Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1068388

Postanowienie
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 30 sierpnia 2011 r.
I OSK 1381/11

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 30 sierpnia 2011 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. Z. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 10 maja 2011 r., sygn. akt II SAB/Ol 36/11 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi A. Z. na bezczynność Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Olsztynie w przedmiocie rozpoznania wniosku o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Uzasadnienie faktyczne

Postanowieniem z 10 maja 2011 r., II SAB/Ol 36/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie odrzucił skargę A. Z. na bezczynność Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Olsztynie w przedmiocie rozpoznania wniosku o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego.

W uzasadnieniu postanowienia, Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że skarga na bezczynność została złożona w związku brakiem rozpatrzenia przez organ złożonego przez skarżącego (...) grudnia 2010 r. wniosku, którym domagał się on wszczęcia, na podstawie art. 240 ust. 1 pkt 2 ustawy z 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. Nr 79, poz. 523 z późn. zm., dalej jako: "u.s.w."). - na wniosek pokrzywdzonego, postępowania dyscyplinarnego przeciwko Dyrektorowi Aresztu Śledczego w B. Skarżący wyjaśnił, że organ pozostaje w zwłoce, gdyż nie podejmuje wnioskowanych czynności, ani też nie wydaje aktu administracyjnego w zakresie odmowy rozpoznania sprawy, o którym mowa w art. 241 ust. 2 u.s.w.

Odrzucając skargę, Sąd pierwszej instancji podkreślił, że przedmiot zaskarżenia nie podlega kontroli sądu administracyjnego. Sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta obejmuje co do zasady orzekanie w sprawie skarg na akty administracyjne lub czynności z zakresu administracji publicznej, enumeratywnie wymienione w art. 3 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., dalej jako: "p.p.s.a."), jak również na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a art. 3 § 2 tej ustawy, gdy organ w ustalonym w przepisach prawa terminie nie wydał decyzji administracyjnej lub postanowienia, bądź innego aktu albo nie podjął innej czynności z zakresu administracji publicznej. Kontrola działalności administracji publicznej, sprawowana przez sądy administracyjne ma charakter ograniczony, co oznacza, że objęte są nią jedynie działania administracyjne wskazane w ustawie. Tak więc, zaskarżenie bezczynności organu administracji publicznej jest dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest na mocy powyższych przepisów zaskarżenie decyzji, postanowień, aktów i czynności w sprawach administracyjnych, czyli takich, w których następuje autorytatywna konkretyzacja normy prawa materialnego w zakresie uprawnień lub obowiązków jednostki.

Ponadto, w art. 5 p.p.s.a. ustawodawca zawarł enumeratywny spis kategorii spraw, w stosunku do których wyłączona jest możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Należą do nich sprawy wynikające z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi (pkt 2). Do takiej kategorii należy właśnie postępowanie dyscyplinarne funkcjonariuszy Służby Więziennej. Dlatego też postępowania w sprawach dyscyplinarnych podlegają kognicji sądu administracyjnego tylko wtedy, gdy przepisy szczególne na to pozwalają.

Do postępowania dyscyplinarnego, w tym poprzedzającego go postępowania wstępnego, nie mają w ogóle zastosowania przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Prowadzone jest ono bowiem według zasad ustanowionych w ustawie o Służbie Więziennej, a w zakresie nią nieuregulowanym odpowiednio stosuje się przepisy kodeksu postępowania karnego. Stanowi o tym art. 259 ust. 1 u.s.w. Zasadą też jest, w myśl art. 3 § 3 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), że przepisów tego kodeksu nie stosuje się do postępowania w sprawach wynikających z podległości służbowej pracowników organów państwowych i innych państwowych jednostek organizacyjnych o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. W omawianej ustawie pragmatycznej brak jest takiego zapisu. Dlatego nie można wywodzić, że postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania dyscyplinarnego, wskazane w art. 241 ust. 2 u.s.w., którego wydania domaga się skarżący, stanowi postanowienie wspomniane w art. 123 k.p.a. Poza tym, nie może budzić wątpliwości, iż postępowanie wstępne, poprzedzające postępowanie dyscyplinarne, zainicjowane wnioskiem pokrzywdzonego, kończące się postanowieniem o wszczęciu postępowania dyscyplinarnego lub też postanowieniem odmawiającym jego wszczęcia, nie ma przełożenia na sferę stosunków materialnoprawnych pokrzywdzonego. Wniosek pokrzywdzonego nie powoduje automatycznie wszczęcia postępowania dyscyplinarnego. W przypadku bezzasadności wniosku przełożony dyscyplinarny powinien postanowieniem odmówić jego wszczęcia. Jednak postanowienie w tym przedmiocie nie rozstrzyga o prawach, czy też obowiązkach pokrzywdzonego. Natomiast, gdyby pismo skarżącego, miało stanowić jedynie sygnał do podjęcia przez przełożonego dyscyplinarnego działania z urzędu, czego domaga się skarżący, to oczywistym jest, iż wówczas nie musiałby w ogóle w takim przypadku wydawać postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania dyscyplinarnego. Tym samym nie można uznać, iż postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania dyscyplinarnego, choć przysługuje na nie pokrzywdzonemu zażalenie, stanowi akt lub czynność, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. Postępowania wstępnego nie można zakwalifikować jako postępowania w sprawie administracyjnej. To zaś oznacza, że na postanowienie wydane w trybie art. 241 ust. 2 u.s.w. skarga do sądu administracyjnego nie przysługuje, a w związku z tym nie można wnieść skargi na bezczynność w tym zakresie.

Ponadto, żądane postanowienie dotyczy kontroli czynności wstępnych w postępowaniu dyscyplinarnym, które nie podlega obecnie kontroli sądowoadministracyjnej. Obowiązująca ustawa o Służbie Więziennej jednoznacznie zastrzega w art. 263, że wszystkie orzeczenia i postanowienia wydane w postępowaniu dyscyplinarnym prowadzonym wobec funkcjonariuszy Służby Więziennej, które kończą to postępowanie, podlegają kontroli sądu powszechnego - właściwego miejscowo sądu pracy. Brak jest unormowania odpowiadającego treścią art. 132a ust. 1 poprzednio obowiązującej ustawy o Służbie Więziennej z 26 kwietnia 1996 r. (Dz. U. z 2002 Nr 207, poz. 1761 z późn. zm.).

W skardze kasacyjnej, A. Z. zaskarżył w całości opisane powyżej postanowienie, zarzucając Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na treść postanowienia: 1. art. 183 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 32 p.p.s.a. w zw. z art. 28 § 2 w zw. z art. 28 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 268a k.p.a. w zw. z art. 29 p.p.s.a. i art. 32 p.p.s.a. z uwagi na to, że organ nie posiadał zdolności sądowej i procesowej do występowania samodzielnie przed sądem w sprawie - a zatem nie mógł wnieść pism procesowych; 2. art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. w zw. z art. 10 p.p.s.a. w zw. z art. 90 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 oraz art. 3 § 2 pkt 2 i 4 p.p.s.a. poprzez pozbawienie strony skarżącej możności działania z uwagi na to, że Sąd rozpoznał skargę na posiedzeniu niejawnym; 3. art. 46 § 1 pkt 4 w zw. z art. 46 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 47 § 1 i 2 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że wniesiona przez organ odpowiedź na skargę wraz z aktami administracyjnymi została w dniu jej wniesienia wniesiona skutecznie i przez uprawniony do tego organ; 4. art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 57 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 na skutek art. 2 p.p.s.a. z uwagi na to, że Sąd rozstrzygnął sprawę poza jej granicami wypowiadając się w kwestii możliwości zaskarżenia przez funkcjonariuszy Służby Więziennej prowadzonego wobec nich postępowania wstępnego, co nie było przedmiotem skargi; 5. art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm., dalej jako: "p.u.s.a.") w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 3 § 2 pkt 2 i 4 p.u.s.a. poprzez niezastosowanie i brak kontroli pod względem zgodności z prawem; 6. art. 2 Konstytucji RP, ponieważ postanowienie narusza zasadę sprawiedliwości społecznej przez to, że postanowienie wydano niezgodnie z przepisami i wadliwie ustalonymi faktami sprawy; 7. art. 45 Konstytucji RP w zw. z art. 58 § 3 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 3 § 2 pkt 2 i 4 p.p.s.a. poprzez odmówienie skarżącemu merytorycznego rozpoznania sprawy - skarżący był uprawniony zgodnie z art. 241 ust. 2 u.s.w. do otrzymania postanowienia; 8. art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 5 pkt 1-5 p.p.s.a. i art. 58 § 3 p.p.s.a. poprzez błędne uznanie, że istnieje podstawa do odrzucenia skargi wynikająca z art. 5 pkt 1-5 p.p.s.a.; 9. art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 2 i 4 oraz art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że skarżący nie wypełnił przesłanek związanych z wniesieniem skargi na bezczynność organu; 10. art. 141 § 4 p.p.s.a. z uwagi na to, że Sąd pierwszej instancji wskazując podstawę prawną rozstrzygnięcia nie wyjaśnił powodów niedokonania kwalifikacji prawnej braku działań organu administracji; 11. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez przedstawienie stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym i pominięcie w szczególności pierwszego wniosku skargi.

Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz stwierdzenia jego nieważności i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności nie występuje, dlatego skarga kasacyjna podlegała rozpoznaniu w granicach wyznaczonych przez autora skargi kasacyjnej.

Przede wszystkim, wbrew twierdzeniom wnoszącego skargę kasacyjną, organ w postępowaniu był należycie reprezentowany. Skarżący skierował skargę na bezczynność Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Olsztynie. Udzielając odpowiedzi na skargę organ ten mógł zatem udzielić pełnomocnictwa procesowego - i została ona wniesiona skutecznie.

Ponadto, podnieść należy, że z treści art. 58 § 3 p.p.s.a. wynika, że odrzucenie skargi może nastąpić na posiedzeniu niejawnym. Sąd administracyjny na posiedzeniu niejawnym orzeka w składzie jednego sędziego, chyba że ustawa stanowi inaczej (art. 16 § 2 p.p.s.a.). Stanowi to wyjątek od ogólnej reguły ustanowionej w art. 16 § 2 p.p.s.a. (Sąd administracyjny orzeka w składzie trzech sędziów z zastrzeżeniem § 2 i 3, chyba że ustawa stanowi inaczej) i art. 90 § 1 (Jeżeli przepis szczególny nie stanowi inaczej, posiedzenia sądowe są jawne, a sąd orzekający rozpoznaje sprawy na rozprawie). Dlatego też, skoro Sąd uznał, że sprawa podlega odrzuceniu, to mógł zdjąć sprawę z posiedzenia jawnego i skierować na niejawne.

Sąd pierwszej instancji nie naruszył również art. 141 § 4 p.p.s.a., ponieważ wydane postanowienie spełniło warunki określone w tym przepisie. Przedstawiony został stan sprawy, podstawa prawna rozstrzygnięcia a także wyjaśniono motywy rozstrzygnięcia. Uznając brak kognicji, Sąd ten nie mógł rozstrzygać o innych wnioskach zawartych w skardze.

Przystępując do kwestii dopuszczalności skargi na bezczynność w przedmiocie rozpoznania wniosku o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego zauważyć należy, że z treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. wynika, że skarga na bezczynność organu jest dopuszczalna tylko w takich sprawach, w jakich służy skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego na wymienione w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. akty administracyjne. W przypadku skargi na bezczynność organu przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność, lecz niepodejmowanie przez organ administracji nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych.

Dopuszczalność skargi do sądu administracyjnego na bezczynność uzależniona jest przede wszystkim od ustalenia, czy sprawa której bezczynność dotyczy, ma charakter sprawy z zakresu administracji publicznej i podlega kognicji sądu administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd Sądu pierwszej instancji, że niniejsza sprawa powyższego warunku nie spełnia.

Postępowania w sprawach dyscyplinarnych podlegają kognicji sądu administracyjnego tylko w przypadku, gdy przepisy szczególne tak stanowią. W niniejszej sprawie odpowiednich przepisów należy poszukiwać w ustawie z 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej.

Rozdział 21 u.s.w. - Odpowiedzialność dyscyplinarna funkcjonariuszy, w przeciwieństwie do rozdziału 20 - Rozpatrywanie sporów o roszczenia funkcjonariuszy ze stosunku służbowego (por. art. 218 ust. 4 i 5 u.s.w.), nie przewiduje możliwości stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego w sprawach w nich uregulowanych. W rozdziale 20 omawianej ustawy, kognicja sądu właściwego w sprawach z zakresu prawa pracy przewidziana jest dopiero w sporach o roszczenia ze stosunku służbowego funkcjonariuszy w sprawach niewymienionych w art. 218 ust. 1 i art. 219 ust. 1 i 2 (art. 220 u.s.w.). Natomiast w rozdziale 21 - art. 263 u.s.w. wyraźnie stanowi, że od orzeczenia oraz postanowienia kończącego postępowanie dyscyplinarne funkcjonariuszowi przysługuje prawo wniesienia odwołania do właściwego ze względu na miejsce zamieszkania obwinionego sądu pracy, w terminie 14 dni od dnia doręczenia orzeczenia lub postanowienia wraz z uzasadnieniem. Z kolei w sprawach nieuregulowanych w omawianej ustawie, do postępowania dyscyplinarnego, w myśl art. 259 ust. 1 u.s.w. stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z 6 czerwca 1997 r. - Kodeks postępowania karnego w zakresie dotyczącym wezwań, terminów, doręczeń i świadków, z wyłączeniem możliwości nakładania kar porządkowych.

Tym samym, regulując w ustawie o Służbie Więziennej w sposób szczegółowy postępowanie dyscyplinarne, co pozwoliło na nieodwoływanie się do przepisów k.p.a., ustawodawca jednocześnie wyraźnie wskazał na kognicję sądów powszechnych w tych sprawach. Jest to tym bardziej widoczne, że w uprzednio obowiązującej ustawie z 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej w rozdziale 8 - Odpowiedzialność dyscyplinarna funkcjonariuszy, art. 132a ust. 1 przewidywał, że od orzeczenia sądu dyscyplinarnego funkcjonariuszowi, wyższemu przełożonemu oraz Ministrowi Sprawiedliwości służy skarga do sądu administracyjnego, a § 70 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 14 listopada 1996 r. w sprawie regulaminu dyscyplinarnego funkcjonariuszy Służby Więziennej (Dz. U. Nr 135, poz. 634 z późn. zm.) określał, że w sprawach nieuregulowanych tym rozporządzeniem stosuje się odpowiednio przepisy kodeksu postępowania administracyjnego.

Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd prezentowany w orzecznictwie, że w sprawach związanych z postępowaniem dyscyplinarnym funkcjonariuszy Służby Więziennej nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego (por. postanowienie NSA z 15 czerwca 2011 r., I OSK 936/11), a zatem skarga A. Z. na bezczynność Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Olsztynie w przedmiocie wszczęcia postępowania dyscyplinarnego przeciwko Dyrektorowi Aresztu Śledczego w B. podlegała odrzuceniu stosownie do treści art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Sąd pierwszej instancji nie rozważał kwestii spełnienia przez skarżącego przesłanek do wniesienia skargi na bezczynność, ani nie przystąpił do merytorycznego rozpoznania sprawy (wypowiedzenia się w przedmiocie wniosków skargi), ponieważ podlegała ona odrzuceniu z uwagi na brak kognicji sądów administracyjnych. Zgłaszane w tym zakresie zarzuty kasacyjne nie mają więc usprawiedliwionych podstaw.

Niezasadnie twierdzi także wnoszący skargę kasacyjną, że Sąd pierwszej instancji naruszył art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. Należy podkreślić, że z tych przepisów wynika, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sam fakt rozpoznania przedmiotowej sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny świadczy więc o tym, że nie doszło do naruszenia omawianych przepisów.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.