Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2151642

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 23 stycznia 2015 r.
I OSK 1562/13

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec.

Sędziowie: NSA Ewa Dzbeńska, del. WSA Marian Wolanin (spr.).

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 kwietnia 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 1094/12 w sprawie ze skargi M.K. na postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 24 kwietnia 2012 r. nr (...) w przedmiocie zawieszenia postępowania

1.

oddala skargę kasacyjną;

2.

zasądza od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz M.K. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie faktyczne

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 3 kwietnia 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 1094/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpatrzeniu skargi M.K., stwierdził nieważność postanowienia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 24 kwietnia 2012 r., nr (...), w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej (...), nr (...), z dnia 18 października 1955 r. oraz utrzymującej go w mocy decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia 2 listopada 1955 r., nr (...), odmawiającej przyznania dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości położonej w (...) przy ul. (...), ozn. nr hip. (...).

W uzasadnieniu wyroku wskazano, że Minister Infrastruktury postanowieniem z dnia 30 lipca 2010 r., nr (...), zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wskazanego wyżej orzeczenia administracyjnego oraz utrzymującej go w mocy decyzji organu odwoławczego, z powodu konieczności ustalenia następców prawnych byłych współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości, tj. J. i H. małżonków K. oraz J. i Z. małżonków O. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy zawieszenia postępowania na wniosek M.K., Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej postanowieniem z dnia 24 kwietnia 2012 r. uchylił postanowienie z dnia 30 lipca 2010 r. w części dotyczącej wezwania do przeprowadzenia postępowania spadkowego po J. O. i Z. O. (z uwagi na wpłynięcie do akt sprawy postanowienia Sądu Rejonowego (...) z dnia 23 września 2010 r. o stwierdzeniu nabycia praw do spadku po J.O. i Z.O.), natomiast w pozostałym zakresie utrzymał w mocy postanowienie z dnia 30 lipca 2010 r. stwierdzając, że przymiot strony w postępowaniu nadzorczym, dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji dekretowych, przysługuje wszystkim spadkobiercom współwłaścicieli nieruchomości lub ich następcom, a organ administracji, zgodnie z art. 10 § 1 i art. 61 § 4 k.p.a. zobowiązany jest zapewnić im czynny udział w każdym stadium postępowania. Brak udziału strony w postępowaniu bez własnej winy stanowić może podstawę do wznowienia postępowania, stosownie do art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Natomiast zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. decyzja administracyjna rozstrzygająca sprawę co do istoty lub w inny sposób kończącą sprawę w danej instancji powinna zawierać oznaczenie stron. Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 30 § 4 k.p.a. w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. Ustalenie, w postępowaniu prowadzonym przez właściwy sąd powszechny, spadkobierców byłych właścicieli, przedmiotowej nieruchomości ozn. nr hip. (...), tj. J. i H. małżonków K. stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., dlatego - w ocenie organu - okoliczności te obligują organ do zawieszenia postępowania. Konstrukcja przyjęta w art. 30 § 5 k.p.a. pozwala na kontynuowanie postępowania w przypadku śmierci strony oraz braku jej następców prawnych. Wówczas jako strony postępowania działają osoby sprawujące zarząd majątkiem masy spadkowej, a w ich braku kurator wyznaczony przez sąd na wniosek organu administracji publicznej. Jednak przepis ten nie będzie miał zastosowania w niniejszej sprawie, bowiem organowi znany jest potencjalny - z kręgów rodziny - następca prawny byłych właścicieli przedmiotowej nieruchomości.

Stwierdzając nieważność postanowienia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 24 kwietnia 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że W. M. z domu O. - będąca stroną postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego z dnia 18 października 1955 r. i utrzymującej go w mocy decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia 2 listopada 1955 r. - zmarła w dniu (...) października 2010 r., co wynika z odpisu skróconego aktu zgonu nr (...), wystawionego przez Urząd Stanu Cywilnego w (...). W.M. była spadkobierczynią po J. i Z. małżonkach O., co z kolei wynika z odpisu postanowienia Sądu Rejonowego (...) z dnia 23 września 2010 r., sygn. akt (...). Małżonkowie O. byli współwłaścicielami nieruchomości objętej wskazanymi wyżej: orzeczeniem i decyzją. W.M. nie żyła już zatem w dacie wydania postanowienia z dnia 24 kwietnia 2012 r., a mimo to organ nadzoru uczynił ją adresatem tego postanowienia. Prowadzenie postępowania administracyjnego (w tym incydentalnego) w stosunku do osoby zmarłej i wydanie postanowienia musi być ocenione, jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Charakter strony przysługujący osobie fizycznej wygasa bowiem z jej śmiercią. Oznacza to, że w stosunku do osób zmarłych nie można wydawać aktu administracyjnego (postanowień, decyzji). Skoro doszło do wydania postanowienia w stosunku do osoby zmarłej, to taki akt administracyjny obarczony jest wadą nieważności i powinien być usunięty z obrotu prawnego, aby nie wywoływał skutków prawnych. Nie ma natomiast istotnego znaczenia, czy organ administracji, prowadząc postępowanie, wiedział o śmierci strony, czy też nie.

W skardze kasacyjnej od omawianego wyroku z dnia 3 kwietnia 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 1094/12, Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj.:

- błędne zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez uznanie, że prowadzenie postępowania administracyjnego (w tym incydentalnego) w stosunku do osoby zmarłej i wydanie postanowienia jest - w okolicznościach niniejszej sprawy - rażącym naruszeniem prawa,

- niezastosowanie art. 30 § 4 k.p.a. regulującego przypadki następstwa proceduralnego poprzez nieuwzględnienie, że zaskarżone postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 24 kwietnia 2012 r. doręczono następcom prawnym zmarłej strony postępowania.

W skardze kasacyjnej zarzucono również naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.) - dalej p.p.s.a., poprzez podjęcie zaskarżonego orzeczenia z pominięciem całokształtu okoliczności sprawy i zgromadzonego materiału dowodowego uwzględnionego przez organ przy podejmowaniu rozstrzygnięcia,

- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sformułowanie w uzasadnieniu wyroku nieuzasadnionych wniosków w sposób wybiórczy traktujących materiał dowodowy, jak również brak odniesienia się w treści uzasadnienia do istotnych okoliczności niniejszej sprawy, wykluczających wykładnię stosowaną przez Sąd,

- art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez przyjęcie, że w okolicznościach niniejszej sprawy postanowienie z dnia 24 kwietnia 2012 r. jest obarczone wadą nieważności.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że nie można odmówić racji Sądowi pierwszej instancji, że osoba zmarła nie może być podmiotem, w stosunku do którego prowadzone jest postępowanie administracyjne, a następnie wydane rozstrzygnięcie. Nie oznacza to jednak, że za poprawne mogły być uznane wnioski, które Sąd wyprowadził z tego prawidłowego twierdzenia. Nie można bowiem zgodzić się z Sądem, że wydanie postanowienia w stosunku do osoby zmarłej, która po wszczęciu postępowania, lecz przed jego formalnym zakończeniem zmarła, skutkuje tym, że wydane w niniejszej sprawie postanowienie z tego tylko względu jest dotknięte wadą nieważności, skoro następcy prawni osoby zmarłej, niebędącej jedyną stroną postępowania, wiedzieli (będąc jednocześnie stronami tego postępowania) o treści podejmowanych czynności, w tym wydaniu zaskarżonego postanowienia przez organ, i jego nie kwestionowali. Postanowienie z dnia 24 kwietnia 2012 r. zostało skierowane (poza wnioskodawcą i potencjalnym następcą prawnym J. i H. małż. K.) do W.M. (pod adresem pełnomocnika do doręczeń, J.P.) oraz A. O., E. O. i K. O. Korespondencja została prawidłowo doręczona stronom postępowania. J.P. odebrał to postanowienie, kierowane do W.M., własnoręcznie kwitując odbiór w dniu 30 kwietnia 2012 r. W dniu 28 stycznia 2013 r. do Ministerstwa Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wpłynęło pismo A.M., E.O. i K.O., do którego dołączono postanowienie Sądu Rejonowego (...) z dnia 24 października 2011 r., sygn. akt (...), z którego wynika, że spadek po W.M., zmarłej w dniu (...) października 2010 r., na podstawie testamentu nabyły A.O. i E.O. W.M. zmarła zatem, gdy przed Ministrem Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej prowadzone było postępowanie w trybie art. 127 § 3 k.p.a. i żadna ze stron nie powiadomiła organu administracji o fakcie zgonu W.M. - następcy prawnego J. i Z. małżonków O. - mimo, że udział w nim brały również jej spadkobierczynie - A.O. i E.O. Ponadto, spokrewnionym ze zmarłą W.M. jest także K.O., również strona postępowania administracyjnego. Pozostał zatem krąg osób spokrewnionych ze zmarłą W.M., które z łatwością mogły pozyskać informację o jej śmierci lub taką informację posiadały. Korespondencja kierowana do W.M. (na ręce pełnomocnika do doręczeń), mimo śmierci adresatki, nie została zwrócona do organu z informacją o jej zgonie. Tym samym, nie posiadając żadnych informacji o śmierci strony, Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wydał w dniu 24 kwietnia 2012 r. zaskarżone postanowienie, które zostało skierowane m.in. do W.M. (odebrał pełnomocnik do doręczeń), a ponadto także m.in. do A.O. i E. O. W tej dacie A. O. i E. O. dysponowały już postanowieniem Sądu Rejonowego (...) z dnia 24 października 2011 r., zgodnie z którym są one jedynymi spadkobierczyniami zmarłej W.M. A.O. i E.O. zostały jednak ujawnione, jako spadkobierczynie zmarłej strony postępowania, dopiero na etapie postępowania sądowoadministracyjnego (organ otrzymał postanowienie spadkowe w dniu 28 stycznia 2013 r.). W ocenie organu niezasadny jest zatem zarzut rażącego naruszenia prawa wynikający z wydania postanowienia w stosunku do osoby zmarłej, skoro w dacie jego wydania organ nie był poinformowany w żaden sposób o śmierci strony, a ponadto doręczenie zaskarżonego postanowienia nastąpiło następcom prawnym zmarłej strony postępowania (będącym już wcześniej stronami postępowania). Sąd w uzasadnieniu pominął lub nie odniósł się do zaistniałej sytuacji, że jedynymi spadkobierczyniami zmarłej strony postępowania, W.M. są A.O. i E.O. (które z tytułu następstwa prawnego po współwłaścicielach nieruchomości i tak były stronami postępowania prowadzonego przed organem administracji). Sąd nie uwzględnił okoliczności, że A.O. i E.O., które przez cały czas postępowania odbierały korespondencję w sprawie (kierowaną do nich jako stron postępowania), wstąpiły w prawa W.M. z tytułu dziedziczenia, a co za tym idzie, również do postępowania administracyjnego w miejsce dotychczasowej strony (następstwo proceduralne mortis causa). W postępowaniu zakończonym zaskarżonym postanowieniem brały więc udział wszystkie osoby, którym przysługiwał przymiot strony (w tym wszyscy spadkobiercy zmarłej W.M.), lecz z treści uzasadnienia wyroku nie wynika, dlaczego dla Sądu ta okoliczność nie jest istotna. W wyroku z dnia 17 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 129/10, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że brak dokonania czynności doręczenia decyzji administracyjnej osobie, która zmarła w trakcie toczącego się postępowania, nie będąc jednocześnie jedyną jego stroną oraz faktyczne doręczenie decyzji następcy prawnemu zmarłej strony skutkuje tym, że nie można przyjąć, aby kontrolowana w sprawie decyzja dotknięta była wadą, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Naruszenie wynikające z braku informacji organu nie powinno być zatem kwalifikowane jako rażące naruszenie prawa, skoro nie wpływa ono na kształt rozstrzygnięcia, a spadkobiercy mogli zapoznać się z treścią rozstrzygnięcia. Zdaniem organu, za rażące naruszenie prawa może być uznane takie naruszenie, którego organ miał pełną świadomość lub wiedzę, jak również w sytuacji, gdy naruszenie to wpływa na wynik sprawy. Tymczasem analiza całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, nie zaś jedynie jego wybiórcze traktowanie, bezspornie wskazuje, że żadna z powyższych sytuacji nie miała miejsca w przedmiotowej sprawie, a zatem wnioski Sądu w tym zakresie nie są prawidłowe. Zaskarżonym wyrokiem naruszono również art. 133 § 1 p.p.s.a., skoro nie odniesiono się w nim do zgromadzonego materiału dowodowego i całokształtu okoliczności sprawy, ograniczając rozstrzygnięcie i jego uzasadnienie jedynie do okoliczności śmierci strony.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna, nie zawiera usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia, dlatego podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.) z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne.

Akt administracyjny zawierający rozstrzygnięcie sprawy, także mającej charakter procesowy, zawsze dotyczy określonego adresata tego rozstrzygnięcia. Z tego względu, akt ten jest kierowany do adresata, będącego stroną postępowania administracyjnego (por. art. 28 i art. 29 k.p.a.). Skierowanie zatem takiego aktu do osoby zmarłej, polegające na wskazaniu jej w komparycji tego aktu, oznacza rozstrzygnięcie przez organ o kwestiach należących do sfery praw lub obowiązków tej osoby, która już nie istnieje. O ile więc z art. 30 § 4 k.p.a. wynika, że w sprawach dotyczących praw dziedzicznych w razie śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni, o tyle przepis ten nie sankcjonuje dopuszczalności rozstrzygania o prawach i obowiązkach osoby zmarłej, lecz jedynie o kontynuacji postępowania administracyjnego z udziałem następców osoby zmarłej. Nie można zatem oceny rażącego naruszenia prawa przez skierowanie rozstrzygnięcia administracyjnego do osoby zmarłej, tj. okoliczności natury prawnej, uzależniać od ustalenia okoliczności faktycznej, czy akt ten otrzymały również osoby będące udokumentowanymi następcami prawnymi osoby zmarłej będącej adresatem tego rozstrzygnięcia.

Skoro więc okoliczność skierowania rozstrzygnięcia administracyjnego, także o charakterze procesowym, oceniana jest w utrwalonej już praktyce sądowoadministracyjnej, jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., na co wskazał także Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku, to brak jest podstaw prawnych, aby w niniejszej sprawie - niekwestionowaną przez skarżącego kasacyjnie okoliczność skierowania postanowienia z dnia 24 kwietnia 2012 r. do osoby zmarłej - uznać za nie mającą cechy rażącego naruszenia prawa tylko dlatego, że postanowienie to otrzymały również osoby będące następcami prawnymi tej osoby. Odrębną bowiem kwestią jest zapewnienie udziału w postępowaniu administracyjnym wszystkim jego stronom, co w niniejszej sprawie sprowadziło się do doręczenia powołanego postanowienia z dnia 24 kwietnia 2012 r. następcom osoby zmarłej, jako sposób wykonania dyspozycji art. 30 § 4 k.p.a., a odrębną kwestią jest skierowanie tego postanowienia, jako rozstrzygnięcia o sytuacji procesowej strony, do osoby zmarłej.

Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie nie jest bowiem okoliczność zapewnienia udziału wszystkim stronom w czynnościach dokonywanych przez organ, także tych, które przybrały postać postanowienia z dnia 24 kwietnia 2012 r., lecz okoliczność rozstrzygnięcia w tym postanowieniu o sytuacji procesowej osoby zmarłej, poprzez skierowanie do tej osoby tego rozstrzygnięcia.

Z powyższych względów zarzut kasacyjny naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. należy uznać za pozbawiony podstaw. Natomiast zarzut naruszenia przez Sąd art. 30 § 4 k.p.a., jako przepisu prawa materialnego, jest o tyle nieprawidłowo sformułowany, iż skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi jego niezastosowanie, gdy tymczasem, w myśl art. 174 pkt 1 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Niezależnie jednak od sposobu sformułowania tego zarzutu, Sąd pierwszej instancji nie naruszył powołanego art. 30 § 4 k.p.a., ponieważ nie dokonywał oceny postanowienia z dnia 24 kwietnia 2012 r. przez pryzmat zapewnienia wszystkim jego stronom udziału w jego otrzymaniu, lecz przez pryzmat dopuszczalności zawarcia w nim rozstrzygnięcia o sytuacji procesowej osoby zmarłej.

Zarzuty kasacyjne naruszenia przepisów postępowania również należy uznać za nie zasługujące na uwzględnienie, ponieważ okoliczność, że postanowienie z dnia 24 kwietnia 2012 r. zostało skierowane do osoby zmarłej nie budzi wątpliwości, a nawet sam skarżący kasacyjnie przyznał to w skardze kasacyjnej. Była to zaś wystarczająca okoliczność do zastosowania wobec powołanego postanowienia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nie można bowiem oceny prawnej tej okoliczności przez pryzmat przesłanki rażącego naruszenia prawa relatywizować okolicznościami faktycznymi, aby na tej podstawie uznać, że ta sama okoliczność skierowania rozstrzygnięcia do osoby zmarłej mogła być różnie oceniana, w zależności np. od stanu wiedzy organu o śmierci strony w chwili podejmowania tego rozstrzygnięcia. Rażące naruszenie prawa jest cechą aktu administracyjnego, która może zaistnieć także wtedy, gdy organ orzekający nie miał ani wiedzy, ani woli w jej zaistnieniu w chwili podejmowania tego aktu. Brak wiedzy organu orzekającego w niniejszej sprawie o śmierci jednej ze stron postanowienia z dnia 24 kwietnia 2012 r. w chwili jego wydawania nie ma więc znaczenia dla uznania okoliczności skierowania tego postanowienia do osoby zmarłej za rażące naruszenie prawa. W zaskarżonym wyroku nie zostało bowiem wskazane, aby skierowanie tego postanowienia do osoby zmarłej było wynikiem zamierzonego działania organu.

W związku z powyższym, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji wyroku.

O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.