Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2847959

Postanowienie
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 13 lutego 2020 r.
I OSK 1381/18

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.).

Sędziowie: NSA Przemysław Szustakiewicz, del. WSA Jolanta Górska.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 9 stycznia 2018 r. sygn. akt II SAB/Bk 149/17 w sprawie ze skargi J.S. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w B. w przedmiocie nieprzekazania odwołania do organu wyższej instancji postanowił:

1. uchylić zaskarżony wyrok w całości i odrzucić skargę,

2. odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Uzasadnienie faktyczne

Wyrokiem z dnia 9 stycznia 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uwzględnił skargę J.S. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w B. i zobowiązał organ do przesłania Szefowi Krajowej Administracji Skarbowej złożonego przez skarżącą odwołania z dnia (...) maja 2017 r. w określonym terminie. Jednocześnie Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne.

J.S. pełniła służbę w Izbie Celnej w B. na stanowisku eksperta Służby Celnej w stopniu podkomisarza celnego. W dniu (...) maja 2017 r. skarżącej doręczono pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w B. z dnia (...) maja 2017 r., w którym na mocy art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1948 z późn. zm.), dalej ustawa wprowadzająca, otrzymała propozycję zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w B. od dnia 1 czerwca 2017 r.

W dniu (...) maja 2017 r. skarżąca przyjęła złożoną jej propozycję zatrudnienia. Konsekwencją przyjęcia propozycji zatrudnienia stało się przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy.

Jednocześnie skarżąca podjęła działania prawne zmierzające do odzyskania na drodze sądowoadministracyjnej utraconego stosunku służbowego, składając m.in. skargę na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w B. w przedmiocie braku nadania biegu odwołaniu skarżącej, złożonemu od decyzji o zwolnieniu ze służby zawartej w propozycji zatrudnienia, skutkiem przyjęcia której stało się przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy. Organ I instancji, pismem z dnia (...) czerwca 2017 r., poinformował jedynie skarżącą, że przepisy ustawy wprowadzającej nie przewidują formy decyzji dla propozycji pracy złożonej funkcjonariuszowi, a co za tym idzie - nie przewidują trybu odwoławczego od propozycji zatrudnienia przedkładanej funkcjonariuszowi.

Uwzględniając skargę na bezczynność, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uznał, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w B. pozostawał w bezczynności w zakresie wykonania obowiązku ustawowego określonego w art. 133 k.p.a., czyli obowiązku przesłania odwołania wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu w terminie siedmiu dni od dnia, w którym otrzymał odwołanie. Sąd przyjął, że skarga na bezczynność organu I instancji w zakresie obowiązku przesłania odwołania organowi wyższego stopnia jest dopuszczalna na podstawie art. 3 § 2 pkt 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.), dalej p.p.s.a., który poddaje kontroli sądów administracyjnych bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Sąd Wojewódzki przywołał treść art. 133 k.p.a., w myśl którego organ administracji publicznej, który wydał decyzję, obowiązany jest przesłać odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu w terminie siedmiu dni od dnia, w którym otrzymał odwołanie, jeżeli w tym terminie nie wydał nowej decyzji w myśl art. 132 k.p.a. Od dnia upływu terminu ustanowionego w art. 133 k.p.a. tylko organ odwoławczy jest wyposażony w kompetencje do rozstrzygnięcia sprawy. W tym terminie organ I instancji musi albo dokonać zmiany wydanej przez siebie decyzji, albo przesłać odwołanie razem z aktami sprawy do organu wyższego stopnia. Organ I instancji nie jest uprawniony do badania dopuszczalności odwołania i oceny zachowania ustawowego terminu do jego wniesienia. Obowiązany jest zatem nadać odwołaniu bieg przez przekazanie organowi odwoławczemu odwołania wraz z aktami sprawy, nawet jeżeli odwołanie jest niedopuszczalne. Właściwy do rozstrzygnięcia o dopuszczalności odwołania jest wyłącznie organ odwoławczy, zgodnie z art. 134 k.p.a.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 9 stycznia 2018 r. skargę kasacyjną wniósł Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w B. Zaskarżając wyrok w całości, zarzucił mu naruszenie:

1) art. 165 ust. 7 w związku z art. 170 ust. 2 i art. 171 ust. 1 pkt 1 ustawy wprowadzającej, przez nietrafną ocenę, że przyjęta przez funkcjonariusza propozycja zatrudnienia jest innym, niż określony w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a., aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącymi uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa i podlega kontroli sądowoadministracyjnej, w tym w zakresie bezczynności;

2) art. 149 § 1 pkt 1 i 3, art. 149 § 1a, art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a., przez niezasadne uwzględnienie skargi na bezczynność i nieodrzucenie skargi w sytuacji, gdy istniała podstawa do takiego rozstrzygnięcia,

3) art. 3 § 2 pkt 4 i 9 p.p.s.a. oraz art. 133 w związku z art. 104 § 1 k.p.a., przez nietrafne wskazanie, że organ powinien nadać bieg odwołaniu przez przekazanie odwołania wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu, w sytuacji gdy przepisy k.p.a. nie miały zastosowania w sprawie, gdyż propozycja zatrudnienia nie jest decyzją, jak również innym, niż określony w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a., aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącymi uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa Wskazując na powyższe naruszenia autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Istotą niniejszej sprawy jest ustalenie, czy pismo skarżącej z dnia (...) maja 2017 r., które skarżąca traktuje jak odwołanie od decyzji o zwolnieniu ze służby zawartej w propozycji zatrudnienia, którą to propozycje Sąd I instancji potraktował z kolei jako akt z zakresu administracji publicznej, objęty dyspozycją art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i jako taki podlegający kognicji sądu administracyjnego, rzeczywiście posiada taki charakter.

Zgodnie z art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. W myśl art. 170 ust. 2 powołanej ustawy pracownik albo funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. Skutki przyjęcia propozycji zatrudnienia przez dotychczasowego funkcjonariusza określa art. 171 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, w myśl którego w przypadku przyjęcia propozycji zatrudnienia, z dniem określonym w propozycji, dotychczasowy stosunek służby w służbie przygotowawczej albo stałej przekształca się odpowiednio w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony lub określony.

W uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 1 lipca 2019 r., I OPS 1/19, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że przyjęcie przez funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej propozycji zatrudnienia i przekształcenie, z dniem określonym w tej propozycji, na podstawie art. 171 ust. 1 pkt 2 ustawy wprowadzającej dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej lub stałej w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę odpowiednio na czas nieokreślony albo określony, nie wiąże się z obowiązkiem właściwego organu do wydania decyzji orzekającej o zakończeniu stosunku służbowego. W uzasadnieniu tej uchwały wskazano, że zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 ustawy wprowadzającej pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi ani decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., ani też innego niż decyzja czy postanowienie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Jest ona ofertą zawarcia nowego stosunku pracy na podstawie umowy o pracę. Aby ten skutek nastąpił i umowa została zawarta, konieczne jest przyjęcie przez funkcjonariusza złożonej mu oferty. Nie ulega zatem wątpliwości, że przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy dochodzi do skutku za zgodną wolą obu stron.

Skoro przedstawienie nowych warunków zatrudnienia lub pracy nie stanowi postanowienia, decyzji administracyjnej ani aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., to nie można przyjąć, by pismo skarżącej z dnia 25 maja 2017 r. było odwołaniem w rozumieniu przepisów k.p.a., a tym samym, by organ miał obowiązek przekazania go w trybie art. 133 k.p.a. organowi wyższego rzędu. Skoro nie toczyło się żadne postępowanie administracyjne, to hipoteza normy ujętej w tym przepisie nie odpowiadała stanowi faktycznemu zaistniałemu w niniejszej sprawie, a wyjaśnienia organu w odpowiedzi na pismo skarżącej były prawidłowe. Tym samym nie doszło do bezczynności organu w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a., jak wadliwie przyjął Sąd I instancji. Pisemna propozycja zatrudnienia skierowana do dawnego funkcjonariusza Służby Celnej, w trybie art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej, jako niespełniająca przesłanek charakteryzujących akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., nie podlega kontroli sądu administracyjnego. W konsekwencji skarga takiego funkcjonariusza na bezczynność polegającą na nieprzesłaniu odwołania od takiej propozycji jest niedopuszczalna i podlegać powinna odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z dnia 6 września 2019 r., I OSK 773/18, wydane w sprawie ze skargi skarżącej).

Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 189 p.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu.

O odstąpieniu od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., uznając, że zaistniały przesłanki określone w tym przepisie.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.