Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2054527

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 26 września 2012 r.
I OSK 1409/12

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Lech (spr.).

Sędziowie: NSA Małgorzata Pocztarek, del. WSA Dariusz Chaciński.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 26 września 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 lutego 2012 r. sygn. akt III SA/Kr 723/11 w sprawie ze skargi E. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia (...) kwietnia 2011 r. nr (...) w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie faktyczne

Wyrokiem z dnia 9 lutego 2012 r., sygn. akt III SA/Kr 723/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę E. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia (...) kwietnia 2011 r. nr (...) w przedmiocie zasiłku celowego.

W uzasadnieniu Sąd wskazał na następujący stan sprawy: Burmistrz Miasta i Gminy W. decyzją z dnia (...) lutego 2011 r., Nr (...), na podstawie art. 2 pkt 1, art. 3 ust. 3 i 4, art. 4, art. 8, art. 18 ust. 1 pkt 4, art. 22 ust. 1, art. 39 pkt 1 ust. 2, art. 40, art. 102, art. 104, art. 106, art. 109, art. 110 ust. 7 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 z późn. zm.), odmówił E. D. przyznania świadczenia z pomocy społecznej w formie zasiłku celowego.

Organ podał, że w dniach 2 i 10 sierpnia 2010 r. do Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w W. wpłynęły wnioski E. D. o udzielenie pomocy z powodu szkód powstałych w budynku mieszkalnym oraz gospodarczym w wyniku wystąpienia niekorzystnych zjawisk atmosferycznych w dniach 27 i 28 lipca 2010 r. Komisja powołana ds. oszacowania strat powstałych w gospodarstwach domowych wskutek wystąpienia niekorzystnych zjawisk atmosferycznych, jakie miały miejsce na terenie Miasta i Gminy W., dokonała oględzin miejsca zalania i sporządziła protokół. W ocenie Komisji stan zawilgocenia, zabrudzenia i zamulenia podobny był do stanu stwierdzonego w czasie poprzedniej wizyty w dniu 12 lipca 2010 r. Zdaniem inspektora widoczne w części mieszkalnej budynku pęknięcia ścian nie były wynikiem zalań majowo - czerwcowych, lecz złego stanu technicznego z powodu wieloletniego braku bieżącej konserwacji i remontów.

Burmistrz Miasta i Gminy W. podniósł, że przyznawanie i wypłacanie zasiłków celowych na pokrycie wydatków związanych z klęską żywiołową należy do zadań zleconych z zakresu administracji rządowej, a ich realizacja musi odbywać się zgodnie z wytycznymi Wojewody. Organ pierwszej instancji stwierdził, że w przypadku E. D. zasadne było udzielenie pomocy finansowej na osuszenie piwnicy oraz zakup pieca. W związku z tym decyzją z dnia (...) lipca 2010 r., Nr (...), otrzymał on zasiłek celowy w kwocie 500 zł na osuszenie, odgrzybienie i odmulenie pomieszczeń piwnicznych, od której wniósł odwołanie. Następnie decyzją z dnia (...) września 2010 r., Nr (...), E. D. otrzymał zasiłek celowy w kwocie 1.800 zł na zakup i wymianę pieca CO. Zdaniem organu pierwszej instancji, z całości materiału dowodowego wynika, że poniesione szkody nie uniemożliwiają wnioskodawcy codziennego funkcjonowania, zabezpieczenia żywności, dostępu do wody pitnej, nie uniemożliwiły również zapewnienia opieki medycznej i zakupu leków.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia (...) kwietnia 2011 r., Nr (...), utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji, uznając, że została podjęta po przeprowadzeniu wyczerpującego postępowania administracyjnego, w trakcie którego ustalono sytuację osobistą i finansową E. D. oraz poniesione przez niego na skutek powodzi straty w budynku mieszkalnym.

Na tę decyzję E. D. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając naruszenie art. 30, art. 32, art. 68 ust. 3 i art. 69 Konstytucji RP oraz art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., przez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego i przez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, a także naruszenie art. 80 k.p.a., przez nierozpatrzenie całokształtu materiału dowodowego oraz przez nieocenienie na jego podstawie, czy okoliczności, stanowiące podstawę rozstrzygnięcia sprawy zostały udowodnione. Ponadto skarżący zarzucił naruszenie art. 40 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej przez odmowę udzielenia zasiłku celowego pomimo spełnienia warunków do jego przyznania.

Wyrokiem z dnia 9 lutego 2012 r., sygn. akt III SA/Kr 723/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę E. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia (...) kwietnia 2011 r. stwierdzając, że organy administracyjne obu instancji wydając zaskarżone decyzje nie naruszyły prawa.

Sąd - za organami - podkreślił, że skarżący dysponuje dochodem w wysokości 1098,81 zł miesięcznie, co - jak zauważył organ pierwszej instancji - znacznie przekracza kryterium dochodowe, o którym mowa w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. Poza tym miejsca zalania to pomieszczenia piwniczne, zwłaszcza kanał garażu poniżej poziomu gruntu, zaś widoczne pęknięcia ścian nie zagrażają bezpieczeństwu mieszkańców budynku i są wynikiem nie zalań, a złego stanu technicznego budynku z powodu wieloletniego braku bieżącej konserwacji i remontów. Sąd wskazał ponadto, że skarżący w związku z zalaniem pomieszczeń otrzymał pomoc społeczną w postaci zasiłków celowych - w kwocie 500 zł na osuszenie, odgrzybienie i odmulenie pomieszczeń piwnicznych decyzją z dnia 28 lipca 2010 r. i w kwocie 1800 zł na zakup i wymianę pieca centralnego ogrzewania decyzją z dnia 10 września 2010 r. Tym samym Sąd pierwszej instancji uznał, że organy administracyjne nie przekroczyły granic uznania administracyjnego.

Od wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 lutego 2012 r. skargę kasacyjną złożył E. D., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej, które nie zostały pokryte w całości ani w części.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1)

niewłaściwe zastosowanie art. 40 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej, a także niezastosowanie art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 2 tejże ustawy, które w stanie faktycznym sprawy powinny znaleźć zastosowanie;

2)

niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 z związku z naruszeniem przez organy postępowania administracyjnego prawa materialnego w postaci art. 67, art. 77 oraz art. 80 k.p.a.;

3)

niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 z związku z naruszeniem przez organy postępowania administracyjnego prawa materialnego w postaci art. 123 k.p.a.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd uzasadniając swoje stanowisko wskazał między innymi na znaczne przekroczenie przez skarżącego wartości dochodów wskazanych w art. 8 ustawy o pomocy społecznej. Tymczasem, art. 40 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej wyraźnie umożliwia uniezależnienie decyzji od kryterium dochodów.

Podniesiono ponadto, że zarówno Sąd, jak i organy administracyjne, nie wzięły pod uwagę niepełnosprawności skarżącego i dużych wydatków z tym związanych.

Skarżący kasacyjnie wskazał, że pomieszczenia piwniczne i garaż są integralną częścią domu, w której mieszka, a ich zły stan spowodowany zagrzybieniem i zamuleniem, może mieć negatywny wpływ na zdrowie. Piwnice oraz garaż służą często bowiem do przechowywania zapasów żywności, ubrań, sprzętów, co oznacza, że są wykorzystywane na co dzień.

Wątpliwości skarżącego kasacyjnie wzbudził również fakt braku w aktach sprawy protokołu z trzecich oględzin z dnia 8 października 2010 r. W takiej sytuacji nie można bowiem zweryfikować od strony merytorycznej, czy stan pomieszczeń był zbliżony, jak twierdzi organ, do stanu z poprzednich oględzin.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, choć uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie w pełni odpowiada prawu.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

W sytuacji gdy skarga kasacyjna zarzuca Sądowi pierwszej instancji wadliwie dokonaną kontrolę zaskarżonej decyzji wskutek niedostrzeżenia naruszeń prawa w postępowaniu administracyjnym, w pierwszej kolejności należy ocenić, czy rzeczywiście miały miejsce wytknięte w skardze kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania administracyjnego oraz czy naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tylko bowiem takie naruszenia przepisów mogłyby uzasadniać zastosowanie przez Sąd pierwszej instancji środka przewidzianego w art. 145 § 1 pkt 1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W niniejszej sprawie nie można Sądowi pierwszej instancji postawić skutecznie tych zarzutów, gdyż nie dopuścił się naruszeń, które miałyby wpływ na podjęte rozstrzygniecie. Przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stan faktyczny wskazuje na to, że w postępowaniu administracyjnym zgromadzono materiał dowodowy w zakresie wystarczającym dla oceny zaistnienia przesłanek określonych w przepisach ustawy o pomocy społecznej, zatem powyższy zarzut uznać należy za niezasadny.

Wyrażona zaś w art. 7 k.p.a. zasada prawdy obiektywnej odnosi się w równym stopniu do zakresu i wnikliwości postępowania wyjaśniającego i dowodowego, jak i do stosowania norm prawa materialnego, to jest do całokształtu przepisów prawnych służących załatwieniu sprawy. Organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a., a także obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia w myśl art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Oznacza to obowiązek podjęcia nie jakichkolwiek działań, lecz działań celowych, zmierzających do rozpatrzenia wniosku strony. Natomiast zgodnie z art. 80 k.p.a. wniosek dotyczący okoliczności faktycznych powinien być oparty na rozpoznaniu wszystkich dowodów w sprawie i to nie tylko z osobna, ale w powiązaniu ze sobą. Z zasady tej wynika konieczność wyjaśnienia wszystkich rozbieżności.

Przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stan faktyczny wskazuje na to, że w postępowaniu administracyjnym zgromadzono materiał dowodowy w zakresie wystarczającym dla oceny zaistnienia przesłanek określonych w przepisach ustawy o pomocy społecznej.

Tym samym zarzuty te należy uznać za nieusprawiedliwione.

W odniesieniu do naruszeń przepisów prawa materialnego trzeba podkreślić, że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości, o czym stanowi art. 2 ust. 1 powołanej ustawy. Konstrukcja tego przepisu wskazuje, że organy pomocy społecznej nie wyręczają obywatela z obowiązku wychodzenia w trudnej życiowo sytuacji, ale wymagają od niego aktywności w pokonywaniu niepomyślności życiowych (Ł. Borkowski, R. Krajewski, S. Szymański: Komentarz do ustawy o pomocy społecznej wraz ze zbiorem przepisów wykonawczych, Kutno 2006, s. 10). Przepis art. 3 ust. 1 ustawy stanowi, że pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Według art. 3 ust. 3 ustawy rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy.

Powyższe oznacza, że udzielając świadczeń z pomocy społecznej organ kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględniania potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Decyzje wydawane przez organ w tym zakresie opierają się zatem na uznaniu administracyjnym organu wydającego decyzję. Uznanie administracyjne obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb. Oczywiście działanie w trybie uznania administracyjnego nie oznacza dowolności przy wydawaniu decyzji, organy winny bowiem wykazać, że w konkretnej sprawie istniały przesłanki uzasadniające podjęte rozstrzygnięcie. Oznacza to jednak, że kontrola sądowa decyzji uznaniowych w przedmiocie pomocy społecznej, nie może sięgać do okoliczności z zakresu celowości wydatkowania świadczeń z pomocy społecznej.

Wskazać w tym miejscu należy, że w odróżnieniu od zasiłku, o którym mowa w art. 39 ustawy o pomocy społecznej, przyznanie zasiłku, o którym mowa w art. 40 tej ustawy nie jest uzależnione od spełnienia kryterium dochodowego. Niezasadnie zatem Sąd pierwszej instancji uznał, że przy zastosowaniu art. 40 powołanej ustawy zasadą jest w dalszym ciągu stosowanie kryterium dochodowego, a niejako wyjątkiem jest przyznanie na podstawie tego przepisu zasiłku celowego niezależnie od kryterium dochodowego. Taka interpretacja art. 40 ustawy - choć błędna - to jednak nie ma wpływu na zasadność podjętego przez Sąd rozstrzygnięcia.

Konieczność remontu domu będąca następstwem wystąpienia powodzi wyłącza zastosowanie art. 39 tej ustawy. Tak więc przepisy art. 39 i 40, mimo, iż dotyczą tego samego rodzajowo świadczenia (zasiłku celowego), to wymagają ustalenia przez organ innych przesłanek uzasadniających przyznanie pomocy pieniężnej.

Zgodnie z art. 40 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, zasiłek taki "może być przyznany" również osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej. Ze sformułowania tego wynika, że decyzje wydawane na podstawie tego przepisu mają charakter uznaniowy.

Zaznaczyć w tym miejscu należy, że pomoc ta nie stanowi rekompensaty, odszkodowania, czy zadośćuczynienia ze strony Państwa, ma zaś służyć obywatelom w najcięższych dla nich sytuacjach życiowych, kiedy ich podstawowe potrzeby egzystencjalne nie mogą być przez nich zaspokojone we własnym zakresie.

Nie ulega bowiem wątpliwości, że w przypadku powodzi, pomoc powinna być skierowana do osób zamieszkujących w domach czy lokalach mieszkalnych, które uległy zniszczeniu bądź uszkodzeniu i które przez to znalazły się w trudnej sytuacji życiowej, jakiej nie są w stanie same, przy wykorzystaniu własnych zasobów i możliwości przezwyciężyć (między innymi usunąć zaistniałe zniszczenia), czyli utraciły "dach nad głową" i nie są w stanie same sprostać zaistniałej sytuacji.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, za Sądem pierwszej instancji uznał, że organy administracyjne orzekające w niniejszej sprawie nie przekroczyły granic uznania administracyjnego odmawiając skarżącemu przyznania zasiłku. Jak bowiem wynika z akt niniejszej sprawy, organy dokładnie ustaliły sytuację skarżącego, wyjaśniły, dlaczego odmówiono mu przyznania przedmiotowego zasiłku wskazując, że w związku z zalaniem otrzymał on już pomoc społeczną w postaci zasiłków celowych na osuszenie, odgrzybienie i odmulenie pomieszczeń piwnicznych w kwocie 500 zł - decyzją z dnia 28 lipca 2010 r. oraz otrzymał pomoc w kwocie 1800 zł na zakup pieca centralnego ogrzewania - decyzją z dnia 10 września 2010 r., na co również wskazał Sąd pierwszej instancji. Świadczy to o tym, że pomoc została skarżącemu udzielona. Podkreślić natomiast należy, iż z opinii biegłego wynika, że widoczne pęknięcia ścian budynku nie były wynikiem zalania, lecz złego stanu technicznego z powodu wieloletniego braku bieżącej konserwacji i remontów. Uznać zatem należy, że organ szacując wartość szkód powstałych w wyniku powodzi zasadnie nie poszerzył ich zakresu.

Wobec tego nie zasługują na uwzględnienie zarzuty skargi kasacyjnej o naruszeniu w zaskarżonym wyroku art. 40 ustawy o pomocy społecznej.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji.

--6

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.