Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2032718

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 29 stycznia 2016 r.
I OSK 1458/14
Charakter decyzji o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska.

Sędziowie: NSA Wiesław Morys, del. WSA Sławomir Antoniuk (spr.).

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 29 stycznia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej (...) od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 27 marca 2014 r. sygn. akt III SA/Gd 1055/13 w sprawie ze skargi P. J. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej (...) z dnia (...) października 2013 r. nr (...) w przedmiocie zwolnienia ze służby

1.

uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę;

2.

zasądza od P. J. na rzecz Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej (...) kwotę 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie faktyczne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 27 marca 2014 r. sygn. akt III SA/Gd 1055/13 uchylił decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w (...) z dnia (...) października 2013 r. nr (...) i utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Aresztu Śledczego w (...) z dnia (...) sierpnia 2013 r. nr (...) w przedmiocie zwolnienia funkcjonariusza ze służby oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 257 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż decyzją personalną z dnia (...) sierpnia 2013 r. Dyrektor Aresztu Śledczego w (...), działając na podstawie art. 96 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 98 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. Nr 79, poz. 523 z późn. zm.), zwolnił z dniem 28 sierpnia 2013 r. st. szer. P. J. - strażnika działu (...) Aresztu Śledczego w (...) - ze służby w związku z jego nieprzydatnością do służby w Służbie Więziennej stwierdzoną w opinii służbowej w okresie służby przygotowawczej.

W odwołaniu od decyzji z dnia (...) sierpnia 2013 r. st. szer. P. J. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy, bowiem jak stwierdził, decyzja wydana została z naruszeniem art. 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 218 ust. 4 ustawy o Służbie Więziennej, poprzez nierozpatrzenie całego materiału dowodowego, błędną ocenę materiału dowodowego, a także niedostateczne uzasadnienie.

Decyzją z dnia (...) października 2013 r. Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w (...), mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż st. szer. P. J. do służby w Służbie Więziennej został przyjęty w dniu 1 października 2011 r. na okres służby przygotowawczej i mianowany na stanowisko strażnika działu (...) Aresztu Śledczego w (...). Okres służby przygotowawczej, zgodnie z art. 42 ust. 1 i 2 ustawy o Służbie Więziennej, trwa 2 lata i ma na celu przygotowanie i wyszkolenie funkcjonariusza oraz sprawdzenie czy cechy osobiste, charakter i zdolności uzasadniają jego przydatność do służby.

Organ II instancji podniósł, iż zgodnie z wymogiem określonym art. 89 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej, w dniu 31 lipca 2013 r. wymieniony funkcjonariusz poddany został opiniowaniu na 60 dni przed mianowaniem na stałe. Opinia w swej treści zawiera szereg ocen negatywnych, zarówno w części dotyczącej oceny cech osobowości, umiejętności i predyspozycji funkcjonariusza do pełnienia służby na zajmowanym stanowisku służbowym oraz w części opisowej oceny realizacji zadań służbowych i przygotowania zawodowego, posiadanych predyspozycji, ustalenia przydatności do służby. W ocenie przełożonego, opiniowany wywiązywał się z obowiązków służbowych na poziomie niedostatecznym i nie posiadał predyspozycji do pracy w Służbie Więziennej. Wniosek końcowy dotyczący opiniowanego zawierał w swej treści "nieprzydatny do służby".

Odnosząc się zaś do podniesionych przez odwołującego się zarzutów naruszenia art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w (...) stwierdził, iż przed wydaniem przez Dyrektora Aresztu Śledczego w (...) decyzji personalnej nr (...), organ pierwszej instancji zebrał niezbędny w sprawie materiał dowodowy i ocenił go w sposób rzetelny i wyczerpujący. Bezspornie w dniu 28 sierpnia 2013 r. wydana została ostateczna opinia służbowa, która w swej treści zawiera negatywną ocenę sposobu wykonywania obowiązków służbowych oraz stwierdzenie nieprzydatność odwołującego się do służby w Służbie Więziennej. Negatywna zaś opinia w okresie służby przygotowawczej stanowi obligatoryjną przesłankę do zwolnienia ze służby, o czym stanowi art. 96 ust. 1 pkt 1 ustawy o Służbie Więziennej. W decyzji tej zawarte zostały wszelkie niezbędne składniki decyzji, w tym uzasadnienie faktyczne oraz podstawę prawną z przytoczeniem przepisów prawa.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniósł P. J. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że opinia służbowa, stanowiąca wyłączną podstawę ww. decyzji personalnej, a przez to przesądzająca o zwolnieniu go ze służby, zawiera nieuzasadnione, niekompletne i dowolne dane dotyczące przebiegu drugiego roku służby przygotowawczej, nieodpowiadające kryteriom oceny ustalonym w rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości z dnia 16 czerwca 2010 r. w sprawie wzoru arkusza: opinii służbowej funkcjonariusza Służby Więziennej (Dz. U. Nr 121, poz. 816). W szczególności zawarta w cz. III opinii ocena opisowa, dotycząca realizacji zadań służbowych i przygotowania zawodowego oraz posiadanych predyspozycji, ustalenia przydatności do służby, wywiązywania się z obowiązków służbowych oraz przydatności do służby lub na zajmowanym stanowisku, opiera się w części na zdarzeniach spoza okresu tą opinią objętego: dwa spośród trzech zdarzeń wymienionych w części opisowej opinii pochodzą z dnia 1 i 9 sierpnia 2012 r., tj. okresu objętego poprzednią opinią służbową sporządzoną w dniu 31 sierpnia 2012 r. przed upływem pierwszego roku służby za okres od dnia 1 października 2011 r. do dnia 31 sierpnia 2012 r., za który skarżący uzyskał ocenę dobrą. Także inny zasadniczy argument opinii, dotyczący "lekceważącego stosunku do służby i obowiązków wynikających z aktualnych przepisów regulujących funkcjonowanie służby więziennej" z powodu niedokonania w ustalonym terminie badań profilaktycznych nie jest prawdziwy, ponieważ posiadał on ważne badania okresowe do dnia 1 października 2013 r.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznając zarzuty skargi za zasadne wskazał, iż w świetle art. 96 ust. 1 pkt 1 ustawy o Służbie Więziennej, funkcjonariusza zwalnia się ze służby w przypadku nieprzydatności do służby, stwierdzonej w opinii służbowej w okresie służby przygotowawczej. Powołując się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z dnia 5 grudnia 2011 r. sygn. akt I OPS 2/11 wskazał także, iż przedmiotowa opinia tak w zakresie ocen, jak i wniosków w niej zawartych stanowi jedynie akt wewnętrzny, adresowany przez bezpośredniego przełożonego do podległego mu funkcjonariusza, nie wywierający skutków prawnych w sferze stosunku służbowego.

Stan faktyczny niniejszej sprawy obejmuje istnienie opinii służbowej o nieprzydatności do służby skarżącego P. J., pozostającego w służbie w okresie przygotowawczym. Opinia ta, znajdująca się w aktach sprawy, dotyczy okresu opiniowania od dnia 1 września 2012 r. do dnia 31 lipca 2013 r. (część I arkusza opinii służbowej). Poprzednio wydana na temat skarżącego opinia służbowa dotyczyła okresu opiniowania od 1 października 2011 r. do 31 sierpnia 2012 r. i była dla skarżącego w pełni pozytywna.

Wśród faktów uzasadniających przyjęcie, że skarżący "...nie posiada predyspozycji do pracy w Służbie Więziennej" były zdarzenia mające miejsce w dniach 1 i 9 sierpnia 2012 r. Z istoty opisywanych w opinii zdarzeń wynika, że były one znane przełożonym skarżącego już wówczas, kiedy do nich miało dojść. Podstawą stwierdzenia, że skarżący ma lekceważący stosunek do służby było natomiast to, że w lipcu 2013 r. nie dokonał w ustalonym terminie badań profilaktycznych. Ze znajdującego się w aktach osobowych skarżącego zaświadczenia lekarskiego (część B karta 36) wynika, że posiadał on zaświadczenie lekarskie z dnia 22 sierpnia 2012 r. wyznaczające mu datę następnego badania okresowego do dnia 1 października 2013 r. Z zaświadczenia lekarskiego (akta osobowe - część B karta 35) wynika zaś, że skarżący poddał się badaniu kontrolnemu w dniu 5 sierpnia 2013 r. W toku postępowania skarżący twierdził, że nie mógł poddać się wcześniejszemu badaniu, z uwagi na urlop uprawnionego lekarza.

Sąd Wojewódzki wytknął Dyrektorowi Okręgowemu Służby Więziennej w (...), iż nie odniósł się w żadnej mierze w uzasadnieniu swej decyzji do zarzutów podnoszonych przez skarżącego w odwołaniu, sprowadzających się do wadliwego przyjęcia za podstawę opiniowania zdarzeń wykraczających poza okres podlegający temu opiniowaniu oraz zastrzeżeń dotyczących terminu poddania się badaniu lekarskiemu. Organ ten stał bowiem na stanowisku, że jedynym faktem istotnym z punktu widzenia decyzji opartej na art. 96 ust. 1 pkt 1 ustawy o Służbie Więziennej jest istnienie opinii o nieprzydatności do służby.

Nie kwestionując tezy powołanej wyżej uchwały NSA, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że kontrola sądowoadministracyjna decyzji o zwolnieniu ze służby pod względem jej zgodności z prawem nie może przybrać charakteru czysto formalnego, sprowadzającego się do stwierdzenia faktu istnienia opinii służbowej negatywnej dla funkcjonariusza. Opinia służbowa nie może być wprawdzie samodzielnym przedmiotem zaskarżenia, lecz ocena jej poprawności pod względem wymogów formalnych i zasad poprawnego rozumowania, należy do oceny organów orzekających w sprawie dotyczącej zwolnienia ze służby na podstawie art. 96 ust. 1 pkt 1 ustawy o Służbie Więziennej i do sądu administracyjnego rozpatrującego skargę na tego rodzaju decyzję. Treść takiej opinii stanowi bowiem przesłankę orzekania o zwolnieniu ze służby. Przepis art. 96 ust. 1 pkt 1 ustawy o Służbie Więziennej musi być zatem interpretowany w ten sposób, że podstawą zwolnienia funkcjonariusza w służbie przygotowawczej jest jedynie taka opinia służbowa o nieprzydatności do służby, która odpowiada wymogom formalnym, spełnia kryteria prawidłowego rozumowania oraz jest wewnętrznie spójna i logicznie uzasadniona.

Podnoszone przez skarżącego w toku postępowania zarzuty należało uznać za słuszne. Nie sposób bowiem uznać za dopuszczalne oparcie wniosków dotyczących przydatności skarżącego do służby na faktach, które miały mieć miejsce w okresie wykraczającym poza okres podlegający opiniowaniu, a które ponadto zdarzyły się w czasie objętym pozytywną opinią uzyskaną przez skarżącego (sierpień 2012 r.). Także zarzut dotyczący opieszałości w poddaniu się badaniu lekarskiemu trudno uznać za uzasadniony - skoro skarżący posiadał ważne zaświadczenie lekarskie do dnia 1 października 2013 r., a uzyskał kolejne zaświadczenie już w dniu 5 sierpnia 2013 r. Skuteczność jakiegokolwiek zarzutu w tym zakresie wymagałaby przynajmniej odniesienia się przez do twierdzeń skarżącego o urlopie lekarza uprawnionego do wykonania badań.

Wprawdzie w opinii służbowej, która legła u podstaw decyzji o zwolnieniu skarżącego ze służby wykazano inne także okoliczności, mające uzasadniać ocenę o jego nieprzydatności do służby - to jednak brak podstaw do domniemania, że opinia pozbawiona istotnych elementów faktycznych omówionych wyżej prowadziłaby do tożsamych wniosków.

Sąd pierwszej instancji wskazał, iż w dalszym toku postępowania organy Służby Więziennej zobowiązane będą uwzględnić powyższą ocenę prawną - mając na względzie regulacje ustawy o Służbie Więziennej dotyczące służbowego statusu skarżącego.

Mając powyższe rozważania na względzie Sąd Wojewódzki stwierdził, iż zaskarżona decyzja i utrzymaną nią w mocy decyzja organu I instancji opierają się na opinii służbowej nie spełniającej opisanych wyżej kryteriów, a zatem naruszają one prawo materialne - art. 96 ust. 1 pkt 1 ustawy o Służbie Więziennej. Podstawę orzeczenia uchylającego zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji Sąd oparł na art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm. - dalej jako p.p.s.a.). Wobec uwzględnienia skargi, o kosztach postępowania Sąd zaś orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 marca 2014 r. sygn. akt III SA/Gd 1055/13 stał się przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej przez Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w (...) do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Pełnomocnik skarżącego kasacyjnie zaskarżył wyrok w całości i na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucił kwestionowanemu orzeczeniu naruszenie: 1) prawa materialnego, poprzez błędną jego wykładnię, tj. art. 145 § 1 ust. 1 lit. a p.p.s.a., co doprowadziło do naruszenia art. 96 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 98 ustawy o Służbie Więziennej, wskutek błędnej interpretacji polegającej na przyjęciu, iż w niniejszym stanie faktycznym, po wydaniu opinii o nieprzydatności do służby w Służbie Więziennej, organ I instancji oraz organ odwoławczy podtrzymując decyzję organu I instancji - nie był zobligowany do wydania decyzji w przedmiocie zwolnienia P. J. ze służby, 2) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez ogólne ujęcie wskazania, co do dalszego postępowania, a co za tym idzie braku precyzyjnego określenia czynności jakie powinien przeprowadzić organ w dalszym toku postępowania.

W związku z powyższym pełnomocnik skarżącego kasacyjnie wniósł, na podstawie art. 185 p.p.s.a., o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku, ewentualnie rozważenie wydania na podstawie art. 188 p.a.s.a. wyroku reformatoryjnego poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi i jej oddalenie oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania wraz z ewentualnymi kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podniósł, że z art. 96 ust. 1 pkt 1 ustawy o Słubie Więziennej jednoznacznie wynika, iż organ w razie wydania przez bezpośredniego przełożonego opinii, której wnioskiem końcowym jest nieprzydatność danego funkcjonariusza do dalszego pełnienia służby w Służbie Więziennej, jest zobligowany do wydania decyzji w przedmiocie zwolnienia ze służby, ówcześnie badając, czy wydana opinia została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami i procedurami, jednocześnie umożliwiając funkcjonariuszowi wniesienie środków odwoławczych. Na potwierdzenie tej tezy kasator przywołał poglądy orzecznictwa zaprezentowane w wyroku WSA w Szczecinie z dnia 23 lutego 2011 r. sygn. akt II SA/Sz 1103/10 oraz wyroku WSA w Gdańsku z dnia 6 października 2011 r. sygn. akt III SA/Gd 335/11). Zaznaczył, iż nie pozostaje w kompetencji organu odwoławczego badanie, czy opinia funkcjonariusza jest dla niego krzywdząca, czy też nie. Nie jest on również organem, do którego wnosi się odwołanie od opinii. Zadaniem Dyrektora Okręgowego było sprawdzenie legalności i słuszności podjętej przez Dyrektora Aresztu Śledczego w (...) decyzji personalnej w sprawie zwolnienia ze służby P. J. Inne zarzuty skarżącego, zawarte w odwołaniu od decyzji w sprawie zwolnienia ze służby, w toku prowadzonego postępowania administracyjnego nie leżały w gestii organu II instancji, w związku z czym nie mogły być rozpatrywane. Wydanie opinii służbowej, której wnioskiem końcowym jest nieprzydatność do służby danego funkcjonariusza, zobligowało organ I instancji, po ówczesnym wyczerpaniu przez funkcjonariusza środków odwoławczych, w postaci wniosku o zmianę opinii służbowej (w aktach sprawy, karta 26 części "B" akt osobowych) do wydania decyzji w przedmiocie zwolnienia opiniowanego funkcjonariusza.

Uzasadniając zawarty w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 144 § 4 p.p.s.a., skarżący kasacyjnie podniósł, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, nie wskazał organowi, jakie konkretne czynności winien on podjąć w dalszym postępowaniu, tak aby można było usunąć wszystkie uchybienia prawa, które zdaniem Sądu I instancji wystąpiły w niniejszej sprawie i uzasadniły wydanie wyroku uwzględniającego skargę P. J. Wskazania te powinny być konkretne i jednoznacznie sformułowane, tak aby w ponowionym na skutek wyroku postępowaniu umożliwić organowi administracji usunięcie wszystkich uchybień prawa, z powodu których Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz - w następstwie tego - doprowadzenie w sprawie do pełnej i niewątpliwej zgodności z prawem (wyrok NSA z 14 listopada 2006 r. sygn. akt II OSK 1334/2005, publik. LexPolonica nr 2595371). Tymczasem w uzasadnieniu skarżonego wyroku Sąd nie wskazał w sposób wyraźny i konkretny na jakim etapie postępowania organ I instancji oraz organ odwoławczy uchybił przepisom, tym samym nie wskazał organowi jakie okoliczności winien wziąć pod uwagę w dalszym toku postępowania.

Polemizując ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w (...) wskazał, iż zdarzenie z dnia 1 sierpnia 2013 r. de facto miało miejsce w dniu 1 grudnia 2012 r., tj. w okresie obejmującym okres opiniowania P. J. w drugim roku służby przygotowawczej. W toku postępowania przed organem I instancji, po wniesieniu przez stronę przeciwną wniosku o zmianę opinii służbowej, bezpośredni przełożony - por. A. B. p.o. kierownika Działu (...) w drodze notatki służbowej z dnia 20 sierpnia 2013 r. (w aktach sprawy, karta 37 akt osobowych części "B") wskazał przedmiotowe zdarzenie już w prawidłowej dacie tj. 1 grudnia 2012 r. Dyrektor Aresztu Śledczego w (...), przy uwzględnieniu stanowiska bezpośredniego przełożonego wziął pod uwagę niniejszą okoliczność, utrzymując opinię w mocy. Zdarzenie z dnia 1 grudnia 2012 r. opisane zostało także w notatce służbowej dowódcy zmiany D. K. sporządzonej w tym dniu, a wskazany incydent polegał na niewłaściwym wykonywaniu obowiązków służbowych przez P. J., który nie zareagował na wejście dowódcy zmiany w rejon posterunku, czym nie dopełnił obowiązku z P 17 pkt 2 zarządzenia nr 43/2010 Dyrektora Generalnego SW z dnia 13 sierpnia 2010 r. - funkcjonariusz nie wyszedł na balkon wieżyczki, tłumacząc że nie widział dowódcy zmiany, gdyż zasłaniał mu zwój koncertiny (drutu kolczastego) na ogrodzeniu wewnętrznym. Co zaś się tyczy zdarzenia z dnia 9 sierpnia 2012 r., w istocie miało ono miejsce w okresie nie obejmującym okresu opiniowania za drugi rok służby byłego funkcjonariusza. Nie mniej jednak wystąpienie przedmiotowego zdarzenia, którego przyczyną było nieprawidłowe pełnienie przez skarżącego obowiązków służbowych nie ulega zatarciu na skutek nieuwzględnienia w opinii obejmującej okres pierwszego roku służby przygotowawczej. Zdaniem skarżącego kasacyjnie przedmiotowe zdarzenie mogło i miało w niniejszej sprawie wpływ na treść opinii za drugi rok służby. W pierwszym roku służby bezpośredni przełożony oceniając pracę funkcjonariusza kieruje się innymi przesłankami niż te brane pod uwagę przy ocenie pracy funkcjonariusza w okresie drugiego roku służby przygotowawczej. W drugim roku służby funkcjonariusz posiada znacznie większe doświadczenie i swoją postawą winien prezentować znacznie wyższy poziom. Wymagania stawiane funkcjonariuszowi są wyższe i tym samym podlega on znacznie bardziej rygorystycznej ocenie. Pan J., w drugim roku służby przygotowawczej wielokrotnie wykonywał swoje obowiązki w sposób niewłaściwy. Nawet nie biorąc pod uwagę okoliczności z dnia 9 sierpnia 2012 r., wziąwszy pod uwagę wystąpienie wielu innych uchybień w wykonywaniu swoich służbowych obowiązków przez P. J. - organ I instancji dysponował wszelkimi przesłankami do zwolnienia funkcjonariusza ze służby. Oprócz wyżej wskazanych uchybień wystąpiły także inne, opisane w opinii służbowej, m.in. z dnia 16 stycznia 2013 r.

Skarżący kasacyjnie zasygnalizował także, iż zaświadczenie lekarskie, stwierdzające brak przeciwwskazań do pracy na zajmowanym przez opiniowanego stanowisku było ważne do dnia 1 października 2013 r. i tej okoliczności zarówno organ pierwszej jak i drugiej instancji nigdy nie negował. Wykonanie badania okresowego do dnia 31 lipca 2013 r. było ściśle związane z wydawaną opinią służbową, tj. funkcjonariusz był obowiązany wykonać przedmiotowe badania do ostatniego dnia lipca. Przedmiotem badań okresowych u funkcjonariusza mogą być także badania psychologiczne, którym funkcjonariusz jest obowiązany się poddać. Skierowanie na takie badania w ramach badań okresowych, jeżeli uzna je za uzasadnione w przypadku danego funkcjonariusza, wydaje lekarz medycyny pracy SW. Wyniki przedmiotowych badań mogą mieć także wpływ na treść opinii służbowej, chociażby mogą stanowić okoliczność uzasadniającą pewne zachowania funkcjonariusza podczas pełnienia służby w stałym kontakcie z osobami pozbawionymi wolności. Dokument, jakim jest skierowanie na badania okresowe, stanowi polecenie służbowe. Skierowanie wraz z poleceniem służbowym wykonania badań okresowych zostało przekazane wymienionemu funkcjonariuszowi w dniu 25 czerwca 2013 r., tj. w terminie pozwalającym na ich swobodne wykonanie do końca lipca 2013 r. tj. w terminie obejmującym czasokres za który została wydana opinia dotycząca skarżącego. Ważność badań w tym przypadku nie stanowiła o zdolności do służby funkcjonariusza, jednakże niewykonanie ich w zakreślonym terminie stanowiło niewykonanie polecenia służbowego. Zatem nie termin ważności badań okresowych skarżącego spowodował określenie funkcjonariusza w opinii jako "lekceważącego stosunek do służby i obowiązków nałożonych przepisami obowiązującego prawa", a zlekceważenie polecenia służbowego wykonania badań okresowych w zakreślonym terminie.

Sąd I instancji w swoim wyroku odniósł się przede wszystkim do treści opinii służbowej skupiając swoją uwagę tylko na Części III pkt III tj. Opisowa ocena realizacji zadań służbowych i przygotowania zawodowego oraz posiadanych predyspozycji, ustalenie przydatności służby, ocena wywiązywania się z obowiązków służbowych oraz przydatność do służby lub na zajmowanym stanowisku. Uwadze Sądu umknęła ocena wynikająca z Części III pkt II, tj. Ocena cech osobowości, umiejętności i predyspozycji funkcjonariusza do pełnienia służby na zajmowanym stanowisku służbowym. We wskazanej części opiniowany funkcjonariusz nie spełnił aż dziesięciu spośród dwunastu kryteriów, co w sposób bardzo wyraźny wskazuje na charakter i postawę jaką prezentował względem służby P. J. Skoro Sąd I instancji uznał, iż u podstaw decyzji leży rzeczona opinia i w toku postępowania, uzasadniając swój wyrok oparł się przede wszystkim na badaniu jej treści, winien zbadać przedmiotową opinię w sposób rzetelny i wszechstronny, czego zdaniem skarżącego kasacyjnie nie uczynił. Tymczasem, opiniowany funkcjonariusz poprzez swoją postawę wielokrotnie prezentował lekceważący stosunek do służby. Jego zwolnienie było wręcz konieczne, by zapobiec zdarzeniom, które mogły nawet zagrozić bezpieczeństwu jednostki. W Służbie Więziennej kandydatom stawia się rygorystyczne wymagania. Okres służby przygotowawczej ma na celu przygotowanie i wyszkolenie funkcjonariusza oraz sprawdzenie, czy cechy osobiste, charakter i zdolności uzasadniają jego przydatność do służby (art. 42 ustawy o Służbie Więziennej). Zdaniem skarżącego kasacyjnie, P. J. swoją postawą, licznymi uchybieniami i wręcz niesubordynacją wobec przełożonych nie wpisywał się w normę przytoczonego powyżej przepisu. W związku z powyższym koniecznym było wydanie decyzji w przedmiocie zwolnienia go ze służby.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną P. J. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasadzenie kosztów postępowania wg. norm przepisanych.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna, choć nie ze wszystkimi jej zarzutami należy się zgodzić.

W pierwszej kolejności należy wskazać, iż zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, nie jest on bowiem uprawniony do wykraczania poza ramy zaskarżenia i przedstawionych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Za zasadny należało uznać zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego, zarówno poprzez dokonanie jego błędnej wykładni, jak też zastosowanie.

Materialnoprawną podstawę decyzji o zwolnieniu P. J. ze służby w Służbie Więziennej stanowił art. 96 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 98 ustawy o Służbie Więziennej. Zgodnie z brzmieniem powołanych przepisów, przełożony właściwy do mianowania funkcjonariusza na ostatnio zajmowany stanowisko jest władny dokonać zwolnienia funkcjonariusza ze służby w przypadku jego nieprzydatności stwierdzonej w opinii służbowej w okresie służby przygotowawczej. Decyzja wydana na tej podstawie ma charakter związany. Tym samym ustawodawca nie pozostawił organowi Służby Więziennej jakiegokolwiek luzu decyzyjnego. Konsekwencją przyjęcia takiego rozwiązania jest nałożenie na organ bezwzględnego obowiązku rozwiązania stosunku służbowego, gdy funkcjonariusz w służbie przygotowawczej nie uzyskał w opinii oceny kwalifikującej jego przydatność do dalszego pełnienia służby. Konstrukcja przedmiotowej regulacji prawnej wydaje się ze wszech miar racjonalna jeśli się zważy, iż wydanie negatywnej dla funkcjonariusza opinii, który powinien wykazywać się wieloma niezbędnymi, w związku z wypełnianymi przez niego zadaniami, cechami osobowymi, wymaga natychmiastowej wręcz reakcji w celu wyeliminowania z formacji osób, które nie dają gwarancji należytego wykonywania nałożonych na nich obowiązków. Weryfikacji tej służy proces opiniowania funkcjonariusza w służbie przygotowawczej.

Kwestie związane z opiniowaniem funkcjonariuszy zostały uregulowane w rozdziale 10 ustawy o Służbie Więziennej. Stosownie do przepisu art. 86 powołanej ustawy funkcjonariusz podlega okresowemu opiniowaniu służbowemu, które ma na celu stworzenie podstaw do określenia indywidualnego programu rozwoju zawodowego, ustalenie przydatności do służby, ocenę wywiązywania się z obowiązków służbowych oraz przydatności na zajmowanym stanowisku, wyłaniania kandydatów do mianowania i powoływania na wyższe stanowiska służbowe oraz awansowania na wyższe stopnie Służby Więziennej. Opinię służbową o funkcjonariuszu wydaje się w okresie służby przygotowawczej - nie później niż 30 dni przed upływem pierwszego roku tej służby i 60 dni przed mianowaniem na stałe (art. 89 ust. 1 pkt 1 ustawy).

W tym miejscu warto przypomnieć stanowisko przedstawione przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwałach z dnia 5 grudnia 2011 r. o sygn. akt I OPS 2/11 i I OPS 3/11, zgodnie z którym, opinii służbowej nie można traktować jako orzeczenia administracyjnego bezpośrednio kształtującego stan prawny w jakiejkolwiek sprawie, a w szczególności jako akt wywołujący bezpośrednio skutki zewnętrzne w sferze stosunku służbowego funkcjonariusza. Opinia służbowa stanowi jedynie ocenę - stan wiedzy bezpośredniego przełożonego o określonych cechach opiniowanego. Jest ona zatem oświadczeniem wiedzy, nie zaś oświadczeniem woli, za które powszechnie uznaje się decyzję administracyjną. Przedmiotowa opinia niczego nie rozstrzyga i nie jest ona nakierowana na wywoływanie bezpośrednich skutków prawnych. Sama w sobie nie kreuje nowej sytuacji prawnej oraz nie kształtuje bezpośrednio sfery praw i obowiązków opiniowanego.

Za błędne należy zatem uznać stanowisko Sądu pierwszej instancji stwierdzające, iż organ Służby Więziennej podejmujący decyzję o zwolnieniu funkcjonariusza służby przygotowawczej był władny dokonać oceny legalności opinii służbowej w ramach toczącego się postępowania w przedmiocie zwolnienia funkcjonariusza ze służby w sytuacji, gdy w obrocie prawnych funkcjonowała prawomocna opinia o nieprzydatności tego funkcjonariusza do służby. Sąd administracyjny rozpoznając sprawę na decyzję o zwolnieniu ze Służby Więziennej, wydaną w związku z negatywną opinią służbową, nie posiada uprawnień do dokonywania kontroli ocen lub stwierdzeń zawartych w takiej opinii.

Przedmiotowa opinia podlega badaniu sądowemu jak każdy dowód w sprawie. Zatem badanie takie powinno się sprowadzać do kwestii formalnych, takich jak kompletność danych samej opinii z punktu widzenia dyrektyw zawartych w przepisach art. 86 i nast. ustawy o Służbie Więziennej oraz rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości dnia 16 czerwca 2010 r. w sprawie wzoru arkusza opinii służbowej funkcjonariusza Służby Więziennej (Dz. U. Nr 121, poz. 816). Tego typu rozwiązanie przyjęto od początku stosowania instytucji opiniowania funkcjonariuszy Służby Więziennej. W wyroku z dnia z dnia 22 lutego 1996 r. sygn. akt II ARN 66/95 (publik. ONSAPU z 1996 r. Nr 17, poz. 244) Sąd Najwyższy stwierdził, iż sąd administracyjny nie jest uprawniony do badania w takiej sprawie prawidłowości samej oceny wyrażonej w opinii o przydatności funkcjonariusza do służby.

Wyjaśnić należy, że zatrudnienie w charakterze funkcjonariusza służby więziennej opiera się na mianowaniu. Przepisy ustawy o Służbie Więziennej szczegółowo określają przesłanki zdolności kandydata do podjęcia służby i stawiają wysokie wymagania, gdy chodzi o warunki psychiczne, fizyczne, profil etyczny, wykształcenie, kwalifikacje zawodowe ubiegającego o przyjęcie do pracy w charakterze funkcjonariusza (art. 27 i następne ustawy o Służbie Więziennej). Podjęcie służby funkcjonariusza więziennictwa uzależnione jest zatem od spełnienia szeregu przesłanek. Ustawodawca nie poprzestał przy tym na badaniu wstępnym przydatności kandydata, ale ustanowił dwuletni okres służby przygotowawczej mający na celu weryfikację wyrażonej na wstępie oceny (art. 42 ust. 1-4 ustawy) pod kątem sprawdzenia cech osobistych, charakteru i zdolności. Tak długi okres służby przygotowawczej znajduje uzasadnienie w szczególnym charakterze zadań postawionych przed Służbą Więzienną oraz we właściwościach i warunkach tej służby. Zauważyć należy, iż wykonywany zawód funkcjonariusza służby więziennej to wymagająca dyspozycyjności służba, której pełnienie zarezerwowane jest wyłącznie dla osób legitymujących się przydatnością do tej służby nie tylko od strony formalnej (stosownego wieku, niekaralności, wykształcenia). Celem służby przygotowawczej jest po pierwsze - przygotowanie funkcjonariusza do służby (tzn. przygotowanie do specyficznych zadań służby, trudnych warunków, dyspozycyjności, zwiększonej dyscypliny, zmianowości, pełnienia służby na jednoosobowych stanowiskach oraz zwiększonego zakresu obowiązków), po drugie wyszkolenie funkcjonariusza (czyli wyposażenie w niezbędną wiedzę zawodową, poznanie przepisów regulujących funkcjonowanie Służby Więziennej, przepisów określających sposób wykonywania obowiązków na zajmowanym stanowisku), po trzecie sprawdzenie przydatności do służby w oparciu o sprawdzenie kwalifikacji merytorycznych (tekst jedn.: cechy osobiste, umiejętność planowania, organizowania i podejmowania trafnych decyzji, odpowiedni charakter). Ważnym, o ile nie najistotniejszym, elementem oceny przydatności funkcjonariusza do służby są predyspozycje osobiste i charakter kandydata. Sprawdzenie tych cech możliwe jest jedynie w trakcie praktycznego wykonywania czynności zawodowych w czasie służby przygotowawczej. Niewątpliwie mogą się zdarzyć przypadki, w których pozytywna ocena wstępna nie zostanie poparta opinią o przydatności do służby, sporządzoną po upływie służby przygotowawczej, tak jak w rozpatrywanej sprawie. Dopiero uzyskanie pozytywnej opinii o przydatności do służby po odbyciu okresu przygotowawczego powoduje, iż funkcjonariusz zostaje mianowany na stałe.

Sporządzenie zatem opinii o przydatności do służby w okresie przygotowawczym jest istotnym elementem poprzedzającym mianowanie na stałe i jednocześnie stanowi poddanie się panującej w zawodzie hierarchii służbowej. Stwierdzić należy, iż pragmatyka służbowa przewiduje własny, szczegółowy tryb sporządzania oraz weryfikacji opinii służbowej, ograniczając przy tym możliwość zaskarżenia opinii tylko do wyższego przełożonego. Opinia nie podlega dalszej kontroli instancyjnej. Nie stanowi także przedmiotu weryfikacji w jakimkolwiek innym postępowaniu. W szczególności organ orzekający o zwolnieniu ze służby nie jest uprawniony do kontrolowania prawidłowości i zasadności opinii. Również sąd administracyjny nie kontroluje treści opinii służbowej.

Zauważyć należy, iż opinia służbowa jest przejawem uprawnienia przełożonego w zakresie doboru kadry. Opinia ta stanowi podstawę do podjęcia decyzji w zakresie dalszego pozostawania funkcjonariusza w służbie i mianowania go na stałe. Sporządzenie opinii o nieprzydatności do służby to zatem suwerenny akt przełożonego, który podlega weryfikacji jedynie przez wyższego przełożonego (patrz wyrok Naczelny Sąd Administracyjny z dnia 29 lutego 2012 r. sygn. akt I OSK 2402/11, publik. - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Dodatkowo podnieść należy, że bezpośredni przełożony opiniowanego funkcjonariusza jest osobą posiadającą największy zakres wiedzy o przydatność funkcjonariusza do służby, ma możliwość bezpośredniej obserwacji jego pracy, a przez to jego ocena jest najpełniejsza. Przyznanie mu kompetencji do rozstrzygania o przydatności funkcjonariusza do służby jest więc uzasadnione. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, jak też uzasadnienia skargi kasacyjnej, kwestionowana przez funkcjonariusza opinia nie ma charaktery dowolnego i choć zawiera nieścisłości w części opisowej, to jednak ma oparcie materiale dowodowym. W konsekwencji sporządzenie opinii negatywnej przesądza automatycznie o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby. Zarzuty co do prawidłowości i zasadności opinii służbowej nie mogą wpływać na meritum decyzji o zwolnieniu. Postępowanie dotyczące opiniowania funkcjonariusza ma charakter wewnętrzny i toczy się w ramach struktury organizacyjnej Służby Więziennej z udziałem podmiotów pozostających w zależności służbowej. Nowy podmiot tego postępowania - wyższy przełożony - może zaskarżoną decyzję utrzymać w mocy lub uchylić w całości i polecić wydanie nowej opinii z uwzględnieniem wskazanych okoliczności, funkcjonariusza informuje się na piśmie, za pośrednictwem wydającego opinię o sposobie rozpatrzenia wniosku - art. 92 ust. 1-4 ustawy.

W rozpoznawanej sprawie skarżący został zwolniony ze służby z uwagi na jego nieprzydatność stwierdzoną w opinii służbowej w okresie służby przygotowawczej. Z zebranego materiału dowodowego wynika, iż P. J. wykorzystał przysługujący mu tryb odwoławczy i niekorzystna dla niego opinia została utrzymana w mocy przez wyższego przełożonego. W toku postępowania w przedmiocie zwolnienia ze służby funkcjonariusza na podstawie art. 96 ust. 1 pkt 1 ustawy o Służbie Więziennej, organ orzekający miał obowiązek ustalenia czy rzeczywiście w opinii służbowej stwierdzono nieprzydatność danego funkcjonariusza do służby w okresie służby przygotowawczej, oraz że wyczerpany został przewidziany w ustawie tryb odwoławczy przewidziany co do opinii służbowej, tzn. czy upłynął termin do złożenia do wyższego przełożonego wniosku o zmianę opinii (art. 90 ust. 3), a w razie złożenia takiego wniosku czy wyższy przełożony nie uchylił dotychczasowej opinii na podstawie art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy. Ustalenia organów w tej mierze należy uznać za prawidłowe, albowiem posiadają one oparcie w materiale aktowym sprawy. Wbrew zatem ocenie Sądu I instancji, w sprawie spełnione zostały przesłanki do zwolnienia skarżącego ze służby, określone w art. 96 ust. 1 pkt 1 ustawy o Służbie Więziennej. Konsekwencją bowiem ostatecznej negatywnej opinii służbowej musiało być zwolnienie ze służby. To z kolei czyni zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję zgodną z przepisami prawa materialnego stanowiącymi podstawę materialnoprawną ich rozstrzygnięcia.

Co zaś się tyczy naruszenia przez Sąd wojewódzki art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez ogólne ujęcie wskazania, co do dalszego postępowania, a co za tym idzie braku precyzyjnego określenia czynności jakie powinien przeprowadzić organ w dalszym toku postępowania, należy przyjąć, iż zarzut ten nie jest zasadny. Z art. 141 § 4 p.p.s.a. wynika bowiem obowiązek sądu w zakresie umieszczenia w uzasadnieniu wyroku określonych elementów, w tym m.in. podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia, jak też w przypadku uwzględnienia skargi, wskazania co do dalszego postępowania. Zarzut wadliwego sporządzenia uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia może okazać się zasadny jedynie wówczas, gdy z powodu braku w uzasadnieniu elementów wymienionych w tym przepisie zaskarżone orzeczenie nie poddaje się kontroli kasacyjnej. Natomiast ewentualne wady oceny przedstawionej w ramach wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia nie stanowią naruszenia tego przepisu. Nie oznaczają one bowiem tego samego, co brak tejże oceny. W analizowanym przypadku sformowane wskazania Sądu pierwszej instancji co do dalszego procedowania w sprawie, choć w istocie ogóle, odnosiły się do obowiązku uwzględnienia oceny prawnej zawartej w wyroku. Stanowisko Sądu wojewódzkiego w tej mierze jest precyzyjne, choć wadliwe. Nie przesądza to jednak, o naruszeniu ww. przepisu, gdyż zaskarżony wyrok w całej rozciągłości poddaje się kontroli instancyjnej.

Biorąc pod uwagę, iż zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 96 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 98 ustawy o Służbie Więziennej okazał się zasadny, zaś istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę. Ze wskazanych wyżej względów Sąd doszedł do przekonania, iż decyzja Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w (...) z dnia (...) października 2013 r. nie jest obarczona wadami prawnymi, co przemawiało za oddaleniem skargi P. J. na podstawie art. 151 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. i art. 200 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.