I OSK 1539/18, Potencjalna możliwość wyłączenia organu w postępowaniu rozgraniczeniowym. - Wyrok Naczelnego Sądu... - OpenLEX

I OSK 1539/18, Potencjalna możliwość wyłączenia organu w postępowaniu rozgraniczeniowym. - Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2799060

Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2020 r. I OSK 1539/18 Potencjalna możliwość wyłączenia organu w postępowaniu rozgraniczeniowym.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska.

Sędziowie: NSA Elżbieta Kremer (spr.), del. WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 25 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Rz 1245/17 w sprawie ze skargi S. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu z dnia (...) września 2017 r. nr (...) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji

1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania,

2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu na rzecz S. T. kwotę 577 (pięćset siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie faktyczne

Wyrokiem z dnia 25 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Rz 1245/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę S. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu z dnia (...) września 2017 r. nr (...) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

Decyzją z dnia (...) stycznia 2017 r. nr (...) Wójt Gminy Wielkie Oczy orzekł o rozgraniczeniu nieruchomości oznaczonej nr ew. (...) położonej we wsi B., gm. Wielkie Oczy stanowiącej własność Skarbu Państwa pozostającej w zarządzie Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo Jarosław, z działkami ew. nr (...), (...) stanowiącymi własność Gminy Wielkie Oczy, działką ew. nr (...) stanowiącą własność S. T., oraz działką ew. nr (...) stanowiącą własność Skarbu Państwa.

W dniu 24 kwietnia 2017 r. do Urzędu Gminy Wielkie Oczy wpłynął wniosek S. T. o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji.

Decyzją z dnia (...) czerwca 2017 r. nr (...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Przemyślu odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji z dnia (...) stycznia 2017 r.

W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że właściciele nieruchomości, które podlegały rozgraniczeniu nie zawarli ugody w postępowaniu rozgraniczeniowym, nie złożyli także zgodnych oświadczeń, a zatem ustalenie granicy mogło nastąpić jedynie na podstawie zebranych dowodów. Przebieg granicy pomiędzy działkami ew. nr (...) i (...) oznaczony został na szkicu granicznym punktami 814, 814A i 849, przy czym punkty graniczne 814 i 849 ustalono na podstawie wznowionych znaków, natomiast punkt 814A na podstawie zgodnego oświadczenia stron. Skarżąca uczestniczyła w postępowaniu rozgraniczeniowym, w tym podczas czynności ustalenia przebiegu granic przez geodetę i zaakceptowała treść protokołu granicznego bez zastrzeżeń. Przed wydaniem końcowej decyzji, a po przekazania dokumentacji do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Lubaczowie mogła zapoznać się z aktami sprawy, jak również żądać przekazania sprawy do rozstrzygnięcia sądowi powszechnemu. Natomiast jeśli działała pod wpływem błędu, powinna była wystąpić do właściwego sądu o uchylenie się od skutków złożenia oświadczenia woli pod wpływem wady oświadczenia woli.

Dalej wskazano, że Wójt w dniu 21 listopada 2016 r., sporządził opinię dla Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Lubaczowie, w której stwierdził prawidłowość przeprowadzenia czynności geodezyjnych ustalenia granic m.in. dla działki ew. nr (...). Zdaniem SKO, dokumentacja geodezyjna odpowiada wymogom określonym w § 24 rozporządzenia Ministrów Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej w sprawie rozgraniczania nieruchomości z dnia 14 kwietnia 1999 r. (Dz. U. Nr 45, poz. 453). Obowiązujące przepisy nie zawierają wymogu dołączania do decyzji rozgraniczeniowej dodatkowej mapy z naniesionymi granicami.

Następnie wyjaśniono, że czynność sporządzenia uzasadnienia, dokonywana już po rozstrzygnięciu sprawy, ma sprawozdawczy charakter i sama przez się nie może wpłynąć na to rozstrzygnięcie, jako na wynik sprawy. Natomiast rozstrzygnięcie o kosztach nie jest obowiązkowym składnikiem decyzji, co więcej organ administracji może określić je w odrębnym postanowieniu.

Wobec powyższego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Przemyślu uznało, że decyzji z dnia (...) stycznia 2017 r. nie można uznać za wydaną z naruszeniem prawa w stopniu rażącym.

Skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Decyzją z dnia (...) września 2017 r. nr (...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Przemyślu utrzymało w mocy własną decyzję z dnia (...) czerwca 2017 r.

W uzasadnieniu organ podkreślił, że zarówno z przepisów ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne jak również z rozporządzenia Ministrów Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczenia nieruchomości, nie wynika obowiązek dołączania do decyzji rozgraniczeniowej dodatkowej mapy z naniesionymi granicami.

Za nietrafny uznano również zarzut dotyczący sporządzonego uzasadnienia decyzji rozgraniczeniowej oraz braku oceny prawidłowości dokonanych przez geodetę czynności geodezyjnych. W ocenie organu uzasadnienie decyzji, choćby nawet było lakoniczne, nie może stanowić wystarczającej przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji rozgraniczeniowej. Wadliwe uzasadnienie decyzji kwalifikuje określone rozstrzygnięcie organu administracji do rażąco naruszających prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wówczas, gdy orzeczenie nie zawiera w ogóle uzasadnienia albo uzasadnienie jest tak lakoniczne i o takim stopniu uogólnienia, że można je wykorzystać do każdego rozstrzygnięcia, uzasadnienie nie odpowiada treści rozstrzygnięcia lub jest w sposób oczywisty z nim sprzeczne albo nie wskazuje na ustalony w danej sprawie stan faktyczny. Natomiast nie można uznać za rażąco naruszającą prawo decyzję posiadającą co prawda lakoniczne uzasadnienie, ale dające ogólny obraz ustalonego stanu faktycznego i zawierające odniesienia do podstawy prawnej. Wskazano przy tym, że Wójt w sporządzonej przez siebie opinii w dniu 21 listopada 2016 r. dokonał oceny prawidłowości przeprowadzenia czynności geodezyjnych ustalenia granic m.in. dla działki nr (...) i działek przyległych, oraz stwierdził zgodność sporządzonych dokumentów z obowiązującymi przepisami.

Dalej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Przemyślu podkreśliło, że określenie kosztów postępowania rozgraniczeniowego nie jest obowiązkowym składnikiem decyzji, organ administracji może je bowiem określić w odrębnym postanowieniu.

SKO odniosło się również do pisma pełnomocnika skarżącej, które uznało za pismo w sprawie. Wyjaśniono, że zarówno z decyzji rozgraniczeniowej, jak i z przedłożonych akt sprawy administracyjnej nie wynika, aby istniały dwa operaty techniczne, o których mowa w tym piśmie. Jeśli strona działała pod wpływem błędu, powinna wystąpić do właściwego sądu o uchylenie się od skutków prawnych oświadczenia woli złożonego pod wpływem błędu, odnośnie zaś nielegalnego działania geodety, czy też fałszowania dokumentów, jeśli strona posiada wiarygodne informacje w tym zakresie, może złożyć stosowne zawiadomienie o podejrzeniu popełnienia przestępstwa do organów ścigania.

S. T. wniosła skargę na powyższą decyzję, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego oraz naruszenie przepisów prawa postępowania mających wpływ na treść zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia, pominięcie istotnych dowodów w sprawie, działanie przeciwko dowodom, wreszcie błędy w ustaleniach faktycznych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalając skargę wskazał, że postępowanie rozgraniczeniowe zostało przeprowadzone zgodnie z postanowieniami rozdziału 6 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. W jego toku ustalono przebieg granicy pomiędzy działkami (...) i (...), na okoliczność czego, w dniu 2 czerwca 2016 r. sporządzono protokół graniczny, który skarżąca podpisała. Punkty graniczne i same granice zostały stronom okazane na gruncie. Granicę pomiędzy obiema działkami wyznaczają trzy punkty graniczne: 814, 814A i 849. Punkty 814 i 849 zostały ustalone na podstawie wznowionych znaków granicznych (kamienie betonowe odszukane w terenie), natomiast punkt 814A z powodu braku dowodów, ustalono na podstawie zgodnego oświadczenia stron; pod protokołem znajduje się między innymi podpis skarżącej.

W ocenie Sądu, zgodnie z wymogiem art. 33 ust. 1 ustawy Wójt ustalił przebieg granicy na podstawie zebranych dowodów i zgodnego oświadczenia stron. Operat z postępowania rozgraniczeniowego został zarejestrowany w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Lubaczowie w dniu 1 grudnia 2016 r. pod numerem (...), a samo postępowanie zostało pozytywnie zaopiniowane przez Wójta w dniu 21 listopada 2016 r.; rygory przewidziane art. 30 ust. 2 pkt 1 i 2 zostały więc zachowane.

Zdaniem Sądu rację ma organ twierdząc, że decyzja rozgraniczeniowa nie zawiera "mapy rozgraniczeniowej", albowiem graficzny przebieg granicy odzwierciedla dokumentacja rozgraniczenia nieruchomości (dokumentacja geodezyjna) - § 19 i § 24 rozporządzenia w sprawie rozgraniczenia nieruchomości. Również orzeczenie o kosztach nie jest obligatoryjnym elementem decyzji rozgraniczeniowej; jest to samodzielne rozstrzygnięcie procesowe, które może, ale nie musi stanowić elementu rozstrzygnięcia rozgraniczeniowego.

W aktach sprawy znajdowały się również informacje dotyczące zmiany powierzchni działki nr (...); wykaz zmian ewidencyjnych, z którego wynika, że działka (...) zmienia swoją powierzchnię z (...) ha na (...) ha. Skarżąca była pouczona o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, a zatem i z przedmiotową informacją, pouczono ją również o możliwości wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów - zawiadomienie z dnia 16 grudnia 2016 r.

Sąd zwrócił uwagę, że podnoszone przez skarżącą zarzuty odnoszą się zasadniczo do wadliwości postępowania dowodowego przeprowadzonego w sprawie o rozgraniczenie, przy czym skarżąca w toku postępowania działań tych nie kwestionowała, a wręcz akceptowała - podpis pod protokołem rozgraniczeniowym. Argumentacja zmierzająca do wykazania, że skarżąca została wprowadzona w błąd, co do przebiegu granicy nie może uzasadniać tezy o rażącym naruszeniu prawa przez decyzję rozgraniczeniową. Z akt sprawy nie wynika, aby jakiekolwiek fakty/ dowody były przed skarżącą ukrywane, sporządzano je z intencją dezinformacji, bądź fałszu. Całość dokumentacji geodezyjnej została sporządzona z zachowaniem prawem przewidzianych rygorów, przez osobę o stosownych kompetencjach. Skarżącej zaś, zapewniono możliwość skorzystania z wszystkich instrumentów procesowych, gwarantujących jej czynny udział w sprawie i w konsekwencji ochronę jej interesu prawnego. Ocena skarżącej o niedozwolonych działaniach powodujących "zafałszowanie" przebiegu granicy nie znajduje odzwierciedlenia w aktach sprawy. Wszystkie czynności podejmowane w toku postępowania były jawne, dostępne dla stron i objęte prawem procesowej kontestacji. Decyzja rozgraniczeniowa została skarżącej doręczona, skarżąca miała możliwość zapoznania się z jej treścią i ewentualnie, jeżeli się z nią nie zgadzała, zakwestionować ją poprzez wniesienie odwołania. Ponieważ skarżąca tego nie uczyniła, decyzja stała się ostateczna. Aktualnie, na etapie postępowania nadzwyczajnego, możliwość wzruszenia decyzji rozgraniczeniowej jest mocno ograniczona. Monitowane w skardze (i pozostałych pismach procesowych) okoliczności, takie jak: błąd w ustaleniach, niewłaściwe sparametryzowanie punktów granicznych, błędne/ niepełne uzasadnienie decyzji, itd. nie stanowią wad determinujących ocenę o rażącym naruszeniu prawa przez kwestionowane rozstrzygnięcie. Skarżąca została pouczono o możliwości zapoznania się z całym materiałem zgromadzonym w sprawie, w tym i z operatem rozgraniczeniowym (już po jego zarejestrowaniu w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Lubaczowie), stanowiącym podstawę rozgraniczenia. Skarżąca od decyzji rozgraniczeniowej nie wniosła odwołania, pozwalając tym samym na jej uostatecznienie, a przez to i prawną petryfikację wynikających z niej skutków. Sąd nie dopatrzył się również wadliwości uzasadnienia decyzji rozgraniczeniowej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła S. T., zarzucając:

I) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 24 § 1 k.p.a. w z w. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1a p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi oraz bezpodstawne jej pominięcie w części w jakiej zachodziły przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji w przedmiotowej sprawie, gdyż na podstawie analizy akt sprawy, a działka oznaczona pod nr: (...), (...) stanowi własność Gminy Wielkie Oczy, wobec czego gmina jako właściciel nieruchomości jest stroną postępowania rozgraniczeniowego i niedopuszczalnym jest prowadzenie przez organy gminy postępowania administracyjnego i wydawanie decyzji administracyjnej w przypadku, gdy sama jest stroną postępowania;

2) art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1a p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 24 § 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi oraz bezpodstawne jej pominięcie w części w jakiej zachodziły przesłanki do wznowienia postępowania; gdyż w sprawie rozgraniczenia nieruchomości w przedmiotowej sprawie postępowanie prowadził i wydawał decyzję organ, który był zarazem stroną tego postępowania, a zatem podlegał wyłączeniu z mocy prawa;

3) art. 3 pkt 1 i 2 w zw. z § 4 pkt 3 i 4 w zw. z § 5.1 pkt 1a i d w zw. z pkt 2e w zw. z § 9 w zw. z § 19, § 20 i § 23 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczenia nieruchomości w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, skutkujące wydaniem decyzji w oparciu o fragmenty zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, który został sporządzony wadliwie i był obarczony błędami z pominięciem dokumentów mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, co w konsekwencji doprowadziło do wydania decyzji rozgraniczeniowej w oparciu o dwa różne dokumenty, odmiennie określające położenie punktów granicznych i przebieg granic nieruchomości;

4) art. 33 i 34 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji, która została wydana bez dokonania oceny prawidłowości wykonania czynności przebiegu granic nieruchomości przez upoważnionego geodetę oraz zgodności sporządzonych dokumentów z obowiązującymi przepisami;

5) art. 29 pkt 1 w zw. z art. 30 pkt 1 w zw. z art. 31 pkt 1 w zw. z art. 33 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że wydana w sprawie decyzja rozgraniczeniowa jest słuszna, podczas gdy nie dokonano należytej oceny prawidłowości czynności przeprowadzonych przez geodetę i pominięto zasadniczą kwestię jaką jest cel postępowania rozgraniczeniowego;

II) naruszenie przepisów prawa procesowego, mających istotny wpływ na treść zapadłego rozstrzygnięcia, tj.:

1) art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i lit. c i pkt 2 w zw. z art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. i art. 184 Konstytucji RP oraz art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. -Prawo o ustroju sądów administracyjnych, polegającym na istotnych naruszeniach przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy, poprzez niestwierdzenie nieważności decyzji pomimo tego, że zachodziły przyczyny określone w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 24 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 25 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 26 § 3 k.p.a.;

2) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. i 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i bezpodstawne przyjęcie, że istnienie dwóch różniących się od siebie dokumentów nie stanowi przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji rozgraniczeniowej, podczas gdy wydanie decyzji w oparciu o dwie odmienne mapy wprost stanowi, iż decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa, wobec czego jest dotknięta wadą nieważności i jako taka winna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego;

3) w zw. z art. 145 § 1 pkt 1b, c pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi oraz bezpodstawne jej pominięcie w części w jakiej zachodziły przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, a wskazane uchybienia mogły mieć istotny wpływ na treść zapadłego rozstrzygnięcia;

4) art. 151 p.p.s.a. poprzez niezasadne oddalenie skargi, podczas gdy została ona wydana z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., a wskazane w skardze uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż uwzględnienie wskazanych błędów w decyzji skutkowałoby zasadnością skargi;

5) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na niedostatecznym uzasadnieniu zapadłego rozstrzygnięcia, a w szczególności poprzez ogólnikowe odniesienie się do zarzutów skarżącej, lakoniczne ich uzasadnienie, które nie daje ogólnego obrazu ustalonego stanu faktycznego w sprawie;

6) art. 134 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. oraz 8 k.p.a. poprzez nierozważenie całości materiału zebranego w sprawie i dokonanie nieprawidłowych ustaleń polegających na uznaniu, iż w sprawie nie zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji rozgraniczeniowej, podczas gdy decyzja została wydana bez należytego dokonania oceny prawidłowości czynności pracy geodety i ustaleniu przebiegu granic w postępowaniu rozgraniczeniowym, a nie natomiast zgodnie z przebiegiem granic ewidencyjnych wynikających z dokumentacji znajdującej się w zasobie Państwowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej;

W oparciu o przedstawione zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania;

1) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty są zasadne i nie do wszystkich zarzutów mógł odnieść się Naczelny Sąd Administracyjny.

W skardze kasacyjnej w pkt I w ppkt 1 do ppkt 5 sformułowane zostały zarzuty dotyczących naruszenia prawa materialnego, zaś w pkt II ppkt 1 do ppkt 6 zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania.

Powodem uchylenia zaskarżonego wyroku, było uwzględnienie zarzutu dotyczącego naruszenia przepisów postępowania sformułowanego w pkt II ppkt 5, dotyczącego naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające jak podaje skarżąca na niedostatecznym uzasadnieniu zapadłego rozstrzygnięcia, a w szczególności poprzez ogólnikowe odniesienie się do zarzutów skarżącej, lakoniczne ich uzasadnienie.

Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem między innymi w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. W rozpoznawanej sprawie uzasadnienie wyroku Sądu I instancji nie spełnia powyższego wymogu, przede wszystkim brak w nim odniesienia się do skargi i zarzutów w niej sformułowanych, dotyczących zaskarżonej decyzji. Zarówno w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (s. 13) jak i w samej skardze (s. 15) podnoszonych jest szereg okoliczności, które wymagają odniesienia się do nich, a tego zabrakło w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Sąd administracyjny drugiej instancji nie może sporządzić za Sąd pierwszej instancji prawidłowego uzasadnienia zaskarżonego wyroku, czyniąc przez to ex post bezprzedmiotowym trafny i uzasadniony zarzut kasacyjny naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Ponadto, zastąpienie przez Sąd drugiej instancji Sądu pierwszej instancji w ocenie prawnej merytorycznego przedmiotu sprawy stanowiłoby faktycznie odebranie obu stronom postępowania jednej instancji zgodnego z prawem - dwuinstancyjnego postępowania sądowego.

Wobec powyższego, merytoryczne rozpoznanie pozostałych - poza podnoszącym naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. - zarzutów kasacyjnych byłoby przedwczesne. Z tego powodu skarga kasacyjna została uwzględniona.

Natomiast w zarzutach dotyczących naruszenia prawa materialnego w pkt I ppkt 1 sformułowany został zarzut dotyczący naruszenia art. 24 § 1 k.p.a. w zw. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1a p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a., zdaniem skarżącej kasacyjnie organ Wójt Gminy Wielkie Oczy, który wydał decyzję rozgraniczeniową z dnia (...) stycznia 2017 r., której dotyczy niniejsze postępowanie nadzorcze, powinien być wyłączony, albowiem Gmina Wielkie Oczy jest właścicielem dwóch działek, które objęte były postępowaniem rozgraniczeniowym. Zdaniem skarżącej kasacyjnie nie jest dopuszczalne prowadzenie przez organ gminy postępowania administracyjnego i wydawanie decyzji w przypadku gdy sama jest stroną.

Ten zarzut nie był podnoszony wcześniej, został zgłoszony dopiero w skardze kasacyjnej. Mając na uwadze charakter tego zarzutu, który dotyczy organu, a nie przedmiotu postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał ten zarzut i uznał, że nie jest on zasadny.

Wskazane zagadnienie wywołuje pewne wątpliwości, co znajduje swój wyraz w orzecznictwie. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni przychyla się i akceptuje stanowisko jakie w tej kwestii zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 25 października 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 3217/16, natomiast nie podziela (podobnie jak w powołanej sprawie sygn. akt IV SA/Wa 3217/16) stanowiska wyrażonego w wyroku NSA z dnia 7 września 2017 r. sygn. akt I OSK 408/17.

Zagadnienie to jest elementem szerszego sporu, jaki od wielu toczy się w orzecznictwie i doktrynie co do możliwości orzekania przez organ jednostki samorządu terytorialnego w sprawie dotyczącej mienia tej jednostki. Jak słusznie zwrócił uwagę WSA w sprawie IV SA/Wa 3217/16, spór ten - w aspekcie teoretycznym - ma swoje podłoże m.in. w podziale na sferę imperium (czyli wykonywania władztwa administracyjnego) oraz dominium (czyli wykonywania prawa własności i innych praw majątkowych). Jeżeli przyjmiemy ścisłe rozdzielenie tych sfer, to należy mieć na uwadze, że organ administracji publicznej rozpoznając sprawę administracyjną kieruje się zasadą legalizmu oraz prawdy obiektywnej (art. 6 i 7 k.p.a. w zw. z art. 7 Konstytucji RP). Podzielić należy pogląd, że organ administracji publicznej, wykonując kompetencje, do jakich został powołany, nie reprezentuje i nie broni własnego interesu prawnego. Wykonywanie administracji publicznej może prowadzić do przysporzenia korzyści państwu lub wspólnocie samorządowej, ale zawsze związane jest to z realizacją zadań publicznych, nigdy zaś z celem samym w sobie Nie stanowi to jednak podstawy do wyprowadzenia interesu prawnego organu administracji publicznej, któremu przyznana jest kompetencja do prowadzenia postępowania w sprawie. Kompetencję organów administracji publicznej do realizacji zadań publicznych należy wiązać z obowiązkiem ich realizacji, a nie z ochroną własnego interesu prawnego (por. np. uzasadnienie uchwały składu 7 sędziów NSA z dnia 20 maja 2010 r. sygn. akt I OPS 13/09, ONSAiWSA 2010/5/82). Innymi słowy, to, że decyzja dotyczy praw majątkowych jednostki samorządu terytorialnego, nie może mieć zatem jakiegokolwiek wpływu na treść podejmowanej decyzji. Jeżeli natomiast przyjmiemy, że wskazane wyżej dwie sfery nie są od siebie ściśle oddzielone (do czego, zdaniem Sądu, nie ma podstaw), to pojawia się problem kryteriów, jakim mają się kierować pracownicy jednostki samorządu terytorialnego, a w szczególności czy nie powinni uwzględniać interesów tej jednostki (obok relewantnych norm administracyjnego prawa materialnego regulujących daną dziedzinę). Dalej WSA w sprawie IV SA/Wa 3217/16 słusznie odwołał się do historycznego stanu prawnego, mianowicie ustawodawca przywracając w 1990 r. instytucję niezależnego samorządu terytorialnego dostrzegł ten problem i wprowadził art. 27a k.p.a. o następującym brzmieniu: "§

1. Organy gminy podlegają także wyłączeniu od załatwienia sprawy, w której stroną jest gmina. §

2. W przypadku określonym w § 1 sprawę załatwia organ innej gminy wyznaczony przez:

1) kolegium odwoławcze przy sejmiku - w sprawach należących do zadań własnych gmin,

2) wojewodę - w sprawach należących do zadań zleconych z zakresu administracji rządowej".

Norma ta została jednak usunięta z porządku prawnego już w 1994 r. z uwagi na jej dysfunkcjonalność. W obecnym stanie prawnym nie ma odpowiednika art. 27a k.p.a. Z kolei art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. dotyczą wprost sytuacji, w której pracownik organu jest osobiście zainteresowany w rozstrzygnięciu, w ocenie Sądu taki konflikt nie zachodzi, jeżeli chodzi o interesy jednostki samorządu terytorialnego. Mając na uwadze wykładnię systemową oraz wskazany wyżej podział na sferę imperium i dominium trzeba przyjąć, że obowiązek dbania przez wójta o dobro gminy (jako jej przedstawiciela oraz pracownika) nie może być rozumiany w ten sposób, że wójt wykonując uprawnienia władcze może kierować się innymi kryteriami niż określone w relewantnych przepisach prawa materialnego. W przeciwnym razie wójt naraziłby się na odpowiedzialność karną, w tym w postaci tzw. przestępstwa urzędniczego z art. 231 k.k. Stąd też w orzecznictwie wyrażono wielokrotnie pogląd, że wójt, burmistrz (prezydent miasta) może wystąpić w charakterze nosiciela imperium w stosunku do własnej gminy. Wówczas wykonuje on funkcję organu administracji publicznej. Wyprowadzanie wyłączenia organu samorządu terytorialnego w drodze wykładni, w następstwie prowadzące do pozbawienia kompetencji organu samorządu terytorialnego nie znajduje podstaw. Konsekwencją tego jest również przyjęcie, że jednostka samorządu terytorialnego nie ma w takim przypadku uprawnień strony w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym (por. np. wyroki NSA z dnia 1 kwietnia 2009 r. sygn. akt II OSK 460/08; z dnia 30 marca 2010 r. sygn. akt II OSK 88/10; z dnia 5 listopada 2010 r. sygn. akt II OSK 1829/10; z dnia 15 listopada 2011 r. sygn. akt II OSK 2087/11; z dnia 19 lutego 2014 r. sygn. akt II OSK 3015/13; z dnia 11 marca 2014 r. sygn. akt II OSK 2075/12; z dnia 5 czerwca 2014 r. sygn. akt II OSK 6/13; z dnia 8 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 1155/14; z dnia 27 września 2016 r. sygn. akt II OSK 1887/16; z dnia 30 listopada 2016 r. sygn. akt I OSK 37/15; postanowienie NSA z dnia 28 marca 2017 r. sygn. akt II OSK 480/17 - CBOSA). Należy podkreślić, że ustawodawca, kiedy chce wyłączyć możliwość orzekania przez prezydenta miasta o prawach majątkowych gminy, czyni to w sposób wyraźny i jednoznaczny, jak ma to miejsce np. w art. 124 ust. 8 oraz art. 142 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Warto dodać, że w uzasadnieniu do uchwały składu 7 sędziów NSA z dnia 16 lutego 2016 r. sygn. akt I OPS 2/15 (CBOSA) wyraźnie wskazano, że art. 142 ust. 2 u.g.n. stanowi wyjątek od ogólnych zasad kodeksowych dotyczących wyłączenia pracownika organu. W podobnym kierunku wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 marca 2017 r. sygn. akt II OSK 1777/15 (CBOSA) stwierdzając: "W sytuacji, kiedy decyzja sięga wprost interesów majątkowych gminy możliwe są dwie sytuacje. Albo organ działa, bo wydając decyzję w takiej sprawie z urzędu wypowiada się też o interesach majątkowych gminy i chroni je zgodnie z porządkiem prawnym, przy czym gmina nie ma statusu strony w tym postępowaniu. Albo też, w tych sytuacjach, ustawodawca może wyraźnie wyłączać działanie organu gminy". Sąd w niniejszym składzie podziela również pogląd, że przepisy regulujące kompetencje organów do wydania decyzji administracyjnej muszą być rozumiane ściśle, zatem brak jest podstaw prawnych do przyjęcia w drodze sądowej wykładni tych przepisów, że dany organ jest wyłączony od rozpatrywania określonej kategorii spraw (por. np. wyrok NSA z dnia 19 lutego 2014 r. sygn. akt II OSK 3015/13, CBOSA). Stanowisko zajęte w niniejszym wyroku - w odniesieniu do kwestii wyłączenia pracownika organu - koresponduje również z prezentowanym wielokrotnie w orzecznictwie podglądem, że brak jest w ogóle podstaw do uznania dopuszczalności stosowania przepisów o wyłączeniu pracownika do piastuna organu administracji publicznej w przypadku, gdy realizuje kompetencje na zasadzie uprawnienia. Użyte w art. 24 k.p.a. pojęcie "pracownik organu" nie obejmuje swym znaczeniem osoby piastującej funkcję organu. Oznacza to, że osoba piastująca funkcję organu administracji publicznej - co do zasady - nie podlega wyłączeniu w trybie przypisanym pracownikom organu. Przepisy o wyłączeniu pracownika organu administracji publicznej można stosować tylko w przypadku, gdy osoba będąca obsadą personalną organu jest stroną postępowania, a zatem gdy jej, jako osoby fizycznej, dotyczy sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego (por. np. wyroki NSA z dnia 14 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 3379/15; z dnia 30 listopada 2016 r. sygn. akt I OSK 37/15; z dnia 4 listopada 2016 r. sygn. akt I OSK 558/15 oraz z dnia 23 marca 2012 r. sygn. akt I OSK 2401/11 - CBOSA). Należy zatem jeszcze raz podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, w pełni akceptuje wskazane wyżej stanowisko prawne Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawarte w wyroku z dnia 25 października 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 3217/16, a z uwagi na analogiczny problem podniesiony w zarzucie skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie odwołał się do tego wyroku.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut skargi kasacyjnej sformułowany w pkt I ppkt 1a dotyczący art. 24 § 1 k.p.a. nie jest zasadny, co oznacza, że nie było podstaw do przyjęcia, że Wójt Gminy Wielkie Oczy podlegał wyłączeniu w postępowaniu rozgraniczeniowym z tego tylko powodu, że działki nr (...) i (...), objęte tym postępowaniem są własnością wspomnianej gminy.

Mając na uwadze, że zasadny jest zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.