Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2139455

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 21 kwietnia 2016 r.
I OSK 1519/14
Modyfikacja celu wywłaszczenia a realizacja celu wywłaszczenia.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka.

Sędziowie: NSA Aleksandra Łaskarzewska, del. WSA Dorota Apostolidis (spr.).

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 8 kwietnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. B., E.K., L.K., G.K., W.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 27 lutego 2014 r. sygn. akt II SA/Lu 503/13 w sprawie ze skargi J. B., E.K., L.K., G.K., W.S. na decyzję Wojewody (...) z dnia (...) kwietnia 2013 r., nr (...) w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie faktyczne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 27 lutego 2014 r. sygn. akt II SA/Lu 503/13 po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. B., E.K., L.K., G.K., W.S. na decyzję Wojewody (...) z dnia (...) kwietnia 2013 r., nr (...) w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania oddalił skargę.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy;

Decyzją z dnia (...) kwietnia 2013 r., nr (...), Wojewoda (...), po rozpoznaniu odwołania Gminy L. od decyzji Starosty (...) z dnia (...) stycznia 2013 r., nr (...) w przedmiocie zwrotu na rzecz L. K., H. P., J.B., E. K. i W.S. projektowanej działki nr (...) o pow. 0,5332 ha, położonej w L. przy ul. (...) i ul. (...), stanowiącej część wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej jako dawna działka (...) uchylił w całości decyzję organu pierwszej instancji i odmówił zwrotu wskazanej wyżej nieruchomości. Organ ustalił, że w dniu 20 grudnia 1967 r. J. B., H. P.i L. K. zawarli ze Skarbem Państwa umowę sprzedaży udziałów wynoszących 3/5 części nieruchomości położonej w L. przy ul. (...), oznaczonej jako działki nr: (...), o łącznej powierzchni 1,6033 ha, za cenę 44 373,80 zł. Umowa ta została zawarta w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, w związku z planowaną budową osiedla mieszkaniowego "Osiedle (...)", określoną w decyzji o lokalizacji szczegółowej, wydanej dnia (...) stycznia 1964 r. przez Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w L. Pozostałe udziały stanowiące współwłasność J.i J.B., zostały wywłaszczone w związku z realizacją tego samego celu publicznego, orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. z dnia (...) marca 1971 r.

Wnioskiem z dnia 18 listopada 2008 r. J. B., E.K., L.K., G.K., W.S. wystąpili do Prezydenta Miasta L. o zwrot dawnej działki nr (...).

Starosta (...) decyzją z dnia (...) czerwca 2011 r., na podstawie art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 ustawy gospodarce nieruchomościami, orzekł o zwrocie nieruchomości oznaczonej jako działka nr (...) o pow. 0,5332 ha na rzecz wnioskodawców: L.K. - w udziale 1/2 części, H.P. - w udziale 1/4 części, J.B. - w udziale 1/12 części, E.K - w udziale 1/12 części i W.S. - w udziale 1/12 części. Organ jednocześnie zobowiązał wnioskodawców do zwrotu na rzecz Gminy L. zwaloryzowanego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, powiększonego stosownie do art. 140 ust. 1- 4 powołanej ustawy, o sumę pieniężną równą wzrostowi wartości nieruchomości, wynikającemu z działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu, w łącznej wysokości 1 290 076,47 złotych.

Decyzją z dnia (...) lutego 2012 r. Wojewoda (...) uchylił powyższą decyzję organu pierwszej instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi, z uwagi na niewyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Starosta (...) uznając, że na terenie objętym wnioskiem nie podjęto działań stanowiących realizację celu wywłaszczenia, decyzją z dnia (...) stycznia 2013 r. orzekł o zwrocie (w udziałach) na rzecz L.K., H.P., J.B., E. K. i W.S. projektowanej działki nr (...) o pow. 0,5332 ha, położonej w L.przy ul. (...) i ul. (...). Organ ten zobowiązał również wnioskodawców do zwrotu na rzecz Gminy L. zwaloryzowanego odszkodowania w wysokości 7.752,21 zł, niepowiększonego o równowartość wzrostu wartości tej nieruchomości, o jakim mowa w art. 140 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Wojewoda (...) decyzją z dnia (...) maja 2013 r., uwzględniając odwołanie Gminy L., uchylił decyzję organu pierwszej instancji z dnia (...) stycznia 2013 r. w całości i odmówił zwrotu wnioskowanej nieruchomości. Organ odwoławczy podkreślił, że Starosta (...) prawidłowo ustalił stan faktyczny w niniejszej sprawie, lecz dokonał błędnej jego oceny w kontekście przepisów prawa materialnego. Zdaniem Wojewody (...), z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika, że cel wywłaszczenia opisanej nieruchomości został zrealizowany, pomimo zmiany sposobu jej zagospodarowania na przestrzeni kilkudziesięciu lat. Organ podniósł, że przewidziana w planie zagospodarowania przestrzennego funkcja usługowo - sportowa tego obszaru była zachowana, bowiem osiedla mieszkaniowego nie stanowią jedynie budynki mieszkalne, ale także towarzysząca im infrastruktura wraz ze strefą ochronną i terenami zielonymi, tym samym zdaniem Wojewody realizacja inwestycji w postaci budowy "osiedla mieszkaniowego" obejmować musiała ze swej istoty nie tylko wykonanie samych budynków mieszkalnych, obiektów handlowych, ulic i ciągów pieszych, lecz również innych obiektów infrastruktury tego osiedla, w tym między innymi boisk, czy też pełniących funkcje rekreacyjne terenów zielonych. Zdaniem Wojewody (...) celu wywłaszczenia nieruchomości pod budowę osiedla mieszkaniowego nie zniweczyła realizacja infrastruktury tego osiedla w postaci budynków handlowych, usługowych oraz urządzeń towarzyszących, jak ciągi komunikacyjne, parkingi i inne urządzenia.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na decyzję Wojewody (...) z dnia 18 kwietnia 2013 r. złożyli J. B., E.K., L.K., G.K., W.S., wnosząc o stwierdzenie nieważności tej decyzji. W skardze oraz w piśmie procesowym z dnia 3 grudnia 2013 r. strona skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji rażące naruszenie art. 136 ust. 1 i 3 w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rażące naruszenie przepisów art. 7, 8, 11, 12, 77 § 1, 80, 107 § 3,136 i 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Skarżący wskazali, że celem wywłaszczenia była budowa przez (...) Spółdzielnię Mieszkaniową "Osiedla (...)", co potwierdza m.in. decyzja Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w L. z dnia (...) stycznia 1964 r. (odnaleziona przez skarżących w Archiwum LUW w L.). Zdaniem skarżących, wbrew stanowisku organu odwoławczego, cel ten nie został zrealizowany, gdyż na wskazanej nieruchomości nie wybudowano żadnego budynku mieszkalnego, lecz innego typu obiekty. W skardze podniesiono, że inwestorem tych obiektów nie była (...) Spółdzielnia Mieszkaniowa (teren ten nie został jej wydany), lecz miasto L. Zdaniem skarżących Wojewoda (...) błędnie stwierdził, że zagospodarowanie wspomnianej nieruchomości świadczy o "niewielkiej modyfikacji celu wywłaszczenia", gdyż nie ocenił należycie bezspornego faktu rozpoczęcia budowy obiektów znajdujących się na opisanej nieruchomości, po upływie terminu określonego w art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skarżący wnieśli o dopuszczenie przez Sąd dowodu z kopii wspomnianej decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w L. z dnia (...) stycznia 1964 r. oraz innych dokumentów wymienionych w pkt 1-9 skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uwzględnił powyższy wniosek dowodowy.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda (...) wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia 4 grudnia 2013 r. uczestnik postępowania - MOSIR "(...)" w L. Spółka z o.o. wniosła o oddalenie skargi.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarga nie była zasadna.

Sąd meriti wyjaśnił, że zgodnie z art. 136 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.; dalej także: "u.g.n.") nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. Poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Sąd I instancji podniósł, że w myśl art. 137 ust. 1 u.g.n. w brzmieniu obowiązującym od dnia 22 września 2004 r., to jest od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492), nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:

1)

pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo

2)

pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

Sąd Wojewódzki wskazał, że sądy administracyjne, stosownie do art. 178 ust. 1 Konstytucji, zobligowane są do dokonywania wykładni przepisów ustaw w zgodzie z Konstytucją. Oznacza to, że obowiązkiem sądu jest zastosowanie takich dyrektyw interpretacyjnych, które pozwolą na rozstrzygnięcie sprawy sądowo-administracyjnej w taki sposób, by w jak najszerszym zakresie uwzględnione zostały wartości konstytucyjne. Sąd meriti zauważył, że w orzecznictwie sądowym ukształtował się pogląd opierający się na wykładni prokonstytucyjnej omawianych przepisów u.g.n. i zgodnie z tym poglądem nie da się pogodzić z zasadą stabilności porządku prawnego sytuacji, gdy w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, w której to sprawie wywłaszczenie miało miejsce kilkadziesiąt lat przed wszczęciem postępowania o zwrot, ustalenie, że cel wywłaszczenia został zrealizowany, ale po upływie wskazanych w art. 137 ust. 1 u.g.n. terminów 7 i 10 lat, powodowałoby konieczność wydania decyzji o zwrocie, mimo że nieruchomość jest wykorzystywana zgodnie z celem wywłaszczenia już wiele lat. W związku z powyższym stwierdzono, że w przypadku wykorzystania danej nieruchomości na cel wywłaszczenia wygasa prawo byłego właściciela lub jego następców prawnych do jej zwrotu, a regulacja zawarta w art. 137 ust. 1 sytuacji tej nie zmienia (zob. wyroki NSA z dnia 6 grudnia 2006 r., I OSK 193/06, z dnia 7 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 514/11, z dnia 30 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 2098/10, z dnia 20 września 2011 r., sygn. akt I OSK 1558/10).

Zdaniem Sądu meriti zastosowanie przepisów art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 u.g.n. w takim rozumieniu, jakie przyjmują skarżący, a także Starosta (...) w decyzji z dnia 17 stycznia 2013 r., niewątpliwie prowadziłoby do pogorszenia sytuacji prawnej miasta L., które mogło zasadnie oczekiwać, że nie będą kwestionowane stosunki prawne ukształtowane pod rządami dawnych przepisów, które określały zasady zagospodarowywania wywłaszczonej nieruchomości. Sąd Wojewódzki podkreślił, że skoro w dacie wywłaszczenia oraz w toku wykonywania działań służących realizacji celu wywłaszczenia nie obowiązywały przepisy, które wyznaczałyby terminy rozpoczęcia i zakończenia prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia, to nie można wymagać, by aktualny właściciel tej nieruchomości "przewidział" zmianę prawa w tym zakresie i dostosował do niego swoje działania, na wiele lat przed tą zmianą.

W ocenie Sądu meriti w dacie orzekania przez organy obu instancji zrealizowano cel wywłaszczenia na wnioskowanej przez skarżących do zwrotu działce, a przedmiotowa nieruchomość znajdowała się na obszarze objętym zapisami "Miejscowego szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego drugiej części dzielnicy (...) osiedle (...) im. (...)", zatwierdzonego uchwałą nr (...) Powiatowej Miejskiej Rady Narodowej w L. z dnia (...) grudnia 1972 r. W świetle rysunku tego planu, wnioskowana do zwrotu nieruchomość w części zachodniej przewidziana była pod Dzielnicowy Ośrodek Usługowy ("OGAU"), a w części wschodniej pod Dzielnicowy Ośrodek Sportu ("C 24 US"). W ocenie Sądu oznaczało to, że zarówno obiekty usługowe, jak i sportowe były traktowane jako element infrastruktury osiedla mieszkaniowego. Nie budziło wątpliwości Sądu I instancji, że obiekty te zostały zrealizowane na wspomnianej nieruchomości. Prezydent Miasta L. w dniu (...) czerwca 1977 r. udzielił bowiem pozwolenia na budowę inwestycji w części obejmującej Ośrodek Sportowo-Rekreacyjny (...), a w dniu (...) maja 1978 r., wydał pozwolenia na budowę inwestycji w części obejmującej pawilon gastronomiczny, ustęp publiczny i budynek wyciągu narciarskiego. Sąd Wojewódzki podkreślił, że stosownie do zapisów ww. decyzji z dnia 30 czerwca 1977 r. na wnioskowanym do zwrotu gruncie zlokalizowano budynek pełniący pierwotnie funkcję pawilonu gastronomicznego i magazynu sprzętu sportowego, a teren na południe od budynku administracyjno-biurowego (teren pod budynkiem nie objęty tą decyzją) przewidziany był pod zieleń. Na załączniku do tej decyzji uwidoczniono także 2 budynki istniejące w momencie jego sporządzania, oznaczone symbolami "g" (gospodarczy) oraz "i" (inny). Sąd I instancji wziął pod uwagę, że zarówno z umowy sprzedaży z dnia 20 grudnia 1967 r. oraz z orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. z dnia (...) marca 1971 r. nie wynika, by działka nr (...) w chwili wywłaszczenia była zabudowana, zatem zasadne jest przyjęcie, że obiekty budowlane zostały wzniesione na przedmiotowej działce w ramach realizacji celu wywłaszczenia.

Sąd meriti podniósł, że w świetle decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia (...) listopada 1991 r. budynek gastronomiczno-handlowy został zaadaptowany na aptekę leków gotowych, która to inwestycja bez wątpienia realizowała funkcję usługową terenu, przewidzianą w powyżej wskazanym, miejscowym, szczegółowym planie zagospodarowania przestrzennego. Funkcje usługowe, zdaniem Sądu meriti pełni również 3-kondygnacyjny budynek administracyjno-biurowy, którego niewielka część znajduje się na terenie dawnej działki nr (...), natomiast istniejące na jej terenie do chwili obecnej - choć w ograniczonym zakresie targowisko, zostało zrealizowane na podstawie decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia (...) kwietnia 1993 r.

Sąd podzielił także stanowisko Wojewody (...), który stwierdził, że inwestycja ta była zgodna z pierwotnym przeznaczeniem terenu pod usługi, które niewątpliwie obejmują również handel. Załącznik graficzny do wspomnianej decyzji z dnia 7 kwietnia 1993 r. potwierdza zdaniem WSA w Lublinie, że na omawianej nieruchomości znajdował się budynek gospodarczy niezwiązany z funkcjonowaniem targowiska, oznaczony symbolem "g". Nadto, załącznik graficzny do decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia (...) października 2000 r. potwierdza istnienie zarówno targowiska, budynku gospodarczego, budynku administracyjno-biurowego i zieleni osiedlowej. Zdaniem Sądu I instancji poza sporem pozostawało również, że budowa parkingu wraz z niezbędną infrastrukturą, stanowiącą element obiektu sportowego w postaci hali "(...)" na części terenu zajętego pod targowisko, nastąpiła na podstawie pozwolenia na budowę, wydanego przez Prezydenta Miasta L. w dniu (...) marca 2006 r.

Wbrew twierdzeniom skarżących, za zasadne uznać należało w ocenie Sądu meriti, że w tej sytuacji można mówić o nieistotnej modyfikacji celu wywłaszczenia wynikającego z umowy sprzedaży z dnia 20 grudnia 1967 r. oraz z orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. z dnia (...) marca 1971 r., w postaci budowy osiedla mieszkaniowego, która to modyfikacja nie spowodowała jakościowej zmiany tego celu. Sąd I instancji podkreślił, że jakkolwiek niewątpliwie zrealizowane na wnioskowanej do zwrotu nieruchomości obiekty nie stanowią budynków mieszkalnych, to wobec zachowania tożsamości funkcji tego terenu, zaplanowanego w dacie wywłaszczenia jako obszar usług dzielnicowych i dzielnicowe tereny sportowe, będącego częścią infrastruktury osiedla mieszkaniowego, stwierdzić trzeba, że cel wywłaszczenia został zrealizowany.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie przywołał poglądy wskazane w orzecznictwie sądowo-administracyjnym i podkreślił, że poprzez zmianę celu wywłaszczenia, o jakiej mowa w tym przepisie, można rozumieć jedynie jakościową zmianę lokalizacji inwestycji wymienionej w decyzji wywłaszczeniowej i konkretyzującej cel wywłaszczenia, a nie tylko modyfikację lokalizacji inwestycji mieszczącą się w celu uzasadniającym wywłaszczenie lub w celu bardzo zbliżonym, czyli modyfikacji nie zmieniającej charakteru celu wywłaszczenia. W związku z tym Sąd meriti wskazał, że celu wywłaszczenia nieruchomości przeznaczonej na budowę osiedla mieszkaniowego nie niweczy realizacja infrastruktury tego osiedla w postaci urządzeń towarzyszących takich jak: obiekty sportowe, usługowe, parkingi czy zieleń, skoro pod pojęciem osiedla mieszkaniowego rozumie się nie tylko budynki mieszkalne, ale także całą infrastrukturę i urządzenia służące mieszkańcom (zob. wyrok WSA w Lublinie z dnia 8 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Lu 623/12). W związku z powyższym w ocenie Sądu meriti bez znaczenia dla sprawy pozostaje, czy na wskazanym terenie zrealizowano infrastrukturę "Osiedla (...)" (o którym jest mowa tylko w umowie sprzedaży, a nie w decyzji wywłaszczeniowej), czy też osiedla o innej nazwie. Bezspornym jest, że "Osiedle (...)" oraz "Osiedle im. (...)", znajdujące się po drugiej stronie ul. (...) w L., są osiedlami wielorodzinnymi zrealizowanymi wraz z urządzeniami usług podstawowych i towarzyszących w ramach jednej dzielnicy oraz jednej Spółdzielni Mieszkaniowej - (...) Spółdzielni Mieszkaniowej. W ocenie Sądu meriti urządzenia te służą mieszkańcom "Osiedla (...)" oraz "Osiedla im. (...)", stanowiąc uzupełnienie infrastruktury tych osiedli mieszkaniowych.

Niezasadne były zdaniem Sądu merit także pozostałe zarzuty skarżących, dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Jednocześnie na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; dalej: "p.p.s.a.") Sąd Wojewódzki dopuścił dowody z dokumentów wymienionych w pkt 1-9 skargi, jednak oceniając te dowody doszedł do przekonania, że nie dawały one podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji. Z tych wszystkich względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd I instancji na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiedli J. B., E.B., L.K., G.K.i W.S., którzy zaskarżyli go w całości. Skarga oparta została na podstawach przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. w szczególności na naruszeniu przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy;

1.

art. 106 § 4 p.p.s.a., poprzez nie wzięcie pod uwagę przez Sąd meriti faktów powszechnie znanych i znanych temu Sądowi z urzędu, istotnych dla podjętego w sprawie rozstrzygnięcia, że symbolem (...) ((...) Spółdzielni Mieszkaniowej) nazywany jest potocznie  obszar o powierzchni około 250 ha, z którego tylko połowa (124 ha) znajduje się we władaniu (...) Spółdzielni Mieszkaniowej. Pozostała część stanowi własność Gminy L., bądź innych podmiotów i jest wykorzystywana pod obiekty użyteczności publicznej, m.in.: sądy powszechne, banki, Zakład Ubezpieczeń Społecznych, kościoły, szkoły, centrum handlowe E.Leclerc i Media Markt, domy kultury, ogólno-miejskie boiska i urządzenia sportowe, budownictwo mieszkaniowe innych inwestorów, niezwiązanych ze Spółdzielnią oraz drogi publiczne.

2.

art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez;

- pominięcie w uzasadnieniu wyroku istotnych dla rozstrzygnięcia faktów, argumentów i zarzutów strony skarżącej oraz nie wyjaśnienie podstawy prawnej podjętego rozstrzygnięcia, w szczególności nie wyjaśnienie na jakiej podstawie prawnej oparty został pogląd, że orzeczenie zwrotu przedmiotowej nieruchomości niewątpliwie prowadziłoby do pogorszenia sytuacji prawnej Miasta L., gdy zarazem nie wzięty został pod uwagę interes prawny skarżących, oparty na przepisach ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości i ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, co zdaniem skarżących nie można uznać za stosowanie wykładni prokonstytucyjnej przepisów art. 136 ust. 1 i 3, oraz art. 137 ust. 1 u.g.n., oraz

- nie wskazanie w uzasadnieniu przepisów określonych w wyroku jako "dawne prawo", według których, zdaniem Sądu I instancji zrealizowany został cel wywłaszczenia;

3.

art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że zaskarżona decyzja Wojewody (...) z dnia 18 kwietnia 2013 r. odpowiada przepisom prawa i niezastosowanie tego przepisu;

4.

art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji, która została wydana z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w rezultacie, którego w toku postępowania administracyjnego nie ustalono w sposób właściwy i wyczerpujący istotnych okoliczności mających zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy o zwrot wywłaszczonej nieruchomości;

5.

art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 21 ust. 2 oraz art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 136 ust. 1 i 3 w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. - poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji, która została wydana z naruszeniem przepisów art. 21 ust. 2 oraz art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a także art. 136 ust. 1 i 3 w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n.;

6.

art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8 i 11 k.p.a. poprzez niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w sytuacji, w której przepis ten winien był znaleźć zastosowanie, a to z uwagi na wydanie zaskarżonej decyzji administracyjnej z naruszeniem zasad ogólnych postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 7, 8 i 11 k.p.a.

7.

art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. poprzez;

- dokonanie niezgodnej z zebranym materiałem dowodowym oceny stanu faktycznego i przyjęcie, że cel wywłaszczenia został osiągnięty, co w konsekwencji doprowadziło do sformułowania w wyroku błędnej konkluzji, że nieruchomość nie stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu,

- przyjęcie, że jest bezsporne, iż w dacie orzekania przez organy obu instancji cel wywłaszczenia został w pełni zrealizowany na wnioskowanej do zwrotu działce, nieruchomość jest wykorzystywana zgodnie z celem wywłaszczenia już wiele lat, zaś stosunki prawne zostały ukształtowane pod rządami dawnych przepisów określających zasady zagospodarowania wywłaszczonej nieruchomości i z tej przyczyny nie mogą zostać zmienione na mocy obowiązującej obecnie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r.,

- przyjęcie, że obiekty usługowe i sportowe były traktowane w świetle zapisów i rysunku "Miejscowego szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego drugiej dzielnicy (...) osiedle (...) im. (...)", zatwierdzonego uchwałą nr (...) Powiatowej Miejskiej Rady Narodowej w L. z dnia 13 grudnia 1972 r. (Dz. Urz. Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. z dnia 30 grudnia 1972 r. Nr 13/1972, poz. 254), jako element infrastruktury osiedla mieszkaniowego, co w ocenie Sądu I instancji oznaczało, że Wojewoda (...) w decyzji z dnia (...) kwietnia 2013 r. zasadnie ustalił, iż w dacie wydania przez Prezydenta Miasta L. w dniu (...) czerwca 1977 r. pozwolenia na budowę inwestycji w części obejmującej Ośrodek Sportowo-Rekreacyjny (...), że budynki "g" (gospodarczy), oraz "i" (inny) uwidocznione na załączniku do tej decyzji Prezydenta zostały wzniesione w ramach realizacji wywłaszczenia,

- przyjęcie, że w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości orzeczenie o zwrocie nie da się pogodzić z zasadą stabilności porządku prawnego, gdy wywłaszczenie miało miejsce kilkadziesiąt lat przed wszczęciem postępowania o zwrot i byłoby to niezgodne z wykładnią prokonstytucyjną omawianych przepisów u.g.n.

8.

art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na tym, iż wobec wykazanych uchybień przepisom postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, oraz naruszeń prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy, Sąd meriti winien był zastosować art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., jako że wystąpiły przesłanki w nim określone;

9.

art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. poprzez brak należytej kontroli działalności wojewódzkiego organu administracji publicznej, przejawiającej się w szczególności w przyjęciu, że w niniejszej sprawie organ przeprowadził postępowanie administracyjne, poprzedzające wydanie kontrolowanej decyzji nie naruszając przepisów postępowania administracyjnego w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy i nie naruszył również prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy;

10.

art. 4 p.u.s.a. w zw. z art. 178 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez wydanie rozstrzygnięcia nie w oparciu o przepisy powszechnie obowiązującego prawa, w szczególności działu III rozdział 6 u.g.n., oraz art. 3 ust. 2 i art. 34 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, lecz tylko w oparciu o art. 178 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej głoszący zasadę niezawisłości sędziowskiej.

II. Naruszeniu prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy;

1.

art. 21 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez ich niezastosowanie;

2.

art. 136 ust. 1 i 3 w związku z art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami przez niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, nieruchomość została użyta na cel zgodny z celem wywłaszczenia, cel wywłaszczenia osiągnięty, a wywłaszczona nieruchomość nie stała się zbędna na cel wywłaszczenia;

3.

art. 216 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 3 ust. 2, art. 6 i art. 34 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, poprzez jego niezastosowanie.

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie oraz zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżący kasacyjnie wnieśli o przyjęcie w poczet dowodów następujących dokumentów:

1.

fragmentu części graficznej Miejskiego Planu Zagospodarowania Przestrzennego z dnia 26 września 2002 r., stanowiącego załącznik Nr 1 do skargi kasacyjnej,

2.

planszy zatytułowanej "(...) Spółdzielnia Mieszkaniowa" ukazującej usytuowanie siedmiu osiedli (...) Spółdzielni Mieszkaniowej względem układów komunikacyjnych i terenów zajętych pod inne obiekty, w tym Ośrodek Sportowy położony między ulicami (...),(...) i (...) oraz działką nr (...), stanowiącej załącznik Nr 2 do skargi kasacyjnej;

3.

ostatecznej decyzji Wojewody (...) z dnia (...) sierpnia 2007 r., znak: (...), stanowiącej załącznik Nr 3 do skargi kasacyjnej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej szczegółowo uzasadniono wszystkie sformułowane w niej zarzuty.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył Miejski Ośrodek Sportu i Rekreacji "(...)" w L. Sp. z o.o. z siedzibą w L. i wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości, podzielając argumenty wskazane w zaskarżonym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 27 lutego 2014 r. oraz wnosząc o oddalenie wniosków dowodowych zgłoszonych przez skarżących kasacyjnie.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza natomiast związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia oraz wnioskiem. Dokonując takiej oceny Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z unormowaniem przepisu art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach; 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego kasacyjnie uchybił Sąd I instancji, określenia jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych, uniemożliwia Sądowi ocenę jej zasadności.

Przechodząc do zasadniczych zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej wskazać należy, że sprowadzają się one w istocie do zarzutu, że cel na jaki została wywłaszczona przedmiotowa nieruchomość nie został zdaniem skarżących zrealizowany - wbrew stanowisku wyrażonemu przez Sąd I instancji, który zdaniem skarżących uchybił przepisom zarówno prawa materialnego jak i postępowania wskazanym w skardze, co doprowadziło do wadliwie sformułowanej przez ten Sąd oceny prawnej.

W pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny podnosi, że cel wywłaszczenia, określony w niniejszej sprawie jako realizacja osiedla mieszkaniowego wynikał zarówno z umowy sprzedaży z dnia 20 grudnia 1967 r. jak i orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. z dnia (...) marca 1971 r. W oparciu o powyższe nie budzące żadnych wątpliwości interpretacyjnych akty, Sąd meriti prawidłowo ustalił, że obszar objęty wnioskiem o zwrot, w części zachodniej przewidziany był pod Dzielnicowy Ośrodek Usługowy (OGAU), natomiast w części wschodniej pod Dzielnicowy Ośrodek Sportu (C24US). Powyższe ustalenia poczynione zostały w oparciu o zapisy "Miejscowego szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego drugiej części dzielnicy (...) osiedle (...) im. (...)", zatwierdzonego uchwałą nr (...) Powiatowej Miejskiej Rady Narodowej w L. z dnia (...) grudnia 1972 r. Tym niemniej wśród dowodów z dokumentów dopuszczonych przez WSA w Lublinie na rozprawie, która odbyła się w dniu 13 lutego 2014 r., znalazła się kopia decyzji o lokalizacji szczegółowej terenu z dnia (...) stycznia 1964 r., ustalająca lokalizację Osiedla (...) w L., na którym znajdowała się wówczas min. niniejsza nieruchomość (projektowana do zwrotu działka nr (...) o powierzchni 0,5332 ha). Jak słusznie wskazał Sąd I instancji, po zatwierdzeniu uchwałą PMRN w L. z dnia (...) grudnia 1972 r., na terenie tym zaczął obowiązywać szczegółowy plan zagospodarowania przestrzennego, stanowiący uszczegółowienie form zagospodarowania terenu osiedla, którego granice w ww. decyzji z (...) stycznia 1964 r. oznaczono orientacyjnie, a co z kolei wynika wprost z jej treści. Należy przy tym podnieść, że ustalenie rzeczywistej treści zamierzenia określonego w umowie sprzedaży i orzeczeniu wywłaszczeniowym nie może abstrahować od okoliczności konkretnych uwarunkowań sprawy. Rozważania w tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny rozpoczyna od uwagi, że za budowę osiedla mieszkaniowego uznać należy nie tylko wnoszenie budynków mieszkalnych, ale także obiektów towarzyszących zabudowie mieszkaniowej, które służą mieszkańcom osiedla, takie jak sklepy, szkoły, przedszkola, domy kultury, obiekty sportowe, tereny zielone. Takie obiekty i tereny mimo ogólnodostępności stanowią część zespołu urbanistycznego określanego jako osiedle mieszkaniowe. W tym zakresie należy uznać, iż organ II instancji w sposób prawidłowy ustalił cel wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości, jakim była budowa osiedla mieszkaniowego i słusznie Sąd I instancji zaakceptował to ustalenie. Okoliczności powyższe potwierdza bowiem zgromadzona w niniejszej sprawie dokumentacja, zresztą ustalenie to nie było w zasadzie sporne, spór dotyczył oceny prawnej zgromadzonego materiału dowodowego. Materiał dowodowy zgromadzony w sprawie przekonuje, iż cała nieruchomość została wykorzystana na cel wywłaszczeniowy. Zgodnie z utrwalonym od wielu lat na gruncie podobnych spraw orzecznictwem sądów administracyjnych, należy jednoznacznie stwierdzić, że celu wywłaszczenia nieruchomości na budowę osiedla mieszkaniowego w żaden sposób nie niweczy realizacja infrastruktury tego osiedla w postaci budynków handlowych, usługowych oraz urządzeń towarzyszących, jak ciągi komunikacyjne, parkingi, boiska i inne urządzenia. Osiedle mieszkaniowe obejmuje bowiem nie tylko domy mieszkalne, lecz również jego infrastrukturę i urządzenia służące jego mieszkańcom. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1537/09, publ. LEX nr 745074, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. akt III SA/Po 648/07, publ. LEX nr 365373, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 września 2007 r., sygn. akt I OSK 1324/06, publ. LEX nr 383797). Zatem przy ocenie realizacji celu, jakim jest budowa osiedla mieszkaniowego, należy uwzględniać nie tylko budowę typowych obiektów mieszkalnych, ale również budowę infrastruktury osiedla (ciągi komunikacyjne, sieci wodociągowe, kanalizacyjne, ciepłownicze oraz tereny zieleni osiedlowej) niezbędnej do jego prawidłowego funkcjonowania. Osiedle mieszkaniowe jest pewnym, swego rodzaju, mikroorganizmem urbanistycznym, który rządzi się zasadami, uwzględniającymi potrzeby jego mieszkańców. W konsekwencji czego dla potrzeb niniejszej sprawy zasadnie ustalono przeznaczenie, a więc i wykorzystanie, przedmiotowego terenu. Z powyższych względów nie można również, co do zasady wykluczyć możliwości by na terenie osiedlowym, na przestrzeni czasu w przyszłości powstał obiekt bardziej potrzebny jego mieszkańcom (p. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 846/13; ttps://cbois.nsa.gov.pl). Kwestia ustalenia celu wywłaszczenia pozostaje zatem w ścisłym związku z problematyką możliwego rozszerzenia lub modyfikacji przeznaczenia nieruchomości określonego w decyzji wywłaszczeniowej, co w konsekwencji powoduje, że zmiana ta nie będzie traktowana jako wykorzystanie nieruchomości na cel niezgodny z celem wywłaszczenia. Rozważając ten problem Sąd Najwyższy w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 27 stycznia 1988 r. sygn. akt III AZP 11/87 (por. T. Woś, Wywłaszczanie i zwrot wywłaszczonych nieruchomości, Wyd. LexisNexis, Warszawa, 2004, s. 213) uznał, że należy odróżnić zmianę celu wywłaszczenia od modyfikacji tego celu. Za zmianę celu Sąd uznał jakościową zmianę inwestycji określonej w decyzji wywłaszczeniowej, konkretyzującej cel wywłaszczenia nieruchomości. Modyfikację zaś celu wywłaszczenia pociąga za sobą modyfikacja inwestycji mieszcząca się w celu uzasadniającym wywłaszczenie, czyli niezmieniająca jego charakteru. W powyższym zakresie rozważania Sądu meriti odpowiadają rozumieniu nieistotnej modyfikacji celu wywłaszczenia.

W tym miejscu Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że zakres stanu faktycznego wymagającego dokładnego wyjaśnienia w celu załatwienia sprawy jest zdeterminowany przepisami prawa materialnego. A zatem to normy materialnoprawne wyznaczają, jakie okoliczności muszą być zweryfikowane w toku postępowania administracyjnego, gdyż postępowanie to ma doprowadzić do zastosowania lub wykluczenia zastosowania danego przepisu prawa powszechnie obowiązującego. W niniejszej sprawie, powołanym przez Sąd I instancji przepisem materialnoprawnym był art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z nim dana nieruchomość staje się zbędna na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej, jeżeli w ciągu 7 lat od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu, bądź też nie zrealizowano celu wywłaszczenia w ciągu 10 lat od tego momentu. Okoliczność ta może stanowić podstawę do zwrotu nieruchomości.

Analizując dopuszczalność zastosowania ww. przepisu w sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny jest zobowiązany do uwzględnienia z urzędu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r. o sygn. akt P 38/11 (OTK 2014, seria A, Nr 3, poz. 31). W stosunku do stanu prawnego z dnia orzekania przez Sąd pierwszej instancji (wyrok z dnia 27 lutego 2014 r.) nastąpiła bowiem zmiana, którą Naczelny Sąd Administracyjny musi brać pod uwagę przy orzekaniu, niezależnie od zarzutów skargi kasacyjnej, w tym zarzucanego sposobu naruszenia przepisu uznanego przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z konstytucją (zob. uchwałę NSA z dnia 7 grudnia 2009 r., I OPS 9/09, ONSAiWSA 2010, Nr 2, poz. 16). W obecnym kształcie - po ww. wyroku TK - norma zawarta w art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. nie pozwala na uznanie za zbędną na cel wywłaszczenia nieruchomości, która została wywłaszczona przed 27 maja 1990 r., a na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel wywłaszczenia (zob. wyrok NSA z dnia 24 września 2014 r., I OSK 2246/13). W niniejszej sprawie wniosek złożono 18 listopada 2008 r. Innymi słowy istotne jest ustalenie czy wniosek dotyczy nieruchomości wywłaszczonej przed 27 maja 1990 r. oraz czy do 22 września 2004 r. zrealizowano cel wywłaszczenia. Nie budzi wątpliwości, że w przedmiotowej sprawie tym wymogom sprostano. Wbrew zarzutom skarżących kasacyjnie, Sąd I instancji wziął pod uwagę wszystkie, istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności faktyczne. Sami bowiem skarżący kasacyjnie przyznają w jaki sposób i w jakich terminach teren objęty wnioskiem został zagospodarowany, różni ich jednak (w stosunku do oceny Sądu meriti) ocena prawna tego sposobu zagospodarowania. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przedmiotowy teren został zagospodarowany zgodnie z celem wywłaszczenia przed złożeniem wniosku o zwrot nieruchomości, jak i przed 22 września 2004 r. Podkreślić przy tym należy, że analiza realizacji celu wywłaszczenia nie może abstrahować od kontekstu funkcjonalnego z daty wywłaszczenia nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2014 r., I OSK 1417/13), w tym od specyfiki wieloletnich inwestycji mieszkaniowych, które nie ograniczają się tylko do wzniesienia budynków, ale obejmują także budowę pozostałej infrastruktury życia codziennego na osiedlu mieszkaniowym, w tym parkingów, placów sportowych czy zieleni towarzyszącej. W tym świetle, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego cel wywłaszczenia został w niniejszej sprawie ostatecznie, niewątpliwie zrealizowany, co wynika z akt sprawy. Termin, w którym cel ten zrealizowano w świetle cytowanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego - termin dziesięcioletni nie miał tu zastosowania, a zatem nie było konieczne prowadzenie dowodów na okoliczność dochowania jemu, a jedynie co do tego, czy cel wywłaszczenia zrealizowano przed 22 września 2004 r., bowiem wniosek o zwrot złożono po tej dacie. Tę ostatnią okoliczność zaś organ ustalił w stopniu, który nie pozwala twierdzić, że doszło do naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a które to naruszenia miałyby zostać zaakceptowane przez Sąd pierwszej instancji. Niezależnie od sentencji analizowanego wyroku Trybunału, podnieść należy, że stanowisko Trybunału opiera się na tezie niedopuszczalności wstecznego działania przepisów prawa, które pogorszyłyby sytuację tych jednostek samorządu terytorialnego, które po dniu 27 maja 1990 r. przejęły wywłaszczone nieruchomości w toku procesu komunalizacji mienia państwowego i które zrealizowały cel określony w decyzji o wywłaszczeniu lub w umowie wywłaszczeniowej. Jednostki samorządu terytorialnego w okresie 1990-2004 dostosowywały swoje postępowanie do obowiązującej poprzednio sądowej wykładni ustawowych zasad zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, dla której obecne ramy czasowe nie były obowiązujące. Odczytywanie przez organy stosujące prawo znaczenia przepisów nowych w taki sposób, że jeśli są pozbawione przez ustawodawcę przepisu intertemporalnego to mogą mieć charakter retroaktywny jest niedopuszczalne. Jeśli przepis prawa milczy o regulacji przejściowej, to wcale nie oznacza to, że regulacja ta będzie działała retroaktywnie (por. pkt 6.2 uzasadnienia prawnego wyroku TK z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11, OTK-A 2014/3/31; wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2502/12, niepublikowany, treść (w:) CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). To dostosowywanie w niniejszej sprawie jest tym ważniejsze, że proces realizacji obiektów usytuowanych na przedmiotowej nieruchomości był rozłożony w czasie od drugiej połowy lat 70-tych, przez lata 80-te do lat 90-tych dwudziestego wieku. Stan taki miał miejsce również w zakresie hali sportowej (...), która niewielkim fragmentem 1metra znajduje się na przedmiotowym gruncie, a której realizacja rozpoczęła się w latach 1981-1985, kiedy wybudowano budynek techniczny, który od początku istnienia pełnił funkcję sportowo-usługową, której nie może zmienić okoliczność, że aktualnie hala ta na skutek przeprojektowania pełni funkcję sportowo - widowiskową. (por wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2014 r. sygn. akt I OSK 2768/12) Okres powstawania kolejnych naniesień budowlanych na przedmiotowym gruncie nie był zresztą sporny, natomiast zarówno art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 z późn. zm.), jak i art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, pozwalały na przyjęcie, że w przypadku realizacji celu wywłaszczenia nie jest możliwy zwrot nieruchomości, niezależnie od terminu, kiedy ta realizacja nastąpiła (por. wyroki NSA: z dnia 28 maja 2002 r., sygn. akt I SA 2743/00, z dnia 6 grudnia 2006 r., sygn. akt I OSK 193/06, z dnia 7 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 514/11, z dnia 3 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1924/10, niepublikowane, treść (w:) CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/, I OSK 2768/12 z dnia 13 czerwca 2014 r.)

Wobec powyższego również z tych względów zaskarżona decyzja odpowiadała prawu, co trafnie skonstatował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie. Jednocześnie NSA podnosi, że zwrotów użytych w umowie i orzeczeniu wywłaszczeniowym nie można odczytywać w sposób ahistoryczny, bowiem w latach sześćdziesiątych dwudziestego wieku wykorzystywanie niezabudowanej przestrzeni miejskiej pod budownictwo mieszkaniowe było realizowane głównie w formie budownictwa spółdzielczego, kredytowanego w znacznej części przez budżet państwa. Wykorzystywanie tej przestrzeni obejmowało realizację zróżnicowanych obiektów zabudowy miejskiej. Na gruncie projektowanym do zwrotu słusznie zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd meriti słusznie dopatrzył się w świetle rysunku planu zagospodarowania z roku 1972 przeznaczenia zarówno pod obiekty sportowe, gastronomiczne jak i usługowe, jednakowoż stanowiące element infrastruktury osiedla mieszkaniowego. Prawidłowo Sąd I instancji ustalił przy tym, że na dzień 26 października 2000 r. na terenie projektowanym do zwrotu istniało targowisko, budynek gospodarczy, budynek administracyjno-biurowy i zieleń miejska, które bez wątpienia służyły mieszkańcom osiedla.

Natomiast przechodząc szczegółowo do zarzutów skargi kasacyjnej należy podnieść, że zawarty w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. nie jest trafny. Podkreślić należy, że zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy wskazuje, że celem wywłaszczenia była budowa osiedla mieszkaniowego, rozumianego jako realizacja większej całości-poza budynkami mieszkalnymi, wraz z infrastrukturą i terenami zielonymi, która została zrealizowana. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji w tej materii swoje stanowisko szczegółowo i przekonująco uzasadnił.

W skardze kasacyjnej podniesiony został ponownie i samodzielnie zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 p.p.s.a., poprzez uznanie, iż nastąpiło naruszenie prawa - w tym istotne naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Tak sformułowany zarzut nie stanowi prawidłowego określenia podstawy skargi kasacyjnej, ponieważ jest wskazaniem jedynie przepisów regulujących sposób rozstrzygnięcia sprawy, tj. art. 145 i art. 151 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że ww. przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej. Podstawą skargi kasacyjnej wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. mogą być jedynie przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, a nie przepisy określające samo rozstrzygnięcie. Tym samym zarzuty te należało uznać za bezzasadne, gdyż skarżący kasacyjnie wskazali na naruszenia prawa, które nie są podstawami skargi kasacyjnej w rozumieniu art. 174 p.p.s.a.

Kolejny zarzut naruszenia art. 136 ust. 1 i 3 w związku z art. 137 ust. 1 pkt1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że nieruchomość objęta wnioskiem o zwrot została wykorzystana na cel zgodny z celem wywłaszczenia, cel wywłaszczenia został osiągnięty, a wywłaszczona nieruchomość nie stała się zbędna na cel wywłaszczenia, nie mógł być uwzględniony z przyczyn formalnych. Otóż art. 136 ust. 3 i art. 137 u.g.n. są przepisami prawa materialnego, a co istotne, zarzut naruszenia prawa materialnego nie mógł być skutecznie uzasadniony próbą zwalczenia poczynionych w sprawie ustaleń (por. wyrok NSA z 16 września 2004 r., FSK 471/04, ONSA i WSA 2005, Nr 5, poz. 96), jak to wynika z treści skargi kasacyjnej. Nadto Naczelny Sąd Administracyjny powyżej odniósł się do prawidłowo jego zdaniem zastosowanych i zinterpretowanych przez Sąd Wojewódzki norm prawa materialnego.

Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jest również całkowicie chybiony. Uzasadnienie sporządzone z uchybieniem zasad określonych w art. 141 § 4 może stanowić naruszenie przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy tylko w przypadku, jeżeli zawarta w nim ocena prawna (art. 153 p.p.s.a.) miałaby pierwszoplanowe znaczenie dla wadliwego, końcowego załatwienia sprawy. Zatem, błędne uzasadnienie orzeczenia stanowi podstawę kasacyjną wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., jeżeli prowadzi do niezgodnego z prawem załatwienia sprawy. Przywołując poglądy wyrażane w większości orzeczeń NSA, podnieść należy, że - jakkolwiek czynność procesowa sporządzenia pisemnego uzasadnienia jest dokonywana już po rozstrzygnięciu sprawy i ma sprawozdawczy charakter, a więc sama przez się nie może wpływać na to rozstrzygnięcie jako na wynik sprawy, tym niemniej tylko uzasadnienie spełniające określone ustawą warunki, stwarza podstawę do przyjęcia, że będąca powinnością sądu administracyjnego kontrola działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem rzeczywiście miała miejsce i że prowadzone przez ten sąd postępowanie odpowiadało przepisom prawa - (wyrok NSA z 2 lutego 2006 r., II FSK 325/05, LEX nr 177476). Skuteczną podstawę skargi kasacyjnej mogłyby stanowić choćby takie wady uzasadnienia naruszające przepis art. 141 § 4p.p.s.a. jak brak uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, jak i przypadek, gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. (por. wyrok NSA z 7 marca 2006 r. I OSK 990/05 LEX nr 198283). Reasumując przyjąć należy, że do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. W przedmiotowej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził tego rodzaju wadliwości uzasadnienia zaskarżonego wyroku, jego sformułowania i wszystkie niezbędne elementy treści - zgodnie z przepisem art. 141 § 4 p.p.s.a. pozwoliły na ocenę w toku kontroli instancyjnej, jakie znaczenie norm prawnych przyjął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie i co zatem stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym wyroku.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego poczynione przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie ustalenia oraz ich ocena prawna w pełni zasługują na aprobatę, a zatem zarzuty skargi kasacyjnej nie mogły zostać uznane za usprawiedliwione.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.