Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2151901

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 25 lutego 2015 r.
I OSK 1363/13

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka.

Sędziowie: NSA Paweł Miładowski, del. WSA Tadeusz Lipiński (spr.).

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 marca 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 1731/12 w sprawie ze skargi D. P.i K. P. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia (...) czerwca 2012 r. nr (...) w przedmiocie stwierdzenia nabycia prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę

1.

oddala skargę kasacyjną;

2.

zasądza od Ministra Infrastruktury i Rozwoju solidarnie na rzecz D.P. i K. P. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie faktyczne

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 8 marca 2013 r., w sprawie o sygnaturze akt I SA/Wa 1731/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi D. P.i K. P. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia (...) czerwca 2012 r. nr (...) w przedmiocie stwierdzenia nabycia prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody (...) z dnia (...) września 2011 r.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Z. Z. K. S., H. G. i J. M. wystąpiły z wnioskami z 9, 12, 19 grudnia 2005 r. o uregulowanie stanu prawnego działki nr (...), obręb (...), położonej w Z., zajętej pod fragment drogi publicznej - ulicy (...).

Decyzją z dnia (...) września 2011 r. Wojewoda (...), działając na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.) powoływana dalej jako: Przepisy wprowadzające (...), stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Powiat T. prawa własności przedmiotowej działki nr (...). W uzasadnieniu wskazał, że przedmiotowa nieruchomość w dniu 31 grudnia 1998 r. stanowiła współwłasność osób fizycznych i pozostawała drogą publiczną. Faktyczne władanie nieruchomością zajętą pod ulicę (...) potwierdzać miała umowa na zimowe oczyszczania miasta nr 1/Z/95 z dnia 5 listopada 1995 r. zawarta na okresy zimowe w latach 1995-2000.

Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem D. P. i K. P., wniosły odwołanie zarzucając Wojewodzie pominięcie wniosku stron o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego geodety na okoliczność, czy w dniu 31 grudnia 1998 r. działka nr (...) w Z. była zajęta pod drogę publiczną, tj. czy już w tej dacie na działce urządzono drogę, którą zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych oraz władania tą działką.

Po rozpoznaniu odwołania decyzją z dnia (...) czerwca 2012 r. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej utrzymał w mocy decyzję Wojewody (...) z dnia (...) września 2011 r., wskazując, że w sprawie spełnione zostały wszystkie przesłanki wynikające z art. 73 ustawy - Przepisy wprowadzające (...). W ocenie organu odwoławczego, z akt sprawy wynikało, że działka nr (...) stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r. współwłasność osób fizycznych, a zatem nie była w tej dacie własnością Skarbu Państwa ani jednostek samorządu terytorialnego. Natomiast z załącznika nr 9 do rozporządzenia Ministra Komunikacji z dnia 14 lipca 1986 r. wynika, że ul. (...) w Z., jako ulica miejska, została zaliczona do kategorii dróg wojewódzkich, a następnie zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy - Przepisy wprowadzające (...) stała się z dniem 1 stycznia 1999 r. drogą powiatową. Zajęcie przedmiotowej działki pod drogę potwierdzał fakt, iż do roku 1998 r. ulica (...) stanowiła jedną działkę ewidencyjną nr (...) (użytek dr), z której nastąpiło wyodrębnienie działki nr (...). Ponadto z kopii mapy zasadniczej wydanej w dniu 6 stycznia 2006 r. wynikało, że już w 1997 r. na przedmiotowej działce znajdował się chodnik betonowy, a także infrastruktura w postaci sieci: energetycznej, telefonicznej i kanalizacyjnej, a także oświetlenie uliczne.

Odnosząc się do kwestii spełnienia przesłanki władztwa publicznoprawnego nad nieruchomością Minister wskazał, że z oświadczenia Naczelnika Wydziału Urzędu Miasta Z. z dnia 6 kwietnia 2006 r. wynika, że zarządcą ulicy (...) był Zarząd Miasta Z. na mocy zawartego z Wojewodą (...) porozumienia nr (...) z dnia (...) lipca 1995 r. w sprawie przekazania - w formie zadania powierzonego - bieżącego utrzymania dróg wojewódzkich miejskich na obszarze miasta Z. W aktach sprawy znajduje się ponadto umowa nr 1/Z/95 na oczyszczanie zimowe miasta Z. z dnia 5 listopada 1995 r.

Powyższe zdaniem Ministra wskazywało na to, że przedmiotowa działka w dniu 31 grudnia 1998 r. była zajęta pod drogę publiczną oraz pozostawała we władaniu publicznoprawnym. W ocenie organu zbędne było zatem powołanie biegłego geodety na okoliczność ustalenia, czy działka (...) we wskazanej dacie była już zajęta pod drogę publiczną i w czyim władaniu pozostawała.

Na powyższą decyzję D. P. i K. P. wniosły skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając jej naruszenie:

1.

art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 78 § 1 w zw. z art. 84 § 1 w ze. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nie rozważenie istoty sprawy i nie odniesienie się przez organy administracji do zarzutu odnośnie nie dopuszczenia dowodu z opinii biegłego geodety oraz dowodu z oględzin;

2.

art. 63 w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. poprzez zaniechanie wezwania stron do sprecyzowania żądania zawartego we wnioskach z dnia 9 grudnia 2005 r., 12 grudnia 2005 r. oraz 19 grudnia 2005 r. pomimo, że ich treść ze względu na ogólnikowość budziła wątpliwości;

3.

art. 73 § 1 ustawy - Przepisy wprowadzające (...) poprzez wadliwe stwierdzenie, że postępowanie wykazało zaistnienie przesłanek do zastosowania wskazanego przepisu.

W uzasadnieniu skargi wskazały, że organy obu instancji przeprowadziły postępowanie dowodowe w ograniczonym zakresie, w sposób niepozwalający na poczynienie prawidłowych ustaleń faktycznych w kwestii istnienia drogi publicznej na działce nr (...) w dniu 31 grudnia 1998 r. W ocenie skarżących zawarte w ewidencji gruntów oznaczenie o treści "użytek - dr" przesądza jedynie o przeznaczeniu gruntu pod drogę publiczną, a nie o jego faktycznym zajęciu na ten cel. Ponadto w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego, nie wskazano powodów, dla których organ ten zaniechał przeprowadzenia wnioskowanych przez skarżących dowodów.

W konsekwencji skarżące wniosły o uchylenie decyzji organu I i II instancji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewodzie (...).

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zawarte w art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających (...) sformułowanie "nieruchomości zajęte pod drogi publiczne" oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przed 1 stycznia 1999 r.

W niniejszej sprawie niesporny jest fakt, że droga powiatowa, ul. (...) w Z. została zaliczona do kategorii dróg publicznych.

Uzasadnione wątpliwości budzi natomiast fakt zajęcia nieruchomości pod drogę w dniu 31 grudnia 1998 r. oraz fakt władania nią w podanej dacie przez Powiat T. Ze znajdujących się bowiem w aktach sprawy kserokopii dokumentów nie wynika w sposób jednoznaczny jaki był na dzień 31 grudnia 1998 r. stan zajętości spornej nieruchomości pod drogę publiczną oraz nie zostało należycie udokumentowane władnie nią w tej dacie przez Powiat T. Organy przyjęły, że zajęcie działki pod drogę publiczną jest potwierdzone faktem, iż do roku 1998 ul. (...) stanowiła jedną działkę nr (...) (użytek drogowy), z której nastąpiło wyodrębnienie działki nr (...). Należy wskazać, że powyższe ustalenia nie przesądzają o władaniu działką na dzień 31 grudnia 1998 r. Wyodrębnienie działki jest czynnością prawno-techniczną i nie zawsze musi wiązać się z faktycznym władaniem nieruchomością. Natomiast z kopii mapy zasadniczej wydanej w dniu 6 stycznia 2006 r. wcale nie wynika, że na przedmiotowej działce nr (...) znajdował się chodnik, bowiem bruk a następnie chodnik betonowy oznaczony jest poza działką (...). Usytuowanie linii energetycznych, telefonicznych czy kanalizacyjnych też jednoznacznie nie przesądza o władaniu przedmiotową działką.

Niewiele wnosi do sprawy kolejny dowód organu w postaci umowy Nr 1/2/95 na oczyszczanie zimowe miasta Z. z dnia 5 listopada 1995 r. dotyczącej zlecenia zimowego oczyszczania ulic i dróg. Umowa zawarta została w 1995 r., a kwestię władania nieruchomością należy odnieść do daty 31 grudnia 1998 r. Nie jest wiadome czy umowa obowiązywała w tej dacie. Ponadto, oczyszczanie ulic i dróg niewątpliwe dotyczyło pasa drogowego, ale pod warunkiem, że ten pas drogowy był we władaniu Powiatu T. we wspomnianej dacie.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd orzekający stanął na stanowisku, że kwestia władania i zajętości działki nr (...) pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r. wymaga wyjaśnienia i uzupełnienia istniejącego materiału dowodowego. W rozpatrywanej sprawie nie został należycie udokumentowany ani stan zajęcia przedmiotowej nieruchomości pod drogę publiczną istniejący w dniu 31 grudnia 1998 r. ani fakt władania w tej dacie sporną nieruchomością przez Skarb Państwa, co oznacza brak należytego przeprowadzenia postępowania dowodowego (naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) przez organ przed wydaniem rozstrzygnięcia i brak właściwego udokumentowania istnienia wszystkich koniecznych, ustawowo określonych przesłanek zastosowania art. 73 ust. 1 powołanej powyżej ustawy, czyli faktycznego zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r. oraz faktu władania w tej dacie przedmiotową nieruchomością.

W zaleceniach Sądu wskazano, że organ powinien zebrać i przeanalizować całość dostępnych dokumentów i przeprowadzić dowody wnioskowane przez stronę w postaci opinii biegłego geodety oraz odwodu z oględzin na okoliczność ustalenia czy na dzień 31 grudnia 1998 r. działka nr (...) obr.5 w Z. była zajęta pod drogę, publiczną ewentualnie stanowiła pas drogowy i kto władał tą nieruchomością. Oznacza to konieczność sporządzenia dokumentacji geodezyjnej (np mapy geodezyjnej wraz z wykazem synchronizacyjnym), która dokumentować będzie istniejący w dniu 31 grudnia 1998 r. stan faktyczny sprawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej reprezentowany przez radcę prawnego.

Pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, z uwagi na fakt, że uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez przyjęcie, że organy administracji nie zgromadziły dowodów potwierdzających zaistnienie w stosunku do przedmiotowej działki nr (...) przesłanek z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformującej administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.),

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 133 § 1 p.p.s.a. przez przyjęcie, że naruszenie przepisów postępowania mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnicy postępowania D. P.i K. P. wniosły o jej oddalenie, stwierdzając, że zarzuty skargi kasacyjnej są bezzasadne, a skarżony wyrok odpowiada prawu.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej i rozpoznał sprawę w jej ramach.

W myśl art. 174 pkt 2 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu przepisów postępowania jeżeli naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, takie też zarzuty powołane zostały w skardze kasacyjnej, jednak nie mają one uzasadnionych podstaw.

Przez zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną należy rozumieć urządzenie na tej nieruchomości drogi i zaliczenie jej do jednej z kategorii dróg publicznych. Tym samym nie tylko zajęcie nieruchomości pod jezdnię, ale również pod inne elementy mieszczące się w ramach pasa drogowego, np. pobocze, zatoki czy chodnik, spełnia warunek zajęcia jej pod drogę publiczną.

Aby nieruchomość zgodnie z treścią art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. mogła stać się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego, to w dniu 31 grudnia 1998 r. nie mogła być ich własnością, nadto musiała być zajęta pod drogę publiczną i pozostawać we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego.

Słusznie Sąd I instancji stwierdził, że uzasadnione wątpliwości budzi fakt zajęcia działki (...) w Z. w dniu 31 grudnia 1998 r. pod drogę publiczną oraz władanie nią w tej dacie przez Powiat T., pomimo bezspornego faktu, iż ul. (...) w Z. była drogą publiczną.

Skarżący kasacyjnie wywodzi, że potwierdzeniem zajęcia działki (...) pod drogę publiczną było jej wydzielenie z działki (...) będącej drogą publiczną. Jest to jednak pogląd dowolny i nie znajdujący potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym, bo przecież działka (...) mogła być wydzielona z działki (...), gdyż nie była zajmowana pod drogę publiczną. Z kopii mapy zasadniczej wydanej w dniu 6 stycznia 2006 r. przez Starostę Powiatowego w Z. nie można również wyprowadzić jednoznacznego wniosku, że przez tę działkę przebiegał chodnik, co podkreślił w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Jednocześnie zwrócić należy uwagę na to, iż z pisma wydanego z upoważnienia Starosty z dnia 15 czerwca 2009 r. wynika, że Starostwo Powiatowe w Z. nie może przedstawić informacji o zapisach w rejestrze gruntów dotyczących działki (...) na dzień 31 grudnia 1998 r., ponieważ nie posiada takich informacji (k - 165 akt administracyjnych).

Skarżący kasacyjnie, jak się wydaje, w całej rozciągłości podzielił tok rozumowania odzwierciedlony w uzasadnieniu decyzji Wojewody (...) stwierdzającej nabycie z dniem 1 stycznia 1999 r., z mocy prawa przez Powiat T. własności nieruchomości położonej w Z., stanowiącej działkę ewidencyjną nr (...). W uzasadnieniu swojej decyzji organ I instancji powołuje się na zaświadczenie Starosty T. z dnia 14 lipca 2011 r., mające dowodzić, że działka nr (...) leżała w pasie drogowym ulicy (...). Po zapoznaniu się jednak z zaświadczeniem powoływanym przez organ (k - 288 akt administracyjnych) takiego wniosku wyprowadzić nie można, ponieważ nie stwierdza ono w żadnym stopniu, aby przedmiotowa działka miała znajdować się w pasie drogowym ulicy (...).

Zgodzić się należy ze skarżącym kasacyjnie, że skoro w aktach sprawy znajduje się umowa nr 1/Z/95 z dnia 5 listopada 1995 r. zawarta między Zarządem Miasta Z. a Spółką (...) w Z. na odśnieżanie ulic w sezonach zimowych 1995 - 2000, to należy domniemywać, że umowa ta obowiązywała również na przełomie 1998 i 1999 r. i objęta nią była ulica (...). Powyższe stwierdzenie nie może mieć jednak znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy na obecnym jej etapie, gdyż zasadniczym problemem pozostaje to czy działka (...) znajdowała się w pasie drogowym ulicy (...) w Z., bo tylko wówczas mogła być odśnieżana na podstawie zawartej umowy. Dopiero po jednoznacznym ustaleniu czy przedmiotowa działka w dniu 31 grudnia 1998 r. znajdowała się w pasie drogowym będzie można z umowy dotyczącej odśnieżania miasta w sezonach zimowych 1995 - 2000 wyprowadzić wnioski dotyczące władania nią przez Powiat T.

Zasadne są zalecenia Sądu I instancji dotyczące zebrania i przeanalizowania całości dokumentów oraz przeprowadzenia dowodów wnioskowanych przez strony w postaci opinii biegłego geodety i oględzin, w których uczestniczyć powinny nie tylko strony postępowania, ale także D. W., na którego oświadczenie dotyczące odśnieżania działki (...) (za wyjątkiem jej dwóch fragmentów) powołuje się skarżący kasacyjnie.

W tej sytuacji raz jeszcze podkreślić należy, że w obecnym stanie sprawy nie można w sposób pewny potwierdzić faktu zajęcia przedmiotowej nieruchomości pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r. i władania nią w tej dacie przez Powiat T., w związku z czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie naruszył żadnego przepisu prawa procesowego wyszczególnionego w skardze kasacyjnej.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. w punkcie 1 wyroku oddalił skargę kasacyjną.

W punkcie 2 wyroku o kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na zasadzie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.