Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2714014

Postanowienie
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 1 sierpnia 2019 r.
I OSK 1538/19

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 1 sierpnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. R. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 stycznia 2019 r., sygn. akt II SAB/Wa 443/18 o odrzuceniu skargi J. R. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie wniosku z dnia 10 maja 2018 r. postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Uzasadnienie faktyczne

Postanowieniem z dnia 18 stycznia 2019 r., sygn. akt II SAB/Wa 443/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę J. R. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie wniosku z dnia 10 maja 2018 r.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że pismem z dnia 28 czerwca 2018 r. J. R. wniósł skargę na przewlekłe prowadzenie przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji postępowania. Wskazał na wniesione do organu ponaglenie z dnia 17 maja 2018 r. i 6 czerwca 2018 r. w przedmiocie przydzielenia lokalu mieszkalnego. Zarzucił Ministrowi uchylanie się od zakończenia postępowania.

Skarżący wezwany pismem z dnia 25 września 2018 r. do sprecyzowania skargi poprzez wskazanie, jakiego wniosku organ nie rozpatrzył wskazał, że przedmiotem skargi z dnia 28 czerwca 2018 r. jest przewlekłe prowadzenie przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji postępowania z jego wniosku z dnia 10 maja 2018 r.

Organ pismem z dnia 30 października 2018 r. poinformował, że Minister nie jest w posiadaniu wniosku z dnia 10 maja 2018 r., jak również nie ma wiedzy co do faktu wpłynięcia takiego wniosku do urzędu.

J. R. w piśmie z dnia 24 grudnia 2018 r., w odpowiedzi na twierdzenie organu, że nie jest w posiadaniu wniosku z dnia 10 maja 2018 r. wskazał, że wniosku z dnia 10 maja 2018 r. nie kierował do Ministra. Do Ministra kierował wniosek z dnia 17 grudnia 2017 r. i z 14 marca 2018 r. oraz ponaglenie z dnia 17 maja 2018 r. w związku z niezałatwieniem sprawy wniosku z 14 marca 2018 r. przez Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej. Podał, że ponaglenie z 17 maja 2018 r. wysłał do Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej w dniu 18 maja 2018 r. Ponadto do MSWiA osobiście doręczył w dniu 7 czerwca 2018 r. ponaglenie z dnia 6 czerwca 2018 r. w związku z bezczynnością/ niezałatwieniem przez Ministra sprawy z ponaglenia z dnia 17 maja 2018 r.

Skarżący w piśmie z dnia 27 grudnia 2018 r. ponownie w nawiązaniu do pisma organu z dnia 30 października 2018 r., w którym wskazano, że Minister nie jest w posiadaniu wniosku z dnia 10 maja 2018 r. i nie ma wiedzy o wpłynięciu takiego wniosku do Urzędu, wyjaśnił, że wniosek z dnia 10 maja 2018 r. adresowany do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji osobiście doręczył do Biura Podawczego MSWiA w dniu 11 maja 2018 r. Skarżący wyjaśnił, że wnioskiem z dnia 10 maja 2018 r. domagał się stwierdzenia w trybie nadzoru nieważności rażąco naruszającej prawo ostatecznej decyzji Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA w Warszawie z dnia (...) sierpnia 1997 r. przyznającej skarżącemu prawo do policyjnej renty inwalidzkiej.

Organ w piśmie z dnia 17 stycznia 2019 r. poinformował, że wniosek J. R. z dnia 10 maja 2018 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora ZER w Warszawie z dnia (...) sierpnia 1997 r. został wnioskodawcy zwrócony postanowieniem z dnia 23 maja 2018 r. Organ wskazał, że kopia przedmiotowego wniosku znajduje się w aktach organu nadesłanych do Sądu do sprawy o sygn. akt II SA/Wa 1561/18.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucając skargę uznał, że przedmiotem zaskarżenia skarżący uczynił przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w zakresie rozpoznania wniosku z dnia 10 maja 2018 r., którym to zwrócił się do organu o stwierdzenie, w trybie nadzoru, nieważności ostatecznej decyzji Dyrektora Zakładu Emerytalno - Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji w Warszawie z dnia (...) sierpnia 1997 r., przyznającej prawo do policyjnej renty inwalidzkiej wg trzeciej grupy inwalidów od dnia 1 września 1996 r.

W ocenie Sądu skarga na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania może dotyczyć jedynie spraw, w których organ jest zobowiązany do zajęcia stanowiska w formie decyzji, postanowienia bądź innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Istotne jest, by sprawa ta miała charakter administracyjny.

Sąd zauważył, powołując się na art. 32 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2018 r. poz. 132 z późn. zm.), że rozstrzygnięcia ze sfery prawa zabezpieczenia społecznego nie zapadają w toku sprawy administracyjnej, lecz są wydawane w ramach samodzielnego i niezależnego od reguł procedury administracyjnej postępowania, w którym weryfikacji decyzji nie dokonuje organ wyższego stopnia, a zgodnie z powołanym powyżej przepisem, właściwy sąd powszechny.

W ocenie Sądu sprawa zainicjowana wnioskiem skarżącego, mimo, że dotyczy stwierdzenia nieważności decyzji organu emerytalno - rentowego, a nie samej decyzji ustalającej prawo do policyjnej renty inwalidzkiej, jest nadal sprawą z zakresu ubezpieczeń społecznych.

Zwrócono również uwagę na treść art. 1, art. 476 § 2 pkt 2, art. 476 § 4 pkt 3 k.p.c. oraz art. 32 ust. 4 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, wskazując że ustawodawca postanowił, iż jedynym właściwym trybem wzruszenia niesatysfakcjonującej stronę decyzji organu emerytalno-rentowego, będzie tryb cywilno-prawny. Kontrola sądowa przewidziana została również w zakresie niewydania przez organ emerytalny w określonym czasie decyzji. Ustawodawca w ustawie o zaopatrzeniu emerytalnym nie przewidział natomiast możliwości zastosowania nadzwyczajnych trybów kontroli tych decyzji, w rozumieniu przepisów k.p.a. Nie można więc w ogóle mówić w tym przypadku o sprawie administracyjnej.

Wobec powyższego Sąd stwierdził, że niedopuszczalne jest wniesienie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie, która ma charakter cywilny - jest sprawą z zakresu ubezpieczeń społecznych - a nie administracyjny.

Skargę kasacyjną na powyższe postanowienie wniósł J. R., zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1) art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 166 p.p.s.a. poprzez rozstrzygnięcie wychodzące poza granice danej sprawy skutkujące rozpoznaniem legalności innej sprawy niż ta, w której wniesiono skargę;

2) art. 57 § 1 pkt 1 i 2 oraz § 3 p.p.s.a. poprzez zmianę przedmiotu zaskarżenia określonego przez stronę, a w przypadku uznania, że skarżący uczynił przedmiotem skargi kilka spraw, nierozdzielnie ich;

3) art. 58 § 1 p.p.s.a. poprzez bezpodstawne zastosowanie tego przepisu wskutek błędnego uznania, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego;

4) art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie tego przepisu i uchylenie się od wydania orzeczenia w sprawie należącej do właściwości sądu administracyjnego;

5) art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 166 p.p.s.a. poprzez wydanie postanowienia o odrzuceniu skargi w sytuacji, gdy Sąd oparł się na rzekomej treści skargi nie znajdującej odzwierciedlenia w skardze znajdującej się w aktach sprawy;

6) art. 6 p.p.s.a. poprzez niezapewnienie odpowiedniej pomocy stronie działającej bez profesjonalnego pełnomocnika.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów nieodpłatnej pomocy prawnej z urzędu według norm przepisanych, powiększonych o podatek od towarów i usług.

Ponadto wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.), dalej powoływanej jako "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie wystąpiła, stąd też kontrola instancyjna ograniczała się jedynie do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, a poza kontrolą pozostawała natomiast zgodność orzeczenia z innymi przepisami prawa.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do wniosku o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 182 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, albowiem skarga kasacyjna została wniesiona od postanowienia odrzucającego skargę. O tym, czy skarga kasacyjna zostanie rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, czy na rozprawie decyduje Naczelny Sąd Administracyjny. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, mając na względzie zasadę szybkiego i sprawnego przeprowadzenia postępowania (art. 7 p.p.s.a.), a także z uwagi na okoliczności przytoczone w skardze kasacyjnej, nie zaistniała konieczność przekazania sprawy do rozpoznania na rozprawie. Należy także zwrócić uwagę na odmienny charakter regulacji zawartej w art. 182 § 2 p.p.s.a., która pozwala na rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym (wówczas zgodnie z jego § 3 w składzie trzech sędziów), gdy strona która ją wniosła zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Przyjmuje się jednak, że art. 182 § 2 p.p.s.a. dotyczy skarg kasacyjnych od wyroków. Natomiast w rozpoznawanej sprawie zaskarżono postanowienie, zatem zastosowanie miał art. 182 § 1 w zw. z art. 182 § 3 p.p.s.a.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Należy podkreślić, że zgodnie z art. 57 § 1 p.p.s.a., skarga powinna czynić zadość wymaganiom pisma w postępowaniu sądowym, a ponadto zawierać: wskazanie zaskarżonej decyzji, postanowienia, innego aktu lub czynności, oznaczenie organu, którego działania, bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania skarga dotyczy, określenie naruszenia prawa lub interesu prawnego. Powyższy przepis jest konsekwencją zasady skargowości, co oznacza, że tylko strona skarżąca może wskazać przedmiot zaskarżenia, który podlegać będzie kontroli sądu administracyjnego. Jedynie w sytuacji gdy treść skargi nasuwa wątpliwości co do tego, co jest jej przedmiotem, to zgodnie z art. 49 § 1 w zw. z art. 57 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd I instancji powinien wezwać skarżącego do uzupełnienia lub poprawienia braków formalnych skargi poprzez jednoznaczne wskazanie przedmiotu zaskarżenia, pod rygorem jej odrzucenia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie taka sytuacja nie zachodziła.

Jak wynika bowiem z akt sprawy J. R. w skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, powołując się na pisma (ponaglenia) z dnia 6 czerwca 2018 r. i z dnia 17 maja 2018 r. kierowane do organu, jednoznacznie wskazał, że zarzuca Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji niezałatwienie sprawy w przedmiocie przydzielenia lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji Ministra lub pozostającego w dyspozycji właściwych organów Państwowej Straży Pożarnej podległych Ministrowi. Skarżący zakres żądania powtórzył w piśmie z dnia 22 sierpnia 2018 r., podkreślając że rozpoznawana sprawa - zarejestrowana w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Warszawie pod sygn. akt II SAB/Wa 443/18, dotyczy bezczynności organu w przydzieleniu lokalu mieszkalnego. Ponadto skarżący, odnosząc się w piśmie procesowym z dnia 24 sierpnia 2018 r. do odpowiedzi Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na skargę, wyjaśnił że jego skarga została wniesiona w związku z uchylaniem się organu od załatwienia sprawy z wniosku z dnia 14 marca 2018 r. w przedmiocie przydzielenia lokalu mieszkalnego, tj. wniosku przekazanego do Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej jako do organu właściwego przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w marcu 2018 r.

Istotnie, w odpowiedzi na wezwanie Sądu z dnia 25 września 2018 r. wzywające do sprecyzowania skargi, skarżący nadesłał pismo w którym jako datę wniosku, którego strona przeciwna nie rozpatrzyła wskazał dzień 10 maja 2018 r. jednakże, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wątpliwości co do rzeczywistych intencji skarżącego nasuwa określenie przez stronę w ww. piśmie organu, tj. Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej. Ponadto skarżący powołał się na wydaną w dniu (...) stycznia 2012 r. decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Zabrzu o przyznaniu stronie emerytury od dnia 1 września 2008 r., w sytuacji gdy z jego wcześniejszych pism wynikało, że intencją strony jest podjęcie przez organ działań zmierzających do przydzielenia lokalu mieszkalnego. Pośrednio nieścisłości te skarżący wyjaśnił w piśmie procesowym z dnia 24 grudnia 2018 r., stanowiącym odpowiedź na pismo organu zawierające informację o braku wniosku strony z dnia 10 maja 2018 r. oraz wiedzy co do faktu wpłynięcia takiego wniosku do urzędu. W powołanym piśmie z dnia 24 grudnia 2018 r. J. R. poinformował Sąd, że nie kierował do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, tzn. nie doręczał osobiście, ani nie wysyłał pocztą, takiego wniosku. Do organu kierował natomiast wniosek (ponowny) z dnia 14 marca 2018 r. dotyczący sprawy przydziału mieszkania. Stanowisko to zostało powtórzone przez stronę w piśmie z dnia 27 grudnia 2018 r., w którym skarżący kasacyjnie wskazał, że wnioskiem z dnia 10 maja 2018 r. domagał się stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Zakładu Emerytalno - Rentowego Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia (...) sierpnia 1997 r., przyznającej prawo do policyjnej renty inwalidzkiej, przy czym sprawa ta została zarejestrowana w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Warszawie pod sygn. akt II SA/Wa 1561/18.

Mając zatem na uwadze, że z całokształtu akt sprawy wynika, że intencją skarżącego było wniesienie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie przydzielenia lokalu mieszkalnego, za nieuprawnione uznać należy stanowisko Sądu I instancji, w którym przyjęto, że przedmiotem zaskarżenia J. R. uczynił przewlekłe prowadzenie postępowania w zakresie rozpoznania wniosku z dnia 10 maja 2018 r. dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji organu emerytalno - rentowego.

W tej sytuacji zasadne okazały się zarzuty naruszenia art. 134 § 1 w zw. z art. 166 p.p.s.a., art. 57 § 1 pkt 1 i 2 oraz § 3 p.p.s.a., art. 58 § 1 p.p.s.a. oraz art. 133 § 1 w zw. z art. 166 p.p.s.a.

Wobec powyższego zaskarżone postanowienie podlegało uchyleniu na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a.

Odnosząc się do wniosku o zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu wyjaśnić należy, że wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu na zasadzie prawa pomocy, należne od Skarbu Państwa (art. 250 § 1 p.p.s.a.), jest przyznawane przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu unormowanym w przepisach art. 254 § 1 i art. 258-261 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.