Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 3090775

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 7 października 2020 r.
I OSK 1367/19
Nakłady zwiększające wartość nieruchomości a cel wywłaszczenia i wysokość odszkodowania.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak.

Sędziowie: NSA Monika Nowicka, del. WSA Dariusz Chaciński (spr.).

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 7 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy (...) od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 19 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Lu 702/18 w sprawie ze skargi Gminy (...) na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia (...) czerwca 2018 r., nr (...) w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości

1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty (...) z dnia (...) grudnia 2017 r. znak (...);

2. zasądza od Wojewody Lubelskiego na rzecz Gminy (...) kwotę 1120 (tysiąc sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie faktyczne

Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z 19 grudnia 2018 r. II SA/Lu 702/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę Gminy Lublin na decyzję Wojewody Lubelskiego z (...) czerwca 2018 r., w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał na następujący stan sprawy.

Wojewoda Lubelski decyzją z (...) czerwca 2018 r., po rozpatrzeniu odwołania Gminy Lublin, utrzymał w mocy decyzję Starosty Lubelskiego z (...) grudnia 2017 r. w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, oznaczonej dawniej jako działki nr (...) i nr (...), w części wchodzącej w areał działek ewidencyjnych nr (...) (obręb (...) - (...), arkusz mapy (...)) i nr (...) (obręb (...) - (...), arkusz mapy (...)), położonej w (...) przy ul. (...).

Oddalając skargę Gminy Lublin na powyższą decyzję wskazanym na wstępie wyrokiem z 19 grudnia 2018 r. II SA/Lu 702/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdził, że w niniejszej sprawie został już wydany wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 25 lutego 2015 r. II SA/Lu 471/14, którym obecnie zarówno organy administracji obu instancji ponownie rozpatrując sprawę, jak i Sąd, są związane, zgodnie z art. 153 p.p.s.a.

W wyroku z 25 lutego 2015 r. Sąd stwierdził, że bezspornie nieruchomość objęta wnioskiem o zwrot nie została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia określonym w decyzji Prezydenta Miasta Lublin z (...) listopada 1977 r., tj. pod budowę toru kartingowego i autodromu. Aktualnie wchodzi ona w obszar Rodzinnego Ogrodu Działkowego "(...)", który istnieje od 1984 r. i ma charakter ogrodu stałego, wpisanego do rejestru pracowniczych ogrodów działkowych Krajowej Rady Polskiego Związku Działkowców pod nr (...).

Mając na uwadze wiążący charakter wydanego wyroku stwierdzić należy, że bez znaczenia są obecnie zarzuty skarżącej dotyczące wadliwego postępowania dowodowego w zakresie ustalenia, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany oraz zarzuty dotyczące tego, czy ROD (...) jest ogrodem stałym. Kwestia ta została bowiem jednoznacznie rozstrzygnięta w powyższym wyroku, a organy zostały wprost zobowiązane do wydania rozstrzygnięcia z uwzględnieniem orzekania na podstawie art. 21, 22 i 26 ustawy o ROD. W związku z tym na obecnym etapie postępowania skarżąca mogła podnosić wyłącznie zarzuty dotyczące prawidłowego zastosowania przez organ administracji tych przepisów.

Przepis art. 21 ustawy o ROD stanowi, że podmiot likwidujący obowiązany jest do odtworzenia ROD, polegającego na: 1) zawarciu ze stowarzyszeniem ogrodowym umowy dającej stowarzyszeniu ogrodowemu tytuł prawny do nieruchomości nie mniejszej od powierzchni likwidowanego ROD, w miejscu odpowiednim do potrzeb i funkcjonowania nowego ROD, odpowiadający tytułowi prawnemu, który posiadało ono do nieruchomości zajmowanej przez likwidowany ROD, założeniu nowego ROD i odtworzeniu urządzeń i budynków odpowiadających rodzajem urządzeniom i budynkom likwidowanego ROD.

Z kolei zgodnie z art. 22 ust. 1 ustawy o ROD - Podmiot likwidujący obowiązany jest wypłacić:

działkowcom - odszkodowanie za składniki majątkowe znajdujące się na działkach, a stanowiące ich własność oraz za prawa do działki w ROD, pomniejszone o wartość prawa do działki przyznanego w nowo powstałym ROD;

stowarzyszeniu ogrodowemu - odszkodowanie, według kosztów odtworzenia, za składniki majątkowe stanowiące jego własność, a niepodlegające odtworzeniu.

Ustalenie wysokości odszkodowań następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego w formie operatu szacunkowego. Koszty sporządzenia opinii ponosi podmiot likwidujący.

Podmiot likwidujący obowiązany jest zrekompensować koszty i straty poniesione przez stowarzyszenie ogrodowe w związku z likwidacją.

W przypadku likwidacji ROD poza okresem, o którym mowa w art. 20 ust. 1, działkowcom przysługuje od podmiotu likwidującego dodatkowe odszkodowanie w wysokości wartości przewidywanych plonów. Przepis ust. 2 stosuje się odpowiednio.

Natomiast w świetle art. 26 ust. 1 - W przypadku likwidacji ROD lub jego części w związku ze zwrotem wywłaszczonej nieruchomości na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, obowiązanym do odtworzenia ogrodu i wypłaty odszkodowania jest podmiot będący właścicielem nieruchomości w dniu orzekania o zwrocie.

2. Do likwidacji ROD lub jego części, o której mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 21 oraz art. 22 ust. 1 i 2. Uprawnienie do odtworzenia oraz do odszkodowania nie przysługuje za nasadzenia, urządzenia i obiekty wykonane niezgodnie z prawem.

3. Podmiot, o którym mowa w ust. 1, wysokość odszkodowań i osoby uprawnione do ich otrzymania oraz zakres i termin realizacji obowiązków, o których mowa w art. 21, określa się w decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości.

Skarżąca Gmina nie kwestionuje obowiązków wskazanych w przytoczonych przepisach, a zarzuty dotyczą wyliczenia zbyt wysokiego odszkodowania należnego od niej na rzecz działkowców i PZD za składniki majątkowe stanowiące własność tych podmiotów, a także zbyt niskiego odszkodowania należnego Gminie od spadkobierców byłej właścicielki wywłaszczonej nieruchomości. Wysokość tych odszkodowań została ustalona przez rzeczoznawcę w operacie szacunkowym i na podstawie tych ustaleń organ wydał rozstrzygnięcie. Faktycznie zatem zarzuty skarżącej sprowadzają się do zakwestionowania prawidłowości wyliczeń dokonanych przez biegłego. Dotyczą one wyceny składników majątkowych na parceli nr (...) i nr (...) (altany z suporeksu i foliowego tunelu), gdyż zdaniem skarżącej, biegły zawyżył ich wartość, zaniżając stopień ich zużycia.

Odnosząc się do tych zarzutów Sąd I instancji stwierdził, że na obecnym etapie nie jest możliwe ich uwzględnienie, gdyż Sąd nie jest uprawniony do odmiennej, niż dokonana przez rzeczoznawcę, oceny. Jak wynika z obszernych akt skarżąca brała aktywny udział w postępowaniu, miała możliwość wnoszenia zastrzeżeń, uwag i wątpliwości do operatu; miała także prawo przedstawienia własnego specjalistycznego opracowania, które mogłoby skutecznie podważyć ustalenia rzeczoznawcy. Kwestionowanie operatu szacunkowego, sporządzonego przez uprawionego specjalistę, o ile nie zawiera rażących niejasności, czy niedokładności nie może polegać wyłącznie na polemice. Zarzuty dotyczące takiego operatu powinny mieć charakter merytoryczny i powinny być poparte stosownymi wyliczeniami, dokonanymi według charakterystycznych dla danej gałęzi nauki, zasad.

W niniejszej sprawie nie było podstaw do zakwestionowania sporządzonego przez rzeczoznawcę operatu, co organ administracji obszernie uzasadnił, a więc podważenie jego wiarygodności było możliwe tylko za pomocą innego specjalistycznego opracowania, a takiego skarżąca Gmina nie przedstawiła.

Niezależnie od zarzutów dotyczących ustalenia odszkodowania od skarżącej na rzecz działkowców, skarżąca wskazała na znaczne dysproporcje pomiędzy tym odszkodowaniem (należnym od niej dla działkowców) a wysokością odszkodowania podlegającego zwrotowi na rzecz skarżącej od wnioskodawców, będących spadkobiercami poprzedniej właścicielki wywłaszczonej nieruchomości. Podniosła, że odszkodowanie to (12 tys. zł) zostało wyliczone bez uwzględnienia, że po wywłaszczeniu doszło do wzrostu wartości nieruchomości o wartość składników znajdujących się na tym terenie, która została określona na kwotę prawie 65 tys. zł i którą to kwotę Gmina ma obecnie obowiązek wypłacić wnioskodawcom. Zdaniem skarżącej, obliczając wysokość odszkodowania za zwracany grunt należało uwzględnić wzrost wartości nieruchomości spowodowany również innymi działaniami niż te, które zmierzały do realizacji celu publicznego. Na potwierdzenie swojego stanowiska skarżąca powołała wyrok NSA z 3 lutego 2012 r. I OSK 1836/10 oraz WSA w Lublinie z 20 września 2016 r. II SA/Lu 371/16. Spór sprowadza się więc do proporcjonalności wzajemnych zobowiązań stron, która w sytuacji występującej w sprawie jest zachwiana.

Odnosząc się do tego zarzutu Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 140 ust. 1-4 u.g.n. w razie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości poprzedni właściciel lub jego spadkobierca zwraca Skarbowi Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego, w zależności od tego, kto jest właścicielem nieruchomości w dniu zwrotu, ustalone w decyzji odszkodowanie, a także nieruchomość zamienną, jeżeli była przyznana w ramach odszkodowania (ust. 1). Odszkodowanie pieniężne podlega waloryzacji, z tym że jego wysokość po waloryzacji, z zastrzeżeniem art. 217 ust. 2, nie może być wyższa niż wartość rynkowa nieruchomości w dniu zwrotu, a jeżeli ze względu na rodzaj nieruchomości nie można określić jej wartości rynkowej, nie może być wyższa niż jej wartość odtworzeniowa (ust. 2). Jeżeli zwrotowi podlega część wywłaszczonej nieruchomości, zwracaną kwotę odszkodowania ustala się proporcjonalnie do powierzchni tej części nieruchomości (ust. 3). W razie zmniejszenia się albo zwiększenia wartości nieruchomości wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu, odszkodowanie, ustalone stosownie do ust. 2, pomniejsza się albo powiększa o kwotę równą różnicy wartości określonej na dzień zwrotu. Przy określaniu wartości nieruchomości przyjmuje się stan nieruchomości z dnia wywłaszczenia oraz stan nieruchomości z dnia zwrotu. Nie uwzględnia się skutków wynikających ze zmiany przeznaczenia w planie miejscowym i zmian w otoczeniu nieruchomości. Przepis ust. 3 stosuje się odpowiednio (ust. 4).

Wysokość odszkodowania za składniki majątkowe PZD oraz działkowiczów regulują natomiast przytoczone wyżej przepisy art. 21-26 ustawy o ROD. W świetle tych przepisów, organ administracji orzekając o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, zajętej pod rodzinne ogrody działkowe, ma obowiązek orzec zarówno o zwrocie przez poprzedniego właściciela bądź jego spadkobierców na rzecz Skarbu Państwa bądź jednostki samorządu terytorialnego wypłaconego im odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość (zgodnie z art. 140 u.g.n.), jak też o obowiązku wypłacenia przez Skarb Państwa/ jednostkę samorządu terytorialnego odszkodowania na rzecz działkowców i stowarzyszenia za składniki majątkowe na zwracanej nieruchomości, należące do nich (art. 21- 26 ustawy o ROD). Sąd I instancji podkreślił, że są to dwa różne odszkodowania, przysługujące różnym podmiotom, na różnych podstawach prawnych, przewidzianych w innych ustawach i ustalane są w innych trybach. Odszkodowanie ustalane w trybie art. 140 u.g.n. dotyczy wyłącznie rozliczeń pomiędzy Skarbem Państwa a poprzednim właścicielem wywłaszczonej nieruchomości, natomiast celem odszkodowań na rzecz działkowców i PZD jest ochrona interesów tych podmiotów. Prowadzi to do wniosku, że ustalone na podstawie przepisów u.g.n. i ustawy o ROD odszkodowania nie podlegają swoistemu "potrąceniu", którego w istocie domaga się skarżąca Gmina Lublin. Kwestia zrealizowania urządzeń na zwracanych parcelach ogrodowych nie może być zatem traktowana jako "działanie zwiększające wartość nieruchomości", o którym mowa w art. 140 ust. 4 u.g.n.

Sąd I instancji stanął też na stanowisku, że zwiększenie wartości nieruchomości na skutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości, powiększające wysokość odszkodowania zwracanego Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego przez byłego właściciela lub jego spadkobierców, może obejmować tylko te nakłady, które zostały poczynione dla realizacji celu, na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie. Zwiększenie wartości nieruchomości spowodowane nakładami niezwiązanymi z realizacją celu wywłaszczenia nie podlega uwzględnieniu przy ustalaniu wysokości zwracanego odszkodowania (por. wyrok NSA z 21 stycznia 2015 r. I OSK 1323/13, LEX nr 1769174; wyrok WSA w Lublinie z 24 kwietnia 2018 r. II SA/Lu 156/18, LEX nr 2531985, oraz wyrok WSA w Gdańsku z 25 lipca 2018 r. II SA/GD 274/18, LEX nr 2529849).

W świetle powyższego, pomimo dysproporcji pomiędzy świadczeniami należnymi skarżącej Gminie i jej zobowiązaniami na rzecz ROD i działkowców, rozstrzygnięcie organu administracji w tym zakresie jest prawidłowe.

Podsumowując, Sąd I instancji stwierdził, że zasadnie organ orzekł o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, gdyż cel na którą ją wywłaszczono, nie został zrealizowany, a jednocześnie orzekał o obowiązkach wynikających z art. 21, 22 i 26 ustawy o ROD.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi Sąd Wojewódzki stwierdził, że nie ma racji skarżąca, że organ orzekając o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości pominął M.K. Bezspornie bowiem ta spadkobierczyni po byłej właścicielce wywłaszczonej nieruchomości złożyła w dniu (...) sierpnia 2013 r. oświadczenie o zrzeczeniu się roszczenia o zwrot na rzecz M.K., będącego innym spadkobiercą. W takiej sytuacji nie można przyjąć, że zrzeczenie się jest bezskuteczne, jako dokonane na rzecz osoby trzeciej, o której mowa w postanowieniu Sądu Najwyższego z dnia 27 lutego 2002 r., III CKN 520/00, na które powołuje się skarżąca. Sąd Najwyższy w tym postanowieniu sformułował tezę, że "uprawnienie do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, przysługujące poprzedniemu właścicielowi lub jego spadkobiercy na podstawie art. 136 ust. 3 u.g.n., nie może być przeniesione na osobę trzecią w drodze czynności prawnej". Prawidłowa interpretacja tego stanowiska wymaga uwzględnienia argumentacji Sądu wyrażonej w uzasadnieniu tego postanowienia. Sąd formułując tezę o niedopuszczalności zrzeczenia się uprawnienia do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości miał bowiem na względzie zmianę przepisów kolejnych ustaw w zakresie podmiotów, którym przysługiwało takie uprawnienie. Sąd Najwyższy wskazał, że na gruncie poprzedniej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 z późn. zm., dalej jako "u.g.g.w.") osobami uprawnionymi byli "poprzedni właściciel lub jego następca prawny" (art. 69 ust. 1 u.g.g.w.), natomiast w ustawie o gospodarce nieruchomościami krąg tych osób został zawężony do "poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercy". Sąd podkreślił, że na gruncie poprzedniej ustawy, uprawnienie do zwrotu nieruchomości przysługiwało poprzedniemu właścicielowi oraz wszystkim następcom prawnym tego właściciela, a więc nie tylko spadkobiercom, ale także osobom, które nabyły je na podstawie umowy. Przepis wyraźnie zatem dopuszczał nabycie uprawnienia do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości przez osoby trzecie w jakimkolwiek trybie (dziedziczenie/umowa). Skoro jednak obecnie ustawodawca zawęził krąg uprawnionych do poprzedniego właściciela i jego spadkobierców, to - zdaniem Sądu Najwyższego - nie jest obecnie możliwe nabycie do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości przez osoby trzecie. Przedstawiona argumentacja Sądu Najwyższego nie wyklucza jednak nabycia takiego uprawnienia przez spadkobiercę poprzedniego właściciela od innego spadkobiercy tego właściciela - w takim przypadku, w świetle art. 136 ust. 3 u.g.n., zarówno zbywca, jak i nabywca należy do kręgu podmiotów wymienionych w tym przepisie, którym przysługuje uprawnienie do zwrotu. Poglądu przemawiającego za dopuszczalnością w takim przypadku zbycia (zrzeczenia się) uprawnienia do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, nie wyklucza charakter tego roszczenia, przedstawiony przez Sąd Najwyższy w przytoczonym postanowieniu. Sąd uznał w nim, że uprawnienie to nie jest wierzytelnością w ścisłym tego słowa znaczeniu, nie jest uprawnieniem jednostronnym, lecz prawem ściśle związanym ze zobowiązaniem. Uprawniony do żądania zwrotu występuje nie tylko w charakterze osoby, którą można traktować jako wierzyciela, lecz również jako dłużnik Skarbu Państwa zobowiązany do rozliczenia się z pobranego odszkodowania, w tym także do rozliczenia się z otrzymanej nieruchomości zamiennej, jeśli nadanie takiej nieruchomości miało miejsce. Właściwość zobowiązania obu stron postępowania wywłaszczeniowego i w przedmiocie zwrotu, przesądza zatem - zdaniem Sądu Najwyższego - o niedopuszczalności dokonania przelewu uprawnień przysługujących jednej stronie bez zgody drugiej strony.

Przytoczona teza i argumentacja Sądu Najwyższego nie znajduje uzasadnienia w sytuacji, gdy przeniesienie żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości dokonywane jest pomiędzy spadkobiercami poprzedniego właściciela wywłaszczonej nieruchomości. Nie ulega bowiem wątpliwości, że w przypadku dziedziczenia, spadkobiercy nabywając uprawnienia, nabywają także zobowiązania spadkodawcy w odpowiednich częściach. Oznacza to, że spadkobiercy nabywając uprawnienie do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, nabywają jednocześnie (w takim samych częściach) zobowiązania związane z jej zwrotem, istniejące wobec Skarbu Państwa/ jednostek samorządu terytorialnego. Nie ma więc podstaw do przyjęcia, że zobowiązania te, z uwagi na zbycie uprawnienia do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na rzecz innego spadkobiercy, nie będą możliwe do wykonania. Wyrażona przez Sąd Najwyższy w przytoczonym postanowieniu III CKN 520/00 argumentacja o tym, że ze względu na właściwość zobowiązania stron postępowania wywłaszczeniowego i postępowania o zwrot, nie jest dopuszczalne zbycie żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, nie jest więc usprawiedliwiona w przypadku zbywania takiego uprawnienia przez spadkobiercę poprzedniego właściciela na rzecz innego spadkobiercy. Pogląd o dopuszczalności przeniesienia roszczenia o zwrot wypłaszczonej nieruchomości na innego spadkobiercę prezentowany jest również w orzecznictwie sądowo-administracyjnym. W czynności prawnej dokonanej między dwoma spadkobiercami poprzedniego właściciela wywłaszczonej nieruchomości, jako strona nie występuje osoba trzecia, na rzecz której nie może być przeniesione uprawnienie do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości przysługujące poprzedniemu właścicielowi lub jego spadkobiercy na podstawie art. 136 ust. 3 u.g.n. (por. postanowienie SN z 27 lutego 2002 r. III CKN 520/2000 - OSNC 2003/2, poz. 26; uchwała SN z 18 kwietnia 1996 r. CZP 29/96 - OSNC 1996/7-8, poz. 102).

Nie jest również zasadny zarzut skarżącej, że nie jest możliwe wykonanie obowiązku odtworzenia ogrodu lub jego części wobec braku wniosku stowarzyszenia ogrodowego, o jakim mowa w art. 8 ust. 1 ustawy o ROD. Takiego wymogu nie przewiduje bowiem żaden przepis ustawy o ROD, odtworzenie likwidowanego ogrodu wiąże się bowiem z zawarciem umowy ze stowarzyszeniem ogrodowym (art. 26 ust. 5 w zw. z art. 21 ust. 1 u.r.o.d.) i na jego korzyść, a więc uzależnione jest ono wyłącznie od woli tego Stowarzyszenia. Oznacza to, że organ orzekając o obowiązku odtworzenia ogrodu działkowego przez podmiot likwidujący, w decyzji orzekającej zwrot wywłaszczonej nieruchomości, nie zobowiązuje jednocześnie stowarzyszenia ogrodowego do zawarcia umowy, o której mowa w art. 21 ust. 1 ustawy o ROD. Brak formalnego wniosku stowarzyszenia o odtworzenie likwidowanego ogrodu nie stanowi więc przeszkody do nałożenia takiego obowiązku na podmiot likwidujący.

Niezasadny jest również zarzut, że orzekając o odtworzeniu ogrodu, organ nie określił precyzyjnie obszaru, który ma być odtworzony, gdyż również ten obowiązek nie wynika z ustawy o ROD. Jak bowiem wyżej wskazano, odtworzenie likwidowanego ogrodu następuje w wykonaniu umowy pomiędzy podmiotem likwidującym a stowarzyszeniem ogrodowym. Wynika to z cytowanego już wyżej art. 21 ustawy o ROD, który - jak wskazano - stanowi, że podmiot likwidujący obowiązany jest do odtworzenia ROD, polegającego na:

zawarciu ze stowarzyszeniem ogrodowym umowy dającej stowarzyszeniu ogrodowemu tytuł prawny do nieruchomości nie mniejszej od powierzchni likwidowanego ROD, w miejscu odpowiednim do potrzeb i funkcjonowania nowego ROD, odpowiadający tytułowi prawnemu, który posiadało ono do nieruchomości zajmowanej przez likwidowany ROD;

założeniu nowego ROD i odtworzeniu urządzeń i budynków odpowiadających rodzajem urządzeniom i budynkom likwidowanego ROD.

Odtworzenie ogrodu działkowego jest uprawnieniem stowarzyszenia ogrodowego, a nie jego obowiązkiem i w świetle przytoczonego przepisu stowarzyszenie może z tego uprawnienia skorzystać zawierając umowę z podmiotem likwidującym istniejący ogród. Odtworzenie ogrodu działkowego dokonuje się zatem w trybie czynności cywilno-prawnej, w której strony same określają wzajemne obowiązki. Treść umowy powinna uwzględniać jedynie minimalne wymagania, określone w cyt. przepis art. 21 pkt 1 ustawy o ROD, m.in. to, że powierzchnia nowego ogrodu nie może być mniejsza (choć może być większa), niż powierzchnia likwidowanego ROD. W związku z tym, orzeczenie organu w decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości zajętej pod ogród działkowy, o którym mowa w przepisie art. 26 ustawy o ROD, o obowiązku odtworzenia likwidowanego ogrodu, należy rozumieć wyłącznie jako zastępujące oświadczenie takiego podmiotu wyrażające wolę zawarcia ze stowarzyszeniem ogrodowym umowy, o której mowa w art. 21 pkt 1 ustawy o ROD. Przepis art. 26 ustawy o ROD przewiduje, że w decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości organ określa wyłącznie wysokość odszkodowań, osoby uprawnione do ich otrzymania oraz zakres i termin realizacji obowiązków, o których mowa w art. 21. Przepis ten słusznie nie nakłada obowiązku określania w decyzji orzekającej zwrot szczegółowej powierzchni, jaka podlega odtworzeniu, gdyż - jak wyżej wskazano - powierzchnię tę strony ustalają w drodze umowy (z zastrzeżeniem, że nie może być ona mniejsza, niż powierzchnia likwidowanego ROD). Natomiast obowiązek utworzenia nowego ROD w miejsce likwidowanego, o którym mowa w pkt 2 przytoczonego przepisu, jest obowiązkiem podjęcia określonych działań faktycznych zmierzających do rzeczywistego odtworzenia ROD. Działania te powinny w pierwszej kolejności odpowiadać obowiązkom wskazanym w art. 10 ust. 1-3. Z przepisu tego wynika, że "grunty przeznaczone pod nowo tworzone i odtwarzane ROD powinny być zrekultywowane i zmeliorowane przez właściciela gruntu. Gmina obowiązana jest do doprowadzenia do ROD dróg dojazdowych, energii elektrycznej, zaopatrzenia w wodę oraz uwzględnienia w organizacji komunikacji publicznej potrzeb ROD. W drodze umowy pomiędzy gminą a stowarzyszeniem ogrodowym, obowiązki, o których mowa w ust. 2, mogą być przejęte przez stowarzyszenie ogrodowe. W takim przypadku umowa określa tryb wzajemnych rozliczeń" (zob. Jakowlew Aleksander, Kuc Oktawian, Ustawa o rodzinnych ogrodach działkowych. Komentarz, LexisNexis 2014).

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 19 grudnia 2018 r. II SA/Lu 702/18, wniosła Gmina Lublin. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła mu naruszenie:

I. prawa materialnego:

1. art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n. poprzez błędną ich wykładnię i przyjęcie, że na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot nie został zrealizowany cel wywłaszczenia i jako zbędna powinna ona zostać zwrócona byłym właścicielom pomimo, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy potwierdzał, że nieruchomość zagospodarowana została zgodnie z celem wywłaszczenia;

2. art. 140 ust. 4 u.g.n. i nie zastosowanie tej normy, a tym samym nieuwzględnienie wzrostu wartości zwracanej nieruchomości, co doprowadziło do zaniżenia należnego Gminie Lublin odszkodowania;

3. art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że dopuszczalne było przeniesienie roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości pomiędzy spadkobiercami byłej właścicielki nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot;

II. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez zaakceptowanie błędnych ustaleń faktycznych organów obu instancji, a w konsekwencji przyjęcie, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, a także że w operacie szacunkowym składniki majątkowe na poszczególnych parcelach zostały wycenione prawidłowo;

2. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a. i art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, w zw. z art. 11d ust. 9 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1474) poprzez wadliwe wykonanie obowiązku kontroli rozstrzygnięć organów administracyjnych, skutkujące oddaleniem przez Sąd skargi w sytuacji, gdy cześć nieruchomości objęta wnioskiem o zwrot stała się przedmiotem postępowania w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej zakończonego ostateczną decyzją, co czyni niemożliwym jej zwrot;

3. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 1) p.p.s.a. i art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, w zw. z art. 136 ust. 3 i z art. 137 ust. 1 u.g.n. oraz z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. - poprzez wadliwe wykonanie obowiązku kontroli rozstrzygnięć organów administracyjnych, skutkujące oddaleniem przez Sąd skargi i zaakceptowaniem wadliwych decyzji administracyjnych, pomimo naruszenia przez organy prawa materialnego i błędnego uznania, że nie doszło do zrealizowania celu wywłaszczenia na spornej nieruchomości, oraz pomimo tego, że organy naruszyły przepisy postępowania poprzez nienależytą i powierzchowną ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie.

W oparciu o powyższe skarżąca kasacyjnie Gmina Lublin wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie i uwzględnienie w całości skargi Gminy Lublin, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) - p.p.s.a. - skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.

Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna podlegała uwzględnieniu, choć usprawiedliwiony okazał się jedynie zarzut naruszenia art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że dopuszczalne było przeniesienie roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości pomiędzy spadkobiercami byłej właścicielki nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot (pkt I.3. skargi kasacyjnej).

Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 14 lipca 2015 r. SK 26/14 (odnoszącego się do zgodności z Konstytucją art. 136 ust. 3 zd. pierwsze u.g.n.) stwierdził, że " (...) nie ulega wątpliwości, że prawo byłego współwłaściciela (lub jego spadkobiercy) do zwrotu utraconego przez niego udziału we współwłasności nieruchomości ma charakter "innego prawa majątkowego" w rozumieniu art. 64 ust. 1 Konstytucji. Nie można jego uprawnień łączyć natomiast bezpośrednio z uprawnieniami właścicieli - osoby wywłaszczone z definicji nie dysponują już prawem własności, lecz (co najwyżej) mogą je odzyskać w wyniku skutecznie przeprowadzonego postępowania zwrotowego. Do momentu jego zakończenia, wnioskodawcom nie przysługują już typowe roszczenia prawnorzeczowe (np. windykacyjne czy negatoryjne) i nie mają do nich zastosowania przepisy o współwłasności (...). Ich uprawnienia mają więc charakter publicznoprawny, a nie cywilnoprawny (...)" (OTK-A 2015/7/101). W trakcie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym w powyższej sprawie - jak wynika z uzasadnienia powołanego wyroku - stanowisko w kwestii charakteru roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości zajęła również Komisja Kodyfikacyjna Prawa Cywilnego, stwierdzając, że "uprawnienie do żądania zwrotu nieruchomości niewykorzystanej na cel uzasadniający wywłaszczenie nie ma charakteru cywilnoprawnego, lecz stanowi publicznoprawne prawo podmiotowe", co rodzi wątpliwości w kwestii stosowania do niego art. 199 k.c. O charakterze uprawnienia z art. 136 ust. 3 u.g.n. (jako publicznoprawnego) podobnie wypowiedzieli się w tym postępowaniu także Sejm i Rzecznik Praw Obywatelskich.

Poglądy te podziela również skład orzekający w tej sprawie. Uprawnienie do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest konsekwencją braku realizacji celu wywłaszczenia i osadzone jest w art. 21 ust. 2 Konstytucji. Skoro odjęcie własności następuje w trybie aktu publicznoprawnego, to taki sam charakter ma również uprawnienie do zwrotu, dochodzone w trybie administracyjnym. Konsekwencją publicznoprawnego charakteru uprawnienia do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest natomiast brak możliwościzbywania takiego uprawnienia (przelewu - zob. np. wyrok SN z 23 stycznia 2013 r. I CSK 296/12, LEX nr 1293937) - o ile nie ma szczególnej regulacji w tej kwestii w ustawie - także pomiędzy spadkobiercami byłego właściciela nieruchomości. Przepis art. 136 ust. 3 u.g.n. nie przewiduje bowiem możliwości zrzeczenia się swojego uprawnienia przez jednego ze spadkobierców na rzecz innego spadkobiercy, tak jak dla przykładu stanowi o tym art. 3 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2017 r. poz. 2097) w odniesieniu do współwłaścicieli lub współspadkobierców uprawnionych do rekompensaty - również jako prawa majątkowego o charakterze publicznoprawnym. W tych okolicznościach zrzeczenie się przez M.K. swojego uprawnienia na rzecz M.K. należy uznać za nieskuteczne, co powoduje konieczność ponownego ustalenia udziałów w zwracanej nieruchomości i wysokości zwracanego odszkodowania, a przede wszystkim wpływa na ustalenie kręgu stron postępowania, co powodowało konieczność przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Nie są za to usprawiedliwione pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej. Słusznie wskazał bowiem Sąd I instancji, że już w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 25 lutego 2015 r. II SA/Lu 471/14, który obecnie jest wiążący (zgodnie z art. 153 p.p.s.a.), zostało przesądzone, że nieruchomość objęta wnioskiem o zwrot nie została wykorzystana na cel wywłaszczenia określony w decyzji Prezydenta Miasta Lublin z (...) listopada 1977 r., tj. pod budowę toru kartingowego i autodromu, gdyż wchodzi ona w obszar rodzinnego ogrodu działkowego. Jakakolwiek polemika z tym ustaleniem jest obecnie bezprzedmiotowa, gdyż tylko w drodze zaskarżenia poprzedniego wyroku (z 25 lutego 2015 r.) można było zwalczać to ustalenie. Skarga kasacyjna nie zawiera też zarzutu naruszenia art. 153 p.p.s.a. Tak więc zarzut naruszenia art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n. (ujęty w pkt I.1. skargi kasacyjnej) nie mógł być uznany za usprawiedliwiony. Z tych samych powodów dotyczy to także po części zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez zaakceptowanie błędnych ustaleń faktycznych w zakresie realizacji celu wywłaszczenia, ujętego w pkt II.1. oraz zarzutów ujętych w pkt II.3. skargi kasacyjnej.

Druga część tych ostatnich zarzutów wiąże się z naruszeniem art. 140 ust. 4 u.g.n. (pkt I.2. skargi kasacyjnej). Przepis ten stanowił w chwili wydawania decyzji, że "W razie zmniejszenia się albo zwiększenia wartości nieruchomości wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu, odszkodowanie, ustalone stosownie do ust. 2, pomniejsza się albo powiększa o kwotę równą różnicy wartości określonej na dzień zwrotu. Przy określaniu wartości nieruchomości przyjmuje się stan nieruchomości z dnia wywłaszczenia oraz stan nieruchomości z dnia zwrotu. Nie uwzględnia się skutków wynikających ze zmiany przeznaczenia w planie miejscowym i zmian w otoczeniu nieruchomości. Przepis ust. 3 stosuje się odpowiednio." Skarga kasacyjna wskazuje na brak zastosowania tego przepisu i nieuwzględnienie wzrostu wartości zwracanej nieruchomości, w kontekście wielkości odszkodowania, jakie gmina musi zwrócić na rzecz działkowców i PZD za składniki majątkowe znajdujące się na zwracanej nieruchomości, które przewyższają wartość odszkodowania zwracanego (przez uprawnionych do zwrotu) na rzecz gminy. Zauważyć w związku z tym należy, że zgodnie z art. 140 ust. 2 u.g.n. "Odszkodowanie pieniężne podlega waloryzacji, z tym że jego wysokość po waloryzacji, z zastrzeżeniem art. 217 ust. 2, nie może być wyższa niż wartość rynkowa nieruchomości w dniu zwrotu, a jeżeli ze względu na rodzaj nieruchomości nie można określić jej wartości rynkowej, nie może być wyższa niż jej wartość odtworzeniowa." Wysokość zwracanego gminie odszkodowania podlega więc waloryzacji w stosunku do kwoty wypłaconej w chwili wywłaszczenia, z tym tylko, że jego wysokość po waloryzacji, z zastrzeżeniem art. 217 ust. 2, nie może być wyższa niż wartość rynkowa nieruchomości w dniu zwrotu (w tym wypadku z powołanego zastrzeżenia wynika, że powinno to być nie więcej niż 50% wartości nieruchomości w dniu zwrotu). Tryb ustalania wysokości odszkodowania podlegającego zwrotowi na podstawie art. 140 ust. 1 u.g.n. nie ma zatem nic wspólnego (co zdaje się sugerować skarga kasacyjna) z odszkodowaniem ustalanym na podstawie art. 22 ust. 1 w zw. z art. 26 ust. 1 i 2 ustawy o ROD, które ma być równe wartości składników pozostawionych na zwracanej nieruchomości. Wartość tych składników nie zawsze także podnosi wartość rynkową zwracanej nieruchomości, która stosownie do art. 140 ust. 4 może powiększać zwracane odszkodowanie, o jakim mowa w art. 140 ust. 1 u.g.n. W razie wątpliwości strony, co do wartości dowodowej operatu szacunkowego określającego wartość odszkodowań wypłacanych na podstawie art. 22 ust. 1 w zw. z art. 26 ust. 1 i 2 ustawy o ROD - z uwagi na to, że jest to wiedza specjalistyczna z zakresu warsztatu zawodowego rzeczoznawcy majątkowego - operat może podlegać weryfikacji zewnętrznej, w trybie art. 157 ust. 1 u.g.n. Takiej weryfikacji operatów w zakresie wartości składników majątkowych pozostawionych na działkach "ogrodowych", skarżąca kasacyjnie strona nie przeprowadziła, co czyni nieskutecznym zarzuty procesowe dotyczące niewłaściwego oszacowania wartości tych składników. Naczelny Sąd Administracyjny podziela też pogląd, że "Wskazane w art. 140 ust. 4 u.g.n. zwiększenie wartości nieruchomości na skutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości, powiększające wysokość odszkodowania zwracanego Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego przez byłego właściciela lub jego spadkobierców, określonego według zasad wskazanych w art. 140 ust. 2 tej ustawy, może obejmować tylko te nakłady, które zostały poczynione dla realizacji celu, na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie. Zwiększenie wartości nieruchomości spowodowane nakładami nie związanymi z realizacją celu wywłaszczenia, nie podlega uwzględnieniu przy ustalaniu wysokości odszkodowania" (zob. wyrok NSA z 21 stycznia 2015 r. I OSK 1323/13, LEX nr 1769174). W tym wypadku, skoro celem wywłaszczenia nie było urządzenie ogrodów działkowych, nakłady realizujące ten cel nie mogą powiększać wartości nieruchomości, w rozumieniu art. 140 ust. 4 u.g.n.

Niezasadny jest też zarzut naruszenia przepisów postępowania powołanych w pkt II.2. skargi kasacyjnej w zw. z art. 11d ust. 9 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Ten ostatni przepis stanowi, że "Z dniem zawiadomienia, o którym mowa w ust. 5, nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa bądź jednostek samorządu terytorialnego, objęte wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, nie mogą być przedmiotem obrotu w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami." Sąd I instancji dokonuje kontroli zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem na dzień jej wydania. W żaden sposób nie zmienia tak określonego zakresu kontroli fakt wstrzymania wykonania wydanej już decyzji ostatecznej. Wstrzymanie jest tylko zawieszeniem jej wykonania do czasu rozstrzygnięcia sprawy przez sąd administracyjny, ale nie powoduje "przesunięcia" momentu oceny zgodności z prawem. Jeśli zatem w dniu wydania decyzji ostatecznej w przedmiocie zwrotu ((...) czerwca 2018 r.) nie istniała jeszcze w obrocie prawnym decyzja o zrid z (...) grudnia 2018 r., a zawiadomienie o wszczęciu tego ostatniego postępowania również zostało opublikowane ((...) września 2018 r., jak wynika ze skargi kasacyjnej) po wydaniu ostatecznej decyzji z (...) czerwca 2018 r., to nie mogło to mieć wpływu na decyzję w przedmiocie zwrotu. Natomiast prowadząc ponownie postępowanie, organ będzie musiał już wziąć tę okoliczność pod uwagę przy orzekaniu o zwrocie nieruchomości.

Prowadząc ponownie postępowanie organ weźmie pod uwagę także ważność operatów szacunkowych sporządzonych na użytek tego postępowania, a w razie ich dezaktualizacji (zob. art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n.) zleci sporządzenie nowych operatów. Ocena ta musi obejmować także ewentualny nowy zakres zwrotu nieruchomości. Pozostałe wytyczne, co do dalszego postępowania zostały już przedstawione wyżej, przy omawianiu poszczególnych zarzutów kasacyjnych.

Mając to na uwadze, na podstawie art. 188 w zw. z art. 193, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 1 wyroku. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.