Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1956411

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 3 lutego 2015 r.
I OSK 1342/13
Kompetencje do władczego i jednostronnego kształtowania treści stosunku prawnego przez organy administracji. Forma zatrudnienia dyrektora przez Ministra Sprawiedliwości.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.).

Sędziowie NSA: Wiesław Morys, del. Jerzy Stankowski.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 3 lutego 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Sprawiedliwości od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 1517/12 w sprawie ze skargi B.R. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia (...) czerwca 2012 r. nr (...) w przedmiocie odwołania ze stanowiska dyrektora (...) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

Uzasadnienie faktyczne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 1517/12, po rozpoznaniu skargi B.R. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia (...) czerwca 2012 r. nr (...) w przedmiocie odwołania ze stanowiska dyrektora (...), stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji (pkt 1), orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości (pkt 2) oraz zasądził od Ministra Sprawiedliwości na rzecz B.R. kwotę 240 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 3).

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Minister Sprawiedliwości decyzją z dnia (...) marca 2012 r. nr (...), na podstawie art. 95 § 1 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o postępowaniu w sprawach nieletnich (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 33, poz. 178 z późn. zm.) w związku z § 201 ust. 1 i § 34 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 17 października 2001 r. w sprawie zakładów poprawczych i schronisk dla nieletnich (Dz. U. Nr 124, poz. 1359 z późn. zm.), odwołał B.R. ze stanowiska dyrektora (...) z dniem 31 marca 2012 r.

Po rozpoznaniu wniosku B.R. o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Sprawiedliwości decyzją z dnia (...) czerwca 2012 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., dalej w skrócie k.p.a.), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji wskazał na okoliczność dopuszczenia się przez B.R. zaniedbań i uchybień w gospodarowaniu mieniem placówki, niewłaściwym gospodarowaniem funduszem świadczeń socjalnych i niewłaściwą polityką kadrową, co zgodnie z treścią § 201 ust. 1 i § 34 cyt. rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 17 października 2001 r., dawało prawo do jego odwołania ze stanowiska dyrektora.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi B.R. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzucił Ministrowi Sprawiedliwości nieobiektywną ocenę jego pracy jako dyrektora, brak uwzględnienia interesu strony oraz marginalizowanie zasług skarżącego i pozytywnej oceny jego pracy, a także brak tożsamości materiału sprawy będącego podstawą decyzji z dnia (...) marca 2012 r. i decyzji ostatecznej.

Minister Sprawiedliwości w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga jest zasadna, jednakże istota rozstrzygnięcia nie wynika z zarzutów skargi.

W uzasadnieniu wyroku podał, że status dyrektora zakładu poprawczego został uregulowany w przepisach § 17 i następnych rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 17 października 2001 r. w sprawie zakładów poprawczych i schronisk dla nieletnich (Dz. U. Nr 124, poz. 1359 z późn. zm.) wydanego na podstawie art. 95 § 3 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o postępowaniu w sprawach nieletnich (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 33, poz. 178 z późn. zm.)

Z analizy przepisów art. 95 powołanej wyżej ustawy oraz rozporządzenia wynika, że Minister Sprawiedliwości tworzy i sprawuje nadzór zwierzchni nad schroniskami dla nieletnich i zakładami poprawczymi. Organem zakładu poprawczego jest dyrektor. Stanowisko to może być powierzone na okres 5 lat przez Ministra Sprawiedliwości wyłącznie nauczycielowi mianowanemu lub dyplomowanemu, który spełnia cechy wyszczególnione w § 18 rozporządzenia i został wyłoniony w drodze konkursu (§ 19).

Minister Sprawiedliwości w ramach swoich uprawnień (art. 95 ustawy) powierza (§ 20 rozporządzenia) stanowisko dyrektora zakładu poprawczego i stosownie do treści § 201 ust. 1 rozporządzenia w każdym czasie może dokonać odwołania dyrektora zakładu przed upływem kadencji, w razie stwierdzenia zaniedbań w zakresie realizacji zadań zakładu lub uchybień w wykonywaniu powierzonego stanowiska.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że zarówno przepisy ustawy o postępowaniu w sprawach nieletnich jak i przepisy powołanego wyżej rozporządzenia nie określają czy nawiązany w drodze aktu powierzenia stanowiska dyrektora zakładu poprawczego stosunek jest stosunkiem administracyjnoprawnym czy stosunkiem pracy oraz formy jego rozwiązania.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, skoro regulacja zawarta w art. 95 ust. 1 ustawy o postępowaniu w sprawach nieletnich i w omawianym rozporządzeniu wskazuje na nadzór organu państwowego - Ministra Sprawiedliwości, to oceny czym jest akt powierzenia stanowiska dyrektora zakładu poprawczego należy poszukiwać w istocie nawiązanego przez ten akt stosunku i podobieństw z innymi tego typu aktami i stosunkami.

Porównując przedmiotowy stosunek ze stosunkiem powołania opisanym w rozdziale III, dziale 1, art. 68 i nast. Kodeksu pracy wskazać należy na istotne podobieństwa. Oba te stosunki wymagają przeprowadzenia konkursów, przewidują ściśle podany okres jego trwania oraz charakteryzują się identycznym sposobem jego rozwiązywania przed upływem kadencji. Powyższą tezę potwierdza zestawienie treści art. 68, art. 681 oraz art. 70 Kodeksu pracy z treścią § 19, § 20 i § 201 cyt. rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie zakładów poprawczych i schronisk dla nieletnich.

W ocenie Sądu pierwszej instancji akt powierzenia stanowiska dyrektora zakładu poprawczego jest zatem aktem powołania skutkującym nawiązanie stosunku pracy na czas określony, zgodnie z treścią art. 69 Kodeksu pracy. Czynności prawnych nie należy bowiem oceniać wyłącznie po ich nazwie, ale po intencjach stron tych czynności i wyniku jaki miał zostać osiągnięty poprzez daną czynność. W omawianym rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości nazwa "powierzenie" danego stanowiska nie została zdefiniowana. Nie określono w nim również odrębności dla powstałego w taki sposób stosunku w porównaniu ze stosunkiem powołania regulowanym w Kodeksie pracy.

W przypadku, gdyby akt powierzenia stanowiska dyrektora zakładu poprawczego miał kreować stosunek służbowy, to rozporządzenie powinno wskazywać na konkretną służbę do której można by ten stosunek przypisać. Powinny być uregulowane prawa osoby zwalnianej, w szczególności, czy przysługuje jej prawo powrotu do służby w przypadku uchylenia aktu odwołania i w jakiem zakresie oraz prawo do uposażenie za czas faktycznego pozostawania poza służbą, a także określać formę aktu powołania, jako decyzję administracyjną. Nie można bowiem załatwić sprawy w formie decyzji administracyjnej bez wyraźniej podstawy prawnej do jej wydania. Natomiast w przypadku, gdy uregulowano jedynie podmiot władczy, zakres obowiązków osoby powołanej i jej funkcję, można wydać akt powołania w rozumieniu przepisów Kodeksu pracy.

Usytuowanie niniejszego aktu powierzenia jako jednoznacznego z aktem powołania usuwa powyższe wątpliwości, gdyż regulację w tym zakresie zawiera Kodeks pracy.

Powyższe okoliczności przemawiają zatem przeciwko uznaniu charakteru administracyjnoprawnego stosunku nawiązanego w drodze aktu powierzenia stanowiska skarżącemu.

Trafność tego poglądu potwierdza uregulowanie w Kodeksie pracy uprawnień osoby odwołanej ze stanowiska w trybie art. 70 (tu charakterystyczna niemożność domagania się przywrócenia do pracy) przy jednoczesnym braku podobnych uregulowań, zawartych w omawianym rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości.

Administracyjnoprawnego stosunku służbowego nie można domniemywać. Musi on wynikać nie tylko z konkretnego aktu powołania na dane stanowisko, ale także wiązać się ściśle z daną pragmatyka służbową, z uregulowaną hierarchią podległości służbowej. Natomiast dla nawiązania stosunku pracy na podstawie aktu powołania, wystarcza sam akt spełniający warunki podane w art. 68 i nast. Kodeksu pracy. Natomiast, w przypadku, gdy przepis szczególny nie przekazuje sprawy cywilnej (w znaczeniu materialnym) do kompetencji organu administracji, to podlega ona rozpoznaniu przez sąd powszechny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przechodząc od rozważań ogólnych na grunt rozpoznawanej sprawy podał, iż w sprawie jest niesporne, że Minister Sprawiedliwości decyzją z dnia 31 marca 2010 r. na podstawie § 20 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie zakładów poprawczych i schronisk dla nieletnich powierzył skarżącemu - B.R. stanowisko dyrektora (...).

Zdaniem Sądu pierwszej instancji powyższy akt powierzenia skarżącemu tego stanowiska spełnia przesłanki warunkujące uznanie go za akt powołania w rozumieniu art. 68 § 1 Kodeksu pracy (stosunek nawiązuje się przypadkach określonych w odrębnych przepisach - tu przepisy § 20 ust. 1 i 2 rozporządzenia) i w rozumieniu art. 68 § 2 Kodeksu pracy (wskazano określony czas trwania danego stosunku), a także w rozumieniu art. 681 Kodeksu pracy (akt był poprzedzony konkursem).

Na podstawie tego aktu został nawiązany stosunek pracy z powołania skarżącego na stanowisko dyrektora (...). Także decyzja Ministra Sprawiedliwości z dnia (...) marca 2012 r. odwołująca skarżącego z powyższego stanowiska spełnia warunki aktu odwołania, o którym mowa w art. 70 Kodeksu pracy. Przy czym zauważyć należy, iż sam fakt nazwania aktu powierzenia stanowiska jak i odwołania z niego decyzją, nie przesądza powstania czy też rozwiązania administracyjnoprawnego stosunku służbowego. Okoliczność wadliwego zastosowania dla tej czynności formy decyzji administracyjnej nie niweczy skuteczności tego aktu w sferze prawa pracy, jako aktu powołania i odwołania. Czynności powołania i odwołania mimo nadania im nieprawidłowej formy decyzji, stanowią w rozumieniu przepisów art. 68-70 Kodeksu pracy czynności powołania i odwołania.

W związku z powyższym Sąd pierwszej instancji uznał, że organem właściwym do rozpoznania środka odwoławczego od decyzji Ministra Sprawiedliwości - aktu odwołania z dnia (...) marca 2012 r. był właściwy dla miejsca pełnienia pracy Sąd Pracy, a nie Minister Sprawiedliwości.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, nie dokonując merytorycznej kontroli przyczyn odwołania (do czego nie jest w tej sprawie uprawniony), stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji Ministra Sprawiedliwości z dnia (...) maja 2012 r. Przyjął, że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a., gdyż odwołanie rozpoznał organ administracyjny zamiast Sądu Pracy przy zastosowaniu niewłaściwej ustawy proceduralnej do rozpoznania tej sprawy. Powyższa sytuacja pozwala na uznanie zaskarżonego rozstrzygnięcia Ministra Sprawiedliwości z dnia (...) czerwca 2012 r. jako decyzji nieistniejącej (non existens) w polskim systemie prawa administracyjnego. Taka kwalifikacja wady kwalifikowanej wydaje się właściwsza, niż wskazanie na wady określone w art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., które w zasadzie powinny odnosić się do zagadnień możliwych do rozstrzygania w trybach k.p.a.

Takie rozstrzygnięcie jest tu konieczne i jedynie możliwe dla wyeliminowania powyższej, wadliwej decyzji z obrotu prawnego i w efekcie umożliwienia Sądowi Pracy rozpoznania środka odwoławczego B.R. (pozwu) od aktu odwołania go przez Ministra Sprawiedliwości z dniem (...) marca 2012 r. ze stanowiska dyrektora (...), pod warunkiem przywrócenie terminu do złożenia tego pozwu.

W konsekwencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej w skrócie p.p.s.a.) orzekł, jak w sentencji wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Minister Sprawiedliwości, reprezentowany przez radcę prawnego i zaskarżając wyrok w całości na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucił naruszenie prawa materialnego:

1)

art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. i z zw. z § 19-201 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 17 października 2001 r. w sprawie zakładów poprawczych i schronisk dla nieletnich - dalej rozporządzenie (Dz. U. z 2001 r. Nr 124, poz. 1359 ze. zm.) i art. 68-70 Kodeksu pracy, poprzez błędną wykładnię przepisów wskazanego rozporządzenia i niewłaściwe zastosowanie przepisów Kodeksu pracy polegające na uznaniu, że przepisy rozporządzenia z uwagi podobieństwo do uregulowań zawartych w Kodeksie pracy stanowią w istocie o nawiązaniu stosunku pracy z kandydatem wyłonionym w drodze konkursu na dyrektora zakładu poprawczego, podczas gdy właściwa wykładnia przepisów rozporządzenia wskazuje na powstanie stosunku administracyjnoprawnego.

2)

art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, iż rozpoznanie środka zaskarżenia przez niewłaściwy podmiot stanowi wadę nieważności z mocy prawa.

Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podał, że stosownie do treści przepisów § 19-201 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 17 października 2001 r. w sprawie zakładów poprawczych i schronisk dla nieletnich (Dz. U. z 2001 r. Nr 124, poz. 1359 z późn. zm.) Minister w ramach swoich uprawnień wynikających z art. 95 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o postępowaniu w sprawach nieletnich - dalej ustawa (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 33, poz. 178 z późn. zm.) posiada szeroko unormowane kompetencje w zakresie zarządzenia konkursu na stanowisko dyrektora zakładu poprawczego oraz ogłoszenia o nim, powołania komisji konkursowej (o ile nie zleci tej czynności prezesowi sądu), trybu jego przeprowadzania, rozstrzygania odwołania od decyzji komisji, zarządzania nowego konkursu (załącznik nr 1 do ww. rozporządzenia) Regulamin konkursu na stanowisko dyrektora zakładu poprawczego (schroniska dla nieletnich) i trybu pracy komisji konkursowej, nadto w zakresie powierzenia stanowiska dyrektora wyłonionemu kandydatowi, odwołania, czy zawieszenia w pełnieniu obowiązków (§ 18-202 rozporządzenia), pełnienia nadzoru zwierzchniego i pedagogicznego nad zakładami poprawczymi (§ 100-101 i § 102 rozporządzenia).

Kwestionując przedstawiony przez Sąd pierwszej instancji pogląd odniósł się do definicji stosunku administracyjnoprawnego, który charakteryzuje się kilkoma cechami decydującymi o jego odmienności od innych rodzajów stosunków prawnych. Podstawową jego cechą jest to, że jedną ze stron stosunku (podmiotem stosunku) jest zawsze organ administracji państwowej wyposażony w uprawnienia władcze, czyli imperium. Drugim podmiotem stosunku administracyjnego (drugą stroną) jest osoba fizyczna, osoba prawna, jednostka organizacyjna nie posiadająca osobowości prawnej, czy inny organ administracyjny itd. Treścią stosunku administracyjnoprawnego są wyznaczone prawem administracyjnym zachowania (nakazane, dozwolone i zakazane), stosownie do wynikających ze stosunku uprawnień i obowiązków. Mają one charakter indywidualny (łączą konkretnie oznaczony podmiot z konkretnym organem administrującym w jednostkowych, indywidualnie oznaczonych sytuacjach). Wskazując na układ prawnej sytuacji pomiędzy podmiotami stosunku administracyjnoprawnego najczęściej wskazuje się na brak równorzędności (charakteryzują się władczością). Nadrzędność organu administracyjnego wyraża się w możliwości bądź powinności władczego (autorytatywnego), choć zgodnego z prawem jednostronnego kształtowania lub skonkretyzowania pozycji drugiego podmiotu stosunku. Organ administracji w zasadzie sam określa prawa i obowiązki wzajemne obu stron. Nie ma tu charakterystycznej dla prawa cywilnego czy prawa pracy równorzędności podmiotów, występuje między nimi nadrzędność. Jest to podstawowy wyróżnik stosunku administracyjnoprawnego od klasycznie ujmowanego stosunku cywilnego, gdzie w szerokim zakresie kształtowane są one decyzjami samych podmiotów tych stosunków. Inaczej natomiast jest w stosunku administracyjnoprawnym, gdzie w większości przypadków pozycja jednego podmiotu wyznaczona jest jednostronnym, władczym "rozstrzygnięciem" (por. Prawo administracyjne - Zofia Duniewska i inni, wydanie III,. Difin).

Autor skargi kasacyjnej powołując się na art. 95 § 1 cyt. ustawy i § 100 i § 101 omawianego rozporządzenia oraz przywoływane w decyzji Ministra Sprawiedliwości § 19, 20 i 201 rozporządzenia zauważył, iż z przepisów tych wynika, że pomiędzy podmiotami tego stosunku nie ma cechy równorzędności, która jest podstawową cechą stosunku z zakresu prawa cywilnego, czy prawa pracy. Minister Sprawiedliwości pełni funkcję organu nadrzędnego wobec dyrektora placówki i kontrolującego realizację obowiązków szczegółowo wymienionych we wskazanych wyżej przepisach rozporządzenia. Elementy te wskazują na istnienie stosunku administracyjnoprawnego. Kolejną cechą stosunku administracyjnego jest jego przedmiot, czyli sprawy należące wyłącznie do kompetencji organów administracji państwowej. Niewątpliwie powierzenie stanowiska dyrektora zakładu poprawczego należy do kompetencji organu administracji państwowej, a w tym konkretnym przypadku do organu centralnego jakim jest Minister Sprawiedliwości.

Istotnym elementem z punktu widzenia oceny pozycji dyrektora jest sposób określenia uprawnień i obowiązków związanych z pełnieniem funkcji. Wskazane wyżej rozporządzenie w sposób szczegółowy i precyzyjny określa uprawnienia i obowiązki dyrektora. W tym zakresie nie można mówić o charakterystycznej dla stosunków prawa pracy swobodzie kształtowania umów. Kolejną cechą omawianego stosunku jest to, że powstaje on najczęściej z mocy aktów administracyjnych pomiędzy organem wydającym akt i adresatem aktu. W przypadku tej sprawy jest to akt powierzenia stanowiska dyrektora (wydany na podstawie § 18 rozporządzenia).

Mając na uwadze powyższe okoliczności nie można zatem zgodzić się z poglądem Sądu pierwszej instancji, że o charakterze stosunku decydują w istocie elementy drugorzędne takie jak: poprzedzenie aktu konkursem, czas trwania stosunku. Podstawowym wyznacznikiem winno być ustalenie układu prawnej sytuacji pomiędzy podmiotami stosunku.

Powyższe wskazuje, że powierzenie przez Ministra Sprawiedliwości stanowiska dyrektora zakładu poprawczego kandydatowi wyłonionemu w drodze konkursu (przeprowadzonego zgodnie z rozporządzeniem i Załącznikiem nr 1 do tegoż rozporządzenia-Regulaminem konkursu na stanowisko dyrektora zakładu poprawczego (schroniska dla nieletnich) i trybu pracy komisji konkursowej) prowadzi do powstania stosunku administracyjnoprawnego.

Sytuacja dyrektora zakładu poprawczego, czy analogicznie schroniska dla nieletnich jest szczególna. Z treści § 18 powołanego rozporządzenia wynika, że stanowisko dyrektora zakładu poprawczego może być powierzone wyłącznie nauczycielowi mianowanemu lub dyplomowanemu, spełniającemu warunki szczegółowo określone w tym przepisie. Do statusu takiej osoby zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2006 r. Nr 97, poz. 674 z późn. zm.), które regulują jej prawa po odwołaniu ze stanowiska dyrektora. Osoba, której powierzono stanowisko dyrektora zakładu poprawczego nadal jest pracownikiem pedagogicznym placówki i musi realizować, choć w ograniczonym już zakresie obowiązki wynikające z pracy nauczyciela - wychowawcy. "Powierzenie" stanowiska w przypadku dyrektora zakładu poprawczego nie jest źródłem powstania nowego stosunku pracy (jak w przypadku powołania na stanowisko kierownicze o jakim mowa w art. 68 § 1 k.p.). W oparciu o akt powierzenia nauczyciel uzyskuje dodatkowe obowiązki oraz przyznane zostają mu dodatkowe uprawnienia związane ze sprawowaniem funkcji kierowniczej. Odwołanie (wygaśnięcie kadencji) prowadzić będzie do sytuacji, że nauczyciel powróci na uprzednio zajmowane stanowisko na uprzednio obowiązujących go zasadach. Odwołanie ze stanowiska dyrektora nie wywołuje zatem skutków prawnych w sferze stosunku pracy nauczyciela, gdyż odwołany dyrektor pozostaje nadal zatrudniony w danej placówce na podstawie mianowania. Powierzenie stanowiska i odwołanie ze stanowiska dyrektora nie powoduje, że dana osoba przestaje być nauczycielem (w tym zakresie sytuacja dyrektora szkoły i dyrektora placówki jaką jest zakład poprawczy jest zbieżna - por. wyrok NSA we Wrocławiu z dnia 27 września 1994 r., SA/Wr 1489/94, OSNA 1995/3/129, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 28listopada 2007 r., II SA/Bd 643/07, Lex nr 341065).

Minister Sprawiedliwości uzasadniając drugi zarzut skargi kasacyjnej zauważył, iż Sąd pierwszej instancji stwierdzając nieważność decyzji Ministra Sprawiedliwości (zapewne omyłkowo w uzasadnieniu na str. 6 podał dwie różne, obie błędne daty tej decyzji - (...) maja 2012 r. i niżej (...) czerwca 2012 r. zamiast (...) czerwca 2012 r.) oraz uznał, że ta decyzja rażąco narusza prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a.

Tymczasem przyczyna nieważności określona przez ustawodawcę w art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. (decyzja "zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa"), wskazuje, że katalog zawarty w tym przepisie jest otwarty, gdyż odsyła do przypadków nieważności wynikających z przepisów szczególnych. Przyjmuje się, że przepisy (materialne) muszą w sposób wyraźny przewidywać sankcję nieważności. Przepis art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. stanowi podstawę stwierdzenia nieważności decyzji tylko wtedy, gdy przepis prawa materialnego przewiduje, że określona wadliwość decyzji powoduje jej nieważność (por. wyrok NSA z dnia 21 stycznia 1988 r., IV SA 941/87, ONSA 1988, Nr 1, poz. 30). Przepisy regulujące przedmiotową sprawę nie przewidują sankcji zastosowanej przez sąd.

Ponadto autor skargi kasacyjnej na marginesie zauważył, że art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przewiduje również sankcję nieważności decyzji w sytuacji stwierdzenia wydania jej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Jednakże zgodnie z utrwalonym orzecznictwem i doktryną o rażącym naruszeniu prawa decyduje przede wszystkim oczywistość tego naruszenia i jego wpływ na sposób załatwienia sprawy (por. wyrok NSA z dnia 13 września 2012 r., II GSK 1206/11 - Lex 1244513). Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podał, że przepisy dotyczące stanowiska dyrektora szkoły i zakładu poprawczego, mimo podobieństw nie są transparentne. Oceny czym jest akt powierzenia stanowiska dyrektora zakładu poprawczego należy zatem poszukiwać w istocie nawiązanego przez ten akt stosunku i podobieństw z innymi tego typu aktami i stosunkami.

W przedmiotowej sprawie brak jest jednoznacznego przepisu regulującego w sposób oczywisty formę powołania dyrektora. W takim przypadku stwierdzenie rażącego naruszenia prawa jest zatem nieuprawnione. W dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz doktrynie przyjmuje się, że rażące naruszenia prawa, będące podstawą nieważności decyzji występuje wówczas, "gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym". Takiego nie sposób znaleźć w normach regulujących sprawy dotyczącego sposobu odwołania dyrektora zakładu poprawczego.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Istota podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który poprzez dokonanie wykładni przepisów § 19-201 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 17 października 2001 r. w sprawie zakładów poprawczych i schronisk dla nieletnich uznał, że powierzenie B.R. stanowiska dyrektora (...) skutkowało, z uwagi na podobieństwo uregulowań, powstaniem stosunku pracy z powołania (art. 68-70 Kodeksu pracy), a nie stosunku administracyjnoprawnego. W konsekwencji przyjął, że skoro organem właściwym do rozpoznania środka odwoławczego od aktu odwołania B.R. ze stanowiska dyrektora (...) jest właściwy miejscowo sąd pracy, to zaskarżona decyzja wydana przez Ministra Sprawiedliwości jest dotknięta wadą nieważności określonej w art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie w pierwszej kolejności rozważenia wymagała kwestia rodzaju stosunku prawnego, który powstał na skutek powierzenia B.R. przez Ministra Sprawiedliwości wyżej wymienionego stanowiska, a więc odpowiedź na pytanie, czy jest nim stosunek pracy z powołania, czy też stosunek administracyjnoprawny.

Wskazać należy, iż prawo pracy jest gałęzią prawa, która wyodrębniła się z prawa administracyjnego i prawa cywilnego. Definicję stosunku pracy jako podstawowego pojęcia w ustawie z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (tekst jedn.: Dz. U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94 z późn. zm., dalej w skrócie k.p.) określa art. 22 § 1 k.p. Stosunek ten jest stosunkiem zobowiązaniowym prawa pracy zachodzącym między dwiema stronami, z których każda jest wobec drugiej uprawniona i zarazem obowiązana do określonego świadczenia (pracownik - do wykonywania pracy, pracodawca - do zatrudniania pracownika za wynagrodzeniem). Jest to stosunek prawny o charakterze dwustronnie zobowiązującym. Przy czym strony są wobec siebie równorzędne. Określony w art. 22 k.p. stosunek pracy nawiązuje się na podstawie umowy o pracę, powołania, wyboru, mianowania lub spółdzielczej umowy o pracę (art. 68, art. 73, art. 76 i art. 77). Wynika to z art. 2 k.p., według którego pracownikiem jest osoba zatrudniona na podstawie jednej z tych czynności prawnych. Zgodnie z art. 68 § 1 k.p. stosunek pracy nawiązuje się na podstawie powołania wyłącznie w przypadkach określonych w odrębnych przepisach. Sąd Najwyższy, dokonując w wyroku z dnia 13 marca 2009 r. sygn. akt III PK 59/08, OSNP 2010/21-22/257) wykładni tego przepisu stwierdził, że użyty w art. 68 § 1 k.p. zwrot "w przypadkach określonych w odrębnych przepisach" oznacza, że z przepisu przewidującego powołanie, jako sposób obsadzenia stanowiska musi wynikać, iż to właśnie powołanie powoduje powstanie stosunku pracy określonego w art. 68 § 1 k.p. Powołanie, o którym mowa w tym przepisie jest aktem o podwójnym charakterze: powierzenia określonej funkcji - prowadzącego do powstania stosunku zależności służbowej, jak też nawiązania stosunku pracy między osobą powołaną a jednostką organizacyjną, w której ma ona objąć stanowisko. Akt powołania może jednak wywoływać tylko ten pierwszy skutek. Powoduje wówczas powierzenie określonego stanowiska w znaczeniu organizacyjnym, nadającym uprawnienia i nakładającym obowiązki związane z objętym stanowiskiem. Sam przepis kompetencyjny, przewidujący powierzenie określonego stanowiska lub określonej funkcji i odwołanie z tego stanowiska lub funkcji oznacza jedynie powołanie organizacyjne i określa sposób powierzenia stanowiska lub funkcji, a nie powołanie właściwe, wywołujące skutek w postaci powstania stosunku pracy na tej podstawie (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 15 kwietnia 2010 r., II UK 296/09, LEX nr 602706).

Zauważyć należy, iż niekiedy stosunki pracy stanowiące przedmiot prawa pracy mogą być kształtowane czynnościami mającymi charakter aktów administracyjnych. Działania organów administracji publicznej w sprawach indywidualnych, przybierają bowiem różnorodne formy. Podstawą wyróżnienia sytuacji, w których organ ma obowiązek wydania aktu administracyjnego, zamiast podjęcia działania w innej formie, są przepisy prawa powszechnie obowiązującego. Jeżeli przepis prawa wymaga od organu, aby w danym stanie faktycznym wydał władcze rozstrzygnięcie, poprzez zastosowanie normy prawa materialnego w celu określenia praw lub obowiązków adresata, to działanie organu w tym zakresie zawsze będzie miało formę aktu administracyjnego. Stosunek administracyjnoprawny charakteryzuje się tym, że przepisy prawa przyznają organowi administracji publicznej kompetencje do władczego i jednostronnego ukształtowania jego treści. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela przedstawioną przez autora skargi kasacyjnej argumentację dotyczącą charakterystyki stosunku administracyjnoprawnego, uznając, że jej powtarzanie nie jest celowe.

Przechodząc od rozważań ogólnych na grunt rozpoznawanej sprawy należy zatem ocenić, jaki charakter prawny ma "powierzenie" przez Ministra Sprawiedliwości B.R., nauczycielowi dyplomowanemu wyłonionemu w drodze konkursu, stanowiska dyrektora (...). Zgodnie z art. 95 § 1 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o postępowaniu w sprawach nieletnich (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 33, poz. 178 z późn. zm.) Minister Sprawiedliwości sprawuje zwierzchni nadzór nad schroniskami dla nieletnich i zakładami poprawczymi. Kwestię powierzenia stanowiska dyrektora zakładu poprawczego i schroniska dla nieletnich oraz odwołania z tego stanowiska regulują przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 17 października 2001 r. w sprawie zakładów poprawczych i schronisk dla nieletnich (Dz. U. Nr 124, poz. 1359 z późn. zm.), wydanego na podstawie art. 95 § 3 cyt. ustawy. Z przepisu § 18 powołanego rozporządzenia wynika, że stanowisko dyrektora zakładu możne być powierzone nauczycielowi mianowanemu lub dyplomowanemu, który spełnia przesłanki określone w pkt 1 -7. Kandydat na dyrektora zakładu wyłaniany jest w drodze konkursu ogłaszanego i przeprowadzanego przez Ministra Sprawiedliwości (§ 19 ust. 1 cyt. rozporządzenia), którego przeprowadzenie może on też zlecić prezesowi sądu okręgowego (§ 19 ust. 2). Regulamin konkursu stanowi załącznik nr 1 do rozporządzenia (§ 19 ust. 3). Stosownie do treści § 20 ust. 1 cyt. rozporządzenia, Minister Sprawiedliwości powierza osobie wyłonionej w drodze konkursu stanowisko dyrektora zakładu na wniosek przewodniczącego komisji konkursowej. Stanowisko dyrektora zakładu powierza się na okres 5 lat (§ 20 ust. 3). W świetle § 201 omawianego rozporządzenia, Minister Sprawiedliwości może w każdym czasie odwołać dyrektora zakładu przed upływem okresu, o którym mowa w § 20 ust. 3, w razie stwierdzenia zaniedbań w zakresie realizacji zadań zakładu lub uchybień w wykonywaniu powierzonego stanowiska. Z kolei przepis § 21 cyt. rozporządzenia określa uprawnienia i obowiązki dyrektora zakładu.

Analiza powołanych przepisów prowadzi do wniosku, że stanowisko dyrektora zakładu może być powierzone nauczycielowi mianowanemu lub dyplomowanemu, który spełnia warunki określone w § 18 pkt 1 - 7 cyt. rozporządzenia. Powinien nie tylko legitymować się określonym stopniem awansu zawodowego (nauczyciela mianowanego lub dyplomowanego), lecz w ogóle musi być nauczycielem. Przy czym fakt bycia "nauczycielem" nie oznacza żadnego osobistego przymiotu kandydata, lecz jest równoznaczne z zatrudnieniem na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela, która w art. 10 określa dwie możliwe podstawy zatrudniania nauczycieli w stosunku pracy: umowę o pracę bądź mianowanie. Z art. 1 ust. 1 pkt 2 Karty Nauczyciela wynika, że ustawie podlegają nauczyciele, wychowawcy i inni pracownicy pedagogiczni zatrudnieni w zakładach poprawczych, schroniskach dla nieletnich oraz rodzinnych ośrodkach diagnostyczno-konsultacyjnych działających na podstawie ustawy o postępowaniu w sprawach nieletnich. Stosownie do treści art. 10 ust. 5 Karty Nauczyciela, stosunek pracy z nauczycielem mianowanym i z nauczycielem dyplomowanym nawiązuje się na podstawie mianowania, jeżeli spełnione są wymienione enumeratywnie w tym przepisie przesłanki, w tym istnieją warunki do zatrudnienia nauczyciela w szkole w pełnym wymiarze zajęć na czas nieokreślony. Powierzenie przez Ministra Sprawiedliwości w drodze decyzji administracyjnej stanowiska dyrektora zakładu w sferze zatrudnienia powoduje nałożenie na nauczyciela za jego zgodą dodatkowych obowiązków i przyznanie mu dodatkowych uprawnień, a więc wpływa na treść jego stosunku pracy wynikającego z mianowania albo umowy o pracę. Jest to akt wyłącznie o charakterze organizacyjnym, który bezpośrednio nie skutkuje nawiązaniem stosunku pracy stosunku pracy z powołania. W niniejszej sprawie w przypadku B.R., nauczyciela dyplomowanego, doszło jedynie do powierzenia mu określonego stanowiska i związanych z nim uprawnień i obowiązków, nie zaś do nawiązania stosunku pracy z powołania.

W tożsamy sposób oceniać należy skutki odwołania B.R. ze stanowiska dyrektora Zakładu (§ 201 cyt. rozporządzenia). Spowodowało ono jedynie pozbawienie go tego stanowiska, lecz jako odwołany dyrektor nadal pozostaje zatrudniony w tym Zakładzie. Fakt ten potwierdzają znajdujące się w aktach osobowych wyżej wymienionego dokumenty płacowe.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że powyższe rozważania upoważniają do stwierdzenia, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał błędnej wykładni § 19-201 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 17 października 2001 r. w sprawie zakładów poprawczych i schronisk dla nieletnich i niewłaściwie przyjął, że w sprawie mają zastosowanie art. 68-70 k.p. Przedmiotowy stosunek nie jest bowiem stosunkiem pracy z powołania, lecz stosunkiem administracyjnoprawnym.

W konsekwencji zasadność zarzutu naruszenia wyżej wymienionych przepisów skutkowała przyjęciem trafności drugiego z zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. W sprawie nie zaistniała bowiem podstawa do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przy ponownym rozpoznaniu sprawy uwzględni powyższą ocenę prawną i dokona kontroli legalności zaskarżonej decyzji w kontekście m.in. zasadności przyczyn odwołania B.R. ze stanowiska dyrektora.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.