I OSK 1591/19 - Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2785920

Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2019 r. I OSK 1591/19

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sikorska.

Sędziowie NSA: Monika Nowicka (spr.), del. Jacek Hyla.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 lutego 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 2129/18 w sprawie ze skargi L.K. w przedmiocie niewykonania przez Prezydenta (...) wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 sierpnia 2013 r., sygn. akt I SAB/Wa 83/13 oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie faktyczne

Wyrokiem z dnia 19 lutego 2019 r. (sygn. akt I SA/Wa 2129/18), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - po rozpoznaniu skargi L. K. na niewykonanie przez Prezydenta (...) wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 sierpnia 2013 r. (sygn. akt I SAB/Wa 83/13) w części, w jakiej dotyczył on wniosku strony o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w (...) przy ul. (...), hip. nr (...), stanowiącą część działki o obecnym numerze (...) z obrębu (...) o powierzchni (...) m kw - orzekając na podstawie art. 154 § 1 w zw. z art. 154 § 6 oraz art. 154 § 2 zd. drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a.") - wymierzył Prezydentowi (...) grzywnę w wysokości 5.000 złotych (pkt

1) i stwierdził, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt

2) - na podstawie zaś art. 151 p.p.s.a. - oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt

3) oraz w oparciu o art.

200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. - zasądził od Prezydenta (...) na rzecz L. K. kwotę 680 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 4).

W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w pkt 1 i 3, L. K. zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1) art. 154 § 1 i 6 p.p.s.a. - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i wymierzenie Prezydentowi (...) grzywny w wysokości 5.000 zł oraz uznaniu, że wymierzona grzywna w takiej wysokości spełni wystarczająco represyjną i dyscyplinującą funkcję w sytuacji, gdy z całokształtu okoliczności sprawy, a w szczególności z wysokości dotychczas wymierzonych grzywien za niewykonanie wyroku wynika, iż grzywna w wysokości wymierzonej zaskarżonym wyrokiem nie odniesie zamierzonego skutku,

2) art. 154 § 7 p.p.s.a. - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w postaci oddalenia żądania skargi w zakresie przyznania od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości co najmniej 10 000 zł, która, zważywszy na rodzaj sprawy, w której nastąpiła bezczynność oraz czas trwania postępowania administracyjnego, stanowiłaby wystarczającą rekompensatę i zadośćuczynienie za dolegliwości związane z opieszałym i przewlekłym prowadzeniem postępowania.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżąca wnosiła o: uchylenie zaskarżonego wyroku w punkcie 1 i 3 oraz orzeczenie o wymierzeniu Prezydentowi (...) grzywny w wysokości nie niższej niż 20 000 zł i przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości co najmniej 10.000 zł ewentualnie - uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie w tym zakresie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie - w obu wypadkach wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Ponadto skarżąca oświadczyła, że zrzeka się prawa do rozprawy.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie polegało więc wyłącznie na badaniu zasadności zarzutów kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej.

Wprawdzie zdaniem autora skargi kasacyjnej, zarzuty te opierały się na podstawie kasacyjnej, określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., to jest na istotnym naruszeniu przez Sąd I instancji przepisów proceduralnych, tym niemniej w istocie rzeczy w części miały one charakter materialnoprawny. Zgodnie bowiem z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, art. 154 § 1 p.p.s.a. zawiera regulację materialnoprawną, o której mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., mimo że został zamieszczony w ustawie - generalnie - procesowej (vide: np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 19 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 52/13, LEX nr 1339637 i z dnia 4 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 2673/12, LEX nr 1336390). Z uwagi zaś na analogiczną regulacje prawną To samo można powiedzieć o przepisach zawartych w art. 154 § 6 i 7 p.p.s.a.

W związku z powyższym wskazać należy, że z niekwestionowanych ustaleń Sądu Wojewódzkiego wynikało, że wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 sierpnia 2013 r. (sygn. akt I SAB/Wa 83/13), Prezydent (...) został zobowiązany do rozpoznania - w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy - wniosku o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w (...) przy ul. (...), hip. nr (...), działki nr (...). Sąd Wojewódzki podkreślił też, iż odpis prawomocnego wyroku wraz z aktami został doręczony organowi w dniu 31 października 2013 r. a zatem termin załatwienia sprawy upływał w dniu 31 grudnia 2013 r.

Następnie Sąd wskazał, że kolejnymi wyrokami: z dnia 1 października 2014 r. (sygn. akt I SA/Wa 1454/14), z dnia 30 lipca 2015 r. (sygn. akt I SA/Wa 718/15) oraz z dnia 6 kwietnia 2016 r. (sygn. akt I SA/Wa 120/16) zostały wymierzone Prezydentowi (...) grzywny (odpowiednio) w kwotach: 500 zł, 2.000 zł i 3.000 zł a także stwierdzono, że bezczynność organu miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W związku z powyższym, decyzją z dnia (...) sierpnia 2015 r. nr (...), Prezydent (...) ustalił na rzecz skarżącej oraz pozostałych uprawnionych osób odszkodowania za część dawnej nieruchomości F. B. o pow. (...) m2. a zatem aktualnie pozostał jedynie do rozstrzygnięcia wniosek o przyznanie odszkodowania za grunt o powierzchni (...) m2. Dawna nieruchomość (...) obejmowała bowiem obszar (...) m2.

Oceniając zasadność przedmiotowej skargi, Sąd Wojewódzki ustalił, że ostatni z ww. wyroków Sądu Wojewódzkiego, to jest wyrok z dnia 6 kwietnia 2016 r. został organowi doręczony wraz z aktami administracyjnymi w dniu 6 lipca 2016 r. W dacie tej przy tym postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za wyżej opisany grunt pozostawało zawieszone na mocy postanowienia Prezydenta (...) z (...) czerwca 2016 r. nr (...). Jego podjęcie nastąpiło w dniu 5 września 2018 r. (postanowienie Prezydenta (...) nr (...), poprzedzone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 31 stycznia 2018 r. sygn. akt I SAB/Wa 589/17). W niniejszej skardze z dnia 23 października 2018 r., którą poprzedziło wezwanie organu z dnia 18 września 2018 r., skarżąca żądała zaś: wymierzenia organowi grzywny w wysokości co najmniej 20.000 zł, przyznania na jej rzecz sumy pieniężnej do wysokości połowy wymierzonej grzywny, stwierdzenia, że bezczynność w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i zasądzenia na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania.

W przedstawionej zatem wyżej sytuacji, powołując się na treść art. 154 § 1 i 6 p.p.s.a., Sąd Wojewódzki podkreślił, że organ od przeszło pięciu lat pozostaje w stanie bezczynności przy wykonywaniu wyroku z dnia 2 sierpnia 2013 r., co uprawnia do oceny, że zwłoka ta przybrała postać kwalifikowaną a co czyni zasadnym wymierzenie organowi kolejnej grzywny. W rezultacie Sąd stwierdził, że (cyt.): "Zważywszy na skalę przekroczenia terminu wykonania wyroku, jak też uwzględniając wymierzone już z tego tytułu grzywny (w kwotach: 500, 2.000 i 3.000 złotych) oraz fakt, że przez większość czasu od uprawomocnienie się ostatniego wydanego w tej sprawie wyroku (7 czerwca 2016 r.) do dnia wniesienia obecnej skargi postępowanie było zwieszone - co oznacza, że terminy określone w kodeksie postępowania administracyjnego wówczas nie biegły (por. art. 103 k.p.a.) - skład orzekający ocenił, że adekwatną w tych okolicznościach faktycznych sankcją będzie grzywna w wymiarze 5.000,00 złotych, a nie jak domagała się tego skarżąca w kwocie 20.000,00 złotych, która w tym wypadku byłaby nazbyt represyjna".

W skardze kasacyjnej, jej autor stał na stanowisku, że określona w tej wysokości grzywna była zbyt niska i tym samym nie spełniała ani funkcji represyjnej ani prewencyjno-dyscyplinującej, o czym miałby świadczyć fakt, że dotychczas wymierzone grzywny w łącznej wysokości 5.500 złotych nie odniosły zamierzonego rezultatu i nie doprowadziły do wykonania przez organ wyroku i zakończenia postępowania administracyjnego. W rezultacie autor skargi kasacyjnej podnosił, że Sąd I instancji zupełnie nie rozważył ww. podniesionej okoliczności, powołując się zaś na zawieszenie postępowania administracyjnego, pominął fakt, iż zagadnieniem ze względu na które postępowanie zostało zawieszone było rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego, które powinno zostać wyjaśnione co najmniej kilka lat wcześniej a ponadto Sąd Wojewódzki nie wziął pod uwagę, iż pomimo stwierdzenia ustania przyczyny zawieszenia postępowania, organ nadal nie podejmował postępowania, co skutkowało składaniem kolejnych skarg przez stronę. Wreszcie zarzucono Sądowi Wojewódzkiemu, że nie powinien interpretować na korzyść organu długotrwałej i rażąco naruszającej prawo bezczynności organu w podjęciu zawieszonego postępowania.

W związku z powyższym skład orzekający pragnie wyjaśnić, iż objęte zarzutami kasacyjnymi przepisy art. 154 § 1 i 6 p.p.s.a. są przepisami prawa materialnego i stanowią jedynie, że w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Grzywnę, o której mowa, sąd wymierza do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Jak zatem z treści tych przepisów wynika, zawierają one jedynie warunki, jakie muszą być spełnione by strona mogła wnieść skargę na niewykonanie wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania (art. 154 § 1 p.p.s.a.) oraz obligują sąd do wymierzenia grzywny organowi, zakreślając jednocześnie górną granicę takiej grzywny ((art. 154 § 6 p.p.s.a.).

Odnosząc powyższe do stanu faktycznego sprawy wyjaśnić należy, że Sąd Wojewódzki, stosując właśnie ww. przepisy, wymierzył Prezydentowi (...) grzywnę w wysokości 5.000 zł, z uwagi na niewykonanie przez organ wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia z dnia 8 sierpnia 2013 r. (sygn. akt I SAB/Wa 83/13) w części, w jakiej dotyczył on wniosku strony o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w (...) przy ul. (...), hip. nr (...), stanowiącą część działki o obecnym numerze (...) z obrębu (...) o powierzchni (...) m kw. Zatem nie można było twierdzić, że dotychczas wymierzone grzywny (w łącznej wysokości 5.500 złotych) nie odniosły zamierzonego rezultatu bo nie doprowadziły do wykonania przez organ ww. wyroku. Część wniosku skarżącej została rozpoznana. Kwestionowanie przy tym zasadności motywów, jakimi kierował się Sąd I instancji poprzez zarzucanie Sądowi Wojewódzkiemu braku rozważenia wszystkich okoliczności, czy też pominięcie pewnych zagadnień wymagało już sformułowania innego rodzaju zarzutu, to jest polegającego na braku właściwego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia czy też dokonaniu błędnych (niewystarczających) ustaleń faktycznych (art. 141 § 4 p.p.s.a.). Takiego zarzutu jednak skarga kasacyjna nie zawiera. Powyższe powoduje to, że nie można było - w oparciu jedynie o przepisy art. 154 § 1 i 6 p.p.s.a. - zarzucić Sądowi Wojewódzkiemu błędnego ustalenie wysokości nałożonej na organ grzywny.

Przechodząc do zarzutu naruszenia art. 154 § 7 p.p.s.a., skład orzekający pragnie wyjaśnić, że zgodnie z tym przepisem, uwzględniając skargę sąd może przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Z treści tego zatem unormowania wynika jedynie to, że przyznanie wspomnianej wyżej sumy pieniężnej jest możliwe tylko: po pierwsze, w przypadku uwzględnienia skargi a po drugie, jest ono fakultatywne, a co oznacza, iż przyznanie powyższej sumy jest pozostawione swobodnej ocenie sądu orzekającego.

W niniejszej sprawie Sąd Wojewódzki uznał, że skoro skarga została wniesiona 1,5 miesiąca po podjęciu przez organ zawieszonego postępowania, a pierwotne żądanie odszkodowawcze, w znacznej części zostało już zrealizowane (decyzja Prezydenta (...) z dnia (...) sierpnia 2015 r. nr (...)) to brak było - zdaniem Sądu - wystarczająco uzasadnionych podstaw by w takiej sytuacji przyznać skarżącej od organu wnioskowaną sumę pieniężną. Sąd ponadto wskazał w tym miejscu na kompensacyjną funkcję tego środka prawnego, zauważając, że żądanie przyznania tego rodzaju świadczenia musi nawiązywać do realnej krzywdy, wywołanej wadliwą działalnością organu, (cyt.): "a nie li tylko - jak ma to miejsce w niniejszej sprawie - do samej rażąco naruszającej prawo jego bezczynności, czy ogólnie przywoływanych < >" wynikających ze stanu zwłoki.

W skardze kasacyjnej, jej autor podnosił natomiast, że (cyt.): "Gdyby Sąd I instancji wziął pod uwagę zarówno czas trwania postępowania administracyjnego (19 lat) oraz fakt, że nie istnieją żadne obiektywne przeszkody uniemożliwiające jego zakończenie, jak również to, że sprawa nie należy do szczególnie skomplikowanych, a organ posiada bogate doświadczenie w rozpoznawaniu spraw tego typu, musiałby dojść do wniosku, że tylko przyznanie sumy pieniężnej ze wnioskowanej wysokości może przymusić organ do wykonania wyroku oraz chociaż symbolicznie zrekompensować skarżącej niedostatki wynikające z bezczynności Prezydenta (...)".

Zatem, biorąc pod uwagę to co wyżej zostało powiedziane, należy jedynie powtórzyć, iż sformułowanie tego rodzaju zarzutów, to jest zarzutów, w których zarzucono Sądowi I instancji brak rozważenia wszystkich istotnych w tej sprawie okoliczności, wymagał j postawienia odpowiedniego zarzutu procesowego, a czego nie uczyniono.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za nieskuteczną, co uzasadniało wydanie wyroku na zasadzie art. 184 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.