Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2100521

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 7 lipca 2016 r.
I OSK 1425/16
Skarga wynikająca z art. 12 pkt 2 u.o.d.o.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 7 lipca 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 stycznia 2016 r., sygn. akt II SAB/Wa 820/15 w sprawie ze skargi T. K. na bezczynność Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych w przedmiocie rozpoznania skargi oddala skargę kasacyjną

Uzasadnienie faktyczne

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 14 stycznia 2016 r. (sygn. akt II SAB/Wa 820/15) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę T. K. na bezczynność Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych w przedmiocie rozpoznania skargi.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy.

W dniu 11 sierpnia 2014 r. na adres e-mail Biura Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych (kancelaria@giodo.gov.pl) wpłynęła skarga T. K. dotycząca nieprawidłowości w przetwarzaniu jego danych osobowych przez A. S.A. w M. Skarżący zarzucił w nim nieudzielenie odpowiedzi na wezwanie do usunięcia z bazy danych Spółki jego numeru telefonu, oraz wyraził pogląd, że wymienione podmioty dysponują jego danymi osobowymi nielegalnie.

Pismem z dnia 20 listopada 2014 r. Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych (dalej także jako: GIODO) wezwał skarżącego do uzupełnienia braków formalnych wniosku poprzez własnoręczne podpisanie skargi, względnie przesłanie dokumentu elektronicznego opatrzonego bezpiecznym podpisem elektronicznym oraz precyzyjne określenie przedmiotu żądania, a także do uiszczenia należnej opłaty skarbowej, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania.

Wobec powyższego T. K. pismem z dnia 2 grudnia 2014 r. złożył skargę na bezczynność GIODO.

GIODO pismem z dnia 13 stycznia 2015 r. poinformował skarżącego, że z uwagi na nieuzupełnienie w terminie braków formalnych wniosku został on pozostawiony bez rozpoznania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 10 marca 2015 r. odrzucił wspomnianą skargę na bezczynność z uwagi na niewyczerpanie drogi administracyjnej (sygn. akt II SAB/Wa 285/15).

Następnie w dniu 11 marca 2015 r. do organu wpłynął wniosek strony stanowiący wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, zaś w dniu 22 czerwca 2015 r. kolejna skarga na bezczynność w rozpoznaniu wniosku z 11 sierpnia 2014 r. Autor skargi ograniczył się do przytoczenia fragmentu opracowania "Ochrona danych osobowych - Komentarz", LEX 2011, z którego wynika, że dopuszczalne jest wniesienie skargi m.in. za pomocą poczty elektronicznej, jak też brak regulacji prawnej uprawniającej do pobrania opłaty skarbowej od skargi.

W odpowiedzi na skargę GIODO wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wspomnianym na wstępie wyrokiem oddalił skargę.

Sąd I instancji zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 61 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 23, dalej jako: k.p.a.) postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że inicjatorem postępowania chciała być strona, która w tym celu skierowała do organu skargę w dniu 11 sierpnia 2014 r. W takiej więc sytuacji, aby po stronie organu zaistniał obowiązek merytorycznego działania, wniosek inicjujący postępowanie administracyjne musiałby zostać skutecznie wniesiony (skutecznie, czyli w sposób odpowiadający wymogom prawa). Skoro wniosek złożony został w formie dokumentu elektronicznego, powinien spełniać wszystkie wymogi formalne, o jakich mowa w art. 63 § 3a k.p.a. W ocenie Sądu I instancji jeden z takich wymogów nie został spełniony.

W myśl zaś art. 63 § 3 k.p.a. podanie wniesione pisemnie powinno być podpisane przez wnoszącego. Stąd więc w sytuacji, gdy poza sporem pozostaje okoliczność, że wniosek z 11 sierpnia 2014 r. nie został podpisany przez jego autora, organ postąpił w sposób poprawny, wzywając stronę w trybie art. 64 § 2 k.p.a. do uzupełnienia tego braku formalnego, w terminie 7 dni oraz pouczając o skutkach jego niedochowania. Wobec niewykonania powyższego wezwania przez wnioskodawcę, po stronie organu powstało uprawnienie do pozostawienia skargi z 11 sierpnia 2014 r. bez rozpoznania.

Sąd I instancji zaznaczył, że nie wypowiadał się co do zasadności wzywania strony do uzupełnienia pozostałych (oprócz braku podpisu) braków formalnych. Sama bowiem okoliczność niepodpisania skargi sprawiała, że nie wywołała ona żadnych skutków prawnych.

Biorąc pod uwagę powyższe WSA w Warszawie uznał, że skoro organ podjął wszelkie kroki w celu nadania biegu skardze strony, a w sytuacji nieusunięcia przez stronę braków formalnych wniosku pozostawił go bez rozpoznania, tym samym zwolnił się w sposób skuteczny z zarzutu bezczynności.

Od opisanego wyroku skargę kasacyjną złożył T. K. wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania przez WSA w Warszawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono wyłącznie naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1.

art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 718, dalej jako: p.p.s.a.) i art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wydanie wyroku na podstawie okoliczności faktycznych, które nie wynikają z akt sprawy, a polegają na przyjęciu, że skarga z dnia 11 sierpnia 2014 r. była wnioskiem, o którym mowa w art. 18 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych, podczas gdy była ona skargą, o której mowa w art. 12 pkt 2 ustawy,

2.

art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 61 § 1, 63 § 3a, 63 § 3, 64 § 2 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, bowiem skarżący żądał wszczęcia postępowania administracyjnego, a wniosek nie spełniał wymogów formalnych, podczas gdy skargę należało uwzględnić, bowiem skarżący żądał wszczęcia postępowania skargowego, które regulują przepisy działu VIII k.p.a. i podpis nie jest wymagany.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał, że skarga z dnia 11 sierpnia 2014 r. była skargą, o której mowa w art. 12 pkt 2 ustawy o ochronie danych osobowych, podczas gdy Sąd musiał zakwalifikować skargę jako wniosek z art. 18 ust. 1 ww. ustawy. Nie wynika to wprost z uzasadnienia, jednak z całą pewnością zakwalifikował pismo jako wniosek wszczynający postępowanie administracyjne bowiem sprawdzał, czy pismo skarżącego spełniało warunki formalne dla pism inicjujących postępowanie administracyjne. Naruszenie to miało istotny wpływ na wynik postępowania, bowiem WSA oceniał zupełnie inny tryb postępowania, w którym warunki formalne zainicjowania działania organu administracji również są inne. Procedurę skargową regulują przepisy Działu VIII k.p.a., który nie wymaga podpisu, zaś skarga może zostać wniesiona w formie zwykłego dokumentu elektronicznego, czyli wiadomości e-mail.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że co do zasady Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargi kasacyjne na rozprawie w składzie trzech sędziów (art. 181 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie na podstawie art. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r. poz. 658) ma zastosowanie art. 182 § 2 i § 3 p.p.s.a. w dotychczasowym brzmieniu. Zgodnie z powołanymi przepisami Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, jeżeli jest ona oparta wyłącznie na podstawie art. 174 pkt 2, a strona, która wniosła skargę kasacyjną, zrzekła się rozprawy, zaś pozostałe strony, w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego. Jako że skarga kasacyjna w tej sprawie została oparta wyłącznie na podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. na naruszeniu przepisów postępowania, umożliwia to rozpoznanie jej na posiedzeniu niejawnym zgodnie z żądaniem strony, przy jednoczesnym braku żądania przeprowadzenia rozprawy przez stronę przeciwną.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje konkretną sprawę w granicach zarzutów skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny zostały wymienione w § 2 powołanego artykułu. W niniejszej sprawie nie występuje jednak żadna z wad, która stanowiłaby o nieważności postępowania sądowego prowadzonego przez WSA w Warszawie.

Wnoszący skargę kasacyjną zarzucił Sądowi I instancji, że podobnie jak GIODO błędnie potraktował jego pismo z dnia 11 sierpnia 2014 r. - przesłane do organu w formie e-mail - jako wniosek wszczynający postępowanie administracyjne, a nie skargę w rozumieniu przepisów Działu VIII k.p.a., która nie musi spełniać wymogów formalnych określonych w art. 63 k.p.a.

Stąd też w pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 12 pkt 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 2135 z późn. zm.) do zadań Generalnego Inspektora w szczególności należy wydawanie decyzji administracyjnych i rozpatrywanie skarg w sprawach wykonania przepisów o ochronie danych osobowych. Pojęcie skargi użyte w tym przepisie powinno być rozumiane szeroko, jako środek prawny służący zainteresowanym osobom do zgłaszania wszelkich nieprawidłowości w zakresie przetwarzania danych osobowych zarówno we własnych sprawach, jak też w sprawach innych osób. W przypadku, gdy skarga dotyczy sytuacji prawnej skarżącego organ ten jest władny i zobligowany do wszczęcia postępowania wyjaśniającego, którego celem jest ustalenie, czy dane osobowe skarżącego są w istocie przetwarzane, jeżeli tak, to w jakim celu i czy następuje to z poszanowaniem przepisów ustawy o ochronie danych osobowych. Ustalenia takie mogą zostać poczynione w ramach postępowania administracyjnego, prowadzonego, co do zasady według przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.

Rację ma wnoszący skargę kasacyjną, że przepisy Działu VIII k.p.a. "Skargi i wnioski" przewidują zdecydowanie mniej restrykcyjne wymogi formalne dla skargi niż przepisy ogólnego postępowania administracyjnego dla podania. Niemniej jednak należy podkreślić, że z uwagi na szeroki zakres przedmiotowy tego środka prawnego może się zdarzyć, że skarga wniesiona zostanie w sytuacji, która może być przedmiotem postępowania jurysdykcyjnego. Ustawodawca w przepisach k.p.a. przyjął generalną zasadę pierwszeństwa postępowania jurysdykcyjnego przed skargowym i transformacji skargi w odpowiedni środek postępowania jurysdykcyjnego. W sytuacji, gdy skarga pochodzi od strony i w istocie wyczerpuje znamiona czynności procesowej postępowania jurysdykcyjnego, stosownie do art. 233 k.p.a. powinna być zakwalifikowana jako odpowiednia czynność tego postępowania i zgodnie z przepisami odnoszącymi się do tego postępowania załatwiona (por. Z.R. Kmiecik, Wszczęcie ogólnego postępowania administracyjnego na żądanie - Ius Novum z 2008 r. nr 1, str. 128). Dlatego też jeżeli do GIODO wpływa skarga, która może stanowić podstawę do wszczęcia postępowania w indywidualnej sprawie organ ten powinien takie postępowanie przeprowadzić stosując odpowiednio przepisy k.p.a. Należy zwrócić uwagę, że zastosowanie przez GIODO środków prawnych określonych w art. 18 ustawy o ochronie danych osobowych następuje w formie decyzji administracyjnej, która może zostać wydana wyłącznie po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego.

Biorąc pod uwagę powyższe należy uznać, że zarówno GIODO, jak też Sąd I instancji właściwie zakwalifikowały pismo skarżącego z dnia 11 sierpnia 2014 r. jako wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego. W konsekwencji stanowisko Sądu I instancji, który uznał, że w rozpatrywanej sprawie brak było znamion bezczynności organu administracji publicznej, należy uznać za prawidłowe. GIODO, mimo nieprawidłowego pod względem formalnym wniosku skarżącego podjął wymagane prawem działania zmierzające do skutecznego wszczęcia postępowania, zgodnie z intencją wnioskodawcy (wezwanie do uzupełnienia braków formalnych). Skutek braku reakcji zainteresowanej strony na takie wezwanie nie może natomiast stanowić o opieszałości organu.

Skarżący kasacyjnie nie kwestionował, że pismo (e-mail) z dnia 11 sierpnia 2014 r. nie spełnia wymogów określonych dla pism wnoszonych w formie elektronicznej. Zgodnie z art. 63 § 3a k.p.a. podanie wniesione w formie dokumentu elektronicznego powinno być uwierzytelnione przy użyciu mechanizmów określonych w art. 20a ust. 1 albo 2 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne; zawierać dane w ustalonym formacie, zawartym we wzorze podania określonym w odrębnych przepisach, jeżeli te przepisy nakazują wnoszenie podań według określonego wzoru. Pismo przesłane przez skarżącego w formie e-mail takich wymogów nie spełniało.

Reasumując Naczelny Sąd Administracyjny za nieuzasadnione uznał zarzuty kasacyjne. W ocenie Sądu kasacyjnego WSA w Warszawie oparł swoje orzeczenie na okolicznościach wynikających z akt sprawy i tym samym nie naruszył art. 133 § 1 p.p.s.a., a uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w art. 141 § 4 p.p.s.a. W uzasadnieniu Sąd I instancji przedstawił bowiem opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu przed organem oraz przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, wskazując z jakich przyczyn i na podstawie jakich przepisów zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie, co umożliwiło przeprowadzenie kontroli instancyjnej ustaleń Sądu w kwestionowanym zakresie. Stąd też Sąd I instancji nie naruszył art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 61 § 1, art. 63 § 3a, art. 63 § 3, art. 64 § 2 k.p.a.

Mając na uwadze przedstawione wyżej argumenty Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.