Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2847948

Postanowienie
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 13 lutego 2020 r.
I OSK 1492/18

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.).

Sędziowie: NSA Przemysław Szustakiewicz, del. WSA Jolanta Górska.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E.Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskiego z dnia 11 stycznia 2018 r. sygn. akt II SAB/Go 108/17 w sprawie ze skargi E.Z. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Z. w przedmiocie złożenia propozycji służby postanawia

1. uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę,

2. odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Uzasadnienie faktyczne

Wyrokiem z dnia 11 stycznia 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim oddalił skargę E.Z. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Z. w przedmiocie złożenia propozycji służby.

Od ww. wyroku skargę kasacyjną wniosła E.Z. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła mu naruszenie art. 165 ust. 3 i ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1948 z późn. zm.), dalej ustawa wprowadzająca, w zw. z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.), dalej p.p.s.a., poprzez przyjęcie, że organ nie pozostaje w bezczynności, ponieważ przedstawił skarżącej propozycję pracy, podczas gdy z art. 165 ust. 7 ww. ustawy wynika obowiązek przedstawienia propozycji służby, co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi zasadnej i zasługującej na uwzględnienie.

Wskazując na powyższe naruszenie autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku, rozpoznanie skargi i jego zmianę w całości, bądź o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, wniesioną w terminie 14 dni od jej otrzymania, organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Kontrolując zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów, powołanych w ramach podstawy wskazanej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Stosownie zaś do art. 193 in fine uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.

Stan faktyczny w niniejszej sprawie przedstawiał się następująco.

Skarżąca pełniła służbę jako funkcjonariusz celny na stanowisku starszego eksperta służby celnej w stopniu starszego rachmistrza celnego. Pismem z dnia (...) lutego 2017 r. Dyrektor IAS poinformował skarżącą, że z dniem (...) marca 2017 r. jej miejscem wykonywania obowiązków służbowych będzie Izba Administracji Skarbowej w Z. pod adresem R. Następnie pismem z dnia 24 maja 2017 r., w którym organ powołał się na art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Z. złożył skarżącej propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w Z., proponując umowę o pracę na stanowisku eksperta skarbowego w Referacie Obsługi Przedsiębiorców w Zakresie Cła, Pozwoleń i Czynności Audytowych w Izbie Administracji Skarbowej w Z.

W dniu (...) maja 2017 r. skarżąca wezwała organ do przedłożenia jej propozycji pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej, a w dniu dnia (...) czerwca 2017 r. skarżąca złożyła pismo wzywające Dyrektora IAS do usunięcia naruszenia prawa.

Jednocześnie w dniu (...) czerwca 2017 r. skarżąca złożyła oświadczenie o przyjęciu propozycji z dnia (...) maja 2017 r. określającej nowe warunki zatrudnienia.

Z kolei w dniu (...) sierpnia 2017 r. skarżąca złożyła skargę na bezczynność organu, domagając się złożenia jej propozycji pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej, która zgodnie z art. 169 ust. 4 ustawy wprowadzającej stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby Istotna dla oceny zasadności złożonej skargi była treść art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej, zgodnie z którą dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. W myśl art. 170 ust. 2 powołanej ustawy pracownik albo funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. Skutki przyjęcia propozycji zatrudnienia przez dotychczasowego funkcjonariusza określa art. 171 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, w myśl którego w przypadku przyjęcia propozycji zatrudnienia, z dniem określonym w propozycji, dotychczasowy stosunek służby w służbie przygotowawczej albo stałej przekształca się odpowiednio w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony lub określony.

W uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 1 lipca 2019 r., I OPS 1/19, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że przyjęcie przez funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej propozycji zatrudnienia i przekształcenie, z dniem określonym w tej propozycji, na podstawie art. 171 ust. 1 pkt 2 ustawy wprowadzającej dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej lub stałej w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę odpowiednio na czas nieokreślony albo określony, nie wiąże się z obowiązkiem właściwego organu do wydania decyzji orzekającej o zakończeniu stosunku służbowego. W uzasadnieniu tej uchwały wskazano, że zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 ustawy wprowadzającej pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi ani decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., ani też innego niż decyzja czy postanowienie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Jest ona ofertą zawarcia nowego stosunku pracy na podstawie umowy o pracę. Aby ten skutek nastąpił i umowa została zawarta, konieczne jest przyjęcie przez funkcjonariusza złożonej mu oferty. Nie ulega zatem wątpliwości, że przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy dochodzi do skutku za zgodną wolą obu stron.

Skoro przedstawienie nowych warunków zatrudnienia lub pracy nie stanowi postanowienia, decyzji administracyjnej ani aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., nieprzedstawienie propozycji nowych warunków pełnienia służby nie może zostać uznane za bezczynność organu w rozumieniu p.p.s.a. Skarżącej zostały przedstawione nowe warunki zatrudnienia, które zostały przez nią zaakceptowane. Przepisy ustawy wprowadzającej nie pozwalają na przyjęcie za uzasadnione stanowiska strony, że Dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości ma obowiązek przedstawienia nowych warunków zatrudnienia dotychczasowym pracownikom, podczas gdy dotychczasowym funkcjonariuszom mogą oni przedłożyć wyłącznie propozycję nowych warunków pełnienia służby. Stanowisko takie nie ma bowiem oparcia w przepisach, które nie przewidują odrębnych regulacji dotyczących przedstawiania nowych warunków zatrudnienia i pełnienia służby dotychczasowym pracownikom i dotychczasowym funkcjonariuszom. Zgodnie z art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej propozycja taka musi uwzględniać posiadane kwalifikacje oraz przebieg dotychczasowej pracy lub służby. W konsekwencji powyższego ocena przebiegu służby dotychczasowego funkcjonariusza może, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadniać nie tylko zmianę warunków wykonywania pracy bądź pełnienia służby, ale także zmianę stosunku ze służbowego na stosunek pracy.

Nie ulega wątpliwości, że przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy dochodzi do skutku za zgodną wolą obu stron. Skoro w omawianym przypadku nie dochodzi do wygaśnięcia dotychczasowego stosunku służbowego w oparciu o art. 170 ust. 1 p.w. KAS, to nie ma podstawy, aby przyjąć, że ma tu zastosowanie art. 170 ust. 3 tej ustawy nakazujący traktowanie wygaśnięcia stosunku służbowego jak zwolnienia ze służby, którego należy dokonywać w formie decyzji (art. 276 ust. 2 ustawy o KAS).

Zatem zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego należy przyjąć, że skoro rzeczona propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej nie jest decyzją ani żadnym z aktów lub czynności z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., to w razie jej nieprzedstawienia przez organ funkcjonariuszowi, nie może być objęta skargą na bezczynność tego organu, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., a także o której mowa w art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. Zgodnie bowiem z art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Tymczasem z wyżej przedstawionego stanowiska wynika, że postępowanie dotyczące złożenia funkcjonariuszowi na podstawie art. 165 ust. 7 KAS propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, nie jest postępowaniem, do którego stosuje się przepisy k.p.a., ani postępowaniem, do którego stosuje się przepisy Ordynacji podatkowej. Ustawa Przepisy wprowadzające KAS nie stanowi, by do spraw związanych ze złożeniem pisemnej propozycji przez dyrektora IAS miały zastosowanie przepisy tychże ustaw. W rezultacie sąd administracyjny nie jest uprawniony do zobowiązania organu do złożenia funkcjonariuszowi którejkolwiek z propozycji wskazanej w art. 165 ust. 7 p.w. KAS.

W konsekwencji właściwość sądów administracyjnych co do żądania złożenia propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej jest wyłączona na mocy art. 3 § 2 p.p.s.a. Brak normy prawnej nakazującej złożenie funkcjonariuszowi propozycji służby oznacza, że żądanie w tym zakresie nie może być zaliczone do kategorii sprawy sądowoadministracyjnej.

W tym stanie rzeczy, Sąd pierwszej instancji rozpoznał skargę z naruszeniem przepisu art. 58 § 1 pkt 1 i art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 189 p.p.s.a. w zw. z art. 183 § 2 pkt 1 i art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i odrzucił skargę.

Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.