Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1771904

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 20 lutego 2015 r.
I OSK 1399/13
Związek funkcjonalny nieruchomości ziemskiej z rolniczą częścią majątku ziemskiego.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.).

Sędziowie: NSA Wojciech Mazur, del. WSA Olga Żurawska-Matusiak.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 20 lutego 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H.H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lutego 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 1006/12 w sprawie ze skargi H. H. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia (...) marca 2012 r. nr (...) w przedmiocie reformy rolnej oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie faktyczne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 lutego 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 1006/12 oddalił skargę H. H. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia (...) marca 2012 r. nr (...) w przedmiocie reformy rolnej.

Przedstawiając w uzasadnieniu stan faktyczny i prawny sprawy, Sąd wskazał, że Wojewoda (...) decyzją z (...) stycznia 2004 r. - po rozpatrzeniu wniosku A. S. - odmówił stwierdzenia, że zespół zamkowo-pałacowo-parkowy w R., obejmujący m.in. ruiny zamku (...), stanowiący obecnie działki o (...) o łącznej powierzchni 5,37 ha, wchodzący w skład majątku ziemskiego w R. o całkowitej powierzchni 488,1 ha, stanowiący byłą własność J. S, nie podpadał pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13), zwanego dalej: "dekretem".

Od powyższej decyzji odwołał się A. S.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z (...) czerwca 2008 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Na skutek rozpatrzenia skargi wniesionej przez A. S. na decyzję organu odwoławczego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 27 stycznia 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 1359/08 uchylił decyzje z dnia (...) czerwca 2008 r. i z dnia 28 stycznia 2004 r. W uzasadnieniu orzeczenia podano, że przy rozpoznawaniu przez organy sprawy doszło do naruszenia art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, jak również naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., albowiem organy nie wyjaśniły, czy zespół zamkowo-pałacowo-parkowy był niezbędny do prowadzenia produkcji rolniczej w majątku ziemskim w R. Sąd wskazał, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, organ orzekający uwzględni wskazaną w wyroku wykładnię art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o uznaniu za wchodzące w skład nieruchomości ziemskiej tylko takie nieruchomości, które nie będąc gruntami rolnymi stanowiąc zespół zamkowo-pałacowo-parkowy, nie mogły funkcjonować bez części wykorzystywanej rolniczo, ale i część wykorzystywana rolniczo nie mogła prawidłowo funkcjonować bez zespołu zamkowo-pałacowo-parkowego.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Wojewoda (...) decyzją z dnia (...) lipca 2011 r. stwierdził, że: 1) pochodzące z nieruchomości ziemskiej R., objęte wykazem hipotecznym Iwh 225 księgi tabularnej gm. kat. R. parcele budowlane część pb 1, pb 12, pb 13 oraz parcele gruntowe część pgr 1, część pgr 26, pgr 27, część pgr 562 w granicach odpowiadających aktualnej działce nr (...) o pow. 1,7948 ha oraz parcela budowlana pb 11 oraz część parceli gruntowej pgr 562 w granicach odpowiadających m.in. aktualnej działce ewidencyjnej nr (...) o pow. 0,0684 ha nie podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu; 2) pochodzące z nieruchomości ziemskiej R., objęte wykazem hipotecznym Iwh 225 księgi tabularnej gm. kat. R. część parceli budowlanej pb 1 oraz część parceli gruntowej pgr 1 i część pgr 562 w granicach odpowiadających aktualnej działce ewidencyjnej nr (...) o pow. 0,1746 ha, parcela budowlana pb 3 oraz część parceli gruntowej (...) i część pgr 1 w granicach odpowiadających aktualnym działkom ewidencyjnym nr (...) pow. 0,6249 ha i nr (...) o pow. 0,0054 ha, parcele gruntowe pgr 8 i część pgr 1 w granicach odpowiadających aktualnym działkom ewidencyjnym nr (...) o pow. 0,7169 ha i nr (...) o pow. 0,6346 ha podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu.

Uzasadniając decyzję Wojewoda wskazał, że zespół pałacowo - parkowy w R. nie mógł realizować celów reformy rolnej, gdyż dwór wraz z parkiem, gazonem i podwórzem nie stanowił nieruchomości ziemskiej o charakterze rolniczym, a spełniał funkcję mieszkalno - rekreacyjno - wypoczynkową. Część nieruchomości, na której znajdują się zabudowania fortyfikacyjne z XVI w. oraz plac zamkowy nieurodzajny także - zdaniem Wojewody-nie podpadały pod przepisy dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej. Natomiast pozostała część nieruchomości ziemskiej stanowiąca w większości grunty orne oraz działki zabudowane budynkami gospodarczymi, takimi jak stajnie, obory i stodoły w ocenie Wojewody miała charakter stricte rolniczy, przez co podpadała pod art. 2 ust. 1 lit. e dekretu.

Od pkt 1 powyższej decyzji odwołał się H. H., wnosząc o uchylenie decyzji w tym zakresie, tj. w części dotyczącej działek nr (...).

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z (...) marca 2012 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji w części objętej odwołaniem.

W uzasadnieniu podano, że przedmiotem zaskarżenia jest decyzja w zakresie dotyczącym działek o aktualnych numerach ew. (...). Według opinii porównującej oznaczenia działek w ewidencji gruntów z oznaczeniami w starym katastrze, sporządzonej przez geodetę uprawnionego J. T. z 18 kwietnia 2011 r., w skład aktualnej działki (...) weszły parcele budowlane pb 1/1, pb 12, pb 13 oraz parcele gruntowe pgr 1/1, część pgr 1/2, część pgr 26, pgr 27 oraz część pgr 562/2. Według planu sytuacyjnego sporządzonego w 1954 r. przez mierniczego Z. S. na parceli budowlanej pb 1/1 znajdowały się dom mieszkalny (dwór, w którym mieszkała rodzina S.), pb 12 i pb 13 - budynek nieistniejący (przypuszczalnie budynek gospodarczy dla służby dworskiej, kuchnia), pgr 1/1 i część pgr 26 - park, pgr 27 oraz część pgr 1/1 - ogród. Dwór w R. wraz z otaczającym go parkiem w kwietniu 1951 r. został wpisany do rejestru zabytków decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. Jak wynika z protokołu z 24 lipca 1946 r. w sprawie przekazania resztówki R. na rzecz Gminnej Spółdzielni Samopomocy Chłopskiej w R., w parku (po zachodniej stronie dworu) znajdowały się drzewa rozmaitych gatunków oraz krzewy. Były również trzy dęby pochodzące z XVI w., które zostały uznane za zabytek. Drzewa parkowe znajdowały się także pomiędzy budynkami na resztówce i na podwórzu. Po wschodniej stronie dworu znajdował się kolisty gazon z kwiatami. Świadek Z. G. zeznała, że zespół zabudowań dworu i parku był ogrodzony, budynek pałacu nie był bezpośrednio związany z gospodarstwem, a służył jedynie do mieszkania oraz zabaw i spotkań dla przyjaciół rodziny S. O ogrodzeniu zespołu pałacowo - parkowego świadczy także notatka służbowa z oględzin nieruchomości z 14 listopada 2003 r., w której stwierdzono, że działka (...) jest częściowo ogrodzona ogrodzeniem trwałym. Świadek S.H. wskazała, że przy pałacu był budynek, w którym mieszkały pokojówki, rządca, kucharki i inna służba dworska. Natomiast świadek S. G. zeznał, że za pałacem znajdował się ogród typowo kwiatowy. Natomiast w skład aktualnej działki (...), stanowiącej drogę dojazdową do dworu, weszła parcela budowlana pb 11 oraz część parceli gruntowej (...). Parcela (...) powstała z parceli (...) oznaczonej w katastrze jako plac zamkowy nieurodzajny a na parceli budowlanej pb 11 prawdopodobnie znajdowała się studnia. W oparciu o przedstawiony materiał dowodowy oceniono, że ww. parcele katastralne wchodzące w skład aktualnych działek (...) i (...) nie pozostawały w funkcjonalnej zależności z gospodarstwem rolnym.

Zdaniem organu odwoławczego możliwe było funkcjonowanie części nieruchomości ziemskiej w R. służącej produkcji rolnej bez części nieruchomości objętej przedmiotem odwołania. Świadczy o tym brak fizycznego, architektonicznego przystosowania dworu do administrowania częścią gospodarczą. Zespół pałacowo - parkowy w R. mógł funkcjonować niezależnie od części folwarcznej, gdyż zatrudniony w majątku rządca nie wykorzystywał części dworskiej do zarządzania folwarkiem. Wykazana okoliczność, że dwór wraz z parkiem znajdował się w bezpośrednim sąsiedztwie części nieruchomości służącej produkcji rolnej jest niewystarczająca do uznania, że dwór nie mógł prawidłowo funkcjonować bez części gospodarczej i odwrotnie.

Wobec tego, nietrafne w ocenie Ministra są zarzuty odwołującego się o bezsprzecznej zależności dworu względem gospodarstwa rolnego. Zeznania świadków potwierdzają, że pałac służył właścicielce wyłącznie jako mieszkanie, a nie miejsce służące prowadzeniu działalności rolniczej. W postępowaniu dowodowym nie wykazano, aby zatrudniony w majątku rządca wykorzystywał dwór do sprawowania zarządu. Fakt jego zatrudnienia świadczy o tym, że właścicielka ograniczała się tylko do pełnienia nadzoru właścicielskiego nad majątkiem. Z zebranego materiału dowodowego nie wynika, aby dwór był architektonicznie przystosowany do sprawowania w nim funkcji zarządczych, gdyż w pałacu nie znajdowały się kantor, czy biuro, gdzie można byłoby przyjmować interesantów lub wypłacać wynagrodzenia pracownikom folwarcznym. Trudno zatem w tym wypadku mówić o istnieniu związku funkcjonalnego. Co więcej, fakt zamieszkiwania właściciela na terenie nieruchomości ziemskiej nie może decydować o istnieniu związku funkcjonalnego. Argument odwołującego się odnoszący się do kwestii finansowania dworu ze środków finansowych generowanych przez majątek rolny i utrzymywania z nich osób mieszkających we dworze, co miało świadczyć o funkcjonalnej zależności części rezydencjalnej od gospodarczej, zdaniem organu odwoławczego, nie decyduje o istnieniu takiej zależności.

Na gruncie zebranego materiału dowodowego nieuprawniona jest teza niebudzącej wątpliwości zależności finansowej dworu od nieruchomości rolnych. W aktach sprawy nie znajdują się żadne dowody czy to w postaci zeznań świadków, czy dokumentów świadczące o takiej okoliczności. Gdyby nawet teza taka zostałaby udowodniona, to i tak nie może to stanowić o istnieniu funkcjonalnej zależności tych części nieruchomości względem siebie. Kwestia ta nie jest związana z obiektywnymi cechami określonej nieruchomości ziemskiej, lecz jest następstwem utrzymywania pewnych zwyczajów lub przyjmowania nowych rozwiązań organizacyjnych w następstwie bieżących decyzji osób sprawujących zarząd właścicielski.

Organ wskazał, że postawiona przez skarżącego teza, iż majątek, w którym zdecydowaną większość stanowiły grunty orne, dostarczał żywność dla mieszkańców pałacu jest błędna. Jak wynika z protokołu przejęcia majątku R. z 22 lutego 1945 r. łączny obszar majątku wynosił (...) ha, w tym grunty orne stanowiły powierzchnię (...) ha. Grunty orne nie stanowiły zatem zdecydowanej większości względem całej powierzchni majątku jak twierdzi odwołujący. Nieznajdujący potwierdzenia w materiale dowodowym jest także zarzut wykorzystywania przez mieszkańców pałacu żywności wytwarzanej przez majątek. Gdyby nawet taka okoliczność została potwierdzona, to i tak nie ma ona istotnego znaczenia dla ustalenia istnienia związku funkcjonalnego między zespołem pałacowo - parkowym, a częścią nieruchomości służącą produkcji rolnej.

Dalej organ odnosząc się do argumentacji odwołującego się, iż na dzień 13 września 1944 r. pałac nie był wyodrębniony jako osobna nieruchomość, przez co w całości podlegał przepisom dekretu o reformie rolnej, odwołał się do przytoczonego wcześniej orzecznictwa sądowoadministracyjnego, w świetle którego taka okoliczność nie może mieć istotnego znaczenia.

Nie ma także znaczenia, zdaniem Ministra, czy nastąpiło prawne wydzielenie działek, istotne natomiast jest czy możliwe jest faktyczne określenie granic nieruchomości ziemskiej, która nie służyła ze swej natury produkcji rolnej. Część zespołu pałacowo - parkowego znajdującego się obecnie na działce ewidencyjnej nr (...) oraz droga dojazdowa do pałacu stanowiąca działkę nr (...), które to działki są przedmiotem odwołania, były faktycznie oddzielone od części nieruchomości ziemskiej służącej produkcji rolnej (przytoczone wyżej zeznania świadka o ogrodzeniu dworu i parku). Nieprawdziwe jest twierdzenie odwołującego się, że w bezpośrednim sąsiedztwie pałacu na działkach (...),(...), (...) i (...) znajdowały się tereny i zabudowania gospodarcze, takie jak obory, chlewy, stajnie, spichlerze, czworaki, ogród czy budynek bramny, w którym znajdowały się piwnice, gdzie przechowywano płody rolne. Z zebranego materiału dowodowego wynika, że obory, chlewy, stajnie, spichlerze i czworaki znajdowały się na działkach (...), które to działki zgodnie z decyzją Wojewody podpadały pod działanie dekretu o reformie rolnej ze względu na swój rolniczy charakter. Ogród, o którym wspomina odwołujący znajdował się na działce (...), jednak jak wynika z zeznań świadków był to ogród typowo kwiatowy i nie mógł on służyć produkcji rolnej. Natomiast zabytkowy budynek bramny, stanowiący część dawnych fortyfikacji z drugiej połowy XVI wieku, znajdował się na działce (...). Decyzja Wojewody nie została zaskarżona w stosunku do działki nr (...), wobec czego nieuzasadnione jest podnoszenie zarzutów odnośnie tej działki.

Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł H. H.

Oddalając skargę Sąd uznał, że decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia (...) marca 2012 r. odpowiada prawu.

W pierwszej kolejności Sąd wskazał, że zasadnicze znaczenie dla określenia zakresu zastosowania art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN ma ustalenie znaczenia terminu "nieruchomość ziemska". Obecnie w orzecznictwie sądowym (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z 5 czerwca 2006 r. sygn. akt OPS 2/06, publ. ONSAiWSA 2006/5 poz. 123; uchwała składu 7 sędziów NSA z 10 stycznia 2011 r., sygn. akt OPS 3/10, ONSAiWSA 2011/2 poz. 23) ukształtował się pogląd, zgodnie z którym na gruncie tego przepisu, na cele reformy rolnej mogły być przeznaczone tylko te nieruchomości ziemskie, które odpowiadały celom wskazanym w art. 1 ust. 2 dekretu. Nie może tu zatem chodzić o wszystkie nieruchomości, które mogły być nazwane, jako ziemskie, ale o pewną ich grupę, przydatną do realizacji określonych celów, które zostały wyczerpująco wymienione w art. 1 ust. 2 lit. a, b, c, d i e dekretu. Nie bez znaczenia pozostaje też pogląd Trybunału Konstytucyjnego wyrażony w uchwale z dnia 19 września 1990 r., sygn. akt W 3/89 (OTK z 1990 r., poz. 26, s. 174), że pod pojęciem "nieruchomość ziemska" używanym w dekrecie o przeprowadzeniu reformy rolnej, należy rozumieć nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym, tzn. takie, które są lub mogą być wykorzystywane do produkcji roślinnej, zwierzęcej czy sadowniczej.

Sąd stwierdził, że w sprawach dotyczących podpadania bądź niepodpadania określonych nieruchomości pod działanie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej organy muszą zatem ustalać, czy wszystkie nieruchomości wchodzące w skład konkretnej nieruchomości ziemskiej miały bezpośrednio charakter rolniczy bądź, w przypadku braku takiego stwierdzenia, były funkcjonalnie związane z taką nieruchomością ziemską i mogły być przeznaczone na cele dekretu. Już w wyroku z 27 stycznia 2009 r. Sąd podkreślił, iż w rozpoznawanej sprawie niewątpliwym jest fakt, że zespół zamkowo - pałacowo - parkowy w R. nie służył produkcji rolniczej. Przedmiotem wyjaśnienia należało zatem uczynić okoliczność, czy zespół ten mógł funkcjonować bez części majątku ziemskiego wykorzystywanego do produkcji rolniczej oraz okoliczność, czy część majątku wykorzystywana do produkcji rolniczej mogła funkcjonować bez tego zespołu. Sąd podzielił w tej kwestii stanowisko organu, że możliwe było funkcjonowanie części nieruchomości ziemskiej w R. służącej produkcji rolnej bez części nieruchomości objętej przedmiotem odwołania. Świadczy o tym brak fizycznego, architektonicznego przystosowania dworu do administrowania częścią gospodarczą. Zespół pałacowo - parkowy w R. mógł funkcjonować niezależnie od części folwarcznej, gdyż zatrudniony w majątku rządca nie wykorzystywał części dworskiej do zarządzania folwarkiem. Fakt jego zatrudnienia świadczy o tym, że właścicielka ograniczała się tylko do pełnienia nadzoru właścicielskiego nad majątkiem. Z zebranego materiału dowodowego nie wynika, aby dwór był architektonicznie przystosowany do sprawowania w nim funkcji zarządczych, gdyż w pałacu nie znajdowały się kantor czy biuro, gdzie można byłoby przyjmować interesantów lub wypłacać wynagrodzenia pracownikom folwarcznym.

Wszystko to, zdaniem Sądu, dało podstawy organom do stwierdzenia, że zespół pałacowo - parkowy w R. nie mógł realizować celów reformy rolnej, gdyż dwór wraz z parkiem, gazonem i podwórzem nie stanowił nieruchomości ziemskiej o charakterze rolniczym, a spełniał funkcję mieszkalno - rekreacyjno - wypoczynkową. Zebrany przez organy materiał nie dał podstaw do stwierdzenia związku funkcjonalnego i gospodarczego między zespołem pałacowo - parkowym, a pozostałą częścią majątku ziemskiego, który wyraźnie wskazywałby, że zespół ten stanowił centrum zarządzania wytwórczością rolną w majątku ziemskim, bez którego wytwórczość ta nie mogłaby prawidłowo funkcjonować. Za przeciwną tezą nie może przemawiać nawet bezpośrednie sąsiedztwo z częścią nieruchomości służącej produkcji rolnej, brak prawnego wyodrębnienia działek, nieudowodnione, a podnoszone przez skarżącego okoliczności zależności finansowej dworu od nieruchomości rolnej i wykorzystywania przez mieszkańców pałacu żywności wytwarzanej przez majątek.

W ocenie Sądu, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sposób wyczerpujący wyjaśnił przesłanki, jakimi kierował się przy wydawaniu zaskarżonej decyzji. Ustalenia w zakresie przesłanek niezbędnych do orzeczenia, że nieruchomość obejmująca działki nr (...) i (...) nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, zostały właściwie poczynione, ocenione i udowodnione w całym toku postępowania administracyjnego (art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.), a w konsekwencji przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Sąd nie podzielił ponadto twierdzenia skarżącego, że zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem art. 107 § 1 k.p.a. przez brak wskazania adresata, w efekcie zaistnienia przesłanki nieważnościowej z art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. i żądania stwierdzenia nieważności ww. decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł H. H., zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu:

1.

naruszenie prawa materialnego, tj. art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej przez błędną wykładnię pojęcia "nieruchomość ziemska" oraz wypracowanego w doktrynie i orzecznictwie pojęcia "związek funkcjonalny" dotyczącego relacji pomiędzy gospodarstwem rolnym a zespołem zamkowo-pałacowo-parkowym,

2.

naruszenie prawa procesowego, tj. art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., polegające na błędnym ustaleniu stanu sprawy, w związku z przyjęciem, iż Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postąpił zgodnie z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., ustalając, że zespół zamkowo-pałacowo-parkowy w R. nie pozostawał w funkcjonalnym związku z całą nieruchomością rolną J. S. i nie był niezbędny do prowadzenia produkcji rolniczej w majątku ziemskim w R.

Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zdaniem skarżącego przy interpretacji pojęcia "nieruchomość ziemska" nieprawidłowe jest badanie zarówno przez organy administracji, jak również sąd administracyjny, czy nieruchomości o charakterze nie rolnym mogły prawidłowo funkcjonować bez gospodarstwa rolnego i odwrotnie. Tak jak wskazano to bowiem w skardze, a co nie zostało uwzględnione przez Wojewódzki Sąd Administracyjny funkcjonalność poszczególnych elementów nieruchomości ziemskiej nie musi mieć bowiem charakteru wyłącznego. Poszczególne elementy nieruchomości ziemskiej stanowiącej zorganizowane gospodarstwo rolne, również takie jak dwór, budynek, w którym mieszkała służba i zarządca, plac, czy droga mogą bowiem funkcjonować samodzielnie i to niekoniecznie w związku z prowadzoną działalnością rolniczą. Kluczowe jest jednak to, czy elementy te stanowią zorganizowaną całość gospodarczą związaną z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Przy takiej definicji również zabudowania mieszkalne, służące do celów mieszkaniowych dla rolników również wchodzą w skład nieruchomości ziemskiej. Ponadto, analiza ta powinna być dokonywana z punktu widzenia uwarunkowań dotyczących lat czterdziestych XX wieku, a nie spojrzenia na nieruchomość ziemską z punktu widzenia dnia dzisiejszego.

Odnośnie drugiego z podniesionych zarzutów, skarżący wskazał, że organy oraz Sąd pierwszej instancji błędnie zinterpretował pojęcie "związek funkcjonalny" pomiędzy gospodarstwem rolnym a zespołem zamkowo-pałacowo-parkowym. Nawet gdyby z ostrożności przyjąć, podobnie jak uczynił to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 27 stycznia 2009 r., że zespół zamkowo-pałacowo-parkowy w R. nie służył produkcji rolniczej, to kluczowe dla rozstrzygnięcia było wyjaśnienie, czy zespół ten mógł funkcjonować bez części majątku ziemskiego wykorzystywanego do produkcji rolniczej oraz okoliczność, czy część wykorzystywana do produkcji rolniczej mogła funkcjonować bez tego zespołu. Zdaniem skarżącego kasacyjnie należy jednoznacznie stwierdzić, iż więź pomiędzy poszczególnymi nieruchomościami majątku ziemskiego nie sprowadza się tylko do właściwości poszczególnych nieruchomości, ich usytuowania względem siebie, ale stanowi wynik świadomej działalności danego podmiotu majątku ziemskiego. Analizując gospodarstwo z funkcyjnego punktu widzenia należy zwrócić uwagę na wszystkie elementy, które wpływają na takie ujęcie, zwłaszcza wtedy, gdy jest ono traktowane jako forma prowadzenia działalności gospodarczej. Powiązania funkcjonalne, jakie zwykle występują w ramach gospodarstwa rolnego wskazują dość ścisłą współzależność ośrodka centralnego, jakim z reguły był pałac lub dwór z pozostałą częścią nieruchomości ziemskiej. Stąd też nie można zgodzić się z argumentacją przedstawioną w zaskarżonym wyroku, iż zespół zamkowo-pałacowo-parkowy nie mógł być wykorzystywany do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie. Tym bardziej, że nie zostało wyjaśnione, czy w pałacu znajdowało się jakieś pomieszczenie o charakterze biurowym.

W ocenie skarżącego nieuzasadnione było zmarginalizowanie przez Wojewódzki Sądu Administracyjny faktu, iż na dzień 13 września 1944 r. pałac nie był wyodrębniony jako osobna nieruchomość. Sąd nie uwzględnił bowiem, iż z mapy ewidencyjnej majątku bezspornie wynika, iż przedmiotowy pałac wraz z parkiem nie był wydzieloną enklawą wśród obcych gruntów, otoczony był bowiem kompleksem użytków rolnych należących do właściciela tego majątku, a zatem stanowił terytorialnie i przestrzennie jednolitą całość, ściśle powiązaną z pozostałą częścią majątku J. S., stanowiącą jedną wielką nieruchomość ziemską. Usytuowanie zespołu pałacowo-Parkowego wskazuje na to, iż należy traktować go jako ośrodek gospodarczy. W związku z tym, iż przyległe grunty otaczające ten zespół miały charakter rolny, zespół pałacowo-parkowy stanowił typowe siedlisko, które pełniło funkcję mieszkalno-gospodarczą. Świadczy o tym również sama lokalizacja pałacu, który jest usytuowany w sąsiedztwie budynków gospodarczych, które służyły do prowadzenia działalności rolniczej. Na uwagę zasługuje, iż w bezpośrednim sąsiedztwie pałacu znajduje się budynek portiernii, budynek gospodarczy, od strony północno-wschodniej znajduje się budynek bramny, pod którym były piwnice służące przechowywaniu płodów rolnych, od południa obory, chlewy, stajnie, spichlerze i czworaki, od zachodu zaś ogród. Wszystkie te zabudowania, bez względu na położenie na konkretnej działce stanowiły zorganizowaną całość gospodarstwa rolnego.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną złożyli uczestnicy postępowania J. B. oraz A. S. i I. S., wnosząc o jej oddalenie.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i dlatego podlega oddaleniu.

W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., zwana dalej p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczone przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie wystąpiła.

W skardze kasacyjnej wniesionej w rozpoznawanej sprawie, opartej na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., podniesiono zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak również zarzuty naruszenia norm procesowych.

W ramach podstawy określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w skardze kasacyjnej wskazano na naruszenie art. 2 ust. 1 lit.e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej przez błędną wykładnię pojęcia nieruchomość ziemska oraz wypracowanego w doktrynie i orzecznictwie pojęcia "związek funkcjonalny" dotyczącego relacji pomiędzy gospodarstwem rolnym a zespołem zamkowo - pałacowo - parkowym. Uzasadniając ten zarzut autor skargi kasacyjnej zaprezentował stanowisko zgodnie z którym przy interpretacji pojęcia "nieruchomość ziemska" nieprawidłowe jest badanie zarówno przez organy administracji, jak również przez sąd administracyjny, czy nieruchomości o charakterze nie rolnym mogły prawidłowo funkcjonować bez gospodarstwa rolnego i odwrotnie. W tej kwestii należy zwrócić uwagę, że organy administracji i Sąd pierwszej instancji orzekały będąc związanymi, zgodnie z art. 153 p.p.s.a., prawomocnym wyrokiem wydanym w niniejszej sprawie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie z dnia 27 stycznia 2009 r., sygn. IV SA/Wa 1359/08, który nie został zaskarżony przez żadną ze stron postępowania i stał się prawomocny. W uzasadnieniu wymienionego wyroku Sąd Wojewódzki w sposób jednoznaczny stwierdził, że: po pierwsze - nie ulega wątpliwości, że zespół zamkowo-pałacowo-parkowy w R. nie służył produkcji rolnej, a po drugie - Sąd zalecił ustalenie, czy zespół ten mógł funkcjonować bez części majątku ziemskiego wykorzystywanego do produkcji rolniczej oraz czy część wykorzystywana do produkcji rolniczej mogła funkcjonować bez zespołu zamkowo - pałacowo-parkowego. W tych okolicznościach z racji rozwiązania prawnego, przyjętego w art. 153 p.p.s.a., strona nie może już na dalszych etapach postępowania skutecznie zakwestionować przesądzonych już wcześniej przez sąd kwestii. Nie chodzi przy tym o to, czy formułowane zarzuty są zasadne, czy też nie, lecz o to, że na danym etapie postępowania nie mogą już być skutecznie podnoszone. Uregulowania zawarte w art. 153 p.p.s.a. mają zapobiec sytuacji, w której określona kwestia byłaby odmiennie oceniana w kolejnych orzeczeniach sądu. Związanie oceną prawną oznacza zatem, że ani organ administracji, ani sąd administracyjny, nie mogą w przyszłości formułować innych, nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Zatem ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną.

Autor skargi kasacyjnej prowadząc polemikę z dokonaną przez Sąd pierwszej instancji wykładnią art. 2 ust. 1 lit.e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, jak też w skardze do Sądu I instancji wskazywał, że kluczowym zagadnieniem jest ustalenie, czy elementy nieruchomości ziemskiej takie, jak: dwór, budynek, w którym mieszkała służba i zarządca, plac, czy droga stanowią zorganizowaną całość związaną z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Argument ten został także przywołany w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, tj. w odwołaniu od decyzji Wojewody (...) z dnia (...) lipca 2011 r., w którym odwołujący wskazywał na konieczność uwzględnienia definicji zawartej w art. 55 3 kodeksu cywilnego, z której wynika, ze najistotniejsze jest to, czy elementy gospodarstwa rolnego stanowią zorganizowaną całość gospodarczą związaną z prowadzeniem tego gospodarstwa. Odnosząc się do tego zarzutu stwierdzić należy, że analiza pojęcia " związek funkcjonalny" i rozumienie tego pojęcia nie może być dokonywane przez odwoływanie się do przepisów kodeksu cywilnego, a w szczególności do definicji zawartej w art. 553 tego kodeksu. Przepis ten został dodany do kodeksu cywilnego w 1990 r. dotyczy zupełnie innych uwarunkowań prawnych, społecznych i gospodarczych. Ponadto badanie związku funkcjonalnego przez odwoływanie się do przepisów kodeksu cywilnego jest sprzeczne z wypracowanym orzecznictwem sądowoadministracyjnym.

Zgodnie z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej (w pierwotnym brzmieniu), na cele reformy rolnej przeznaczone będą nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym stanowiące własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekracza bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego i śląskiego, jeśli ich rozmiar łączny przekracza 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni. Dekretem z dnia 17 stycznia 1945 r. w sprawie zmiany dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 3, poz. 9), w cytowanym powyżej art. 2 ust. 1 lit. e dekretu skreślono słowa "o charakterze rolniczym". Zmiana ta nie stanowiła jednak kolejnej reformy rolnej, lecz dotyczyła reformy rolnej wynikającej z dekretu z dnia 6 września 1944 r. O ile więc reformą rolną objęto - w myśl cytowanego wyżej art. 2 ust. 1 lit. e - nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym, to w wyniku dokonanej zmiany tego przepisu, za nieruchomości ziemskie o rolniczym charakterze należało uznać także takie nieruchomości, które wprawdzie nie miały charakteru rolniczego, ale pozostawały z rolniczą częścią majątku ziemskiego w nierozerwalnym związku funkcjonalnym, w ramach którego nieruchomości nierolnicze nie mogły być samodzielnie wykorzystywane w oderwaniu od części rolniczej, jak również część majątku ziemskiego o charakterze rolniczym nie mogła prawidłowo funkcjonować bez przedmiotowych nieruchomości nierolniczych.

Sąd pierwszej instancji dokonał zatem prawidłowej wykładni art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej.

W ramach podstawy określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. i art. 141 § 4 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. Rozwijając w uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty jej autor wskazał na niewyjaśnienie, czy w pałacu znajdowało się jakieś pomieszczenie o charakterze biurowym, nie wzięciu pod uwagę, że to właścicielka majątku decydowała o głównych kierunkach jego rozwoju, nie została wyjaśniona kwestia zależności finansowych między dworem a majątkiem rolnym, nie wzięto pod uwagę, że majątek rolny stanowił główne utrzymanie zespołu pałacowo-parkowego, że zespół ten nie był wydzielony, jako osobna nieruchomość i wreszcie sama lokalizacja pałacu świadczy o tym, że stanowił on typowe siedlisko, pełniące funkcję mieszkalno-gospodarczą.

Sformułowanie w powyższy sposób zarzutów kasacyjnych świadczy o nierozumieniu pojęcia " związku funkcjonalnego". Pojęcie to, jako warunek objęcia zespołu pałacowo-parkowego przepisami dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, nie jest wprawdzie normatywnie definiowane, lecz należy powtórzyć, że w judykaturze, gdy wiąże się z tym pojęciem określone skutki, wyrażany jest już ugruntowany pogląd, iż "związek funkcjonalny" zachodzi, gdy nie jest możliwe prawidłowe funkcjonowanie gospodarstwa rolnego bez części rezydencjalnej i odwrotnie. Zauważyć w tym miejscu należy, że w orzecznictwie sądowym wielokrotnie podkreślano, iż powiązania podmiotowe, finansowe i terytorialne zespołów pałacowo - parkowych z pozostałą częścią nieruchomości ziemskiej nie mogą przesądzać o istnieniu związku funkcjonalnego. Nie ma zatem znaczenia, czy został on fizycznie oddzielony od zabudowań gospodarczych, ani czy park graniczył z częścią gospodarczą majątku. Istotną rolę odgrywa natomiast, czy możliwe jest faktyczne określenie granic części nieruchomości ziemskiej, która nie służyła ze swej natury produkcji rolnej.

W rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostaje okoliczność, że w budynku pałacowym mieszkała rodzina S. wraz ze służbą dworską, budynek ten służył do celów mieszkalnych, przed pałacem znajdowała się altana i gazon z kwiatami, zaś w otoczeniu pałacu park i ogród kwiatowy. Jak wynika z zeznań świadków zespół zabudowań dworu i park były ogrodzone, dwór pełnił wyłącznie funkcję mieszkalną. Możliwym było wydzielenie parcel nr (...) i (...), na których znajdował się zespół pałacowo-parkowy wraz z drogą. Ponadto, jak ustalono w toku postępowania w majątku był zatrudniony zarządca, a fakt jego zatrudnienia świadczy, że J. S. pełniła jedynie nadzór właścicielski. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej w toku postępowania ustalono również, że dwór nie był architektonicznie przystosowany do sprawowania w nim funkcji nadzorczych, gdyż w pałacu nie znajdowały się kantor czy biuro, gdzie można byłoby przyjmować interesantów, czy wypłacać wynagrodzenia pracownikom folwarcznym.

Trafnie zatem Sąd pierwszej instancji wywiódł, że zebrany materiał dowodowy nie dał podstaw do stwierdzenia związku funkcjonalnego i gospodarczego między zespołem pałacowo - parkowym, a pozostałą częścią majątku ziemskiego, takiego związku który wyraźnie wskazywałby, że zespół pałacowy stanowił centrum zarządzania wytwórczością rolną bez którego ta wytwórczość nie mogłaby prawidłowo funkcjonować.

W związku z tym stwierdzić należy, że zaskarżony wyrok nie narusza przepisów obowiązującego prawa, a skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w wyroku.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.