Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2610970

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 11 stycznia 2019 r.
I OSK 1479/18
Obowiązek udostępniania informacji publicznej przez partie polityczne.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski.

Sędziowie NSA: Jolanta Rudnicka, Wojciech Jakimowicz (spr.).

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej partii politycznej (...) z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 grudnia 2017 r., sygn. akt: II SAB/Wa 395/17 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia (...) z siedzibą w W. na bezczynność partii politycznej (...) z siedzibą w W. w przedmiocie wniosku z dnia 20 czerwca 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie faktyczne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 grudnia 2017 r., sygn. akt: II SAB/Wa 395/17 po rozpoznaniu sprawy ze skargi Stowarzyszenia (...) z siedzibą w W. na bezczynność partii politycznej (...) w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej, w punkcie pierwszym zobowiązał partię polityczną (...) do rozpatrzenia wniosku Stowarzyszenia z dnia 20 czerwca 2017 r., w punkcie drugim stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, w punkcie trzecim oddalił skargę w pozostałym zakresie, w punkcie czwartym zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Elektronicznym wnioskiem z dnia 20 czerwca 2017 r. Stowarzyszenie (...) z siedzibą w W. zwróciło się o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej wydatków poniesionych przez partię poprzez przesłanie skanów wyciągów i historii rachunków bankowych partii za rok 2017 r. do dnia wykonania wniosku.

W odpowiedzi na powyższy wniosek partia polityczna (...) w piśmie z dnia 23 czerwca 2017 r. poinformowała skarżące Stowarzyszenie, iż jego wniosek nie spełnia podstawowego warunku formalnego, tj. nie określa przedmiotu i zakresu żądanej informacji publicznej, a wspomniany brak formalny uniemożliwia rozpoznanie wniosku. Partia polityczna zaznaczyła, że w przypadku doprecyzowania, jaką konkretną informacją (którym wydatkiem) skarżące Stowarzyszenie jest zainteresowane, wniosek o udostępnienie informacji publicznej zostanie rozpoznany. Na marginesie zauważono, że cały zbiór wnioskowanych informacji znajduje się w Państwowej Komisji Wyborczej, która jest dysponentem jawnych sprawozdań finansowych partii politycznych.

Stowarzyszenie (...) z siedzibą w W. pismem z dnia 21 lipca 2017 r. wniosło skargę na bezczynność partii politycznej (...) w przedmiocie rozpatrzenia wniosku strony z dnia 20 czerwca 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podniosła, że nie może zgodzić się ze stanowiskiem (...), iż wniosek Stowarzyszenia ma charakter zbyt ogólny. Jednocześnie strona skarżąca zauważyła, że ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej nie wskazuje żadnych przesłanek formalnych, które muszą zostać spełnione, aby wniosek był wiążący. Skarżące Stowarzyszenie stwierdziło także, że wyłączenie obowiązku udostępnienia informacji publicznej na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej ma miejsce tylko wówczas, gdy istnieją przepisy szczególne, regulujące zasady i tryb dostępu do informacji publicznej, a brak jest przepisów, które zwalniałyby partie polityczne z udostępniania na wniosek posiadanych informacji publicznych.

W odpowiedzi na skargę partia polityczna (...) wniosła o jej oddalenie w całości, nie podzielając zarzutów skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie obszernie wyjaśniając rozumienie przepisów stanowiących podstawę do orzekania w sprawach na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej uznał, że spełniony został zarówno zakres podmiotowy, jak i przedmiotowy zastosowania regulacji przewidzianych w ustawie o dostępie do informacji publicznej - partia polityczna jest bowiem podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej będącej w jej posiadaniu, a wniosek obejmował zapytanie o informację publiczną. W ocenie Sądu I instancji partia polityczna, jako podmiot zobowiązany, udzielając wnioskodawcy niezasadnego pouczenia o rzekomych brakach formalnych wniosku i zarazem udzielając lakonicznej w swej treści informacji odnośnie do istoty finansów partii, w żaden sposób nie wykonała należycie obowiązków wynikających z ustawy do dostępie do informacji publicznej, a tym samym pozostawała w bezczynności na dzień złożenia skargi, szczególnie, że z treści wniosku strony skarżącej jasno wynikał nie tylko przedmiot, ale i zakres żądania. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że zachodzą podstawy do zobowiązania partii (...) do rozpoznania wniosku skarżącego Stowarzyszenia o udostępnienie informacji publicznej. Oceniając charakter bezczynności Sąd doszedł do wniosku, że nie miała ona charakteru rażącego, albowiem bezczynność nie wynikała z celowego działania podmiotu, czy też lekceważącego podejścia do obowiązków informacyjnych wynikających z ustawy o dostępie do informacji publicznej, o czym świadczy fakt niemal natychmiastowego udzielenia odpowiedzi na wniosek strony skarżącej w piśmie z dnia 23 czerwca 2017 r. Sąd nie znalazł w tej sytuacji podstaw do wymierzenia podmiotowi zobowiązanemu grzywny.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła partia polityczna (...), zaskarżając wyrok w zakresie punktów 1, 2 i 4, zrzekając się rozprawy, wnosząc o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i rozpoznanie skargi przez jej oddalenie, ewentualnie o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, zasądzenie kosztów postępowania oraz zarzucając:

1)

naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, tj. art. 10 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez błędne uznanie, iż wniosek o udzielenie nieokreślonej (liczonej zapewne w setkach albo tysiącach) liczby różnych informacji spełnia wymóg formalny wniosku o udostępnienie informacji publicznej, którym jest precyzyjne wskazanie konkretnej wnioskowanej informacji o danej sprawie publicznej;

2)

naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, tj. art. 11 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 23a ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o partiach politycznych, poprzez przyjęcie, iż z zasady jawności finansowania partii politycznych można wywieść zasadę jawności wydatków partii, przyznającą obywatelom i podmiotom prywatnym nieograniczone prawo do swobodnego żądania dowolnego zakresu informacji o gospodarce finansowej partii, także w formie de facto sprawozdań finansowych za dowolne okresy (także kilkuletnie), co w konsekwencji stanowi ograniczenie zasady swobody działalności partii politycznych;

3)

naruszenie prawa materialnego poprzez jego zastosowanie, tj. art. 13 i 16 ustawy poprzez przyjęcie, iż w przedmiotowej sprawie partia nie dochowała czynności proceduralnych przewidzianych w przepisach ustawy, podczas gdy przepisy te mogą być stosowne wyłącznie, jeśli wniosek inicjuje procedurę w nich przewidzianą;

4)

naruszenie prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 ust. 4 p.p.s.a., poprzez pominięcie w uzasadnieniu wyroku odniesienia się do istotnych okoliczności prawnych i faktycznych podniesionych w odpowiedzi na skargę, takich jak: niewykonywanie przez partie władzy publicznej ani zadań władzy publicznej, które warunkuje stosowanie wobec partii utrwalonej w orzecznictwie definicji informacji publicznej; pominięcie w uzasadnieniu odniesienia do argumentacji prawnej partii w zakresie wymogów formalnych wniosku o udostępnienie informacji publicznej; brak uzasadnienia dla twierdzenia o braku spójności odpowiedzi na skargę;

5)

w konsekwencji powyższego, naruszenie przepisów postępowania, mających kluczowy wpływ na wynik sprawy, tj. zastosowanie art. 149 § 1 w zw. z art. 149 § 1a p.p.s.a., poprzez przyjęcie, iż partia pozostawała w bezczynności oraz poprzez zobowiązanie partii do rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji w sytuacji, gdy wniosek nie spełnia warunków formalnych, jak również kłóci się z ratio legis ustawy, która nie może stanowić narzędzia dezorganizacji funkcjonowania podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej oraz służyć wyręczaniu podmiotów prywatnych w poszukiwaniu nieokreślonej liczby informacji dostępnych w domenie publicznej w innym trybie.

Uzasadniając powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wskazano, że w uchwale o sygn. I OPS 7/13 Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że "prawo do informacji dotyczy informacji o sprawie publicznej, a więc informacji o czymś, a nie udostępnienia zbioru materiałów jako takich." Tym samym wnioskodawca winien wykazać zainteresowanie konkretną informacją, nie zaś "pakietem" (porównując do akt sprawy) informacji (dokumentów), które przedmiotowo posiadają wyłącznie jedną cechę wspólną, mianowicie przynależność do "domeny" wydatków. Wnioskodawca nie wykazuje zainteresowania informacją publiczną, czyli informacją o sprawie publicznej, zasadniczej z punktu widzenia interesu publicznego, a jedynie zainteresowanie szerokim zbiorem informacji, zamkniętych w wyjątkowo pojemnym i niedookreślonym pojęciu "wydatki".

Skarżący kasacyjnie zgodził się, że wydatki partii politycznej są sprawą publiczną, a informacja na ten temat podlega - co do zasady - udostępnieniu. Jednakże wydatki jako takie, bez doprecyzowania, o jakie wydatki chodzi, nie mogą stanowić jednego wspólnego wniosku, gdyż jest to zbiór wielu, różnych jakościowo i przedmiotowo informacji. Można żądać informacji z wydatków, a nie informacji pt.: "wydatki".

W skardze kasacyjnej podniesiono także, że jawność finansowania partii politycznych nie oznacza jawności wydatkowania, a "jawność" nie implikuje automatycznie "publiczności" w trybie i rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z zasady jawności finansowania partii nie można wywodzić zasady nieograniczonej swobody w formułowaniu żądań informacji z tego obszaru. Nie jest bowiem rolą partii politycznej uprzystępnianie działalności statutowej prywatnemu stowarzyszeniu (skarżącemu), poprzez przetwarzanie (setek) informacji, które skarżący może wywieść z dokumentacji sprawozdawczej znajdującej się w Państwowej Komisji Wyborczej we własnym zakresie poprzez lekturę sprawozdań finansowych partii. Odmienne rozumienie sprawy doprowadziłoby do paraliżu organizacyjnego partii. W ocenie strony skarżącej kasacyjnie wniosek nie dotyczył informacji publicznej, a tym samym należało udzielić odpowiedzi drogą zwykłego pisma, informującego Wnioskodawcę o powodach uniemożliwiających rozpatrzenie wniosku, a czyniąc to partia nie pozostawała w bezczynności.

Strona skarżąca kasacyjnie, w przeciwieństwie do stanowiska zawartego w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji, uważa, że dla prawidłowego sformułowania wniosku o udostępnienie informacji publicznej, inicjującego procedurę przewidzianą w ustawie, nie wystarczy samo w sobie wskazanie przedmiotu i jego zakresu, ale konieczne jest takie wskazanie tego przedmiotu i jego zakresu, aby wynikało z niego zainteresowanie konkretną informacją o sprawie publicznej, poddające się ocenie pod kątem publiczności, której dokonuje podmiot zobowiązany. Sądowi I instancji zarzucono także naruszenie przepisów dotyczących prawidłowej konstrukcji uzasadnienia, wskazując, że Sąd nie odniósł się do kluczowych argumentów zawartych w odpowiedzi na skargę, skupiając się na jawności wydatków partii politycznych, co w ogóle nie było przedmiotem sporu w sprawie oraz wytknięto Sądowi bezrefleksyjne powielenie rozstrzygnięcia w sprawie - zaczerpnięte ze sprawy: II SAB/Wa 395/17, dotyczącej zapytania o czternastomiesięczne wydatki.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do przepisu art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec zaistniałego w sprawie stanu faktycznego, w sprawie niniejszej ziściły się przesłanki do uwzględnienia wniosku skarżącego kasacyjnie o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1)

naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2)

naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

W skardze kasacyjnej zawarto zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania oraz naruszenia prawa materialnego. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego.

W ramach zarzutów naruszenia przepisów postępowania w pierwszej kolejności wskazano na przepis art. 141 ust. 4 (właściwie § 4 - przyp. NSA) p.p.s.a., poprzez pominięcie w uzasadnieniu wyroku odniesienia się do istotnych okoliczności prawnych i faktycznych.

Zarzut ten nie mógł być skuteczny w realiach niniejszej sprawy, jak bowiem wielokrotnie wskazywano w orzecznictwie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd I instancji wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz rozpoznał sprawę sądowoadministracyjną zgodnie z jego kontrolnymi kompetencjami, a więc konstrukcja uzasadnienia sprawia, że zaskarżony wyrok poddaje się kontroli sądowoadministracyjnej. Należy przy tym wskazać, że podnoszone w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. przez Sąd I instancji tylko wówczas może zostać uwzględnione przez Naczelny Sąd Administracyjny, jeśli zawarta w uzasadnieniu relacja jest niepełna, niejasna, niespójna lub zawierająca innego rodzaju wadę, która nie pozwala na dokonanie kontroli kasacyjnej (por. wyroki NSA z dnia 13 stycznia 2012 r., I FSK 1696/11; z dnia 16 sierpnia 2012 r., II GSK 285/12; z dnia 19 grudnia 2013 r., II GSK 2321/13). Funkcja uzasadnienia orzeczenia wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. Okoliczność, że strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje prawidłowość rozstrzygnięcia Sądu I instancji nie oznacza, że uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wskazanych w art. 141 § 4 p.p.s.a., a zatem takie stanowisko Sądu nie mogło być skutecznie zwalczane przez podniesienie zarzutu naruszenia powyższego przepisu. Niezależnie od powyższego przypomnieć należy, że zarzuty naruszenia przepisów postępowania mogą przynieść oczekiwany przez stronę skarżącą kasacyjnie skutek jedynie wówczas, gdy ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Stwierdzić jednakże należy, że zarówno skąpe odniesienie się do zarzutów skargi, jak i powielenie generalnych twierdzeń uzasadnienia rozstrzygnięcia z innej sprawy, w której, w istocie stan faktyczny, był odmienny, bez wyjaśnienia braku znaczenia zaistniałych różnic dla zastosowania analogicznej argumentacji, stanowi uchybienie w prawidłowej konstrukcji uzasadnienia, niemniej jednak w niniejszej sprawie nie daje podstaw do uznania, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W drugiej kolejności wskazywany zarzut naruszenia przepisów postępowania, dotyczył zastosowania (najwyraźniej błędnego) przepisu art. 149 § 1 (bez wskazania pomniejszej jednostki redakcyjnej) w zw. z art. 149 § 1a p.p.s.a., poprzez przyjęcie, iż partia pozostawała w bezczynności oraz poprzez zobowiązanie partii do rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji w sytuacji, gdy wniosek nie spełnia warunków formalnych, jak również kłóci się z ratio legis ustawy, która nie może stanowić narzędzia dezorganizacji funkcjonowania podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, przy czym naruszenie tego przepisu zdaniem strony skarżącej kasacyjnie nastąpiło "w konsekwencji" naruszenia wskazywanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego.

Przede wszystkim podkreślić należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, że powyższe przepisy mają podobnie jak np. art. 146 § 1, art. 147, art. 145 § 1 czy art. 151 p.p.s.a. charakter ogólny (blankietowy) i określają kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania. Tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia tych przepisów zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym - jej zdaniem - Sąd I uchybił w toku rozpoznania sprawy. Jeśli z wyroku wynika, że Sąd I instancji stwierdził bezczynność organu, to nie można Sądowi zobowiązującemu organ do rozpatrzenia wniosku zarzucić naruszenia omawianego przepisu, gdyż takie rozstrzygnięcie jest właśnie zgodne z dyspozycją zastosowanych przez Sąd I instancji norm prawnych. Naruszenie wymienionych wyżej przepisów jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym (por. wyroki NSA: z dnia 30 kwietnia 2015 r., I OSK 1701/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1595/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1596/14, z dnia 24 kwietnia 2015 r., I OSK 1088/14, z dnia 8 kwietnia 2015 r., I OSK 71/15, z dnia 9 stycznia 2015 r., I OSK 638/14), których w skardze kasacyjnej bezpośrednio w powiązaniu ze stawianym zarzutem naruszenia nieprecyzyjnie wskazanego art. 149 § 1 oraz art. 149 § 1a p.p.s.a. jednak nie powołano. Brak takich odniesień oznacza w konsekwencji nieskuteczność zarzutu naruszenia zaskarżonym wyrokiem przepisów art. 149 § 1 oraz art. 149 § 1a p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest bowiem uprawniony do przypisywania skarżącemu zamiaru przytoczenia konkretnej podstawy kasacyjnej ani też poszukiwania takiej podstawy, która byłaby najbardziej skuteczna i adekwatna do prawdopodobnego zamysłu strony. Orzekanie w granicach skargi kasacyjnej wyklucza możliwość merytorycznej oceny tak wadliwie skonstruowanego zarzutu naruszenia art. 149 § 1 oraz art. 149 § 1a p.p.s.a. Należy podzielić pogląd zaprezentowany w wyroku NSA z dnia 28 czerwca 2017 r., I OSK 887/16, zgodnie z którym "bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ muszą być powiązane z jego kompetencją do wydania w danej sprawie decyzji administracyjnej, postanowienia - zaskarżalnego do sądu administracyjnego, interpretacji czy innych aktów bądź podjęcia czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zatem art. 149 p.p.s.a. nie może stanowić wyłącznej podstawy do zobowiązania organu do podjęcia jakiejś czynności lub aktu, lecz musi wynikać z przepisu prawa stwarzającego taką podstawę i przewidującego taką możliwość. W konsekwencji zarzut skargi kasacyjnej również nie może się ograniczać do wskazania naruszenia art. 149 p.p.s.a. bez powiązania go z przepisami prawa przewidującymi możliwość podjęcia w określonej sprawie przez organ administracji czynności lub aktu (por. także wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2015 r., II OSK 2483/14, z dnia 7 maja 2014 r., I OSK 2595/13, z dnia 30 stycznia 2009 r., II OSK 931/08)".

W realiach niniejszej sprawy przyjąć jednak należy, że mimo wadliwości konstrukcyjnej omawianego zarzutu, naruszenia powyższych przepisów, wyposażających Sąd w kompetencje do oceny zaistnienia oraz oceny wagi bezczynności organu w rozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej, strona skarżąca kasacyjnie upatruje jako "konsekwencji" naruszenia art. 10 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz. U. z 2016 r. poz. 1764) - dalej u.d.i.p., art. 11 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 23a ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o partiach politycznych oraz art. 13 i 16 u.d.i.p., przy czym istotne jest wskazanie, że nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego ani stron postępowania, że partia polityczna co do zasady jest zobowiązana do udzielania informacji publicznej, będącej w jej posiadaniu oraz że partia polityczna zobowiązana jest do zachowania zasady jawności finansowania jej działalności. Niezależnie od źródeł pochodzenia środków finansowych partii politycznej sposób ich wydatkowania stanowi bowiem sprawę publiczną.

Niezasadność zarzutów naruszenia art. 10 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., art. 11 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 23a ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o partiach politycznych oraz art. 13 i 16 u.d.i.p. - o czym niżej - czyniła zatem również w realiach niniejszej sprawy niezasadnym zarzut naruszenia art. 149 § 1 w związku z art. 149 § 1a p.p.s.a.

Kwestią sporną pozostawało, czy wniosek - zawierający zapytanie "o wyciągi i historię rachunków bankowych partii za rok 2017 r. do dnia wykonania wniosku" był wnioskiem precyzyjnym umożliwiającym jego załatwienie w oparciu o przepisy u.d.i.p.

Należy przypomnieć, że postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej ma charakter uproszczony. Co do zasady informacja udostępniana jest bez zbędnej zwłoki, zatem o ile treść wniosku zawiera elementy umożliwiające identyfikację żądanej treści informacji publicznej, a więc w sposób jednoznaczny wskazuje przedmiot żądania i jego zakres, to podmiot zobowiązany nie może uchylać się od jego załatwienia w zgodzie z przepisami u.d.i.p. powołując się na "braki formalne" wniosku. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie wskazuje bowiem jakichkolwiek wymogów formalnych wniosku, co z jednej strony nakazuje podmiotowi, do którego kierowane jest żądanie, rozpoznanie wniosku zgodnie z jego treścią, z drugiej zaś zakazuje żądania jego doprecyzowywania. Wniosek musi spełniać jedynie minimalne wymogi pozwalające na określenie przedmiotu i zakresu żądania, umożliwiające jego prawidłowe załatwienie. Za niezbędne elementy, które powinien zawierać wniosek o udostępnienie informacji publicznej uznaje się: wskazanie zakresu żądanej informacji publicznej oraz określenie miejsca i sposobu udostępnienia jej wnioskodawcy (zob. H. Knysiak-Molczyk, Granice prawa do informacji w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, Lexis Nexis, Warszawa 2013, str. 224).

Złożony w niniejszej sprawie wniosek w swojej treści wskazuje ściśle przedmiot żądania - wyciągi i historia rachunków, zakres tego żądania - określając czasookres (rok 2017 r. do dnia wykonania wniosku), a także sposób udostępnienia informacji. Nie zachodziły zatem podstawy do uznania, że sens wniosku był niejasny czy nieuchwytny, a takie właśnie zobowiązana partia polityczna zajęła stanowisko, kierując do wnioskodawcy pismo z dnia 23 czerwca 2017 r. informujące o brakach formalnych wniosku w zakresie przedmiotu i zakresu żądanej informacji publicznej. Jednocześnie w piśmie tym partia polityczna, co należy podkreślić, z powołaniem się na rozstrzygnięcia sądów administracyjnych zakwestionowała istotę wniosku, jako wniosku o udzielenie informacji publicznej twierdząc, że wnioskowany rejestr zawiera także informacje, które informacji publicznej nie stanowią "wskutek ograniczeń ustawowych" (w ocenie NSA chodziło raczej o wyłączenia ustawowe zawarte w u.d.i.p., skoro powołano się na "konieczność ochrony informacji"). Pismo z dnia 23 czerwca 2017 r. oprócz wskazania na brak możliwości załatwienia wniosku ze względu na jego nieprecyzyjne sformułowanie, dotknęło w swojej treści także możliwych (poza udostępnieniem informacji publicznej) na gruncie u.d.i.p. reakcji podmiotu zobowiązanego, a więc: formy pisma informującego o braku podstaw do uznania, że wniosek dotyczy informacji publicznej oraz formy decyzji o odmowie jej udostępnienia z powołaniem się na wyłączenia ustawowe.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że z wniosku Stowarzyszenia o udzielenie informacji publicznej jasno wynikał przedmiot i zakres żądania, co obligowało zobowiązaną partię do jego załatwienia zgodnie z przepisami u.d.i.p., a prawidłowe zastosowanie przepisów ustawy zwalniałoby partię z zarzutu bezczynności w jego rozpoznaniu.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. "Każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie", a według art. 10 ust. 1 tej ustawy "Informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek". Błędnej wykładni powyższych przepisów stron skarżąca kasacyjnie upatruje w przyjęciu, że "wniosek o udzielenie nieokreślonej (liczonej zapewne w setkach albo tysiącach) liczby różnych informacji spełnia wymóg formalny wniosku o udostępnienie informacji publicznej, którym jest precyzyjne wskazanie konkretnej wnioskowanej informacji o danej sprawie publicznej". Zarzut ten nie mógł być uwzględniony. Treść powyższych przepisów nie daje bowiem podstaw do twierdzenia, że obszerność zakresowa, czy też ilościowa informacji, której udostępnienia żąda strona może być podstawą do uznania, że wniosek w takiej sytuacji nie dotyczy informacji publicznej, o ile z treści wniosku można wywieść, że żądanie jest konkretne, a nie abstrakcyjne, "ogólne" bądź też, że wniosek jest obarczony brakiem formalnym. Obszerność zakresowa wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie dyskwalifikuje go zatem jako wniosku o udostępnienie informacji publicznej ani ze względów materialnoprawnych ani formalnoprawnych, może natomiast być podstawą uznania, że dotyczy on informacji przetworzonej. Powoływanie się zaś na "konieczność ochrony informacji" implikuje zastosowanie art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Nie mógł być również uwzględniony zarzut naruszenia art. 13 i 16 u.d.i.p. poprzez ich "zastosowanie". Przede wszystkim przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd I instancji zarzuca skarga kasacyjna. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 7 marca 2014 r., II GSK 2019/12, LEX nr 1495144; wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2013 r., II OSK 552/12, LEX nr 13562450; wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12, LEX nr 1354882; wyrok NSA z dnia 27 marca 2012 r., II GSK 218/11, LEX nr 1244607; wyrok NSA z dnia 8 marca 2012 r., II OSK 2496/10, LEX nr 1145608; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2012 r., II OSK 2232/10, LEX nr 1138117). Warunek przytoczenia podstawy zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Naruszony przez Sąd I instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 6 lutego 2014 r., II GSK 1669/12, LEX nr 1450654; wyrok NSA z dnia 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12, LEX nr 1295809; wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2014 r., II OSK 1977/12, LEX nr 1502246). Strona skarżąca kasacyjnie nie dostrzega, że zarówno art. 13, jak i art. 16 u.d.i.p. składają z mniejszych jednostek redakcyjnych (ustępów), co już samo w sobie uniemożliwiało dokonanie przez Naczelny Sąd Administracyjny oceny zasadności powyższego zarzutu.

Nawet jednak pomijając fakt nieprecyzyjnego określenia powołanych przepisów art. 13 i 16 u.d.i.p., wskazać po drugie należy, że strona skarżąca kasacyjnie naruszenia tych przepisów upatruje w ich "zastosowaniu". Tymczasem Sąd I instancji orzekający w sprawie bezczynności w rozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej i zobowiązujący partię polityczną do rozpoznania wniosku strony z dnia 20 czerwca 2017 r. przepisów tych nie stosował, ani - szczególnie jednocześnie - zastosować by nie mógł.

Po trzecie wreszcie, skoro strona skarżąca kasacyjnie upatruje naruszenia powyższych przepisów w przyjęciu, że "w przedmiotowej sprawie partia nie dochowała czynności proceduralnych przewidzianych w przepisach ustawy, podczas gdy przepisy te mogą być stosowane wyłącznie, jeśli wniosek inicjuje procedurę w nich przewidzianą", należy wskazać, że zarzut ten nie mógł odnieść skutku i z tego względu, że stanowiące jego podstawę twierdzenie strony skarżącej kasacyjnie o wadliwości skonstruowania wniosku z dnia 20 czerwca 2017 r. okazało się błędne.

Nieuzasadniony okazał się także zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 11 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 23a ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o partiach politycznych (t.j.: Dz. U. z 2017 r. poz. 876 z późn. zm.) i przyjęcie w jej wyniku, iż z zasady jawności finansowania partii politycznych można wywieść zasadę jawności wydatków partii, przyznającą obywatelom i podmiotom prywatnym nieograniczone prawo do swobodnego żądania dowolnego zakresu informacji o gospodarce finansowej partii, co w konsekwencji stanowi ograniczenie zasady swobody działalności partii politycznych.

W odniesieniu do powyższego zarzutu należy przede wszystkim wskazać, że w skardze kasacyjnej nie podważono stanowiska Sądu I instancji, że dysponowanie finansami partii stanowi sprawę publiczną, a w konsekwencji informacja dotycząca dysponowania tymi finansami (a zatem również wydatków partii) stanowi informację publiczną. Wprawdzie zarówno z art. 23a ustawy o partiach politycznych, jak i z art. 11 ust. 2 Konstytucji RP wynika, że jawne jest finansowanie, w tym źródła finansowania, partii politycznych, jednakże przepisy te nie wyłączają przepisów u.d.i.p. i nie pozostają z nimi w sprzeczności, gdy chodzi o kwalifikowanie informacji o dysponowaniu finansami partii jako informacji publicznej, na co trafnie zwrócił uwagę Sąd I instancji opierając swoje stanowisko nie tylko na analizie powyższych przepisów, lecz również innych przytoczonych w uzasadnieniu wyroku przepisów ustawy o partiach politycznych oraz przepisów u.d.i.p. W konsekwencji ustawowy obowiązek udostępniania informacji publicznej przez partie polityczne wyrażony wprost w treści art. 4 ust. 2 u.d.i.p. nie może być traktowany jako ograniczający w sposób pozaprawny zasadę swobody działalności partii politycznych, a zwłaszcza ograniczenia tej zasady nie stanowi dokonana przez Sąd I instancji wykładnia przepisów objętych omawianym zarzutem. Podkreślić należy, że określona w Konstytucji RP zasada jawności finansowania partii politycznych (art. 11 ust. 2) ani nie wyklucza zastosowania u.d.i.p., ani nie ogranicza zastosowania przepisów u.d.i.p. wyłącznie do informacji o źródłach finansowania partii politycznych.

Skoro zatem strona skarżąca kasacyjnie w ramach podstaw kasacyjnych nie zakwestionowała skutecznie wykładni przepisów prawa materialnego ani nie podważyła skutecznie okoliczności faktycznych sprawy, to oznacza to, że w realiach niniejszej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny dokonując kontroli sposobu zastosowania prawa materialnego przez Sąd I instancji obowiązany był wziąć pod uwagę wykładnię prawa materialnego i stan faktyczny sprawy przyjęte przez Sąd I instancji. Jeżeli zatem Sąd I instancji przyjął, że w stanie faktycznym sprawy złożono wniosek, którego treść odpowiadała ustawowemu pojęciu informacji publicznej, co powodowało zobowiązanie organu do jego rozpatrzenia w oparciu o przepisy u.d.i.p., to stanowisko Sądu, według którego adresat tego wniosku, nie reagując w sposób prawidłowy pozostawał w bezczynności w jego załatwieniu jest stanowiskiem prawidłowym.

Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną, która nie miała usprawiedliwionych podstaw, oddalił w oparciu o art. 184 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.