Starosty P., oświadczył, że jego pismo z dnia (...) lipca 2008 r. nie stanowiło żądania wszczęcia postępowania administracyjnego oraz, że nie wnosił o uregulowanie stanu ewidencyjnego i prawnego drogi powiatowej a z wnioskiem takim zwrócił się Wójt Gminy J. Skarżący twierdził też, iż że pismo jego z dnia (...) lipca 2008 r. stanowiło jedynie wypowiedź związaną z pismem Starosty P. z dnia (...) czerwca 2008 r. nr (...).

Poza tym, Sąd zwrócił uwagę na fakt, że lektura akt administracyjnych dowodziła, iż już we wcześniejszych pismach, skierowanych do Starosty p., J. P. wyrażał takie stanowisko (m.in. w piśmie z dnia (...) września 2008 r. (k. (...)), z dnia (...) października 2008 r. (k. (...)), z dnia (...) października 2009 r. (k. (...)), z dnia (...) grudnia 2009 r. (k. (...))).

W tym stanie rzeczy, Sąd uznał, że orzekające w sprawie organy zasadnie uznały, iż pismo z dnia (...) lipca 2008 r. nie stanowiło wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego (z wniosku J. P.) i prawidłowo orzekły o umorzeniu postępowania administracyjnego. Brak wniosku o wszczęcie postępowania stanowił bowiem obiektywną przesłankę bezprzedmiotowości postępowania, co obligowało organ do umorzenia postępowania.

W tym miejscu, Sąd zauważył również, że z akt sprawy wynikało, iż Starosta P. prowadzi postępowanie administracyjne związane z modernizacją ewidencji gruntów i budynków w obrębie H.w Gminie J., obejmujące m.in. działkę nr (...) a poza tym uzasadnienie decyzji organu I instancji wskazywało także, że J. P. zgłosił zarzuty do danych ewidencyjnych, które rozpoznawane są w odrębnym postępowaniu.

Odnosząc się zaś do podnoszonej przez J. P. i Ł. P. kwestii roszczenia o zwrot ziemi, zajętej na poszerzenie drogi czy przyznania w drodze zamiany innego gruntu ("droga za drogę"), Sąd Wojewódzki wyjaśnił, że sprawy, dotyczące uregulowania stanu prawnego nieruchomości, czy też zwrotu "zajętej ziemi" nie mogły być rozstrzygane w postępowaniu dotyczącym ewidencji gruntów i budynków.

W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, J. P. zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie naruszenie przepisów postępowania, które to miało wpływ na wynik sprawy, a to:

1)

art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 75 § 1,77 i 80 k.p.a. - polegające na niewłaściwej kontroli Sądu I instancji legalności działalności organów administracji publicznej poprzez niedostrzeżenie, iż nie wyjaśniono wszelkich okoliczności faktycznych mających znaczenie dla sprawy. Nie została bowiem rozpoznana istota sprawy wniesionej przez J. P. Skarżący żądał w szeregu kolejnych pismach uregulowania stanu drogi biegnącej przez jego działkę (...) a nie uregulowania stanu ewidencyjnego i prawnego drogi powiatowej na działce (...) graniczącej z działką (...) stanowiącą jego własność oraz zmian w ewidencji gruntów i budynków,

2)

art. 133 § 1 p.p.s.a., poprzez pominięcie, wynikającego z akt sprawy naruszenia przez organ administracyjny przepisu art. 9 k.p.a., polegające na nienależytym i niewyczerpującym informowaniu skarżącego o okolicznościach faktycznych i prawnych, które miały wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego,

3)

art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., przez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organy administracyjne art. 6, 7, 8, 11, 9, 77 § 1 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

4)

art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na nierozpoznaniu skargi w zakresie w niej określonym przez skarżącego to jest w zakresie, w jakim podnosił iż żądał wszczęcia i prowadzenia innego postępowania niż to, które organ administracji przeprowadził.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania wraz z zasądzeniem kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, jej autor twierdził, że skarżący złożył wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie uregulowania stanu drogi biegnącej przez jego działkę nr (...) położonej w obrębie H. gmina J. P., wpisanej do księgi wieczystej nr (...) prowadzonej przez Sąd Rejonowy w P. -Wydział Ksiąg Wieczystych, a nie stanu prawnego i faktycznego drogi powiatowej nr (...) sąsiadującej z jego gruntami od strony północnej (KW nr (...)). Uregulowanie statusu drogi, biegnącej przez jego działkę (...), winno zaś polegać albo na zwrocie, zajętej na drogę działki albo jej zamianie, albo wypłacie odszkodowania. Autor skargi kasacyjnej wskazywał w tym miejscu na pierwotne pismo skarżącego z dnia (...) listopada 1992 r. złożone do Wójta Gminy J., które nie zostało do tej pory w żaden sposób załatwione.

Podnosił też, że pismem z dnia (...) czerwca 2007 r. skarżący zwrócił się ponownie o załatwienie ww. sprawy do Starosty, który jednak pismem z dnia (...) września 2007 r., wskazując na art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, poinformował go, iż wypłata odszkodowania nie jest możliwa, z uwagi na nieterminowe zgłoszenie żądania. Skarżący akcentował w tym miejscu, że informacja ta miała charakter "zwykłego" pisma, a nie decyzji, od której mógłby się odwołać.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej, skarżący obecnie żądał wszczęcia takiego postępowania a organ administracji, mając problemy z interpretacją jego pism, winien się do niego zwrócić o ich wyjaśnienie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie - zdaniem autora skargi kasacyjnej - nie zwrócił zaś uwagi na fakt, że w sprawie nie zostały podjęte przez organ administracji wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy z uwzględnieniem słusznego interesu skarżącego oraz nie zebrano i nie rozpatrzono, w sposób wyczerpujący, całego materiału dowodowego i bez dostatecznej ku temu podstawy zaaprobował wadliwe ustalenia organu administracji, co do przesłanek umorzenia postępowania administracyjnego z uwagi na cofnięcie wniosku przez skarżącego. Ponadto, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, rozpoznając skargę nie ustosunkował się do wszystkich zarzutów zawartych w skardze.

W piśmie procesowym, nazwanym "Odpowiedź na skargę kasacyjną" J. P. przedstawił własną argumentację stanowiska w sprawie i wnosił (cyt.)"o uchylenie i skierowanie sprawy do rozpatrzenia poza województwo p".

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które - w tym przypadku - nie zachodziły. Tak więc, postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie polegało wyłącznie na badaniu zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skargach kasacyjnych a które okazały się nieuzasadnione.

Przedmiotowa sprawa dotyczyła decyzji P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w R. z dnia (...) sierpnia 2011 r., utrzymującej w mocy decyzję Starosty P. z dnia (...) maja 2011 r. Nr (...) o umorzeniu postępowania, wszczętego na wniosek J. P. z dnia (...) lipca 2008 r., a który został określony przez samego zainteresowanego, jako żądanie uregulowania stanu ewidencyjnego i prawnego drogi powiatowej nr (...), położonej w obrębie H. J., gm. J. P. Nadmienić należy, że w toku tegoż postępowania, w piśmie z dnia (...) maja 2011 r., adresowanym do Starosty P., J. P. podał, że jego pismo z dnia (...) lipca 2008 r. nie stanowiło jednak żądania wszczęcia postępowania administracyjnego oraz, że nie wnosił o uregulowanie stanu ewidencyjnego i prawnego drogi powiatowej. To Wójt Gminy J. P. - jak twierdził skarżący - zwrócił się z wnioskiem do Starostwa o uregulowanie stanu prawnego drogi powiatowej nr (...), na odcinku od działki nr (...) do działki nr (...), obr. H. a zatem pismo z dnia (...) lipca 2008 r. stanowiło jedynie wypowiedź skarżącego, odnoszącą się do pisma Starosty P. z dnia (...) czerwca 2008b r. nr (...).

Ponadto, jak wskazywał Sąd Wojewódzki, już we wcześniejszych pismach, skierowanych do Starosty P., J. P. wyrażał takie stanowisko (vide pisma: z dnia (...) września 2008 r., z dnia (...) października 2008 r., z dnia (...) października 2009 r., z dnia (...) grudnia 2009 r.). Poza tym, jak wyjaśnił Sąd, Starosta P. prowadzi aktualnie postępowanie administracyjne, związane z modernizacją ewidencji gruntów i budynków obrębu H., gm. J. obejmujące m.in. działkę nr (...), stanowiącą własność skarżącego, który zgłosił zarzuty do danych ewidencyjnych, które są rozpoznawane w odrębnym postępowaniu.

Sąd podzielił też stanowisko, zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że kwestia realizacji roszczeń o zwrot gruntu, zajętego na poszerzenie drogi, czy przyznania działki zamiennej, nie mogły być przedmiotem rozpoznania w sprawie dotyczącej wpisów do ewidencji gruntów i budynków.

W tych warunkach, podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty, dotyczące naruszenia przepisów postępowania w postaci: art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 75 § 1, art. 77 i 80 k.p.a., nie były uzasadnione. Stan faktyczny w analizowanej sprawie został bowiem dokładnie wyjaśniony. Z treści akt administracyjnych wynika natomiast, że skarżący zainicjował szereg postępowań (administracyjnych i sądowych), które mają na celu m.in. doprowadzić albo do zwrotu gruntu w - ocenie skarżącego - zajętego pod drogę publiczną, albo do otrzymania działki zamiennej, albo odszkodowania.

Podkreślić należy, że w aktach administracyjnych nie ma decyzji deklaratoryjnej, wydanej na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1989 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872), ale z treści pism, znajdujących się w materiale dowodowym wynika, że organ właśnie tych kategoriach postrzegał zaistniałą sytuację.

Zwrócić też trzeba uwagę, że również z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, iż skarżący w dniu (...) listopada 1992 r. wystąpił do Wójta Gminy J. o przyznanie odszkodowania a następnie, pismem z dnia (...) czerwca 2007 r. zwrócił się w tej sprawie do Starosty P. W odpowiedzi z dnia (...) września 2007 r. organ, wskazując na treść art. 73 cyt. ustawy z dnia 13 października 1998 r., poinformował J. P., iż wypłata odszkodowania nie jest możliwa, z uwagi na nieterminowe zgłoszenie żądania. Tym niemniej, do tej pory nie została w tej sprawie wydana decyzja. Z powyższego zatem wynika, że - wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej - pismo J. P. z dnia (...) lipca 2008 r. nie mogło być traktowane jako wniosek (ogólnie rzecz ujmując) o przyznanie rekompensaty za grunt zajęty pod drogę publiczną, bowiem takie postępowania już zostały wszczęte. Okoliczność zaś, że do tej pory nie zostały one zakończone, nie może oznaczać, że należało w tym przedmiocie złożyć nowy wniosek. Bezczynność lub przewlekłość postępowania strona może bowiem zwalczać w sposób do tego przewidziany (art. 37 k.p.a.) a nie mnożąc w tej samej sprawie kolejne wnioski.

W związku z powyższym, nietrafny był zarzut naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż Sąd rozpoznał istotę sprawy, ustalając, że pismo skarżącego z dnia (...) lipca 2008 r. nie stanowiło wniosku o wszczęcie nowego postępowania. Było jedynie pismem wnoszonym w toczącym się już innym postępowaniu i z tym stanowiskiem należy się zgodzić.

Nie był także usprawiedliwiony zarzut dotyczący naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., gdyż Sąd I instancji nie wyszedł poza granice sprawy, a wydając zaskarżony wyrok, oparł go na całości zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego.

Nie można też było mówić o naruszeniu przepisów art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6, 7, 11, 9, 77 § 1 k.p.a., który to zarzut - w istocie rzeczy autor skargi kasacyjnej - sprowadzał do braku należytego i wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania, gdyż - jak wyżej wspomniano - wszczęcie przedmiotowego postępowania było po prostu omyłkowe. Wyjaśnienia te winny bowiem być udzielane stronie, ale we wszczętych przez nią wcześniej, a nadal prowadzonych, postępowaniach.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny - z mocy art. 184 p.p.s.a. - orzekł jak w sentencji.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.