I OSK 1468/17 - Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2531973

Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2018 r. I OSK 1468/17

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Morys.

Sędziowie NSA: Maciej Dybowski, Tamara Dziełakowska (spr.).

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej (...) Sp. z o.o. w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 25 stycznia 2017 r. sygn. akt II SA/Po 749/16 oraz zażalenia Wojewody Wielkopolskiego na postanowienie zawarte w punkcie III wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 25 stycznia 2017 r. sygn. akt II SA/Po 749/16 w sprawie ze skargi (...) Sp. z o.o. w P. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia (...) lipca 2016 r. nr (...) w przedmiocie odszkodowania za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości

1.

oddala skargę kasacyjną,

2.

uchyla punkt III (trzeci) zaskarżonego wyroku i zasądza od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz (...) Sp. z o.o. w P. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania,

3.

oddala wniosek Wojewody Wielkopolskiego o zwrot kosztów postępowania zażaleniowego.

Uzasadnienie faktyczne

Wyrokiem z dnia 25 stycznia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu sprawy ze skargi (...) sp. z o.o. w P.: I. uchylił decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia (...) lipca 2016 r. w przedmiocie odszkodowania za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości w części obejmującej uzasadnienie, II. w pozostałym zakresie skargę oddalił, III. zasądził od Wojewody Wielkopolskiego rzecz skarżącego kwotę 817 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Powyższy wyrok wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z dnia (...) kwietnia 2014 r. Starosta Międzychodzki ograniczył w trybie art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami sposób korzystania z nieruchomości stanowiącej własność K. i J. K. poprzez zezwolenie (...) sp. z o.o. na założenie i przeprowadzenie przewodów i urządzeń służących do dystrybucji energii elektrycznej w postaci przebudowy napowietrznej linii elektroenergetycznej WN 110 kV relacji (...) obejmującej budowę 1 stanowiska słupowego o wysokości do 40 metrów i powierzchni zajęcia gruntu nieprzekraczającej 42 m2 oraz przeprowadzenie 6 przewodów roboczych i 2 odgromowych w układzie beczkowym o szerokości skrajnych przewodów do 9 metrów w przedziale wysokości od 5,85 m do 40 m nad gruntem, na części nieruchomości o całkowitej powierzchni zajęcia 2223 m2 oznaczonej w załączniku graficznym do decyzji jako pas zajęcia o szerokości 10 m (2 x 5 m od osi linii).

Z uwagi na to, że prowadzone między stronami pertraktacje ugodowe co do wysokości odszkodowania nie przyniosły rezultatu wszczęto w tym przedmiocie postępowanie administracyjne w toku którego sporządzony został operat szacunkowy (wraz z aneksem z dnia 12 lutego 2016 r.) ustalający wysokość szkody powstałej na skutek ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości na kwotę 2.881 zł, w tym z tytułu obniżenia wartości nieruchomości 1.627 zł oraz z tytułu utraconych pożytków 1.254 zł.

Decyzją z dnia (...) marca 2016 r. Starosta Międzychodzki na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 1 w związku z art. 124 ust. 4, art. 128 ust. 4, art. 132 ust. 1a i 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 z późn. zm. - zwanej dalej u.g.n.) oraz art. 104 k.p.a. ustalił odszkodowanie w ww. kwocie i zobowiązał (...) sp. z o.o. do jego zapłaty jednorazowo w terminie 14 dni, licząc od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli J. i K. K.

Decyzją z dnia (...) lipca 2016 r. Wojewoda Wielkopolski na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Jak wynika z uzasadnienia tego rozstrzygnięcia powodem wydania decyzji kasacyjnej była ocena operatu szacunkowego jako wadliwie sporządzonego z naruszeniem przepisów prawa. W szczególności organ odwoławczy, w następstwie analizy operatu, stwierdził, że rzeczoznawca:

1)

błędnie przyjął z naruszeniem § 43 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.) stan zagospodarowania nieruchomości, nie na dzień ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości jak wymaga ten przepis, ale na dzień rozpoczęcia robót tj. 20 maja 2015 r. zamiast prawidłowo 23 stycznia 2015 r., (dzień następny po dniu w którym stosownie do art. 9 u.g.n. upłynął termin do wniesienia skargi na decyzję ostateczną w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości),

2)

wadliwie ustalił w operacie przeznaczenie nieruchomości, przyjmując takie ograniczenia jakich w rzeczywistości obowiązujący dla nieruchomości plan nie przewiduje w ogóle, a mianowicie przyjął że ma ona przeznaczenie rolne z zakazem lokalizacji obiektów kubaturowych w tym budynków, a także zakazem czynienia nasadzeń pod linią elektroenergetyczną drzew i krzewów o wysokości powyżej 3 m i krzewów o rozbudowanym systemie korzeniowym, gdy tymczasem obowiązujący plan wprawdzie rzeczywiście określa rolne przeznaczenie nieruchomości, jednak w § 33 ust. 5 pkt 4 umożliwia realizację budynków gospodarczych, inwentarskich i budowli oraz obiektów związanych z prowadzeniem działalności rolniczej z tym że z ograniczeniem obsady w budynkach inwentarskich,

3)

wadliwie ustalił szkodę z tytułu utraconych pożytków, przyjmując jako szkodę zmniejszone przez okres 5 lat plonowanie z uwagi na wymieszanie ziemi urodzajnej z piaskiem z wykopu i szereg innych szczegółowo opisanych.

Ponadto organ odwoławczy zakwestionował także przyjęty przez rzeczoznawcę sposób wyceny szkody związanej z obniżeniem wartości nieruchomości na skutek wybudowania nowej linii. Uznał, że dla potrzeb tej wyceny należało przyjąć taki stan nieruchomości, jak gdyby nie było na niej poprzedniej "starej" linii.

Wskazując na powyższe, Wojewoda stwierdził, że zaistniała konieczność zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. albowiem zakres czynności wyjaśniających, które należy przeprowadzić wykracza poza granice wyznaczone w art. 136 k.p.a. z uwagi na potrzebę sporządzenia w sprawie nowego operatu szacunkowego.

Skargę na powyższą decyzję złożyła (...) sp. z o.o., zarzucając jej naruszenie art. 138 § 2 w zw. z art. 136 k.p.a. i art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 oraz art. 80 w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. oraz art. 128 ust. 4 w zw. z art. 130 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 17 oraz art. 134 ust. 1, 2 i 3 u.g.n. i § 43 ust. 1-4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Wielkopolski wniósł o jej oddalenie.

Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że zachodzą podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji w części, tj. w odniesieniu do jej uzasadnienia. Co do zasady zaskarżone rozstrzygnięcie Wojewody jest bowiem prawidłowe, czego jednakże nie można powiedzieć o jego motywach. Możliwość orzekania w tym zakresie znajduje natomiast potwierdzenie w orzecznictwie.

Analizując przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. oraz wartość dowodową operatu szacunkowego, Sąd pierwszej instancji podkreślił, że naprawienie uchybień organu I instancji w sytuacji, gdy ten oparł swoje orzeczenie na wadliwym operacie nie byłoby możliwe w postępowaniu odwoławczym, gdyż uzyskanie na tym etapie kolejnego operatu szacunkowego naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.). Taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie, co upoważniało Wojewodę do wydania orzeczenia przewidzianego w art. 138 § 2 k.p.a.

Jako trafną Sąd pierwszej instancji uznał dostrzeżoną przez Wojewodę nierzetelność polegającą na wadliwym określeniu w operacie majątkowym istotnych ograniczeń co do zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości zawartych w planie miejscowym Gminy Międzychód (...) (uchwała Rady Miejskiej w Międzychodzie Nr XVIII/125/2007 z dnia 11 grudnia 2007 r.). W operacie (pkt 8.2.) wskazano na występowanie w planie ograniczeń, które faktycznie w nim nie występują. Biegły przyjął, że plan ten obejmuje zakaz lokalizacji obiektów kubaturowych, w tym budynków oraz zakaz czynienia nasadzeń pod linią elektroenergetyczną 110 kV drzew i krzewów, których wysokość może przekraczać 3,0 m oraz roślinności o rozbudowanym systemie korzeniowym, gdy tymczasem plan ten wręcz dopuszcza w § 33 ust. 5 pkt 4 wprowadzanie budynków gospodarczych, inwentarskich i budowli oraz obiektów związanych z prowadzeniem działalności rolniczej, ale z ograniczeniem obsady w budynkach inwentarskich do 40 DJP. I choć w obu tych przypadkach może dojść do spadku wartości nieruchomości, to nie budzi wątpliwości, to że rzeczoznawca sporządził operat przy błędnym przyjęciu współczynnika korygującego. Ewentualne usunięcie tej wady wymagać będzie natomiast sporządzenia nowego operatu. Już tylko ta wadliwość zdaniem Sądu uzasadniała uchylenie przez Wojewodę zaskarżonej decyzji.

Jako trafne ocenił również Sąd pierwszej instancji zastrzeżenia Wojewody odnośnie wskazanej w operacie daty istotnej dla jego sporządzenia. Nie jest to data faktycznego ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, a więc rozpoczęcia prac (20 maja 2015 r.) a także dzień zakończenia prac przywracających pierwotny stan nieruchomości, ale zgodnie z art. 130 ust. 1 u.g.n. jest to dzień 23 stycznia 2015 r., kiedy to upłynął termin do zaskarżenia do sądu administracyjnego decyzji w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości.

Za błędny natomiast uznał Wojewódzki Sąd Administracyjny pogląd, że w zakresie ustalanej wartości spadku nieruchomości porównać należy wartość tej nieruchomości, jak gdyby nie było na niej żadnej linii elektroenergetycznej, ze stanem jaki powstał wskutek legalnego posadowienia danego obiektu. W świetle art. 130 ust. 1 u.g.n. "stara linia" stanowi element stanu nieruchomości, który winien być uwzględniony w operacie. Bez znaczenia pozostaje przy tym kwestia demontażu ww. linii, zaś ustalenia co do stanu i przeznaczenia nieruchomości winny być czynione nie na dzień rozpoczęcia prac przy budowie nowej linii, lecz na dzień pozbawienia lub ograniczenia praw. Wojewoda natomiast z jednej strony prawidłowo zakwestionował błędne określenie dat istotnych dla sporządzenia operatu, a następnie odwołał się do stanu istniejącego w innej dacie. Elementem ustalenia stanu nieruchomości jest również ustalenie, czy ta została pobudowana legalnie, czy też bez tytułu prawnego do korzystania z nieruchomości. W tym zakresie Sąd przytoczył § 43 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego oraz zaznaczył, że żaden spośród przepisów regulujących przedmiotowe zagadnienia nie posługuje się użytym przez biegłego pojęciem "dzień faktycznego ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości", czy też datą rozpoczęcia prac na nieruchomości.

Za nieznajdujące wreszcie oparcia w przepisach uznał Sąd powoływanie się przez organ II instancji na standardy i noty interpretacyjne wchodzące w skład obowiązujących Powszechnych Krajowych Zasad Wyceny, szczególnie w świetle art. 87 Konstytucji RP. Jak podkreślił Sąd, o ile organ miał wątpliwości co do rzetelności operatu szacunkowego ze względu na podejrzewane naruszenie ww. standardów i not, to winien zwrócić się o dokonanie oceny tegoż operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w trybie art. 157 § 1 u.g.n. Z tych też przyczyn, pozbawione podstawy prawnej jest chociażby kwestionowanie przez organ odwoławczy braku określenia w operacie ewentualnego odszkodowania za udostępnienie nieruchomości w okresie od 20 maja 2015 r. do 17 sierpnia 2015 r. Nadto Sąd zwrócił uwagę na brak dołączenia danego standardu lub noty do akt sprawy, co uniemożliwia odniesienie się do argumentów podnoszonych w tym zakresie.

Trafne w ocenie Sądu pierwszej instancji okazały się zastrzeżenia Wojewody odnośnie ustaleń co do odszkodowania z tytułu utraty pożytków. W świetle § 43 ust. 1 pkt 2 ww. rozporządzenia brak było podstaw dla włączania przez rzeczoznawcę w skład utraconych pożytków nie tylko plonów faktycznie utraconych w związku z realizacją robót w okresie ich wykonywania (od rozpoczęcia prac 20 maja 2015 r. do zakończenia prac przywracających pierwotny stan nieruchomości w dniu 17 sierpnia 2015 r.), lecz także oczekiwanego w okresie 5 kolejnych lat obniżonego plonowania spowodowanego wymieszaniem w trakcie prac ziemi urodzajnej z piaskiem z wykopu. Jednocześnie za zbyt daleko idące Sąd uznał stanowisko, że skoro biegły stwierdził, iż w wyniku robót budowlanych doszło do szkody tymczasowej w postaci zniszczenia terenu rozumianego jako spadek jakości gleby, to powinien wycenić koszt rekultywacji biologiczno - chemicznej gleby oraz wartość odtworzeniową ewentualnych prac ziemnych związanych z przywróceniem glebie jej pierwotnego stanu. Żaden przepis nie nakłada na rzeczoznawcę obowiązku takiego właśnie sposobu szacowania, a tak szczegółowe wytyczne stoją w sprzeczności z zasadą wyrażoną w art. 154 § 1 u.g.n.

Sąd pierwszej instancji podzielił wreszcie zastrzeżenia Wojewody co do braku odniesienia się w operacie do wszystkich elementów z § 43 ust. 3 ww. rozporządzenia. Uwzględniono w nim trwałe ograniczenie w sposobie korzystania z nieruchomości polegające na całkowitym wyłączeniu terenu pod słupem z produkcji rolnej oraz utrudnienia w prowadzeniu zmechanizowanych prac polowych, zabrakło jednak w nim wskazania, czy ograniczenie to wpłynie na zmianę przydatności nieruchomości rozumianej jako całość oraz czy powstaną skutki spowodowane obowiązkiem udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w art. 124 ust. 1 ustawy i jak wpłyną one na utratę wartości nieruchomości.

Kolejnym uchybieniem dostrzeżonym przez Sąd pierwszej instancji było ograniczenie się przez rzeczoznawcę jedynie do ustanowionego obszaru oddziaływania urządzenia i pominięcie, jaki wpływ na obniżenie wartości nieruchomości jako całości ma ograniczenie sposobu korzystania z jej części. Tymczasem na konieczność rozważenia tej kwestii wskazuje § 43 ust. 3 ww. rozporządzenia oraz skutki spowodowane obowiązkiem udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii, które dotyczyć mogą nie tylko samego obszaru ograniczonego użytkowania, lecz całej nieruchomości. W realiach niniejszej sprawy dostęp do części nieruchomości uczestników postępowania, na której zlokalizowany jest słup energetyczny i nad którą przebiegają przewody, jest możliwy od drogi publicznej jedynie przez część przedmiotowej nieruchomości, na której nie ustanowiono ograniczenia w postaci zezwolenia operatorowi energetycznemu na zajęcie gruntu. Również zmiana warunków korzystania z nieruchomości, jak i trwałe ograniczenie w sposobie korzystania z nieruchomości dotyczyć może nie tylko ustanowionego obszaru zajęcia, lecz także pozostałej części nieruchomości, szczególnie że ustanowiony obszar ograniczonego użytkowania przecina nieruchomość w poprzek i potencjalnie odcina jej nieobjętą ograniczeniami część od dostępu do drogi publicznej chociażby korzystania z maszyn. Ich wysokość kolidować może z przebiegiem linii energetycznej, której najniższy punkt przebiegu określono w decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości na 5,85 m. Przy tym przebieg powyższej linii w poprzek nieruchomości potencjalnie może mieć inny wpływ na utratę wartości nieruchomości, na której obowiązuje zakaz lokalizacji jakichkolwiek obiektów kubaturowych, a inny na utratę wartości działki, na której potencjalnie możliwa jest lokalizacja zabudowy gospodarczej, inwentarskiej innej związanej z produkcja rolną.

Przedmiotowy operat w zakresie w jakim ogranicza ustalenia dotyczące utraty wartości nieruchomości jedynie do obszaru 2223 m2 odpowiadającego określonej w decyzji z dnia (...) kwietnia 2014 r. tzw. całkowitej powierzchni zajęcia nie tylko narusza ww. przepisy prawa, lecz obarczony jest także wadliwością polegającą na jego wewnętrznej niespójności i oczywistych oraz widocznych na pierwszy rzut oka błędach w obliczeniach. W operacie nie rozważono wpływu wydania decyzji o ograniczeniu korzystania z nieruchomości na wartość nieruchomości jako całości. Ustalając współczynnik obniżenia wartości jednostki porównawczej na skutek lokalizacji urządzenia w dokumentacji planistycznej, rzeczoznawca odniósł się nie do utraty wartości m2 działki w miejscu przewidzianym w planie miejscowym na lokalizację i korytarz ochronny linii elektroenergetycznej, lecz do utraty wartość przez m2 całej nieruchomości, uwzględniając stosunek powierzchni oddziaływania urządzenia wskazanej w planie miejscowym do powierzchni działki jako całości.

Następnie Sąd pierwszej instancji wskazał, że współczynnik obniżenia wartości rynkowej nieruchomości (pkt 8.3 operatu). Rzeczoznawca ustalił go wyłącznie dla obszaru oddziaływania urządzenia i utożsamił z określoną w decyzji powierzchnią zajęcia oznaczoną jako pas zajęcia o szerokości 10 m (2 x 5 m od osi linii), podczas gdy w tym samym punkcie operatu przyjęto, że powierzchnia terenu o utrudnionej uprawie sprzętem mechanicznym (PUM) obejmuje powierzchnię kołową przy słupie elektroenergetycznym o promieniu 6 m. Tak wyznaczony obszar wykracza jednak o metr poza pas zajęcia o szerokości 10 m (2 x 5 m od osi linii), wyłącznie co do którego rzeczoznawca obliczył utratę wartości nieruchomości. Rzeczoznawca nie wskazał przy tym przesłanek przyjęcia tej akurat wartości (to jest promienia 6 m dla powierzchni PUM), w sytuacji gdy rzut podstawy słupa nie ma kształtu okręgu, lecz kwadratu. Wskazując z kolei na sposób obliczenia powierzchni pozostałego terenu o ograniczonym sposobie użytkowania błędnie odjął od całkowitej powierzchni strefy ograniczonego użytkowania powierzchni całego koła o promieniu 6 m ze środkiem okręgu wyznaczonym przez środek kwadratu stanowiącego podstawę słupa, w sytuacji gdy powierzchnia tegoż koła w całości nie zawierała się w powierzchni pasa zajęcia o szerokości jedynie 5 m od osi linii. Błąd ten skutkował zaniżeniem przez rzeczoznawcę powierzchni pozostałego terenu o ograniczonym sposobie użytkowania o wielkość odpowiadającą tym fragmentom koła o promieniu 6 metrów, które wykraczały poza powierzchnię pasa zajęcia.

Wreszcie jako zasadne przyjął Sąd pierwszej instancji zastrzeżenia Wojewody dotyczące wartości współczynników obniżenia wartości rynkowej nieruchomości w obszarze oddziaływania urządzeń: tj. SZ2 i SZ3 (odpowiednio na poziomie: 50% i 17%). Rzeczoznawca nie ustalił jednak wartości rocznego kosztu dodatkowej pracy sprzętu mechanicznego i rocznego utraconego dochodu z powierzchni gruntu zajętego pod naziemnym elementem infrastruktury technicznej. Ewentualny roczny koszt przyszłej, dodatkowej pracy sprzętu mechanicznego i wielkość utraconego rocznego dochodu z powierzchni gruntu zajętego pod naziemnym elementem infrastruktury technicznej nie stanowią w świetle art. 128 ust. 4 u.g.n. szkody, lecz może być ona oceniane jako element wpływający na zmniejszenie się wartości nieruchomości. § 43 ust. 1 ww. rozporządzenia nie zawiera wskazania, by przy określaniu zmniejszenia wartości nieruchomości odrębnie ustalać wielkość utraconego rocznego dochodu z powierzchni gruntu zajętego pod naziemnym elementem infrastruktury technicznej oraz roczny koszt dodatkowej pracy sprzętu mechanicznego. Wielkość utraconego dochodu z powierzchni gruntu zajętego pod naziemnym elementem infrastruktury technicznej oraz koszt dodatkowej pracy sprzętu mechanicznego stanowią jedynie następstwa trwałego ograniczenia w sposobie korzystania z nieruchomości oraz zmiany warunków korzystania z nieruchomości i co za tym idzie zawierają się w wyliczeniach dotyczących utraty wartości nieruchomości.

Mając powyższe uchybienia na uwadze, zdaniem Sądu pierwszej instancji niemożliwym było konwalidowanie przez organ odwoławczy sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego, co czyniło niezasadnym zarzut naruszenia art. 138 § 2 w zw. z art. 136 k.p.a. oraz naruszenia przepisów związanych z oceną zebranego w sprawie materiału dowodowego. W tym stanie sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. orzekł jak w pkt I wyroku, art. 151 p.p.s.a. jak w pkt II, zaś na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a. oraz § 3 ust. 1 pkt 3 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych jak w punkcie III wyroku. Jak podkreślił Sąd, uwzględnił odnośnie tego ostatniego wyrażony w uzasadnieniu uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 października 2016 r. sygn. I OPS 1/16 pogląd prawny, że w sprawie, której przedmiotem jest wyłącznie odszkodowanie za wywłaszczenie nieruchomości rozstrzyga się wyłącznie o uprawnieniu właściciela nieruchomości do żądania naprawienia szkody, a zasadniczym przedmiotem zaskarżonej decyzji w takiej sprawie nie jest pozbawienie prawa własności nieruchomości, ale należność pieniężna.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła (...) S.A. w P., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie:

1.

przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 84 § 1 w zw. z art. 136 k.p.a., które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez uznanie, że w sprawie zaistniał konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający wpływ na jej rozstrzygnięcie, a wątpliwości które powziął organ II instancji, nie mogły zostać usunięte w trybie art. 136 k.p.a., podczas gdy z akt sprawy nie wynika, żeby uchybienia operatu szacunkowego miały jakikolwiek wpływ na przyjętą wartość nieruchomości, a w konsekwencji na wysokość ustalonego odszkodowania,

2.

naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, tj. przepisów art. 128 ust. 4 w zw. z art. 130 ust. 1 w zw. z art. 134 ust. 1, 2 i 3 oraz art. 157 u.g.n. oraz § 43 ust. 1-4 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatów szacunkowych z dnia 21 września 2004 r. poprzez:

* uznanie, że przy ocenie zmniejszenia wartości nieruchomości w związku z ograniczeniem sposobu korzystania z nieruchomości konieczne jest uwzględnienie, jaki wpływ ma owo ograniczenie na całość nieruchomości, a przez to uznanie, że operat szacunkowy, w zakresie w jakim ogranicza ustalenia dotyczące utraty wartości nieruchomości uczestników postępowania jedynie do obszaru odpowiadającego określonej w decyzji powierzchni zajęcia jest nieprawidłowy,

* uznanie, że elementem ustalenia stanu nieruchomości jest weryfikacja, czy znajdująca się na nieruchomości "stara" linia została wybudowana legalnie, czy też bez tytułu prawnego do nieruchomości,

* uznanie, że dniem "pozbawienia lub ograniczenia praw", o którym mowa jest w przepisie art, 130 ust. 1 u.g.n. jest dzień, w którym "upłynął termin do zaskarżenia do sądu administracyjnego decyzji drugoinstancyjnej, tj. dzień w którym decyzja stała się wykonalna".

Wskazując na powyższe zarzuty, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia w całości i wydanie wyroku reformatoryjnego oraz o zasądzenie na jej rzecz zwrotu niezbędnych kosztów postępowania, w tym postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Nadto skarżąca kasacyjnie wniosła o przeprowadzenie w sprawie rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że ocena Wojewody operatu szacunkowego zaaprobowana przez Sąd pierwszej instancji wkraczała w materię wymagającą wiedzy specjalistycznej i wynikała z wadliwego odczytania tego dokumentu.

Odpowiedź na skargę kasacyjną wraz z wnioskiem o jej oddalenie złożył Wojewoda Wielkopolski.

Zażalenie na punkt III ww. wyroku złożył Wojewoda Wielkopolski, zaskarżając go w tej części i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 3 ust. 1 pkt 3 i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. poz. 1804 z późn. zm.) w związku z § 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie opłat za czynności radców prawych (Dz. U. poz. 1667) poprzez ich niezasadne zastosowanie stanowiące konsekwencje wadliwego osądu, że skarga podlegała opłacie wpisem stosunkowym, bowiem przedmiotem zaskarżenia była należność pieniężna w kwocie 2.881,00 zł i do niezbędnych kosztów poniesionych przez skarżącą zalicza się wynagrodzenie dla profesjonalnego pełnomocnika wyliczone w oparciu o tzw. "stawki stosunkowe".

Wskazując na powyższe, Wojewoda wniósł o zmianę punktu trzeciego ww. wyroku poprzez zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kwoty 680 zł a nie 817 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego oraz o zasądzenie na rzecz Wojewody stosownie do treści art. 203 pkt 2 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a. kosztów postępowania według norm przepisanych.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 tej ustawy, a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej i rozpatruje wniesioną kasację w nawiązaniu do wyraźnie wyartykułowanych norm prawa, których naruszenie zostało zarzucone Sądowi pierwszej instancji - z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu oraz innych jednostek redakcyjnych konkretnej normy prawnej, zawartej w konkretnym akcie prawnym. Tylko prawidłowo skonstruowany zarzut pozwala na przeprowadzenie kontroli kasacyjnej zaskarżonego wyroku z punktu tego właśnie przepisu. Sąd kasacyjny nie powinien przy tym domyślać się intencji stron skarżących i formułować za nich zarzutów pod adresem skarżonego wyroku ani ich doprecyzować (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lipca 2004 r. sygn. akt GSK 356/04, ONSAiWSA z 2004, z. 3, poz. 72 oraz z dnia 30 sierpnia 2005 r. sygn. akt FSK 2027/04.).

Oceniając w przedstawionych granicach rozpoznawany środek odwoławczy, zauważyć trzeba, że zakres zarzutów kwestionujących ocenę Sądu pierwszej instancji nie przystaje do wszystkich elementów przestawionych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Sąd ten bowiem szeroko i szczegółowo omówił wadliwości sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego, zaś skarga kasacyjna podważyła jedynie część z nich, co już tylko z tego powodu nie pozwalało na jej uwzględnienie. Brak podważenia tych elementów oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, które kwestionowały prawidłowość wydanego w sprawie rozstrzygnięcia organu odwoławczego (w zakresie wskazanym przez ten Sąd), poza wymienionymi w drugim zarzucie kasacji, powodował, że koniecznym był powrót sprawy na drogę postępowania administracyjnego i ponowne zbadanie jej okoliczności.

Co charakterystyczne, na wstępie swoich rozważań Sąd pierwszej instancji wskazując na wadliwość w określeniu w operacie istotnych ograniczeń co do zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości zawartych w miejscowym planie, podkreślał, że "już tylko powyższa oczywista, a przeoczona przez organ I instancji wadliwość przedmiotowego operat samodzielnie uzasadniała uchylenie przez Wojewodę zaskarżonej odwołaniem decyzji Starosty i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia". Zdaniem Sądu już tylko ta wadliwość "wymagać będzie de facto sporządzenia nowego operatu szacunkowego opartego na prawidłowych ustaleniach faktycznych i prawnych". Tymczasem we wniesionej skardze kasacyjnej ani nie odniesiono się do ustaleń tego planu, ani oceny sporządzonego w sprawie operatu przedstawionej przez Sąd. Zamiast tego, stawiając ogólnikowy zarzut oznaczony powyżej jako 1 (naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 84 § 1 i art. 136 k.p.a.), autor kasacji stwierdza jedynie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy mógł zostać usunięty w trybie art. 136 k.p.a. Poza zakresem jakichkolwiek wyjaśnień pozostawił natomiast to, co szczególnie eksponował Sąd pierwszej instancji, że błędne założenia przyjęte przez rzeczoznawcę wykluczały wartość dowodową tak sporządzonego operatu szacunkowego i mogły zostać naprawione jedynie poprzez sporządzenie nowego operatu. Stanowisko Sądu w tym zakresie należało podzielić. W treści operatu na stronie 20 rzeczoznawca wyraźnie wskazał: "Zakres istotnych ograniczeń (...) zakaz lokalizacji obiektów kubaturowych w tym budynków, zakaz nasadzeń (...). W odniesieniu do gruntów ornych ograniczenia te nie mają zasadniczo istotnego znaczenia, gdyż funkcja dla terenu w miejscu przebiegu linii oraz w strefie ochronnej nie przewiduje zabudowy. Natomiast stworzenie nasadzeń sadowniczych, chociaż możliwe, jest mało prawdopodobne. Ograniczenia te jednak z formalnego punktu widzenia istotnie wpływają na walory gruntów, dlatego współczynnik ograniczeń zawartych w planie zagospodarowania przestrzennego SL przyjęto na poziomie 0,20 (20%)." Wobec powyższego nie sposób uznać, że błędne założenie biegłego co do przeznaczenia nieruchomości mogło być skorygowane w toku postępowania odwoławczego. Naruszałoby to bowiem zasadę dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.), skoro sporządzenie na nowo operatu szacunkowego oraz przeprowadzenie na jego podstawie dowodu co do wartości nieruchomości obejmuje zasadniczy zakres postępowania w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lutego 2010 r. sygn. akt I OSK 624/09; 9 grudnia 2010 r. I OSK 226/10 - orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie sposób podzielić przy tym argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu kasacji odnośnie ww. zarzutu, że ocena operatu szacunkowego "wymagała wiedzy specjalistycznej i wynikała z wadliwego odczytania tego dokumentu", skoro o jej bezzasadności świadczy już ujawniona sprzeczność z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Operat szacunkowy jak każdy dowód w sprawie podlegał natomiast ocenie organu, z uwzględnieniem całokształtu materiału dowodowego.

Z tych też przyczyn jako niezasadny należało ocenić ww. pierwszy zarzut kasacji.

Przechodząc do oceny drugiego zarzutu skargi kasacyjnej, tj. naruszenia art. 128 ust. 4 w związku z art. 130 ust. 1, art. 134 ust. 1-3 i art. 157 u.g.n. oraz § 43 ust. 1-4 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatów szacunkowych z dnia 21 września 2004 r., podkreślić przede wszystkim trzeba, że zasadą art. 128 u.g.n. jest rekompensata (odszkodowanie) dla podmiotu wywłaszczonego odpowiadająca rzeczywistej wartości prawa. Zgodnie z art. 128 ust. 4 u.g.n. odszkodowanie powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa m.in. w art. 124 powinno odpowiadać wartości poniesionych szkód. Podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości (art. 134 ust. 1 u.g.n.), przy określeniu której uwzględnia się: w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (ust. 2). Wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości (ust. 3).

W świetle powyższych przepisów, zasadne Sąd pierwszej instancji uznał, że istnienie "starej" linii energetycznej stanowi element stanu faktycznego nieruchomości, który musi zostać uwzględniony przy ustaleniu wartości nieruchomości chociażby w aspekcie aktualnego sposobu użytkowania przedmiotowej nieruchomości (stanu zagospodarowania nieruchomości - § 43 ww. rozporządzenia). Rację ma również Wojewódzki Sąd Administracyjny, że inna może być wartość tejże nieruchomości w przypadku, gdy urządzenia związane z przesyłką energii elektrycznej zostały na niej umieszczone legalnie i są związane z wykonywaniem przez strony umowy, a inna gdy zostały umieszczone bez tytułu prawnego. Wynika to już chociażby z roszczeń, które strony mogą realizować w związku z zawartym stosunkiem cywilnoprawnym. Ta okoliczność musi jednak zostać ustalona i oceniona w toku postępowania administracyjnego nie zaś sądowego. Podobnie rację ma Sąd pierwszej instancji, wskazując na konieczność ustalenia zmniejszenia wartości nieruchomości nie tylko do ustanowionego obszaru użytkowania, ale dla całości, której zakres użyteczności może zostać ograniczony na skutek założenia i przeprowadzenia przewodów i służących do dystrybucji urządzeń elektrycznych, jak przedmiotowe. Skoro art. 128 ust. 4 u.g.b. wyraźnie wskazuje, że wysokość odszkodowania ma odpowiadać wartości poniesionych szkód, to słusznie Sąd pierwszej instancji wymieniał okoliczności związane z użytkowaniem tych urządzeń i mogące z tego wynikać ograniczenia w sposobie korzystania z nieruchomości jako całości. Te z kolei mogą powodować szkodę dla ich właściciela właśnie z uwagi na oddziaływanie samej inwestycji, przez którą wprowadzono ograniczenie z korzystania z nieruchomości. Skarżąca kasacyjnie z kolei, kwestionując ten wpływ, nie odniosła się do żadnych konkretnych okoliczności stanu faktycznego sprawy eksponowanych przez Sąd pierwszej instancji, takich jak przebieg linii energetycznej, konieczności zapewnienia możliwości jej konserwacji, usuwania awarii, czy wreszcie samego usytuowania obszaru oddziaływania urządzenia względem pozostałej części nieruchomości, w tym utrudnień związanych z obsługą urządzeń mechanicznych jak i powierzchni tejże strefy.

Odnośnie natomiast daty, na którą winno zostać ustalone odszkodowanie stwierdzić trzeba, że zgodnie z art. 130 ust. 1 zdaniem drugie u.g.n.: W przypadku gdy starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, wysokość odszkodowania ustala się według stanu i przeznaczenia nieruchomości w dniu pozbawienia lub ograniczenia praw (...). Przepis ten należy odczytać łącznie z art. 9 (in pricipio) u.g.n., zgodnie z którym w sprawach, o których mowa w przepisach działu III, z wyłączeniem art. 97 ust. 3 pkt 1, art. 122, art. 124 ust. 1a, art. 124b ust. 1, art. 126 i art. 132 ust. 1a, wykonanie decyzji następuje po upływie 14 dni od dnia, w którym upłynął bezskutecznie trzydziestodniowy termin do wniesienia skargi na decyzję do sądu administracyjnego (...). I chociaż Sąd pierwszej instancji powołał się na decyzję Wojewody Wielkopolskiego w przedmiocie ograniczenia sposobu użytkowania, której brak jest w aktach sprawy, a co uniemożliwia przesądzenie tej kwestii przez Sąd kasacyjny, to jednak zauważyć trzeba, że jeżeli od decyzji Starosty Międzychodzkiego z dnia (...) kwietnia 2014 r. wniesiono odwołanie, to ograniczenie praw do nieruchomości poprzez założenia i przeprowadzenie przewodów i urządzeń służących do dystrybucji elektrycznej nastąpiło nie z dniem kiedy upłynął termin do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, ale dodatkowo po upływie 14 dni od tej daty. Ponieważ jednak na podstawie akt niniejszej sprawy nie sposób jednoznacznie ją ustalić, zostanie ona określona w toku ponownie prowadzonego postępowania administracyjnego, z uwzględnieniem ww. przepisów. Stwierdzony natomiast przez Sąd pierwszej instancji błąd w tym zakresie pozostawał bez wpływu na wynik sprawy.

Na zakończenie tej części rozważań należy wskazać, że poza zakresem skargi kasacyjnej pozostawało zagadnienie prawne dotyczące możliwości uchylenia przez sąd administracyjny w ramach kontroli decyzji administracyjnej wyłącznie jej uzasadnienia i to w całości z pozostawieniem jako prawidłowego samego jej rozstrzygnięcia (w tym przypadku uchylenia i przekazania sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia). Należy jednak nadmienić, że kwestia ta jest dość dyskusyjna. Wprawdzie rzeczywiście w orzecznictwie (vide: orzeczenia powołane przez Sąd pierwszej instancji) oraz w piśmiennictwie (por. "Uchylenie przez sąd administracyjny decyzji administracyjnej w części obejmującej uzasadnienie lub jego fragmenty.", Jakub Turski, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego, Nr 1, 2017 r.) dopuszcza się ten sposób wyrokowania, to jednak należy mieć na względzie, że taki sam niejako "efekt końcowy" w przypadku kontroli decyzji kasacyjnej przynosi jej uchylenie przez sąd wraz z uchyleniem decyzji organu pierwszej instancji na podstawie 145 § 1 pkt 1 a-c w zw. z art. 135 p.p.s.a. Sprawa bowiem tak samo jak w przypadku uchylenia decyzji kasacyjnej w części dotyczącej jej uzasadnienia powraca do załatwienia do organu pierwszej instancji tylko że dzieje się tak nie w następstwie zaskarżonej decyzji (zawierającej wadliwą ocenę prawną lub błędne wytyczne w uzasadnieniu wyeliminowanym wyrokiem przez sąd administracyjny), lecz właśnie na skutek wyroku sądu zawierającego wiążącą w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. ocenę prawną. Stąd, jak wskazano wyżej "efekt" uchylenia przez sąd decyzji kasacyjnej i decyzji organu pierwszej instancji jest dokładnie taki sam jak wyroku uchylającego zaskarżoną decyzję z art. 138 § 2 k.p.a. w części obejmującej jej uzasadnienie. W związku z powyższym, przyjmując nawet z teoretycznego punktu widzenia, niedopuszczalność eliminowania decyzji w części dotyczącej jej uzasadnienia, należało dojść do wniosku, że w okolicznościach sprawy nie miało to żadnego wpływu na jej wynik. W następstwie wydanego wyroku uchylającego decyzję kasacyjną w części obejmującej jej uzasadnienie powraca ona i tak do organu pierwszej instancji.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

Przechodząc do rozpoznania zażalenia Wojewody Wielkopolskiego, stwierdzić trzeba, że w sprawie przedmiot zaskarżenia stanowiła decyzja Wojewody Wielkopolskiego z dnia (...) lipca 2016 r., którą uchylono decyzję Starosty Międzychodzkiego z dnia (...) marca 2016 r. i przekazano sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Tak więc przedmiotem skargi do sądu administracyjnego jest tzw. decyzja kasacyjna organu odwoławczego, wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Podkreślić trzeba, że nie wszystkie sprawy, które mogą w jakimś stopniu dotyczyć należności pieniężnych, będą podlegały wpisowi stosunkowemu (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 stycznia 2009 r. sygn. akt II OZ 38/09 - orzeczenia przywołane w uzasadnieniu sąd dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl). W przypadku skargi na decyzję kasacyjną decyzja organu I instancji dotycząca należności pieniężnej została uchylona, a przedmiotem skargi jest decyzja organu odwoławczego oparta na art. 138 § 2 k.p.a. i na tym etapie postępowania, przy takiej decyzji, nawet nie jest możliwe określenie wysokości należności pieniężnej objętej skargą. Decyzja taka nie nakłada na stronę skarżącą obowiązku zapłaty żadnego zobowiązania pieniężnego, w tym przypadku odszkodowania, a więc przedmiotem zaskarżenia nie jest należność pieniężna. Dlatego też w rozpoznawanej sprawie przedmiotem zaskarżenia nie jest należność pieniężna jak w powoływanym przez Sąd pierwszej instancji § 14 § 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 2010 r. sygn. akt II OZ 927/10, 30 sierpnia 2011 r. sygn. akt I OZ 600/11). Powoływanie się również przez Sąd pierwszej instancji na uchwałę 7 sędziów NSA z dnia 3 października 2016 r. sygn. akt I OPS 1/16 pozostawało bez związku z rodzajem kontrolowanego w sprawie rozstrzygnięcia.

Z tych też przyczyn za zasadne należało uznać postawione w zażaleniu zarzuty naruszenia art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 3 ust. 1 pkt 3 i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a ww. rozporządzenia z dnia 22 października 2015 r. w związku z § 2 rozporządzenia z dnia 3 października 2016 r. Podstawę prawną zasądzenia zwrotu kosztów postępowania winien być § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c ww. rozporządzenia zgodnie z którym stawka minimalna wynosi 480 zł. Zsumowanie jej z uiszczonym od skargi wpisem wysokości 200 zł daje natomiast kwotę 680 zł.

Z tych też przyczyn, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 197 § 2 i art. 194 § 1 pkt 9 oraz art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie drugim wyroku.

W odniesieniu z kolei do wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania zażaleniowego, stwierdzić trzeba, że rozstrzygnięcie na podstawie art. 203 i art. 204 p.p.s.a. jest możliwe jedynie wtedy, gdy sąd orzeka o skardze kasacyjnej od wyroku. Stąd wniosek o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania zażaleniowego nie mógł być uwzględniony.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.