I OSK 1508/13 - Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1624280

Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2015 r. I OSK 1508/13

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Ewa Dzbeńska.

Sędziowie: NSA Jan Paweł Tarno (spr.), del. WSA Mirosław Gdesz.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 9 maja 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 233/13 w sprawie ze skargi M. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia (...) sierpnia 2012 r. nr (...) w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie faktyczne

Wyrokiem z 9 maja 2013 r., IV SA/Po 233/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu skargi M. O. uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z (...) sierpnia 2012 r., nr (...) i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Krzykosy z (...) marca 2012 r., nr (...) w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad mężem T. O. legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

W toku postępowania organy administracji publicznej orzekały o odmowie przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego powołując art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 z późn. zm., obecnie Dz. U. z 2013 r. poz. 1456 z późn. zm. - zwanej dalej u.o.ś.), zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wskazywano, że w takim przypadku świadczenie pielęgnacyjne może zostać przyznane innym krewnym w linii prostej lub rodzeństwu osoby niepełnosprawnej. Przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a został zmieniony ustawą z 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. Nr 205, poz. 1212), która weszła w życie 14 października 2011 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaznaczył, że stan faktyczny sprawy jest bezsporny. Skarżąca jest żoną T. O., nie posiada orzeczonego stopnia niepełnosprawności, a mąż skarżącej ma orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności na stałe i wymaga całodobowej opieki. Skarżąca jest jedynym opiekunem męża. W związku z koniecznością opieki nad mężem zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Podstawę odmowy przyznania skarżącej powyższego świadczenia stanowił fakt pozostawania osoby, nad którą ma być sprawowana opieka, w związku małżeńskim, a więc literalna (gramatyczna) wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.o.ś.

W ocenie Sądu, wykładni przepisów art. 17 ust. 1 i ust. 5 pkt 2 lit. a u.o.ś. nie można dokonywać w sposób literalny, gdyż należy mieć na względzie zarówno orzecznictwo sądowoadministracyjne, jak i stanowisko Trybunału Konstytucyjnego w tym zakresie. Przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.o.ś. korespondował z poprzednim brzmieniem art. 17 ust. 1 powołanej ustawy, który przewidywał, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługiwało matce lub ojcu dziecka albo opiekunowi faktycznemu dziecka. Jak zauważył NSA w wyroku z 26 kwietnia 2010 r., I OSK 61/10 taka regulacja związana była z faktem, że obowiązek alimentacyjny rodziców względem dziecka, zgodnie z art. 133 § 1 i 2 ustawy z 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 z późn. zm. - zwanej dalej k.r.o.) istnieje do czasu, w którym dziecko jest już w stanie utrzymać się samodzielnie (chyba, że pozostaje w niedostatku). Natomiast obowiązek alimentacyjny między małżonkami wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych tego małżonka (art. 130 k.r.o.). Z tego powodu ustawodawca ustalił, że zawarcie związku małżeńskiego przez osobę wymagającą opieki powodowało, iż rodzice dziecka, tracąc - z tą chwilą - obowiązek alimentacyjny względem niego, tracili jednocześnie prawo do pobierania na nie świadczenia pielęgnacyjnego. Obowiązek opieki nad taką osobą przechodził bowiem na współmałżonka, który - z mocy art. 27 k.r.o. - miał od tego momentu m.in. obowiązek zaspokajania potrzeb nowopowstałej rodziny. Zatem oba omawiane przepisy były ze sobą powiązane. Jednakże wyrokiem z 18 lipca 2008 r., P 27/07, publ. OTK-A 2008/6/107 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 17 ust. 1 u.o.ś. w zakresie, w jakim uniemożliwiał nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym osobie zdolnej do pracy, niezatrudnionej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Trybunał Konstytucyjny wskazał, że w art. 17 ust. 1 cyt. ustawy mamy do czynienia z pominięciem legislacyjnym, zawężającym w sposób niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP krąg osób uprawnionych do nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż ustawodawca pominął możliwość nabycia prawa do świadczenia przez osoby rezygnujące z aktywności zawodowej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny, wobec którego obciążone jest obowiązkiem alimentacyjnym. Przypisując znaczenie usankcjonowanemu prawnie obowiązkowi alimentacyjnemu, Trybunał uznał, że skoro członek rodziny wywiązuje się ze swych obowiązków zarówno prawnych, jak i moralnych wobec chorego krewnego, co wymaga rezygnacji z zarobkowania, to osoba ta powinna otrzymać od Państwa odpowiednie wsparcie. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego wybranie spośród osób zobowiązanych do alimentacji jedynie rodziców i przyznanie wyłącznie tej grupie prawa do świadczenia narusza konstytucyjną zasadę równości i sprawiedliwości społecznej, pojmowaną nie w aspekcie socjalno-ekonomicznym, lecz odnoszącą się do społecznego poczucia sprawiedliwości, godząc dodatkowo w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną, wyrażone w art. 18 Konstytucji RP.

Na skutek tego wyroku, przepisem art. 1 pkt 8 lit. a ustawy z 17 października 2008 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 233, poz. 1456) zmieniono przepis art. 17 ust. 1 u.o.ś., który obecnie przewiduje, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, a także opiekunowi faktycznemu dziecka, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Dokonywane nowelizacje ustawy o świadczeniach rodzinnych, przyniosły jedynie zmiany przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.o.ś., uniemożliwiające otrzymywanie więcej niż jednego świadczenia pielęgnacyjnego w rodzinie. Należy jednak zważyć, że literalna wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a w związku z art. 17 ust. 1 powołanej ustawy nadal nie czyni zadość wywodom zawartym w cytowanym wyroku Trybunału Konstytucyjnego odnoszącym się do nakazu właściwego odczytywania i stosowania treści art. 17 ust. 1 u.o.ś. Brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a tej ustawy musi zatem być - w ocenie Sądu - odczytywane przez pryzmat przepisu art. 17 ust. 1 ustawy. Jeżeli bowiem prawo do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne wywodzi się z istnienia obowiązku alimentacyjnego, to literalne odczytywanie normy art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.o.ś. niweczyłoby skutki wyroku Trybunału Konstytucyjnego w odniesieniu do osób pozostających w związku małżeńskim. Nieuprawniona jest zatem taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a w związku z art. 17 ust. 1 u.o.s., w myśl której osoba sprawująca opiekę, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, o którym mowa w art. 128 k.r.o., traci prawo do świadczenia z uwagi na fakt pozostawania osoby, nad którą sprawuje opiekę w związku małżeńskim (por. wyrok WSA w Olsztynie z 11 marca 2009 r., sygn. akt II SA/Ol 60/09, wyrok NSA z 26 marca 2010 r., I OSK 1699/09, wyrok NSA z 30 kwietnia 2010 r., I OSK 115/10, wyroki NSA z 7 grudnia 2009 r., I OSK 723/09 oraz I OSK 722/09).

Sąd I instancji wskazał, że obowiązek opieki nad członkiem rodziny może być wywodzony zarówno z obowiązku alimentacyjnego, o którym mowa w art. 128 k.r.o., jak i z treści art. 23 i art. 27 k.r.o., w świetle których małżonkowie są zobowiązani do współdziałania dla dobra rodziny oraz zaspokajania potrzeb rodziny, którą przez swój związek założyli oraz do wzajemnej pomocy, pod pojęciem której należy rozumieć również pomoc w sytuacjach wyjątkowych, takich jak choroba czy niepełnosprawność. Stanowisko, że również małżonek należy do kręgu osób obciążonych powinnością o cechach obowiązku alimentacyjnego, co łączy się z prawem ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, znalazło już odzwierciedlenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z 26 lutego 2009 r. I OSK 533/08, wyrok WSA w Łodzi z 6 listopada 2008 r., II SA/Łd 814/08, wyrok WSA w Warszawie z 4 marca 2009 r., I SA/Wa 7/09).

Pogląd, że pozostawanie osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim nie wyklucza możliwości uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego uzyskał aprobatę w postanowieniu Trybunału Konstytucyjnego z 1 czerwca 2010 r., P 38/09, publ. OTK-A 2010/5/53. Wprawdzie Trybunał umorzył postępowanie dotyczące pytania prawnego jednego z sądów w tym zakresie, ale właśnie z uwagi między innymi na utrwaloną i jednolitą praktykę interpretacji art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.o.ś., która wychodzi naprzeciw wątpliwościom konstytucyjnym dotyczącym zadanego pytania prawnego. Trybunał wskazał przy tym, że sądy administracyjne przyznały pierwszeństwo wykładni celowościowej i systemowej nad wykładnią językową uznając, iż pozostawanie w związku małżeńskim przez osobę wymagającą opieki nie powinno stanowić przesłanki odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Trybunał podzielił pogląd, że stosowanie wykładni językowej powyższego przepisu jest niedopuszczalne, gdyż pozostaje w sprzeczności z podstawowymi wartościami konstytucyjnymi takimi, jak ochrona małżeństwa i dobra rodziny - art. 18 i art. 71 Konstytucji RP oraz równości wobec prawa - art. 32 Konstytucji RP. Zatem, stosując wskazany przepis należy przyznać pierwszeństwo wykładni celowościowej i systemowej nad wykładnią językową.

Sąd orzekający podzielił zaprezentowane poglądy i wywody i uznał, że art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.o.ś. należy interpretować przy pomocy wykładni celowościowej (funkcjonalnej) i to w ścisłym związku z treścią art. 17 ust. 1 ustawy. Literalne odczytanie znowelizowanego przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a prowadzi do sprzeczności z przywołanym wyżej wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego. Należy pamiętać, że małżonek wykonujący opiekę nad drugim małżonkiem legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności jest inną osobą w rozumieniu art. 17 ust. 1 pkt 2 ustawy na której ciąży obowiązek alimentacyjny. W świetle treści art. 130 k.r.o. małżonek jest osobą, która w pierwszej kolejności jest zobligowana do alimentowania współmałżonka. W związku z tym, pominięcie współmałżonka jako osoby uprawnionej do świadczenia pielęgnacyjnego uznawane musi być jako rozwiązanie dyskryminujące i pozostające w sprzeczności z przesłankami aksjologicznymi i podstawowym celem tego świadczenia. Skoro małżonek jest pierwszą osobą zobligowaną do alimentacji współmałżonka, to tym bardziej właśnie on powinien mieć prawo do uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego po uprzednim spełnieniu wymaganych przez ustawę kryteriów. Inne rozumienie tej kwestii byłoby nie tylko sprzeczne z przepisami prawa, lecz także z racjonalnym i logicznym rozumowaniem.

Wykładnia gramatyczna art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.o.ś zaprezentowana przez organ w rozpatrywanym postępowaniu prowadziłaby do absurdalnego wniosku, że świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad niepełnosprawnym małżonkiem przysługiwałaoby wyłącznie współmałżonkowi, który sam legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, czyli takiemu który nie może sprawować faktycznej opieki z uwagi na swoją własną niepełnosprawność i który sam wymaga opieki. Zakładając racjonalność ustawodawcy, taka wykładnia powołanego przepisu jest oczywiście niedopuszczalna i została w niniejszym przypadku błędnie dokonana przez organ. Organy administracyjne obu instancji nie zauważyły powołując się na przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.o.ś., że przepis ten (z przyczyn wskazanych wyżej) nie może dotyczyć małżonka starającego się o prawo do świadczenia alimentacyjnego nad niepełnosprawnym małżonkiem, a jedynie może dotyczyć wszystkich innych osób.

Z tego względu, Sąd I instancji wskazał, że rozpoznając sprawę ponownie organ zbada w postępowaniu wyjaśniającym, czy skarżąca sprawuje deklarowaną opiekę nad mężem w rozumieniu art. 17 ust. 1 i czy tylko z tego powodu nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Organ zobowiązany jest zweryfikować wyjaśnienia strony skarżącej, a więc ustalić, jaki charakter ma opieka skarżącej nad jej mężem i w jakim stopniu absorbuje ona skarżącą oraz jak wpływa na jego codzienne funkcjonowanie. Poczynienie powyższych ustaleń pozwoli organowi na wydanie stosownej decyzji z uwzględnieniem wykładni przepisów prawa zaprezentowanej w niniejszym orzeczeniu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu, zaskarżając go w całości i zarzucając:

1)

naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, to jest art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.o.ś. poprzez przyjęcie, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobie na której ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli osoba, która jest osobą wymagającą opieki, pozostaje w związku z małżeńskim, w sytuacji kiedy współmałżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;

2)

naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik postępowania, to jest:

a)

art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm. - zwanej dalej p.p.s.a.) poprzez nieuzasadnione uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu, pomimo braku podstaw do stwierdzenia naruszenia przez ww. organ jakiegokolwiek przepisu prawa materialnego jak i procesowego;

b)

art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez to, że Sąd nie zbadał w pełnym zakresie zgodności z prawem zaskarżonego orzeczenia - co miało istotny wpływ na wynik sprawy i ostateczny kształt orzeczenia Sądu.

Z uwagi na podniesione zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie w trybie art. 185 § 1 p.p.s.a. oraz o zasądzenie na rzecz wnoszącego skargę kasacyjną kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu, wnoszący skargę kasacyjną zaznaczył, że przedmiotowa sprawa podlega rozpatrzeniu na podstawie przepisów znowelizowancyh ustawą z 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało wyrażony w zaskarżonej decyzji pogląd i podkreśliło, że z uwagi na nowelizację art. 17 ust. 1 oraz art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.o.ś., dotychczasowe stanowisko sądów administracyjnych ukształtowane na bazie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy i odnoszące się do przepisów w wersji obowiązującej przed nowelizacją, nie może być w pełni brane pod uwagę przez organy administracji publicznej. Osoba będąca w związku małżeńskim, która złożyła wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego do dnia 13 października 2011 r. mogła, w kontekście orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z 18 lipca 2008 r., P 27/07 odnoszącego się do przepisów obowiązujących właśnie do tego dnia, wnioskowane świadczenie otrzymać. Skoro strona złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w dniu 19 marca 2012 r., to przedmiotowa sprawa podlega rozpatrzeniu na podstawie przepisów obowiązujących od dnia 14 października 2011 r.

W niniejszej sprawie Sąd I instancji wyszedł z błędnego założenia, że jest związany treścią ustaleń dokonanych w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego, uchylając się od dokonania oceny stanu faktycznego sprawy oraz stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania decyzji przez Wójta Gminy Krzykosy. Sąd przyjął, że pomimo dokonanej nowelizacji art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a oraz art. 17 ust. 1 u.o.ś., do rozpatrzenia przedmiotowej sprawy należy zastosować treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 18 lipca 2008 r. (czy też wskazania zawarte w postanowieniu Trybunału Konstytucyjnego z 1 czerwca 2010 r., którym Trybunał umorzył postępowanie wszczęte wskutek zadania przez Sąd pytania prawnego o interpretację art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.o.ś.), przyjmując, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje współmałżonkowi, jeżeli jego małżonek, który jest osobą wymagającą opieki, pozostaje w związku z małżeńskim, w sytuacji kiedy współmałżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Powyższe stanowi naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie: art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a w zw. z art. 17 ust. 1 u.o.ś.

Stanowisko Sądu dotyczy przede wszystkim niekonstytucyjności przepisu w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją, natomiast brak jest w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia rozważań na temat obecnego brzmienia artykułów 17 ust. 1 i 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.o.ś., których treść po nowelizacji nie została zakwestionowana przez Trybunał Konstytucyjny. Powyższe stanowi naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez nieuzasadnione uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu, pomimo braku podstaw do stwierdzenia naruszenia przez ww. organ jakiegokolwiek przepisu prawa materialnego, jak i procesowego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu podkreśliło, że organy orzekające o przyznaniu, bądź nieprzyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego, nie posiadają w tym zakresie swobody uznania administracyjnego. O przyznaniu świadczenia decyduje spełnienie ustawowych przesłanek, które organ ocenia na podstawie złożonych dokumentów i oświadczeń. Brak spełnienia przesłanek obliguje organ do wydania decyzji odmownej, co miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Jak wynika bowiem z akt sprawy, osoba wymagająca opieki (T. O.) pozostaje w związku małżeńskim z M. O., która jako osoba sprawująca faktyczną opiekę nad mężem, nie legitymuje się znacznym stopniem niepełnosprawności. Okoliczności te stanowią w świetle przywołanych przepisów negatywną przesłankę do ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla M. O. z tytułu niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.

Potwierdzeniem powyższych rozważań jest wyrok Sądu Najwyższego z 29 sierpnia 2001 r., III RN 189/00, zgodnie z którym: "Odmowa zastosowania przez sąd przepisu ustawy nie może opierać się na przypuszczeniach co do jego niekonstytucyjności, lecz musi być rezultatem starannej i przemyślanej wykładni, prowadzącej do wniosku, że przepis ten w ustalonym przez sad znaczeniu, jest niezgodny z określonym i wyraźnie wskazanym przepisem Konstytucji RP". Dalej w tym samym wyroku Sąd Najwyższy stwierdził, że: "Sędzia nie może odmawiać stosowania ustaw w oparciu o zarzut niekonstytucyjności, może jedynie uruchomić stosowną procedurę przed Trybunałem Konstytucyjnym, kierując do niego tzw. pytanie prawne. Wychodząc z zasady domniemania konstytucyjności aktów normatywnych, która służy bezpieczeństwu prawnemu i poczuciu pewności prawnej, należy stwierdzić, że tylko Trybunał Konstytucyjny może orzec w przedmiocie zgodności ustawy z Konstytucją (art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy z 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym; Dz. U. Nr 102, poz. 643 z późn. zm.)".

Wobec powyższego Sąd nie powinien dokonywać zmian obowiązującego prawa i orzekać w oparciu o treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 18 lipca 2008 r. P 27/07, czy też w oparciu o postanowienie Trybunału z 1 czerwca 2010 r., P 38/09 odnoszące się do przepisów obowiązujących do 13 października 2011 r. Powyższe stanowi naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez to, że Sąd nie zbadał w pełnym zakresie zgodności z prawem zaskarżonego orzeczenia - co miało istotny wpływ na wynik sprawy i ostateczny kształt orzeczenia Sądu. Pełnomocnik skarżącego kasacyjnie nie podważa wywodów zawartych w treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 18 lipca 2008 r., zwraca jedynie uwagę na fakt, że Sąd w przedmiotowej sprawie przyjął za obowiązujące twierdzenia w nim zawarte, pomijając dokonaną nowelizację.

W niniejszej sprawie Sąd przyjął niekonstytucyjność podstawy prawnej, na której opierały się pierwotnie wydane decyzje. Zdaniem pełnomocnika skarżącego jest to rażące naruszenie prawa materialnego, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i stanowi podstawę kasacyjną przewidzianą w art. 174 pkt 1 p.p.s.a.

W przedmiotowej sprawie treść analizowanych przepisów, tj. art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a w związku z art. 17 ust. 1 u.o.ś. nie budzi wątpliwości. W tym miejscu wskazać należy, że etap wstępny wykładni prawa zakłada, że jeśli przepis jest jasny (lex clara), to nie zachodzi potrzeba jego wykładni. Obywatele mają prawo polegać na tym, co prawodawca w tekście prawnym powiedział, a nie na tym, co zamierzał powiedzieć. Ponadto, zbadać należy relację między wykładnią językową a wykładnią genetyczną tj. wykładnią przepisu zgodnie z wolą i intencjami prawodawcy. Ustawodawca dokonał globalnej oceny całokształtu skutków i kosztów każdego z rozważanych sposobów unormowania i wybrał rozstrzygnięcie obecnie obowiązujące. Wobec powyższego przyjąć trzeba, że intencją i celem prawodawcy, mającego wiedzę na temat treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 18 lipca 2008 r. oraz postanowienia Trybunału z 1 czerwca 2010 r., było dokonanie takiej zmiany art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a w związku z art. 17 ust. 1 u.o.ś., która uniemożliwia współmałżonkowi lub osobie zobowiązanej do alimentacji wobec osoby wymagającej opieki, nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, chyba że te kategorie osób wskazanych w art. 17 ust. 1 pkt 2 oraz art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Odmienna interpretacja mogłaby prowadzić do naruszenia stabilności systemu prawa.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu nie są trafne.

W przedmiotowej sprawie istota skargi kasacyjnej sprowadza się do zarzutu błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a w związku z art. 17 ust. 1 u.o.ś. Zgodnie z art. 17 ust. 1 cyt. ustawy, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu; 2) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59 z późn. zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) opiekunowi faktycznemu dziecka, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Natomiast w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a zawarto negatywną przesłankę przyznania omawianego świadczenia, bowiem świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Prawidłowo Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organ dokonał błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.o.ś., sprowadzającej się do tego, że udzielenie powyższego świadczenia małżonkowi osoby niepełnosprawnej w znacznym stopniu jest możliwe tylko wówczas, gdy on sam jest osobą niepełnosprawną w znacznym stopniu. Zaaprobowanie tego poglądu prowadziłoby do sytuacji, w której świadczenie ustanowione w celu zapewnienia wsparcia osobie sprawującej opiekę nad wymagającym opieki współmałżonkiem mogłoby być przyznane tylko takiej osobie, która sama również wymaga opieki, bo jest niepełnosprawna w stopniu znacznym.

Z art. 27 k.r.o. wynika, że oboje małżonkowie obowiązani są, każdy według swych sił oraz swych możliwości zarobkowych i majątkowych, przyczyniać się do zaspokajania potrzeb rodziny, którą przez swój związek założyli. Natomiast zgodnie z art. 23 tej ustawy są oni obowiązani do wspólnego pożycia, wzajemnej pomocy i wierności oraz do współdziałania dla dobra rodziny, którą przez swój związek założyli. Powyższe uregulowania potwierdzają, że wśród obowiązków małżeńskich istnieje obowiązek alimentacyjny, w którym bez wątpienia mieści się również obowiązek opieki nad chorym niepełnosprawnym małżonkiem.

Mając powyższe na uwadze, pod pojęciem "innych osób, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności" (art. 17 ust. 1 pkt 2 u.o.ś.) należy rozumieć współmałżonków. Prowadzi to do wniosku, że art. 17 ust. 1 pkt 2 ustawy ma w pełni zastosowanie do małżonka, ubiegającego się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z powodu opieki nad współmałżonkiem legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Natomiast art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.o.ś. powinien być rozumiany w ten sposób, że normuje on przypadki, gdy o świadczenie pielęgnacyjne z tytułu sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną, pozostającą w związku małżeńskim ubiega się osoba spełniająca kryteria wskazane w ust. 1 (lub w ust. 1a), niebędąca małżonkiem zobowiązanym w pierwszej kolejności do alimentacji (por. wyroki NSA z dnia: 9 stycznia 2013 r., I OSK 1196/12; 13 lutego 2013 r., I OSK 1526/12; 20 września 2013 r., I OSK 2796/12; 15 lipca 2014 r., I OSK 644/13; 19 listopada 2014 r., I OSK 1895/13 czy z 28 listopada 2014 r., I OSK 1158/13).

Z uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego mogą skorzystać krewni dopiero wówczas, gdy małżonek osoby wymagającej opieki jest niepełnosprawny w stopniu znacznym, co uniemożliwia mu wypełnianie we właściwy sposób obowiązku alimentacyjnego. Tylko taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.o.ś. jest właściwa, gdyż w przeciwnym razie wykluczenie małżonka osoby wymagającej opieki z kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego, obciążonego obowiązkiem alimentacyjnym oraz zdolnego do pracy, a niezatrudnionego ze względu na konieczność sprawowania opieki nad członkiem rodziny, byłoby naruszeniem art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, co jednoznacznie przesądził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 18 lipca 2008 r.

Jeżeli stosownie do wskazań co do dalszego postępowania, sformułowanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, organ pierwszej instancji stwierdzi, że skarżąca M. O. zrezygnowała z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym w znacznym stopniu mężem, to będzie obowiązany przyjąć, że jako osoba na której ciąży obowiązek alimentacyjny, spełnia przesłanki z art. 17 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych i nie dotyczy jej przesłanka negatywna, o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a tej ustawy. Przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.o.ś. odnosi się do krewnych osoby o znacznym stopniu niepełnosprawności, którzy ubiegaliby się o świadczenie pielęgnacyjne w celu sprawowania opieki nad osobą będącą w związku małżeńskim. Z akt sprawy wynika ponadto, że skarżąca nie jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, czyli nie dotyczy jej wyjątek, o jakim mowa w art. 17 ust. 1 pkt 2 u.o.ś.

Ponadto, za niezasadne należy uznać zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 134 § 1 p.p.s.a., bowiem Sąd pierwszej instancji w sposób prawidłowy dokonał oceny zgodności z prawem zaskarżonych decyzji.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.