Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1769194

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 23 stycznia 2015 r.
I OSK 1445/13
Orzeczenia w sprawie ustalenia wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego. Niedopuszczalność postępowań nadzwyczajnych w sprawie ustalenia wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski.

Sędziowie: NSA Zbigniew Ślusarczyk, del. WSA Agnieszka Miernik (spr.).

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 10 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Rz 1212/12 w sprawie ze skargi (...) Sp. J. w (...) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) z dnia (...) 2012 r. nr (...) w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji

1)

uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę,

2)

zasądza od (...) Sp. J. w (...) na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie faktyczne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 10 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Rz 1212/12, na skutek skargi (...) Sp.j. w (...), uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) z dnia (...) 2012 r. nr (...) oraz poprzedzające je postanowienie tego organu z dnia (...) 2012 r. nr (...) w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia w sprawie ustalenia wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podał następujący stan faktyczny i prawny:

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w (...) orzeczeniem z dnia (...) 2007 r. nr (...), działając na podstawie art. 79 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.), powoływanej dalej jako "u.g.n.", ustaliło dla (...) Sp.j. w (...) opłatę roczną z tytułu użytkowania wieczystego działki nr (...) położonej w (...) w obrębie (...) o pow. 9927 m2, stanowiącej własność Skarbu Państwa, w wysokości 18.619,08 zł. (...) Sp.j. w (...) wnioskiem z dnia 2 kwietnia 2012 r. wystąpiła o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia z dnia (...) 2007 r. wskazując, że pominięto w nim żądanie użytkownika o zaliczenie nakładów na nieruchomość, co stanowi jedną z postaw nieważności przewidzianą w art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), powoływanej dalej jako "k.p.a." W orzeczeniu tym podano ponadto, że opłata roczna płatna jest z góry w terminie do 31 marca każdego roku bez dodatkowego wezwania. Taki zapis powoduje, że orzeczenie w tym zakresie wydane zostało bez podstawy prawnej, co stanowi przesłankę nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w (...) postanowieniem z dnia (...) 2012 r., działając na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia (...) 2007 r. Kolegium wskazało, że orzeczenie wydane na podstawie art. 79 ust. 3 u.g.n. nie jest decyzją administracyjną lecz kształtuje stosunek cywilnoprawny pomiędzy Skarbem Państwa a wnioskującą Spółką co do wysokości opłaty rocznej z tytułu wieczystego użytkowania. Postępowanie zmierzające do zaktualizowania opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej jest postępowaniem szczególnym, do którego odpowiednie zastosowanie mają przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ zwrócił uwagę, że przewidziane w art. 79 u.g.n. postępowanie przed samorządowym kolegium odwoławczym jest elementem koniecznym, otwierającym drogę do ewentualnego przeniesienia sporu przed sąd powszechny. Od orzeczenia kolegium właściwy organ lub użytkownik wieczysty mogą bowiem wnieść sprzeciw w terminie 14 dni. Wniesienie sprzeciwu powoduje przekazanie sprawy do sądu powszechnego i powoduje utratę mocy orzeczenia kolegium. Charakter rozpoznawanej sprawy, jak również i samego orzeczenia przesądza o niedopuszczalności wszczęcia nadzwyczajnych trybów postępowania przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Powyższe uzasadnia odmowę wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a k.p.a.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w (...) postanowieniem z dnia (...) 2012 r., na skutek wniosku (...) Sp.j. w (...) o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało w mocy postanowienie z dnia (...) 2012 r. Organ wskazał, że sprawy dotyczące aktualizacji opłaty z tytułu użytkowania wieczystego są sprawami z zakresu prawa cywilnego, co wyłącza możliwość stosowania w ich toku rozstrzygnięć zastrzeżonych dla spraw rozpoznawanych na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Wprawdzie z mocy art. 79 ust. 2 u.g.n. w postępowaniu przez kolegium odpowiednio stosuje się przepisy tego Kodeksu, lecz nie oznacza to, że sprawa aktualizacji opłaty z tytułu użytkowania wieczystego staje się sprawą administracyjną. Nie jest ona bowiem indywidualną sprawą rozstrzyganą przez organ administracji publicznej w drodze decyzji administracyjnej a sprawą cywilną, dla której załatwienia ustawodawca przewidział dodatkowy etap poprzedzający postępowanie przed sądem powszechnym. Reasumując Kolegium podało, że skoro art. 79 ust. 7 u.g.n. wskazuje na odpowiednie stosowanie niektórych instytucji uregulowanych w Kodeksie postępowania administracyjnego, to mając na uwadze cywilny charakter sprawy, niedopuszczalne jest stosowanie przez organ takich form rozstrzygnięć, które zastrzeżone są dla spraw administracyjnych. Skoro brak podstaw do uruchomienia nadzwyczajnego trybu przewidzianego dla weryfikacji rozstrzygnięć procesowych określonych w art. 1 pkt 1 k.p.a., to uprawniony jest pogląd o niedopuszczalności jego wszczęcia.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie (...) Sp.j. w (...) wniosła o uchylenie postanowień organów obu instancji zarzucając naruszenie art. 79 ust. 3 u.g.n. poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że orzeczenie samorządowego kolegium odwoławczego dotyczące aktualizacji opłaty nie jest decyzją administracyjną i nie mają do niego zastosowania przepisy dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji. Zarzuciła ponadto naruszenie art. 80 u.g.n. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że już przed złożeniem sprzeciwu do sądu powszechnego, w wyniku którego orzeczenie samorządowego kolegium odwoławczego traci moc, do trybu orzekania o aktualizacji zastosowania znajdują przepisy postępowania cywilnego. Wskazała również na naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. art. 1 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uznanie, że nadzwyczajny tryb postępowania nie znajduje zastosowania do orzeczeń wydawanych w trybie aktualizacji opłaty rocznej oraz art. 124 § 1 k.p.a. poprzez oparcie orzeczenia na niewłaściwej i nieistniejącej podstawie prawnej. W uzasadnieniu skargi strona podkreśliła, że orzeczeniem, którego stwierdzenia nieważności domaga się, pozbawiona została możliwości zaliczenia nakładów poniesionych na nieruchomość objętą prawem użytkowania wieczystego. Wskazała również na błędną podstawę zaskarżonego postanowienia, a mianowicie art. 63a k.p.a., którego to przepisu ustawa nie przewiduje.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylając postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) z dnia (...) 2012 r. i z dnia (...) 2012 r. wskazał, że na mocy orzeczenia wydawanego w trybie art. 79 ust. 3 u.g.n., samorządowe kolegium odwoławcze rozstrzyga o zasadności lub niezasadności wniosku użytkownika wieczystego. W ocenie Sądu, jest to przykład działania o cechach władztwa administracyjnego podejmowanego w sferze dominium. Cywilnoprawny charakter sprawy nie osłabia autorytarności wypowiedzi kolegium. Orzeczenie wydawane na podstawie art. 79 ust. 3 u.g.n. jest władczym oświadczeniem woli organu, któremu jest zdecydowanie bliżej decyzjom administracyjnym niż niewładczym formom działań organów administracji publicznej stosowanym w obszarze dominium. Zdaniem Sądu, z uwagi na wyposażenie organu w kompetencje władztwa państwowego, rozstrzygnięcie Kolegium nie może mieć wyłącznie charakteru cywilnoprawnego. Prowadzi to do wniosku, że orzeczenie wydawane na podstawie art. 79 ust. 3 u.g.n., jakkolwiek nie nazwane decyzją administracyjną, wypełnia ustalone w orzecznictwie i doktrynie cechy aktu administracyjnego. Dla tego typu form działania ustawodawca zwykł stosować zwyczajne jak i nadzwyczajne tryby weryfikacji. Tryby tych weryfikacji służą realizacji podstawowego założenia liberalnego państwa prawnego, jakim jest legalność wszelkich aspektów działań organów władzy publicznej. Sąd podzielił stanowisko skarżącej, że możemy mieć do czynienia z aktem, który choć nie jest klasyczną decyzją administracyjną, to może mieć do niego zastosowanie procedura stwierdzenia nieważności decyzji. Dlatego nie przekonał Sądu argument, że cywilnoprawny charakter sporu pomiędzy użytkownikiem wieczystym a publicznym właścicielem nieruchomości wyklucza ewentualność stwierdzenia nieważności orzeczeń samorządowego kolegium odwoławczego.

Sąd wskazał, że za dopuszczalnością stosowania przepisów dotyczących stwierdzenia nieważności decyzji przemawia również wykładnia językowa przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Model postępowania prowadzonego przez samorządowe kolegium odwoławcze normowany jest przepisem art. 79 ust. 7 u.g.n. Regulacja ta kształtuje postępowanie przed ww. organem, jako administracyjne postępowanie szczególne, którego zasadniczy trzon zawierają przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, zaś w sprawach w niej nieuregulowanych, znajdują odpowiednie zastosowanie określone przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. I tak, do postępowania tego stosuje się odpowiednio przepisy o wyłączeniu pracownika oraz organu, o załatwianiu spraw, doręczeniach, wezwaniach, terminach i postępowaniu, z wyjątkiem przepisów dotyczących odwołań i zażaleń. Z powyższego wynika, że wobec omawianych orzeczeń nie stosuje się przepisów o zwyczajnych trybach odwoławczych. Wyłączenie to jest logicznie powiązane z przepisem art. 79 ust. 3 zdanie trzecie u.g.n., a przede wszystkim z art. 80 ust. 1 u.g.n., który wyposaża organ oraz użytkownika wieczystego w prawo wniesienia sprzeciwu do sądu powszechnego. Sprzeciw ma skutek anulujący orzeczenie Kolegium, albowiem według art. 80 ust. 3 u.g.n. jego wniesienie powoduje utratę mocy tego aktu.

Zdaniem Sądu, ustawodawca w art. 79 ust. 7 u.g.n. stwierdza wyraźnie, że do postępowania przed kolegium stosuje się odpowiednio przepisy o postępowaniu. Przepisami o postępowaniu są przepisy Działu II Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym przepisy rozdziału 13 o tytule: Uchylenie, zmiana oraz stwierdzenie nieważności decyzji. Ze stosowania w zakresie Działu II k.p.a. wyłączone są wyłącznie przepisy o odwołaniach i zażaleniach. Ponieważ w ww. regulacji nie ma mowy o wyłączeniu pozostałych przepisów o postępowaniu, to w konsekwencji nie może być też mowy o wyłączeniu stosowania przepisów normujących postępowania nadzwyczajne. Do art. 79 ust. 7 u.g.n. nie może być stosowana reguła wnioskowania z mniejszego na większe (a minori ad maius), która pozwalałaby mówić, że wyłączenie przepisów o odwołaniach i zażaleniach nie pozwala stosować przepisów o wznowieniu postępowania, czy stwierdzeniu nieważności.

W ocenie Sądu, fakt że orzeczenie Kolegium stało się prawomocne (nie został wniesiony sprzeciw do sądu powszechnego), nie oznacza, że nie stosuje się wobec tego orzeczenia przepisów dopuszczających odstępstwo od zasad trwałości orzeczeń organów administracji publicznej. Tryb stwierdzenia nieważności służy przede wszystkim weryfikacji aktów pod kątem określonych prawnie kryteriów, a ponieważ nie zmierza do merytorycznego załatwienia sprawy aktualizacji opłaty, to nie jest to orzeczenie, od którego nie przysługiwałoby odwołanie jak w przypadku orzeczeń o oddaleniu wniosku lub o ustaleniu nowej opłaty.

Skargę kasacyjną od wyroku z dnia 10 kwietnia 2013 r. wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w (...), reprezentowane przez r.pr. K. H., zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1)

przepisów prawa materialnego, tj. art. 79 ust. 7 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten stanowi podstawę prawną wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności orzeczenia wydanego na podstawie art. 79 ust. 3 u.g.n., przy jednoczesnym pominięciu, że odesłanie w nim zawarte odnosi się wyłącznie do postępowania głównego przed kolegium, regulowanego w art. 78-80 u.g.n., nie zaś do odrębnych i samoistnych postępowań prowadzonych w trybach nadzwyczajnych;

2)

przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", oraz art. 61a k.p.a. poprzez uwzględnienie skargi, mimo że odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia w przedmiocie ustalenia opłaty z tytułu użytkowania wieczystego była prawidłowa i zasadna wobec cywilnoprawnego, nie zaś administracyjnego charakteru sprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w przyjętym przez ustawodawcę modelu samorządowe kolegium odwoławcze ma pełnić przede wszystkim funkcje mediacyjne w sporze pomiędzy użytkownikiem wieczystym nieruchomości a jej właścicielem. W przypadku niezawarcia ugody, kolegium wydaje orzeczenie, co nie oznacza, że sprawa dotycząca aktualizacji opłaty rocznej traci swój cywilnoprawny charakter. W dalszym ciągu nie jest bowiem sprawą indywidualną rozstrzygną przez organy administracji publicznej w drodze decyzji administracyjnej (art. 1 pkt 1 k.p.a.). Skarżący kasacyjnie wskazał ponadto, że przepis art. 79 ust. 7 u.g.n. zawiera odesłanie w zakresie stosowania niektórych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego do postępowania przed kolegium, a więc w postępowaniu głównym, którego celem jest zawarcie ugody lub wydanie orzeczenia, o którym mowa w art. 79 ust. 3 u.g.n. Z kolei postępowanie o stwierdzenie nieważności jest odrębnym postępowaniem, o samodzielnym charakterze oraz przedmiocie rozpoznania i rozstrzygnięcia. Tym samym postępowania w trybie nadzwyczajnym nie można uznać za "postępowanie przed kolegium", o którym mowa w art. 79 ust. 9 u.g.n., bowiem odesłanie to odnosi się jedynie do trybu procedowania regulowanego w art. 78-80 u.g.n.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną (...) Sp.j. w (...) wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie na rzecz uczestnika kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Strona w całości podzieliła stanowisko Sądu I instancji o dopuszczalności stosowania trybów nadzwyczajnych przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego do postępowania zakończonego orzeczeniem wydanym w trybie art. 79 ust. 3 u.g.n.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę okoliczności uzasadniające nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. Postępowanie kasacyjne zatem sprowadzało się do badania zasadności podstaw kasacyjnych przytoczonych w skardze kasacyjnej. Dokonując takiej oceny, Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Rozpoznawana sprawa dotyczyła postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) utrzymującego w mocy postanowienie tego organu, wydane na podstawie art. 61a k.p.a., to jest odmawiającego wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności orzeczenia w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego. Zdaniem organu administracyjnego, ze względów przedmiotowych, wskazane we wniosku nieważnościowym orzeczenie Kolegium nie było decyzją administracyjną, a zatem nie mógł mieć w stosunku do niego zastosowania, przewidziany procedurą administracyjną, nadzwyczajny tryb postępowania. Wspomniany wyżej wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczył orzeczenia, wydanego na skutek wniosku użytkownika wieczystego, zgłoszonego - na zasadzie art. 78 ust. 2 u.g.n.

W ocenie Sądu I instancji, odmowa wszczęcia przez Kolegium postępowania o stwierdzenie nieważności orzeczenia naruszała prawo, gdyż argumenty o cywilnoprawnym charakterze sporu pomiędzy użytkownikiem wieczystym a publicznym właścicielem nieruchomości nie są wystarczająco przekonujące do przyjęcia stanowiska o niestosowaniu do orzeczeń Kolegium przepisów k.p.a. w zakresie, w jakim kodeks normuje postępowania nadzwyczajne. Ponadto - jak wywiódł Sąd I instancji - forma działania, którą Kolegium rozstrzyga o oddaleniu wniosku lub o ustaleniu nowej wysokości opłaty oraz wykładnia językowa przepisów u.g.n. przemawiają za stanowiskiem przeciwnym.

Ze stanowiskiem Sądu I instancji nie można się jednak zgodzić.

Postępowanie o aktualizację rocznej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego, uregulowane było i jest w ustawach gruntowych. Obecnie normuje je ustawa o gospodarce nieruchomościami w art. 78-81. Istota jego polega na tym, że jeśli właściwy organ zamierza zaktualizować opłatę roczną z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej to, przed jej aktualizacją, powinien wypowiedzieć na piśmie użytkownikowi wieczystemu wysokość opłaty dotychczasowej. Użytkownik wieczysty może zaś (nie zgadzając się na zaproponowaną wysokość nowej opłaty) wnieść do samorządowego kolegium odwoławczego, właściwego ze względu na położenie nieruchomości, wniosek o ustalenie, że aktualizacja wspomnianej opłaty jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości. Wniosek ten użytkownik wieczysty - jak określa to art. 78 ust. 3 u.g.n. - składa przeciwko właściwemu organowi. Kolegium zaś po doręczeniu odpisu wniosku ww. organowi, wyznacza rozprawę, podczas której powinno dążyć do polubownego załatwienia sprawy w drodze ugody. Jeżeli do niej nie dojdzie, kolegium wydaje orzeczenie, od którego nie przysługuje odwołanie, bowiem zarówno użytkownik wieczysty, jak i właściwy organ mogą - na zasadzie art. 81 ust. 1 u.g.n. - wnieść sprzeciw, co jest równoznaczne z żądaniem przekazania sprawy do sądu powszechnego i powoduje, że kolegium przekazuje właściwemu sądowi akta sprawy wraz ze sprzeciwem, przy czym wniosek - wniesiony w trybie art. 78 ust. 1 u.g.n. - zastępuje w nim pozew a orzeczenie kolegium traci w ten sposób moc. Jest to więc postępowanie szczególne.

Istotnie zatem - jak zauważył Sąd Wojewódzki - postępowanie o aktualizację opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego przebiega w dwóch fazach. W pierwszym etapie, postępowanie to jest prowadzone przed samorządowym kolegium odwoławczym, w drugim zaś (jeśli do niego dojdzie) - toczy się przed sądem powszechnym, w drodze procesu cywilnego. Pomimo tego jednak, że w postępowaniu przed kolegium, na mocy art. 79 ust. 4 u.g.n., ma zastosowanie (jedynie odpowiednio) część przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, to jednak sprawa o aktualizację opłaty z tytułu użytkowania wieczystego ma w całości charakter cywilny. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 czerwca 2011 r. (sygn. akt I OSK 1457/10, Lex nr 1082652) odpowiednie w tym przypadku stosowanie przed kolegium części przepisów k.p.a. nie oznacza bowiem, że sprawa dotycząca opłaty z tytułu użytkowania wieczystego staje się sprawą administracyjną.

Nie można zgodzić się z Sądem I instancji, że za dopuszczalnością stosowania trybów nadzwyczajnych przewidzianych w k.p.a. wobec orzeczenia Kolegium przemawia przede wszystkim forma działania, którą Kolegium rozstrzyga o oddaleniu wniosku lub o ustaleniu nowej wysokości opłaty.

W uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2013 r. sygn. akt I OPS 12/13 zawarte zostały rozważania co do charakteru prawnego orzeczenia samorządowego kolegium odwoławczego, o którym mowa w art. 79 ust. 3 u.g.n. Wskazano tam, że orzeczenia przewidziane w art. 79 ust. 3 u.g.n. wydawane są w administracyjnej fazie postępowania aktualizacyjnego i nie dotyczą żadnych uprawnień czy obowiązków określonych bezpośrednio w przepisach prawa powszechnie obowiązującego. W powyższych kwestiach - jak wskazano w uchwale - nie ma sporu ani w judykaturze, ani doktrynie. W piśmiennictwie prawniczym zwracano uwagę na to, że samorządowym kolegiom odwoławczym powierzono rozpoznawanie sporów o wysokość opłaty za użytkowanie wieczyste, a więc sporów majątkowych o charakterze cywilnym. Skoro kolegia rozstrzygają merytorycznie spór cywilnoprawny, to akt kończący takie postępowanie nie stanowi decyzji administracyjnej. Przedmiotowe orzeczenia nie kwalifikują się do uznania ich za decyzje administracyjne. Stanowią one odrębny rodzaj rozstrzygnięcia, co specjalnie podkreślił ustawodawca, używając nazwy "orzeczenie" (J.P. Tarno, A. Wrzesińska-Nowacka, Postępowanie w sprawach opłaty za użytkowanie wieczyste, Samorząd Terytorialny nr 7-8 z 1995 r., str.109 i nast.). Prezentowany jest też odmienny pogląd, że użycie konkretnej nazwy aktu przez ustawodawcę nie musi przesądzać o pozadecyzyjnym charakterze rozstrzygnięcia. Użycie tej czy innej formuły nie ma znaczenia dla charakteru danego aktu jako decyzji, jeżeli jest to, zgodnie z art. 104 k.p.a., akt rozstrzygający merytorycznie indywidualną sprawę należącą do właściwości organu administracji państwowej. Spoglądając z takiej perspektywy na orzeczenie, to jawi się ono jako szczególny rodzaj decyzji administracyjnej (R. Sawuła, Postępowanie w sprawach opłaty za użytkowanie wieczyste..., Samorząd Terytorialny 1996/3 str. 38, M. Romańska "Wybrane zagadnienia materialne i procesowe z problematyki opłat rocznych za użytkowanie wieczyste gruntu"; Samorząd Terytorialny 2000/11 str.12 i nast.).

W orzecznictwie sądów administracyjnych dominował jednak i przeważa nadal pierwszy pogląd. W uzasadnieniu uchwały z dnia 20 maja 1996 r. sygn. I OPK 10/96 (ONSA 1997/1/8) Naczelny Sąd Administracyjny zaakcentował, że postępowanie przy rozstrzyganiu przez samorządowe kolegia odwoławcze sporów o wysokość opłaty za użytkowanie wieczyste, a więc sporów majątkowych o charakterze cywilnym, nie kończy się wydaniem decyzji administracyjnej, na którą przysługiwałaby skarga do sądu administracyjnego. W szeregu innych orzeczeń sądy wskazywały także, że wprawdzie z woli ustawodawcy przedmiotowy spór między użytkownikiem wieczystym a właściwym organem administracji, reprezentującym właściciela gruntu, ma rozstrzygać organ administracji, jakim jest samorządowe kolegium odwoławcze, to jednak zapadłe w tym zakresie orzeczenie nie jest decyzją administracyjną (orzeczenia NSA: z dnia 26 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 6/12 - Lex 1120684, z dnia 23 stycznia 2007 r. sygn. akt I OSK 306/06 i z dnia 14 kwietnia 2011 r. sygn. akt I OSK 367/11).

Należy podzielić powyższe zapatrywania sądów administracyjnych. Fakt, że organ administracji w sposób jednostronny kształtuje sytuację prawną indywidualnego podmiotu niepowiązanego z tym organem ani więzami zależności organizacyjnej, ani podległości służbowej, czyli użytkownika wieczystego, rozstrzygając co do istoty spór w przedmiocie opłaty, stosując przy tym część przepisów k.p.a. i ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie może przesądzać, że podejmowane w tym zakresie orzeczenie stanowi decyzję administracyjną. Rozstrzygające znaczenie w tym zakresie ma charakter sprawy oraz treść przepisów będących podstawą działania organu administracji, do którego właściwości należy załatwienie sprawy. Tylko wówczas, jeżeli z przepisów tych wynika, że wymagane jest jednostronne rozstrzygnięcie organu administracji o wiążących konsekwencjach obowiązującej normy prawa administracyjnego dla indywidualnie określonego podmiotu i konkretnego stosunku administracyjnego, to sprawa wymaga rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej (uchwała NSA z dnia 28 maja 2001 r. sygn. akt OPK 10/01, ONSA 2001/4/159). O tym, czy sprawa wymaga rozstrzygnięcia stosunku administracyjnego czy stosunku cywilnoprawnego decydują przepisy prawa materialnego łącznie kształtujące taki stosunek prawny. Zatem to normy prawa materialnego określające poszczególne rodzaje stosunku prawnego determinują charakter danej sprawy. Brak jest podstaw do zmiany kwalifikacji charakteru sprawy tylko z uwagi na tryb i stadium, w jakim jest ona rozpatrywana.

Omawiane orzeczenia samorządowych kolegiów odwoławczych zapadają w postępowaniu o charakterze administracyjnym, ale stanowiącym tylko jedną z faz procedury aktualizacyjnej, która zmierza do rozstrzygnięcia sporu odnoszącego się do cywilnego stosunku prawnego opartego na cywilnoprawnej umowie. Obowiązek uiszczania należnych opłat wynika z umowy, a ta prowadzi do nawiązania stosunku cywilnoprawnego. Niezależnie od tego, w jakim stadium spór powstały na tym tle zostanie rozstrzygnięty, cały czas mamy do czynienia z jedną sprawą dotyczącą prawa do świadczenia opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste. Sprawa ta w istotnym zakresie nie zmienia swego charakteru przez przeniesienie jej do załatwienia przez organ administracji publicznej. Postępowanie przed kolegium nie jest uruchamiane nowym wnioskiem w nowej sprawie. Inicjuje je wniosek, który jest specyficznym środkiem prawnym przysługującym wieczystemu użytkownikowi w przypadku wypowiedzenia mu niektórych warunków umowy, dokonanego w drodze cywilnoprawnej czynności właściwego organu działającego w imieniu właściciela gruntu. Sprawa aktualizacyjna zawisła w ten sposób przed kolegium nadal pozostaje w swej istocie materialnoprawną sprawą o świadczenie pieniężne o charakterze cywilnoprawnym, która jest objęta właściwością sądu powszechnego. Tym samym nie ma jakichkolwiek podstaw by przedmiotowe orzeczenie uznać za decyzję administracyjną.

W związku z przyjętym przez ustawodawcę rozwiązaniem dopuszczającym przy rozstrzyganiu sporów cywilnych mieszany tryb administracyjno-sądowy, Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w rozpoznawanej sprawie, ma świadomość możliwości występowania trudności przy prowadzeniu postępowania przed kolegium oraz istnienia w tym zakresie rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych i literaturze przedmiotu. Tym niemniej, co należy wyraźnie podkreślić, rozbieżność ta - w odniesieniu do judykatury - dotyczy w zasadzie tylko kwestii, tzw. incydentalnych.

Odnośnie natomiast do możliwości wszczynania i prowadzenia postępowań nadzwyczajnych w stosunku do orzeczenia wydanego przez kolegium, w związku z wnioskiem złożonym - na zasadzie art. 78 ust. 2 u.g.n. - stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego było zawsze jednolite i sprowadzało się do poglądu, że nie jest dopuszczalne prowadzenie postępowania w trybie nadzwyczajnym w stosunku do rozstrzygnięcia kolegium, stanowiącego ww. orzeczenie (vide wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 26 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 6/12, 13 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 367/11, 12 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 843/05 i 11 lipca 2013 r. sygn. akt I OSK 342/12).

Punktem wyjścia dla argumentacji przemawiającej za niedopuszczalnością stosowania w omawianej materii trybów nadzwyczajnych, jest przyjęcie poglądu, że wydawane przez kolegium orzeczenie nie jest decyzją administracyjną. Zwrócić przy tym należy uwagę, iż gdyby ustawodawca nie widział różnic pomiędzy decyzją a orzeczeniem, wydawanym w trybie art. 79 ust. 3 u.g.n., to nic nie stałoby na przeszkodzie, aby rozstrzygnięcie to określać właśnie mianem decyzji administracyjnej.

W szczególności, nie stał temu na przeszkodzie fakt, że postępowanie w sprawie aktualizacji rocznej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego ma charakter dwuetapowy. Wskazać bowiem w tym miejscu można na regulację, którą zawiera art. 160 k.p.a., mającą nadal zastosowanie w stosunku do określonej kategorii spraw. Przepis ten przewiduje również dwuetapowe postępowanie (najpierw administracyjne, a następnie przed sądem powszechnym), dotyczące roszczenia o charakterze cywilnym, bo o odszkodowanie, ale w tym przypadku art. 160 § 5 k.p.a. mówi wprost, że w postępowaniu przed organem rozstrzygnięcie w kwestii odszkodowania następuje w formie decyzji. Z tej przyczyny więc, orzecznictwo sądowoadministracyjne - w stosunku do decyzji wydawanej w trybie ww. przepisu - w zasadzie dopuszcza prowadzenie trybów nadzwyczajnych (wyrok NSA z 11 lipca 2013 r. sygn. akt I OSK 342/12).

Kolejne okoliczności wskazujące na odmienność orzeczenia, o jakim mowa w art. 79 ust. 3 u.g.n., od orzeczenia wydawanego w procedurze administracyjnej to wykonalność orzeczenia lub ugody, której kolegium nadało klauzulę wykonalności, w drodze egzekucji sądowej (art. 79 ust. 9 u.g.n.) oraz sposób inicjacji postępowania przed Kolegium. Postępowanie uregulowane w art. 78-81 u.g.n. wszczyna bowiem nie wniosek strony, jak w przypadku postępowań administracyjnych, ale wniosek "przeciwko właściwemu organowi" (art. 78 ust. 3 u.g.n.). Inaczej mówiąc, postępowanie inicjuje żądanie skierowane, podobnie jak pozew, przeciwko drugiej stronie.

Podkreślenia wymaga też, że wspomniane wyżej przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami zawierają szereg regulacji procesowych dotyczących postępowania o aktualizację rocznej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego, np. w kwestii właściwości (w tym również miejscowej) organu, obowiązujących terminów, rodzaju środka zaskarżenia (sprzeciw), czy właściwości miejscowej sądu. Charakterystyczne jest przy tym, że po wniesieniu sprzeciwu, kolegium przekazuje sądowi powszechnemu całe akta prowadzonej dotąd sprawy.

W związku z tym nie można zgodzić się ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie co do wykładni art. 79 ust. 7 u.g.n., wskazującej, że ponieważ nie ma w przytoczonej regulacji mowy o wyłączeniu pozostałych przepisów k.p.a. o postępowaniu (oprócz przepisów dotyczących odwołań i zażaleń), to w konsekwencji nie może być też mowy o wyłączeniu ze stosowania wobec orzeczeń Kolegium przepisów normujących postępowania nadzwyczajne.

Zawarte w art. 79 ust. 7 u.g.n. odesłanie do odpowiedniego stosowania do postępowania przed kolegium przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego stanowi wymienienie enumeratywne. Jeśliby bowiem ustawodawca zamierzał, by w tym postępowaniu stosowano generalnie Kodeks postępowania administracyjnego (choć odpowiednio i z wyłączeniem przepisów o odwołaniach i zażaleniach) to nie precyzowałby jednocześnie, jakie przepisy tego kodeksu mają w tym przypadku zastosowanie. Dokładne zaś określenie rozdziałów i działu (postępowanie) tego kodeksu, które mają odpowiednie zastosowanie w omawianym postępowaniu przed kolegium, prowadzi do wniosku, że przepisy te stanowią listę zamkniętą. Potwierdza ten tok myślowy także szczególna regulacja zawarta w art. 78 ust. 1 u.g.n. in fine, w której ustawodawca zaznaczył, by do doręczenia wypowiedzenia stosowano (wprost) przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. W postępowaniu tym nie stosuje się więc odpowiednio całego kodeksu postępowania administracyjnego, a jedynie wybrane przez ustawodawcę przepisy kodeksu (wyrok NSA z 11 lipca 2013 r. sygn. akt I OSK 342/12).

Biorąc powyższe pod uwagę, trudno zgodzić się z poglądem zaprezentowanym w zaskarżonym wyroku, że skoro przepis art. 79 ust. 7 u.g.n. przewiduje, iż w postępowaniu przed kolegium w sprawie aktualizacji rocznej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące postępowania, za wyjątkiem jedynie odwołań i zażaleń, to nie ma przeszkód, by mogły być w tym przypadku stosowane przepisy o trybach nadzwyczajnych. Nie można bowiem pominąć tego, że uregulowane w kodeksie postępowania administracyjnego postępowania nadzwyczajne dotyczą jedynie decyzji administracyjnej lub - na zasadzie art. 144 k.p.a. - zażalenia, a orzeczenie wydawane przez kolegium w omawianych sprawach nie jest takim rozstrzygnięciem. Skoro tak, to przy przyjęciu odpowiedniego stosowania do postępowania przed kolegium przepisów k.p.a. o postępowaniu (Działu II), zbędne było przez ustawodawcę zaznaczanie, że nie mają w tej sytuacji zastosowania przepisy o trybach nadzwyczajnych.

Ponadto, w sprawach administracyjnych postępowania nadzwyczajne pozostają w ścisłym związku z postępowaniem zwykłym. Uzasadnieniem dla ponowienia postępowania zakończonego decyzją administracyjną jest niezgodność zawartego w niej rozstrzygnięcia z ukształtowaną ex lege sytuacją prawną zainteresowanego, powstałą np. wskutek popełnionych przez organ uchybień wobec norm prawa materialnego czy procesowego. W ponownym postępowaniu organ dąży do ustalenia, czy popełnione uchybienia, przedłożone nowe dowody lub ujawnione okoliczności, mają wpływ na zmianę dokonanych wcześniej ustaleń. Wykazana współzależność orzeczeń rozstrzygających o przesłankach stwierdzenia nieważności wcześniejszego orzeczenia kolegium z regulacją materialnego prawa o gospodarowaniu nieruchomościami (co jest zwłaszcza widoczne przy badaniu przesłanki wynikającej z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - wydanie decyzji z rażący naruszeniem prawa) uzasadnia niestosowanie do orzeczeń kolegium nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego.

Ponadto, co jest istotne, tryb stwierdzenia nieważności decyzji dotyczy zarówno decyzji prawomocnych jak i nieprawomocnych. Wniesienie zatem wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia kolegium, wydanego w trybie art. 79 ust. 3 u.g.n., mogłoby konkurować z równolegle prowadzonym postępowaniem przed sądem powszechnym, któremu przecież kolegium było obowiązane przekazać akta całej sprawy.

Zauważyć należy także, że wprawdzie tryb nadzwyczajny może być stosowany w innych przypadkach niż w stosunku do decyzji administracyjnej i zażalenia, ale wyłącznie na zasadzie przepisu szczególnego. Taką sytuację przewiduje przykładowo art. 20 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz. 1418 z późn. zm.), który umożliwia zastosowanie przepisów: o stwierdzenie nieważności decyzji, o wznowienie postępowania i o uchyleniu lub zmianie decyzji, w stosunku do wydanych, w oparciu o poprzedni stan prawny, zaświadczeń. Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, regulujące postępowanie w sprawie aktualizacji rocznej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego, takiego szczególnego przepisu jednak nie zawierają.

Odnosząc powyższe do analizowanego stanu faktycznego, trzeba stwierdzić, że skoro na skutek wniosku (...) Sp. J. w (...), złożonego w trybie art. 78 ust. 2 u.g.n., zostało wydane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w (...) orzeczenie, to w stosunku do tego orzeczenia nie miały zastosowania przepisy o trybie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej.

W związku z powyższym, wniesienie wniosku o wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności przedmiotowego orzeczenia musiało skutkować odmową jego uwzględnienia. Zaskarżone zatem do Sądu Wojewódzkiego postanowienie Kolegium oraz postanowienie je poprzedzające nie naruszały prawa.

Należy ponadto podkreślić, że postanowienia wydawane na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. w związku z art. 79 ust. 7 u.g.n., rozstrzygają o istnieniu przesłanek podmiotowych i przedmiotowych jako warunków wszczęcia postępowania. Odmowa wszczęcia postępowania następuje, gdy podmiot wnoszący żądanie nie jest stroną lub gdy z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Zasadniczo rozstrzyganie w tym zakresie związane jest z prawem materialnym, co jest szczególnie widoczne przy badaniu legitymacji procesowej podmiotu wnioskującego o wszczęcie postępowania. Zaakcentowania wymaga więc to, że chociaż niektóre przepisy - stanowiące podstawę orzeczenia - są zamieszczone w ustawie procesowej, to mają charakter norm prawa materialnego. W piśmiennictwie przykładowo do norm materialnoprawnych zalicza się normy regulujące: przyznanie jednostce statusu strony, umorzenie postępowania (bezprzedmiotowość postępowania), stwierdzenie nieważności decyzji (B. Adamiak: Zagadnienia ogólne procesowego prawa administracyjnego (w:) System prawa administracyjnego, pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego, A. Wróbla, t. 9: B. Adamiak, J. Borkowski, A. Skoczylas: Prawo procesowe administracyjne, Warszawa 2010 s. 12-13).

W świetle tego, co wyżej zostało powiedziane, należało uznać, że w analizowanej sprawie, kwestią sporną była wyłącznie wykładnia prawa materialnego. Wprawdzie Sąd Wojewódzki w motywach zaskarżonego wyroku stwierdził, że wyrok oparł na przepisach art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., ale treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku dowodziła, że Sąd stwierdził jedynie naruszenie prawa materialnego, tj. art. 61a k.p.a. w związku z art. 79 ust. 7 u.g.n. Wskazany w skardze kasacyjnej przepis art. 61a k.p.a. musi być interpretowany w związku z przepisami prawa materialnego, które nie tylko wyznaczają rodzaj spraw załatwianych w formie decyzji administracyjnej, ale i normują inicjatywę co do powstania danej treści stosunku materialnoprawnego. Zatem to przepisy prawa materialnego decydują o tym, czy postępowanie administracyjne może zostać wszczęte.

Z tej przyczyny zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. okazał się zasadny.

W rezultacie więc uznając, że zaskarżony wyrok został wydany jedynie z obrazą prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny - z mocy art. 188, w związku z art. 151 i art. 193 p.p.s.a. - orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania oparto na przepisie art. 203 pkt 2 ww. ustawy procesowej.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.