Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2619708

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 14 grudnia 2018 r.
I OSK 1562/18

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.).

Sędziowie: del. WSA Krzysztof Dziedzic, NSA Aleksandra Łaskarzewska.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D. P. i A. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18 stycznia 2018 r. sygn. akt IV SA/Po 913/17 w sprawie ze skargi D. P. i A. T. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia (...) czerwca 2017 r. nr (...) w przedmiocie odszkodowania za grunt wydzielony pod drogę oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie faktyczne

Wyrokiem z dnia 18 stycznia 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 913/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę A.T. i D.P. (dalej określanych jako skarżący) na decyzję Wojewody (...) z dnia (...) czerwca 2017 r. nr (...) w przedmiocie ustalenia odszkodowania za grunt wydzielony pod drogę publiczną.

Wyrok wydano w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy:

Pismem z dnia 22 marca 2012 r. skarżący A.T., a także A.D., L. G., Z. N., M. O., P. W., a nadto S. P., w miejsce którego do postępowania na dalszym jego etapie wskutek cesji wstąpiła skarżąca, zwrócili się do Starosty (...) z wnioskiem o ustalenie na ich rzecz odszkodowania za nieruchomość o powierzchni 0,7286 ha, wydzieloną pod drogę publiczną, położoną w P., oznaczoną jako działka nr (...), zapisaną w KW nr (...), nabytą z mocy prawa przez Gminę K. Do wniosku załączono prywatny operat szacunkowy sporządzony przez V. A. i J. M. dnia 15 stycznia 2013 r., określający wartość rynkową nieruchomości na 1.247.655 zł.

W toku postępowania organ ustalił, że powyższa nieruchomość znajdowała się na terenie, który w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wsi P. w obszarze terenów zainwestowanych, zatwierdzonym uchwałą nr (...) Rady Gminy (...) z dnia (...) kwietnia 1998 r. (Dziennik Urzędowy Województwa (...) Nr 10, poz. 95, z późn. zm.) przeznaczono na potrzeby komunikacji kołowej i pieszej oraz prowadzenie infrastruktury technicznej w obrębie pasów drogowych. Stwierdził również, że jest ona zlokalizowana w strefie występowania materiałów archeologicznych o dużej i średniej wartości historycznej. Na jego zlecenie rzeczoznawca majątkowy M. S. sporządził operat szacunkowy z dnia 20 listopada 2013 r., w którym określił wartość nieruchomości na kwotę 917.599 zł.

W tej kwocie Starosta (...) ustalił na rzecz wnioskodawców odszkodowanie decyzją z dnia (...) marca 2014 r., która jednak na skutek odwołania wniesionego przez część z nich została przez Wojewodę (...) uchylona decyzją z dnia (...) czerwca 2014 r.

Wobec faktu, że rzeczoznawca majątkowy M. S. pismem z dnia 15 listopada 2014 r. odmówił potwierdzenia aktualności swojego operatu szacunkowego, w trakcie ponownego rozpatrywania sprawy Starosta (...) zlecił sporządzenie nowego operatu biegłej K.L., która w wycenie z dnia 11 grudnia 2014 r. oszacowała wartość rynkową nieruchomości na kwotę 655.157 zł. Do akt sprawy dołączono także prywatny operat szacunkowy sporządzony przez A. J. dnia 26 stycznia 2015 r., wedle którego wartość rynkowa nieruchomości wynosi 1.281.899 zł.

Starosta (...) wydał dwie decyzje, które zostały później uchylone przez Wojewodę (...), z dnia (...) lipca 2015 r. o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość w części dotyczącej udziału skarżącej, oraz z dnia (...) sierpnia 2015 r., ustalającą odszkodowanie na rzecz pozostałych osób (w łącznej wysokości 373.439,49 zł). Następnie, po raz kolejny ponownie rozpatrując sprawę, powołał rzeczoznawcę majątkowego A.H., która w operacie szacunkowym z dnia 28 lipca 2016 r. (dalej określanym jako operat z 28 lipca 2016 r.) ustaliła wartość nieruchomości na kwotę 706.888 zł.

W świetle operatu z 28 lipca 2016 r. biegła wzięła pod uwagę przeznaczenie nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz stan jej zagospodarowania w dacie wydzielenia jej pod drogę publiczną, tj. położenie w otoczeniu terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej zwartej, szeregowej i wolnostojącej, oraz brak nakładów budowlanych czy wieloletnich nasadzeń roślinnych. Wycenę wykonano z zastosowaniem metody porównawczej, wedle założenia, że wartość nieruchomości odpowiada cenom uzyskanym za nieruchomości podobne, z korygowaniem ceny średniej ze względu na cechy, jakie te nieruchomości różnią, oraz zmiany poziomu cen w czasie. Stan rynku nieruchomości biegła ustaliła na podstawie 59 transakcji sprzedaży zawartych w okresie dwóch lat poprzedzających datę wyceny, z uwagi na znaczną rozpiętość cen odrzuciła wszelako transakcje najbardziej odbiegające od ceny średniej, wymienione przez nią pod pozycjami 1-16 oraz 57-59. Dalej przeprowadziła analizę parametrów nieruchomości z uwzględnieniem atrybutów waloryzacyjnych, określając jej lokalizację ogólną, intensywność wykorzystania drogi oraz rodzaj gruntów otaczających jako dobre, zaś powierzchnię jako średnią. W konsekwencji te pierwsze trzy parametry biegła uznała za czynniki pozytywnie wartościujące szacowaną nieruchomość na tle nieruchomości będących przedmiotem pozostałych transakcji. Dlatego cena średnia wyliczona na kwotę 62,92 zł za m2 została przez nią skorygowana do 97,02 zł za m2.

Decyzją z dnia (...) września 2016 r. Starosta (...) ustalił odszkodowanie w łącznej kwocie wynikającej z operatu z 28 lipca 2016 r.

Wnioskodawcy złożyli odwołanie od tej decyzji do Wojewody (...), formułując zarzuty naruszenia art. 77 § 1, art. 80 i art. 84 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, z późn. zm., obecnie Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, z późn. zm., dalej powoływanej jako k.p.a.) poprzez błędną pozytywną ocenę operatu szacunkowego, który ich zdaniem pomija szereg istotnych okoliczności, a także art. 157 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 z późn. zm., obecnie Dz. U. z 2018 r. poz. 2204, z późn. zm., dalej powoływanej jako ustawa), polegające na zaniechaniu zlecenia organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych zbadania operatu z 28 lipca 2016 r. w sytuacji istotnej rozbieżności pomiędzy wartością nieruchomości wykazaną w dokumentach urzędowych i prywatnych, oraz niemożności ustalenia należnego stronom odszkodowania w trakcie przez kilka lat prowadzonego postępowania.

Autorka operatu z 28 lipca 2016 r. w piśmie z dnia 5 czerwca 2017 r. ustosunkowała się do zarzutów odwołania. Stwierdziła, że położenie nieruchomości w obrębie stanowisk archeologicznych nie miało wpływu na jej wartość, skoro na obszarze gminy K. ceny gruntów podobnych przeznaczonych pod drogi publiczne i położonych na takich obszarach nie odbiegają od cen innych gruntów, które zostały na ten cel przeznaczone. Podkreśliła, iż wszystkie nieruchomości przyjęte przez nią do porównań były nieruchomościami podobnymi do nieruchomości szacowanej w rozumieniu art. 4 pkt 16 ustawy, tj. wyodrębniono je pod względem lokalizacji (położenie na lokalnym rynku nieruchomości tworzonym przez gminę K. oraz inne gminy bezpośrednio sąsiadujące z miastem P.), stanu prawnego (nieruchomości będące przedmiotem prawa własności), przeznaczenia i sposobu korzystania (grunty w świetle miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego niezabudowane przeznaczone na potrzeby komunikacji - pod drogi gminne) oraz charakteru otoczenia (tereny mieszkaniowe i mieszkaniowo-usługowe o różnym stopniu zagospodarowania). Jak zaznaczyła, nie są jej znane inne transakcje dokonane w analizowanym okresie, które spełniałyby te kryteria. Transakcje wskazane w odwołaniu nie dotyczyły bowiem nieruchomości podobnych: przedmiotem umowy z dnia 11 lipca 2014 r. była nieruchomość położona w mieście P., a więc poza rynkiem lokalnym, sprzedana za cenę 208,72 zł/m2, zaś umowy z dnia 17 stycznia 2014 r., skądinąd niezawartej w okresie objętym szacowaniem - nieruchomość zlokalizowana wprawdzie w gminie K., lecz w przypadku której jej wysoka cena (300 zł/m2) była wynikiem dodatkowych, wzajemnych zobowiązań stron. Biegła wyraziła zarazem pogląd, że zgodnie m.in. z art. 134 ust. 2 i art. 153 ustawy mogła wziąć pod uwagę wyłącznie transakcje w postaci umów sprzedaży w formie aktu notarialnego, gdyż kwoty odszkodowań ustalane w drodze decyzji administracyjnych nie są cenami transakcyjnymi mogącymi stanowić podstawę oszacowania wartości nieruchomości.

Przywołaną wyżej decyzją z dnia (...) czerwca 2017 r. Wojewoda (...) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty (...). Organ odwoławczy zauważył, że kluczowym elementem oceny prawidłowości decyzji ustalającej odszkodowanie za nieruchomość jest analiza operatu szacunkowego, która nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy, ponieważ organ w przeciwieństwie do biegłego nie dysponuje wiadomościami specjalnymi. Dlatego analiza ta przeprowadzana jest pod względem formalnym, pod kątem sprawdzenia, czy operat został sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, zawiera wszystkie wymagane przepisami prawa elementy treści, bez niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Organ pozytywnie ocenił metodę zastosowaną przez biegłego i uzyskane rezultaty, odwołał się też do późniejszych wyjaśnień biegłego, wskazując przyczyny, dla których nie przychylił się on do zarzutów odwołania. Zaakcentował, że biegły oszacował cenę wyższą niż cena średnia uzyskiwana w ostatnich latach za grunty podobne nie tylko na rynku lokalnym, ale także na terenie gminy K., przy czym średnią tę wyliczył odrzucając transakcje najbardziej odbiegające od pozostałych ceną, np. wahającą się w przedziale 0,24 zł - 10 zł za m2. Według niego nieustalenie odszkodowania w oparciu o operat szacunkowy sporządzony na wniosek strony w przypadku, gdy zgromadzony materiał dowodowy jest wystarczający do rozstrzygnięcia sprawy, nie może być podstawą do uznania, że postępowanie zostało przeprowadzone z naruszeniem prawa, ponieważ wniosek o powołanie biegłego nie jest wiążący i nie musi być uwzględniony, gdy materiał ten nie budzi wątpliwości.

Wojewoda (...) pominął operaty szacunkowe przedłożone przez strony, podnosząc, że zgodnie z art. 156 ust. 3 ustawy operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia.

Skarżący złożyli na tę decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, zarzucając jej naruszenie m.in. art. 77, art. 80 i art. 84 k.p.a. Skarga kwestionowała prawidłowość operatu z 28 lipca 2016 r., na którym oparły się organy obu instancji. W uzasadnieniu skargi wyrażono pogląd, że operat nie odpowiada wymogom określonym w § 36 ust. 6 pkt 2 w związku z ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. poz. 2109, z późn. zm.), gdyż bezzasadne nie uwzględnia w zestawieniu nieruchomości przyjętych do porównania danych z innych transakcji, które zawarto w gminie K. w analizowanym okresie, oraz przypadków, gdy Gmina ta ustalała odszkodowanie za drogi na mocy porozumień z dotychczasowymi właścicielami, co skutkowało zaniżeniem wyceny.

Wojewoda (...) w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w uzasadnieniu wyroku z dnia 18 stycznia 2018 r. omówił zasady ustalania odszkodowania za grunty wydzielone pod drogi publiczne, a także oceny operatu szacunkowego. Podzielił pogląd organów, że analiza operatu z 28 lipca 2016 r. pod względem formalnym nie daje podstaw do stwierdzenia nieprawidłowości, które pozwoliłyby na uznanie go za wadliwy dowód w sprawie. Operat zawiera bowiem wszystkie niezbędne elementy, w tym przedmiot, cel i podstawę prawną wyceny, źródła danych, daty istotne dla oszacowania wartości nieruchomości, analizę i charakterystykę rynku nieruchomości, podejście, metodę i technikę szacowania, obliczenia oraz wynik wyceny wraz z uzasadnieniem. W ocenie Sądu, tok rozumowania biegłego jest logiczny i jako taki nie nasuwa zastrzeżeń co do swej trafności. Zastosowano w nim dopuszczalną prawem metodę wyceny dostosowaną do wyników analizy rynku nieruchomości oraz stanu nieruchomości z dnia wydania decyzji zatwierdzającej jej podział.

W konsekwencji nie doszło do naruszenia wskazanych w skardze przepisów postępowania administracyjnego.

Sąd stwierdził, że organ odniósł się do wszystkich zarzutów odwołania w sposób prawidłowy i zasadny, nie uchybiając żadnym zasadom postępowania administracyjnego. Zauważył, że biegła ustosunkowała się do zarzutu pominięcia kwestii stanowisk archeologicznych w sposób pozwalający na przyjęcie, iż brak omówienia tej kwestii w operacie pozostaje bez znaczenia. Ponadto to rzeczoznawca majątkowy, a nie organy administracji czy sąd, rozstrzyga o wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości, a także o doborze nieruchomości, które przyjmowane są do porównania. Również organy obu instancji nie miały ustawowego obowiązku zwrócenia się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych w celu dokonania oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego w trybie art. 157 ustawy.

Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm., obecnie Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej powoływanej jako p.p.s.a.).

Skarżący, reprezentowani przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wnieśli skargę kasacyjną od wyroku z dnia 18 stycznia 2018 r., zaskarżając to orzeczenie w całości.

Skarga kasacyjna zawiera jedynie zarzut procesowy naruszenia art. 156 ustawy oraz art. 77, art. 80 i art. 84 k.p.a poprzez dokonanie przez Sąd pierwszej instancji błędnej oceny ustaleń poczynionych przez organ, co skutkowało uznaniem, że organ nie naruszył zasad prowadzenia postępowania, wydał decyzję zgodną z prawem oraz że podstawą tej decyzji mógł być operat z 28 lipca 2016 r.

W oparciu o tę podstawę kasacyjną pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych wraz z kosztami zastępstwa procesowego.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, powtórzył także wywody wyrażone w uzasadnieniu skargi. Ponadto wskazał, że Sąd pierwszej instancji nie zwrócił uwagi, że Wojewoda (...) przy wydawaniu ostatecznej decyzji uwzględnił wyłącznie część materiału dowodowego dostępnego w aktach sprawy, obejmujących kilka operatów szacunkowych, z których ten stanowiący podstawę orzeczenia wskazywał na najniższą kwotę odszkodowania należnego skarżącym. W jego ocenie operat ten zawierał błędy oraz niejasności, a także w sposób oczywisty odbiegał od standardów rynkowych i tym samym skutkował zaniżeniem należnej skarżącym kwoty odszkodowania.

Pełnomocnik wyróżnił trzy zasadnicze błędy operatu z 28 lipca 2016 r., które następnie szczegółowo omówił w kolejnych częściach uzasadnienia skargi kasacyjnej.

Najpierw podtrzymał pogląd, że operat pominął fakt, iż nieruchomość znajdowała się częściowo w strefie występowania materiałów archeologicznych o dużej i średniej wartości historycznej, przy czym jego zdaniem późniejsze wyjaśnienia biegłej, negujące znaczenie tej okoliczności, były jedynie obroną wydanej przez nią opinii oraz jej reputacji jako osoby bezstronnej, zasługującej na wynagrodzenie. Jak zaznaczył, jest to zaś ważny element cenotwórczy, skoro odkrycie materiałów archeologicznych na nieruchomości zgodnie z przepisami przewidującymi reguły ochrony zabytków wiąże się z licznymi obowiązkami, m.in. polegającymi na wstrzymaniu prowadzonych robót budowlanych.

Dalej Pełnomocnik podkreślił, że operat szacunkowy narusza art. 130 ust. 1 w związku z art. 4 ustawy poprzez przyjęcie do porównania transakcji obejmujących wszelkie "nieruchomości drogowe", podczas gdy szacowana nieruchomość została przeznaczona pod drogę publiczną mocą zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i przeszła na własność gminy ex lege. Na potrzeby szacowania uwzględniono natomiast szereg transakcji dotyczących działek niestanowiących nieruchomości podobnych, tj. działek faktycznie zajętych pod drogi publiczne oraz grunty leśne lub przejęte pod drogi na podstawie decyzji o realizacji inwestycji drogowych.

Pełnomocnik zakwestionował także kompletność wyodrębnionego przez biegłą zbioru nieruchomości, akcentując, że nie obejmuje on wskazanych w skardze transakcji przeprowadzonych w gminie K., czyli na rynku lokalnym, gdzie ceny są najwyższe. Tymczasem jako transakcje podobne przyjęto te, w przypadku których ceny były sporo niższe, z powołaniem się na współczynnik korekcyjny "całkowicie pozbawiony racjonalności i podstawowych zasad logiki". Zbiór nieruchomości był zbyt szeroki i wyznaczony wedle niejasnych kryteriów, m.in. abstrahujących od przeznaczenia nieruchomości, mającego przeważający wpływ na ich wartość.

Pełnomocnik zarzucił oparcie się na jednym z pięciu sporządzonych w sprawie operatów szacunkowych, które zostały opracowane wedle tych samych reguł, oraz brak inicjatywy dowodowej poprzez zaniechanie wystąpienia do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych celem wyjaśnienia ewidentnych wątpliwości wynikających z rozbieżności ich wyników. Jego zdaniem taki stan rzeczy pozostaje w sprzeczności z zasadą "pogłębionego zaufania", zwłaszcza że operat z 28 lipca 2016 r., pomijając rolę wspomnianych stanowisk archeologicznych, powiela dokładnie ten sam błąd, jaki został wytknięty w przypadku operatu M. S. przez organ odwoławczy, który nadto nie ustosunkował się nadto do wszystkich zarzutów odwołania, tj. tych podnoszących konieczność ograniczenia analiz do nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Przed ustosunkowaniem się do jej zarzutów zaznaczyć wypada, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko wymienione w § 2 tego przepisu przesłanki nieważności postępowania sądowego. W konsekwencji kontrola instancyjna orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego sprawowana jest wyłącznie w ramach zakreślonych przez podstawy kasacyjne, wskazane i uzasadnione w skardze kasacyjnej. Zarzuty skargi kasacyjnej wywierają więc doniosły wpływ na przebieg i wynik postępowania kasacyjnego, determinując przedmiot kontroli instancyjnej i często już na wstępie przesądzając jej rezultaty.

W powyższym kontekście podkreślenia wymaga, że podstawy rozpoznawanej skargi kasacyjnej zostały zakreślone stosunkowo wąsko. Nie obejmują one żadnych przepisów przewidujących zasady - zarówno proceduralne, jak i materialnoprawne - określania wartości nieruchomości wydzielonej pod drogę publiczną, w tym takich jak art. 130 ustawy, do którego nawiązano w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Przywołano jedynie art. 156 ustawy, który z pewnością nie został naruszony, skoro jego zasadnicza treść sprowadza się do reguły wyrażonej w ustępie 1, że ustalenie wartości nieruchomości wiąże się z koniecznością sporządzenia przez rzeczoznawcę majątkowego pisemnej opinii w formie operatu szacunkowego. Operat taki został przecież w sprawie sporządzony, a dokonane w nim wyliczenia przyjęto za podstawę przyznanego skarżącym odszkodowania. Stanowisko przedstawione w skardze kasacyjnej wyczerpuje się w istocie na zakwestionowaniu prawidłowości tych ustaleń, wobec czego w większości wykracza ono poza jej granice wynikające z jej zarzutów, które powinny być w uzasadnieniu rozwinięte. Polemika z ustaleniami nie zmierza wszak do wykazania, że doszło do naruszenia przepisów wskazujących wymogi, jakim powinien odpowiadać operat szacunkowy, zawartych w ustawie czy w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

Co więcej, uwadze pełnomocnika skarżących uszło, że część podniesionych przez niego argumentów nie znajduje pokrycia w treści art. 156 ustawy, który pośród podstaw kasacyjnych został powołany w całości, czyli ze wszystkimi jednostkami redakcyjnymi, na jakie się on dzieli. Otóż do jednostek tych należy ustęp 3 ograniczający okres, w jakim operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, do 12 miesięcy od daty jego sporządzenia. Pełnomocnik akcentując, że w sprawie zarówno na zlecenie organu, jak i z inicjatywy stron sporządzono łącznie aż pięć operatów, przechodzi natomiast do porządku nad tym, że tylko zwalczany przez niego operat z 28 lipca 2016 r. spełniał tę przesłankę w dacie wydania decyzji ustalającej odszkodowanie, a nawet w dniu, w którym Wojewoda (...) utrzymał ją w mocy decyzją zaskarżoną. Wszystkie pozostałe operaty nie mogły być wykorzystane do celów procesowych stosownie do art. 156 ust. 3 ustawy, gdyż nie zawierały miarodajnych danych. Dwa najstarsze z nich pochodziły z 2013 r., kolejny z 2014 r., a najbardziej aktualny był sporządzony 15 stycznia 2015 r., tj. ponad półtora roku przed opracowaniem operatu z 28 lipca 2016 r., i już wtedy od kilku miesięcy nie mógł być wykorzystany do celu, dla którego go sporządzono. Konstatacja, że w każdym z tych operatów sporządzonych w okresie kilku lat wartość nieruchomości określono w innej wysokości, jest oczywista i bynajmniej nie dyskwalifikuje niejako sama przez się wyniku uzyskanego w ostatnim operacie. Tego rodzaju rozbieżności można było wręcz oczekiwać, jeżeli zważyć na powszechnie znane zjawisko wahania cen nieruchomości i innych dóbr, będące pochodną stale zmieniających się warunków rynkowych, które biegły musi uwzględnić szacując wartość nieruchomości na taki dzień, jaki zapewnia przyznanie odszkodowania odpowiadającego realnej wartości rynkowej.

Zamykając ten wątek zauważyć należy też okoliczność niedostrzeżoną przez pełnomocnika skarżących, który jako punkt odniesienia dla swoich analiz porównawczych obrał również operat szacunkowy sporządzony w dniu 20 listopada 2013 r. przez biegłego M. S. Biegły ten mianowicie pismem z dnia 15 listopada 2014 r. odmówił potwierdzenia aktualności tego operatu, co w myśl art. 156 ust. 3 ustawy, skądinąd także z podanej wyżej przyczyny objętego podstawami kasacyjnymi, było warunkiem wykorzystania operatu po upływie terminu 12 miesięcy od jego sporządzenia. W efekcie pełnomocnik odwołuje się do tego dokumentu wbrew stanowisku jego autora, w świetle którego pozostaje on dla postępowania bez znaczenia.

Pełnomocnik skarżących nie sformułował zarzutu naruszenia art. 157 ustawy dotyczącego oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, chociaż podtrzymał twierdzenie, że organ miał obowiązek przejawić inicjatywę w rozpatrywanym zakresie. Kwestia ta pozostaje zatem poza granicami skargi kasacyjnej i tylko na marginesie trzeba zwrócić uwagę, że okolicznością uzasadniającą skorzystanie z tej możliwości są wątpliwości wynikające z samej treści operatu. Nie można więc wystąpić do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych wyłącznie z powodu niezgodności operatu z innymi operatami, z tym takimi, których wartość dowodowa została w jakimś stopniu zanegowana poprzez uchylenie decyzji ustalającej w oparciu o nie odszkodowanie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Pozostawałoby to w sprzeczności z zakazem wynikającym z art. 157 ust. 2 ustawy, wedle którego podstawy oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego nie może stanowić sporządzenie przez innego rzeczoznawcę majątkowego wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego. Spostrzeżenie to odnosi się także do innych racji pełnomocnika wywiedzionych z prostego zestawienia operatu z 28 lipca 2016 r. z operatami sporządzonymi w sprawie wcześniej.

Skarga kasacyjna nie podaje operatu z 28 lipca 2016 r. w wątpliwość w taki sposób, który mógłby doprowadzić do uchylenia zaskarżonego nią wyroku. Poprzestaje ona na zarzucie procesowym, który nie obejmuje żadnego przepisu stosowanej przez Sąd pierwszej instancji ustawy-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Tym samym kwestionuje ona rozstrzygnięcie Sądu tylko pośrednio, zarzucając mu niedostrzeżenie naruszenia przepisów postępowania stosowanych przez organy, tj. poza art. 156 ustawy, o którym była już mowa, przepisów procedury ogólnoadministracyjnej przewidujące generalne reguły gromadzenia i oceny materiału dowodowego (art. 77 i art. 80 k.p.a.) oraz przeprowadzania dowodu z opinii biegłego (art. 84 k.p.a.). Jak już podkreślono, podstaw kasacyjnych nie uzupełniono o przepisy szczególne dotyczące ustalania wartości nieruchomości, w tym dowodu w postaci operatu szacunkowego, odróżniających go od opinii biegłych, m.in. precyzujących kwestie łączące się z metodą i techniką wyceny. Ze względu na zasadę związania granicami skargi kasacyjnej ogranicza to pole rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, a także stopień wnikliwości w wyjaśnieniu wątpliwości podnoszonych przez pełnomocnika skarżących do tych zagadnień faktycznych czy aspektów sprawy, które mogły mieć wpływ na ocenę zastosowania wymienionych przepisów procedury ogólnoadministracyjnej.

Analiza przeprowadzona z takiego punktu widzenia nie potwierdza tych wątpliwości, które - jak zaznaczono wcześniej - akcentują trzy zasadnicze mankamenty operatu z 28 lipca 2016 r.

I tak niepodobna zgodzić się z tezą, że operat z 28 lipca 2016 r. powiela wcześniejszy błąd, nie uwzględniając podczas wyceny tego, iż na nieruchomości zlokalizowane jest stanowisko archeologiczne. Pomijając fakt, że trudno przyjąć, ze względu na okoliczności powołane w skardze kasacyjnej, by taki błąd mógł doprowadzić do zaniżenia wartości nieruchomości, odnotować należy, iż wbrew twierdzeniom pełnomocnika biegła w piśmie z dnia 5 czerwca 2017 r. złożyła przekonujące wyjaśnienia w tej materii. Powołała się mianowicie na przykłady transakcji sprzedaży nieruchomości ze znajdującymi się na nich stanowiskami archeologicznymi, których cena nie odbiegała od nieruchomości pozostałych. Pełnomocnik nie próbował w ogóle obalić tego argumentu, nie podjął z nim jakiejkolwiek polemiki, kwitując stanowisko biegłego bezpodstawnymi uwagami na temat jego osoby i jego motywów, nie zważając na treść jego pisma z dnia 5 czerwca 2017 r.

Dalsze zastrzeżenia pełnomocnika ogniskują się wokół dokonanego przez biegłego doboru transakcji wykorzystanych podczas szacowania. Są one niekonsekwentne, ponieważ z jednej strony zmierzają do zmniejszenia tego zbioru poprzez eliminację transakcji niespełniających pewnych kryteriów, a z drugiej do jego poszerzenia o wskazane przez skarżących transakcje z wyższą ceną (które nierzadko same tym kryteriom nie odpowiadają). We wszystkich przypadkach jednak pełnomocnik nie ustosunkował się do kryteriów przedstawionych i uzasadnionych przez biegłego w operacie z 28 lipca 2016 r. oraz w piśmie z dnia 5 czerwca 2017 r., a także do wywodów organów i Sądu pierwszej instancji aprobujących działania biegłego. Nie zważał na dokładnie omówione czynniki mające rozstrzygać o podobieństwie nieruchomości w rozumieniu art. 4 pkt 16 ustawy, również zresztą pozostawionego poza podstawami kasacyjnymi: lokalizację, stan prawny, przeznaczenie i sposób korzystania oraz charakter otoczenia. Nie dostrzegł, że ze zbioru tak wyselekcjonowanych pięćdziesięciu dziewięciu transakcji biegła usunęła te odbiegające ceną od ceny średniej, i to nie tylko trzy z ceną najwyższą, ale aż szesnaście z ceną najniższą. Stąd błędnie utrzymywał, jakoby te ostatnie transakcje miały wpływ na wyliczenia biegłego. Wreszcie przemilczał, że biegła skorygowała cenę szacowanej nieruchomości znacznie powyżej średniej, wysoko oceniając jej lokalizację, intensywność wykorzystania drogi oraz walory otoczenia. Brak więc podstaw do prezentowania zapatrywania, że biegła kierowała się niejasnymi kryteriami, odbiegającymi od warunków rynkowych, pomijając np. przeznaczenie nieruchomości.

Pełnomocnik nie sformułował zarzutu, że aprobata przez Sąd pierwszej instancji, a wcześniej organy powyższych działań biegłej była niezgodna z przepisami określającymi reguły obowiązujące w tej materii, w tym art. 4 pkt 16 ustawy, zawierającego definicję nieruchomości podobnej. Podobnie nie ustosunkował się - w ramach zarzutu błędnej wykładni art. 134 ust. 2 i art. 153 ustawy - do poglądu, wyrażonego w piśmie biegłej z dnia 5 czerwca 2017 r., do którego Sąd nawiązał w ślad za Wojewodą (...), że przepisy te wykluczają szacowanie wartości nieruchomości w oparciu o decyzje ustalające odszkodowania za inne nieruchomości ze względu na możliwość uwzględnienia wyłącznie cen transakcyjnych, a więc wynikających z czynności cywilnoprawnych. Dlatego kwestie te można ocenić jedynie przez pryzmat przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, które zostały objęte podstawami kasacyjnymi. W tym zakresie znaczenie ma zaś zagadnienie zamykające się w pytaniu, czy dobór transakcji oraz wnioskowanie przeprowadzone na jego podstawie dają się racjonalnie uzasadnić jako wywiedzione przekonująco i zgodnie z zasadami logiki z rzetelnie przedstawionych obiektywnych przesłanek.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego odpowiedź ta musi być twierdząca pomimo kontrargumentów wyprowadzonych w skardze kasacyjnej. Pełnomocnik skarżących nie wykazał bowiem, z jakich powodów krąg transakcji powinien zostać ograniczony do takich, których przedmiotem były nieruchomości przeznaczone pod drogi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, oraz poszerzony o przypadki, gdy wartość nieruchomości została ustalona nie w umowie sprzedaży, lecz w drodze porozumienia pomiędzy jej właścicielem a organem administracji publicznej. Nie dowiódł na konkretnych przykładach, w jaki sposób każdy z tych zabiegów mógł przełożyć się na wynik szacowania, np. że nieruchomości drogowe objęte planem miejscowym są droższe od nieruchomości, w przypadku których przeznaczenie drogowe ma inne źródło. Innymi słowy, nie wyszedł poza swoje przekonanie i domysły, które są niewystarczające do weryfikacji rozumowania rzeczoznawcy, czyli osoby dysponującej wiadomościami specjalnymi, precyzyjnie i szczegółowo wyłożonego w operacie z 28 lipca 2016 r. Jak już była o tym mowa, nie zważał przy tym w ogóle na treść wyjaśnień rzeczoznawcy zamieszczonych w piśmie z dnia 5 czerwca 2017 r., poprzestając na podtrzymaniu wcześniejszych zarzutów także wówczas, gdy w piśmie tym się do nich ustosunkowano. Powtórzył mianowicie, że podczas szacowania należało wziąć pod uwagę dwie transakcje, w których cena była sporo wyższa niż ustalona w sprawie cena średnia, przechodząc do porządku nad tym, że zdaniem biegłej pierwsza z tych transakcji odnosiła się do nieruchomości położonej w mieście P., tj. poza rynkiem lokalnym badanym w operacie, a druga przewidywała wzajemne zobowiązania stron, które przełożyły się na wyższą cenę.

Bezpodstawne są również twierdzenia pełnomocnika skarżących, jakoby dla potrzeb operatu obrano zbyt szeroki zasięg terytorialny analiz, wykraczając poza obszar Gminy K. i dochodząc przez to do rezultatów, które odbiegają od wyższych cen nieruchomości drogowej w tej Gminie. Pomijając fakt, że stanowisko to połączył on z postulatem objęcia rozpatrywanym zakresem wspomnianej nieruchomości położonej w P., tj. poza granicami tej Gminy, zaznaczyć trzeba, iż nie znajduje ono potwierdzenia w treści operatu szacunkowego z 28 lipca 2016 r. Otóż szacowanie przeprowadzono w nim na próbie czterdziestu transakcji mających za przedmiot nieruchomości podobne, z których pięć było dokonanych w Gminie K., przy czym w transakcjach tych uzyskano kolejno następujące ceny za m2: 39,75 zł, 70 zł, 92,71 zł i dwukrotnie 100 zł (punkty 1, 27 oraz 38-40 tabeli zamieszonej na stronie 17 operatu). Tym samym nie wymaga wiadomości specjalnych konstatacja, że cena m2 szacowanej nieruchomości wyliczona w operacie na kwotę 97,02 zł z pewnością nie pozostawała w rażącej dysproporcji do cen uzyskanych w tych pięciu transakcjach, była natomiast sporo wyższa od ceny średniej dla wszystkich czterdziestu transakcji, wynoszącej 62,92 zł za m2.

Mając to na względzie Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok nie narusza art. 156 ustawy oraz art. 77, art. 80 i art. 84 k.p.a., a wobec braku naruszeń prawa branych pod uwagę z urzędu oddalił skargę kasacyjną zgodnie z art. 184 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.