Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2112958

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 9 marca 2016 r.
I OSK 1324/14

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec.

Sędziowie: NSA Zbigniew Ślusarczyk, del. WSA Iwona Kosińska (spr.).

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 9 marca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.B., I.G., J.K., A.K., D.K., k.k., R.K., P.W., M.P., K.B., E.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 31 stycznia 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 1486/13 w sprawie ze skarg Gminy Miejskiej Kraków oraz K.B., I.G., J.K., A.K., D.K., k.k., R.K., P.W., M.P., E.S. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 10 marca 2011 r. nr (...) w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości

1)

prostuje sentencję wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 31 stycznia 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 1486/13 w ten sposób, że zamiast słowa "skargę", wpisać "skargi"

2)

oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie faktyczne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia (...) stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 1486/13, po rozpatrzeniu skarg Gminy Miejskiej (...) oraz K.B., I.G., J.K., A.K., D.K., k.k., R.K., P.W., M.P., E.S. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 10 marca 2011 r., nr (...) w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddalił skargi.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawił następujący stan faktyczny sprawy:

Starosta (...) decyzją z dnia 28 września 2007 r., po rozpatrzeniu wniosku k.k. o zwrot nieruchomości, orzekł m.in. o odmowie zwrotu części działki nr (...) oraz części działki nr (...), położonych w obrębie (...) jedn. ewid. (...) m. (...), znajdujących się w granicach wywłaszczonej działki nr (...), na rzecz k.k. (pkt 1). Równocześnie organ I instancji orzekł o zwrocie działki nr (...), znajdującej się w granicach wywłaszczonej działki nr (...) obr. (...) (...), na rzecz k.k. w całości (pkt 2) oraz zobowiązał k.k. do zwrotu na rzecz Gminy (...) kwoty 989 608,00 zł, odpowiadającej zwaloryzowanej wysokości odszkodowania ustalonego z tytułu wywłaszczenia nieruchomości, powiększonej o kwotę stanowiącą różnicę wartości części nieruchomości wywłaszczonej według stanu z dnia wywłaszczenia oraz stanu z dnia zwrotu (pkt 3).

Po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta (...), A.K. i D.K., I.G., k.k., K.B., k.k., R.K., J.K., M.M., P.M., K.B., E.S., M.P., Wojewoda Małopolski decyzją z dnia 28 sierpnia 2008 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skargi k.k., wyrokiem z dnia 26 lutego 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 1057/08 uchylił zaskarżoną decyzję. Orzeczenie to zostało utrzymane w mocy przez wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1483/09.

Ponownie rozpatrując sprawę organ II instancji wydał w dniu 10 marca 2011 r. decyzję, którą utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty (...) ego z dnia 28 września 2007 r. w części dotyczącej punktu 1, orzekającego o odmowie zwrotu części działki nr (...) oraz części działki nr (...), znajdujących się w granicach wywłaszczonej działki nr (...) obr. (...), na rzecz k.k., uchylił zaskarżoną decyzję Starosty (...) ego z dnia 28 września 2007 r. w pozostałych częściach (pkt 2-6), orzekających o zwrocie działki nr (...) znajdującej się w granicach wywłaszczonej działki nr (...) w całości na rzecz k.k. oraz o rozliczeniach z tego tytułu i w tym zakresie przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu wydanej decyzji organ odwoławczy przytoczył ustalenia organu I instancji, zgodnie z którymi postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako część działki nr (...) obręb (...), jedn. ewid. (...) m. (...) zostało wszczęte na wniosek k.k., wskutek zawiadomienia Zastępcy Dyrektora Wydziału Skarbu Miasta Urzędu Miasta (...) z dnia 2 czerwca 2005 r., że powzięty został zamiar użycia na cel inny niż określony w decyzji wywłaszczeniowej nieruchomości stanowiącej własność Gminy (...), składającej się z działki nr (...) o pow. (...) ha, powstałej m.in. z części działki nr (...). Wskazana działka nr (...) o pow. (...) ha, jako część działki nr (...) wraz z innymi działkami wchodzącymi w skład jednej nieruchomości objętej Lwh (...) c.d. Kw (...), stanowiącej współwłasność R.L. w 1/4 części i k.k. w 3/4 częściach, została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa decyzją Naczelnika Dzielnicy (...) z dnia (...) grudnia 1979 r. o wywłaszczeniu nieruchomości położonych w byłej gminie katastralnej (...) i o odszkodowaniu. W powołanej wyżej decyzji wskazano, że przedmiotowa nieruchomość wraz z innymi nieruchomościami była niezbędna Skarbowi Państwa na cele budowy osiedla mieszkaniowego "(...) I etap, I przedsięwzięcie", zgodnie z decyzją Biura Planowania Przestrzennego w (...) z dnia 19 kwietnia 1979 r. zatwierdzającą plan realizacyjny przedmiotowej inwestycji. Z tytułu wywłaszczenia nieruchomości o łącznej powierzchni (...) m2 na rzecz współwłaścicieli ustalone zostało odszkodowanie w łącznej kwocie 305 564 zł, w tym za grunt w kwocie 302 958 zł, przyjmując wartość 1 m2 po 18 zł, a za składniki rolne w kwocie 2 606 zł.

Na podstawie postanowienia Sądu Powiatowego dla m. (...) z dnia 5 czerwca 1956 r., sygn. akt (...) prawo do spadku po R.L. nabyły: wdowa H. ze S. L. w 1/4 części i córka k.k. w 3/4 częściach, zaś na podstawie postanowienia tegoż Sądu z dnia 6 sierpnia 1957 r., sygn. akt II Ns II 497/57 prawo do spadku po H. L. nabyła w całości córka k.k.

Decyzją Miejskiego Zarządu Gospodarki Terenami w (...) z dnia 29 marca 1982 r., zmienioną decyzją z tej daty, nieruchomość państwową położoną w (...) dz. adm. (...) b. gm. kat. (...), o łącznej powierzchni (...) ha, w skład której wchodziła między innymi opisana wyżej wywłaszczona działka nr (...), oddano Spółdzielni Mieszkaniowej (...) w użytkowanie wieczyste na okres 99 lat, licząc od daty zawarcia umowy notarialnej. W wykonaniu tej decyzji w dniu 30 grudnia 1983 r. zawarta została, w formie aktu notarialnego, umowa użytkowania wieczystego Rep. A. II Nr (...), w treści której wskazano, że oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste nastąpiło celem wybudowania na niej przez Spółdzielnię Mieszkaniową "(...)" w (...) spółdzielczych budynków mieszkalnych na warunkach określonych w planie realizacyjnym zatwierdzonym decyzją wydaną przez Biuro Planowania Przestrzennego w (...) z dnia 19 kwietnia 1979 r. Następnie na wniosek Spółdzielni Mieszkaniowej "(...)" Urząd Dzielnicowy (...) ostateczną decyzją z dnia 15 czerwca 1987 r. rozwiązał umowę użytkowania wieczystego z dnia 30 grudnia 1983 r. Zgodnie z odpisem z księgi wieczystej (...) wydanym przez Centralną Informację Ksiąg Wieczystych Ekspozytura w (...) w dniu 22 czerwca 2007 r. działka nr (...) (część dawnej działki nr (...)) stanowiła własność Gminy (...). W ramach prowadzonego postępowania administracyjnego nie odnaleziono w zbiorach archiwalnych planu realizacyjnego inwestycji o nazwie "budowa osiedla mieszkaniowego "(...) I etap, I przedsięwzięcie", zatwierdzonego decyzją Biura Planowania Przestrzennego w (...) z dnia 19 kwietnia 1979 r., który to dokument był podstawą wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa opisanej na wstępie działki nr (...). Dokumentów tych poszukiwano w zbiorach akt przechowywanych do grudnia 2006 r. w Starostwie Powiatowym w (...) oraz w zbiorach Archiwum Zakładowego Urzędu Miasta (...). Natomiast w trakcie poszukiwań odnaleziono plan realizacyjny zatwierdzony decyzją Biura Planowania Przestrzennego w (...) z dnia (...) października 1979 r., obejmujący osiedle mieszkaniowe "(...)", którego treść wskazuje, że teren działki nr (...) i działek sąsiednich znalazł się w obszarze przeznaczonym na urządzenie miejsc parkingowych. Identyczny planowany sposób zagospodarowania terenu działki nr (...) przedstawiono na planszy zawierającej schemat powiązań komunikacyjnych na osiedlu mieszkaniowym "(...) I etap" pochodzącej z miesiąca sierpnia 1979 r. Organ podkreślił, że w toku postępowania wyjaśniającego akta sprawy zostały również uzupełnione dokumentami wskazującymi, że dla terenu położonego w (...) przy ulicy (...) (narożnik ul. (...)), oznaczonego wówczas jako działka nr (...), decyzją z dnia 13 sierpnia 1991 r. Urząd Miasta (...) Wydział Architektury zatwierdził pod względem urbanistycznym i architektonicznym plan realizacyjny inwestycji budowlanej o nazwie: budowa zespołu pawilonów handlowo-usługowych (12 szt. - różnych branż) oraz udzielił pozwolenia na budowę tej inwestycji. W uzasadnieniu tej decyzji podano, że opracowana dokumentacja obejmująca przedmiotową inwestycję była zgodna z ustaleniami obowiązującego na tym terenie planu ogólnego m. (...) oraz planu realizacyjnego osiedla "(...)". W części graficznej projektu realizacyjnego zagospodarowania terenu dla zespołu handlowego u zbiegu ulic (...), osiedle (...), znalazł się załącznik opisany jako orientacja w skali 1:2000 z zaznaczonym zakresem opracowania i bilansowania, z treści którego wynika, że przedmiotowa inwestycja miała być realizowana na terenie przeznaczonym pod budowę miejsc parkingowych. Powyższe ustalenie pozostaje więc w zgodzie z ustaleniami wyżej wymienionych planów realizacyjnych pochodzących z drugiej połowy 1979 r., zgodnie z którymi teren działki nr (...) i sąsiednich znalazł się w obszarze przeznaczonym na urządzenie miejsc parkingowych. W oparciu o informacje przekazane przy piśmie Wydziału Skarbu Miasta Urzędu Miasta (...) z dnia 21 kwietnia 2006 r. ustalono, że części działki oznaczonej obecnie nr (...) (poprzednie oznaczenie nr (...)), w granicach wywłaszczonej działki nr (...), są dzierżawione z przeznaczeniem na handel i drogę dojazdową. Z ustaleń dokonanych w trakcie rozprawy administracyjnej połączonej z oględzinami terenu, przeprowadzonej w dniu 9 czerwca 2006 r. wynika, że objęty roszczeniem o zwrot teren działki nr (...), w granicach wywłaszczonej działki nr (...), od południa porośnięty jest pasmem drzew liściastych stanowiących nasadzenia, wysoką trawą i chwastami. Teren wzdłuż granic: zachodniej i północnej zabudowany został pawilonem handlowym stanowiącym kompleks segmentów połączonych ze sobą murowanymi ścianami i wspólnie zadaszony dachem pokrytym blachą falistą. W ścianach segmentów od strony zaplecza znajdują się drzwi i niewielkie okratowane okna, natomiast od frontu w ścianach znajdują się okna wystawowe i drzwi wejściowe do tych obiektów. Natomiast środkowa część opisywanego terenu wysypana została drobnym kamieniem i w chwili dokonywanych oględzin na terenie tym parkowały samochody oraz stanowił on dojazd od zaplecza do pawilonu handlowego. Na tej części znajdują się również studzienki kanalizacyjne wraz z pokrywami. Ponadto w oparciu o treść mapy zasadniczej ustalono, że opisywany kompleks handlowy wyposażony został w media: kanalizację, prąd, wodę, gaz i teletechnikę, które to uzbrojenie, zgodnie z oświadczeniem dzierżawców, wykonane zostało z inicjatywy tych osób i przez nie sfinansowane, podobnie jak uporządkowanie i zagospodarowanie terenu wokół pawilonu (zgodnie z zaleceniami Urzędu Miasta (...) Wydziału Geodezji).

W celu określenia przedmiotu zwrotu, projektem podziału nieruchomości, sporządzonym w dniu 27 marca 2007 r. przez uprawnionego geodetę, przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego oraz zatwierdzonym ostateczną decyzją Prezydenta Miasta (...) z dnia 4 maja 2007 r. działka nr (...) o powierzchni (...) ha podzieliła się na działki: nr (...) o powierzchni (...) ha, nr (...) o powierzchni (...) ha (przeznaczona do zwrotu) oraz nr (...) o powierzchni (...) ha.

W tej sytuacji Wojewoda Małopolski za prawidłowe ocenił przyjęcie przez organ I instancji, że zachodzą podstawy do odmowy zwrotu części działki nr (...) oraz części działki nr (...) (powstałych z działki nr (...)). Jak bowiem wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, na części działki nr (...) (w granicach działki nr (...)) zrealizowano w terminach ustawowych cel wywłaszczenia w postaci wspomnianej wyżej infrastruktury technicznej osiedla mieszkaniowego. Natomiast na części działki nr (...) (w granicach działki nr (...)) znajduje się wskazana wyżej część pawilonu handlowego. Sposób podziału tej nieruchomości determinuje zakres zwrotu nieruchomości, gdyż w jego wyniku część działki nr (...) (w granicach części wywłaszczonej działki nr (...)) nie mogła zostać objęta podziałem, a więc nie mogła zostać zwrócona, gdyż nie było możliwe inne poprowadzenie linii podziału w sposób równocześnie zgodny z przepisem art. 93 ust. 3b ustawy o gospodarce nieruchomościami (linia podziału musiałaby przebiegać w poprzek budynku, tj. sprzecznie z ww. przepisem). Powyższe negatywnie więc wpłynęło na zakres przedmiotowy zwrotu nieruchomości powodując, że organ odmówił zwrotu części działki nr (...) (w granicach części wywłaszczonej działki nr (...)).

Równocześnie organ odwoławczy wyjaśnił, że na zlecenie organu I instancji rzeczoznawca majątkowy sporządził operat szacunkowy w celu ustalenia szacunkowej wartości rynkowej podlegającej zwrotowi części działki nr (...) zabudowanej w części opisanym wyżej pawilonem handlowym stanowiącym kompleks segmentów połączonych ze sobą murowanymi ścianami i wspólnie zadaszony dachem pokrytym blachą falistą. W swym opracowaniu rzeczoznawca majątkowy stwierdził, że wskutek wybudowania na wnioskowanej do zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości pawilonu handlowego, jej wartość uległa zwiększeniu o kwotę 979 100,00 zł. Odnosząc się do tego dowodu organ przywołał treść art. 156 ust. 3 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami i wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie od momentu sporządzenia operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę majątkowego stanowiącego podstawę ustalenia szacunkowej wartości rynkowej nieruchomości podlegającej zwrotowi upłynęły prawie 4 lata, co powoduje konieczność sporządzenia nowej, aktualnej wyceny nieruchomości. W takiej sytuacji natomiast orzecznictwo sądów administracyjnych, wskazując na konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego, daje podstawę do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Wojewoda Małopolski stwierdził, że w kontekście przytoczonych powyżej argumentów, a zwłaszcza wobec faktu, że strony odwołujące się podniosły liczne zarzuty względem operatu szacunkowego sporządzonego dotychczas w przedmiotowej sprawie, dokonanie ponownej wyceny nieruchomości tylko na etapie postępowania odwoławczego naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności, a tym samym pozbawiłoby strony postępowania prawa do dwukrotnego zgodnego z prawem merytorycznego rozpatrzenia sprawy.

Skargę na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 10 marca 2011 r., w części, w jakiej decyzja Wojewody uchyla (w zakresie pkt 2-6) decyzję Starosty (...) z dnia 28 września 2007 r., złożyła Gmina Miejska (...) reprezentowana przez Prezydenta Miasta (...), wnosząc o uchylenie decyzji w zaskarżonej części. Równocześnie skargę na tę decyzję Wojewody Małopolskiego (w części dotyczącej pkt 2-6) złożyli K.B., I.G., J.K., A.K., D.K., k.k., R.K., P.W., M.P., E.S. Sąd połączył te skargi do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, uznając skargi za zasadne wskazał, że niniejsza sprawa była już przedmiotem kontroli sądów administracyjnych. Prawomocnym wyrokiem z dnia 26 lutego 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 1057/08, utrzymanym przez wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1483/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił zaskarżoną przez k.k. decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 28 sierpnia 2008 r. W rozpoznawanej sprawie organ, będąc związany oceną prawną, nie mógł formułować nowych ocen prawnych, które byłyby sprzeczne z poglądem wyrażonym wcześniej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 lutego 2009 r. W powyżej wskazanym wyroku Sąd stwierdził, że organ administracji publicznej II instancji, rozpoznając sprawę, naruszył art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. W uzasadnieniu zwrócił uwagę, że wydanie decyzji kasacyjnej przez organ II instancji mogło nastąpić tylko w przypadku, gdy organ I instancji przeprowadził postępowanie z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a w szczególności nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego albo postępowanie takie przeprowadzono, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe. Decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 k.p.a. Żadne inne wady postępowania, ani wady decyzji podjętej w I instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. Ten rodzaj decyzji organu odwoławczego jest przewidziany wyjątkowo, gdyż jest wyłomem od reguły merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Nie jest w tym zakresie możliwa ani dopuszczalna wykładnia rozszerzająca. Sąd I instancji podkreślił, że oddalając skargę kasacyjną od tego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny w całości zaaprobował poglądy przedstawione przez Sąd I instancji. W ocenie Sądu I instancji organ odwoławczy, ponownie rozpoznając sprawę i będąc związany poglądami wskazanymi w uzasadnieniach powołanych wyroków, zobligowany był do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia. Ocena postępowania przeprowadzonego przez organ I instancji dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny oraz ocena Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dawały podstaw do ponownego zastosowania w niniejszym postępowaniu art. 138 § 2 k.p.a. Sąd I instancji zaznaczył, że utrata aktualności operatu szacunkowego nic w tym wypadku nie zmienia, gdyż zlecenie jego ponownego wykonania nie może zostać ocenione jako konieczność przeprowadzenia postępowania w całości lub w znacznej części i to szczególnie w kontekście wywodów prawnych wskazanych w powołanym powyżej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 lutego 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 1057/08, którymi jak wskazano, organ był związany. Tym samym decyzja organu II instancji, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wydana została z uchybieniem art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i art. 138 § 2 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Uwzględniając skargę, Sąd I instancji uchylił zaskarżoną decyzję w punkcie II (tekst jedn.: w zakresie zaskarżenia), działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym.

Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł Wojewoda Małopolski. Po jej rozpatrzeniu Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 25 września 2013 r., sygn. akt I OSK 955/12 uchylił zaskarżone rozstrzygniecie i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji niezasadnie wskazał, że organ odwoławczy naruszył przepis art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, formułując nową ocenę prawną, sprzeczną z poglądami wyrażonymi w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 lutego 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 2057/08 i Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1483/09 oraz przepis art. 138 § 2 k.p.a., błędnie przyjmując, że nie zaistniała przesłanka do jego zastosowania. Wojewoda Małopolski prawidłowo uznał, że w przedmiotowej sprawie zaistniały podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. z powodu dezaktualizacji operatu rzeczoznawcy majątkowego, będącego podstawą wyceny zwracanej nieruchomości. Za w pełni uprawnione Naczelny Sąd Administracyjny uznał stanowisko organu odwoławczego, że z uwagi na to, że od czasu, w którym sporządzono przedmiotowy operat, rynek nieruchomości podlegał licznym przeobrażeniom, koniecznym staje się wykonanie nowego szacunku. Okoliczności, które będą ustalone na podstawie tego dowodu, zważywszy na przedmiot sprawy, uznać należy za istotne dla rozstrzygnięcia. Brak ich wyjaśnienia skutkowałby koniecznością przyjęcia naruszenia przepisów postępowania w normach art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Ponownie rozpoznając sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny przywołał treść art. 190 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 15 i art. 138 § 2 k.p.a. i wyjaśnił, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego organ odwoławczy zobowiązany jest ponownie rozpoznać oraz rozstrzygnąć sprawę, w której orzekał organ I instancji. Organ odwoławczy ustala stan faktyczny w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, mając możliwość jego uzupełnienia stosowanie do art. 136 k.p.a. Z zasadą wyrażoną w art. 15 k.p.a. pozostają w zgodzie przepisy art. 138 § 1-2 k.p.a. Natomiast skorzystanie z możliwości, jaką stwarza art. 138 § 2 k.p.a., winno dotyczyć przypadków zaistnienia wad, o których mowa w art. 156 § 1, art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. albo innych, przy których wydanie przez organ odwoławczy merytorycznego rozstrzygnięcia prowadziłoby do naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1442/10). Sąd I instancji podkreślił, że w postępowaniu w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości niezwykle istotnym dowodem jest operat szacunkowy. Odwołując się do zaleceń zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji uznał, że sporządzony w przedmiotowej sprawie operat rzeczoznawcy majątkowego z dnia 25 kwietnia 2007 r., stanowiący podstawę wyceny zwracanej nieruchomości, uległ dezaktualizacji, wobec licznych przemian i przeobrażeń, którym podlegał rynek nieruchomości na przestrzeni lat 2007-2011. Fakt sporządzenia operatu w tak odległej dacie czyni więc niemożliwym jego wykorzystanie, wykluczając przy tym również sposobność zastosowania w realiach przedmiotowej sprawy przepisu art. 156 ust. 3 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który daje możliwość potwierdzenia aktualności operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę majątkowego po upływie okresu 12 miesięcy od daty jego sporządzenia. W ocenie Sądu tylko ponownie sporządzony nowy operat, poprzedzony szerokimi badaniami rynku, gwarantuje poczynienie prawidłowych ustaleń, istotnych dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, zaś brak wyjaśnienia tych okoliczności skutkowałby koniecznością przyjęcia naruszenia przepisów postępowania w normach art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W tej sytuacji, w ocenie Sądu nie może budzić wątpliwości, że organ odwoławczy, rozpoznając przedmiotową sprawę, prawidłowo zastosował przepis art. 138 § 2 k.p.a. i uzasadnił powody wydania takiego rozstrzygnięcia.

Nadto Sąd I instancji, odwołując się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, przypomniał, że organy administracyjne, ponownie rozpoznając sprawę, winny mieć na względzie, że wskazane w art. 140 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami zwiększenie wartości nieruchomości na skutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości, powiększające wysokość odszkodowania zwracanego Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego przez byłego właściciela lub jego spadkobierców, określone wg zasad wskazanych w art. 140 ust. 2 tej ustawy może obejmować tylko te nakłady, które zostały poczynione dla realizacji celu, na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie. Zwiększenie wartości nieruchomości spowodowane nakładami niezwiązanymi z realizacja celu wywłaszczenia nie podlega uwzględnieniu przy ustalaniu wysokości odszkodowania.

W świetle powyższych uchybień przepisom prawa procesowego przez organ I instancji, bez uprzedniego wyjaśnienia wyżej omówionych kwestii, za przedwczesne uznano w tej sytuacji dokonywanie merytorycznej oceny zarzutów skargi, bowiem nie jest rzeczą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zastępowanie organów administracji publicznej w wykonywaniu ich kompetencji orzeczniczych.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia (...) stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 1486/13 do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyli K.B., I.G., J.K., A.K., D.K., k.k., R.K., P.W., M.P., K.B. i E.S.

Strona skarżąca zarzuciła kwestionowanemu rozstrzygnięciu naruszenie 1 - naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, czyli:

- art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: z 2012 r. Dz. U. poz. 270, z późn. zm.) w związku z art. 140 ust. 2 i ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu i wskazaniu organowi administracji, że nakłady poczynione na nieruchomość w postaci wybudowania pawilonu handlowego zostały poczynione nie dla realizacji celu, na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie nieruchomości,

- art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez naruszenie zasady równości stron w postępowaniu przed sądem administracyjnym poprzez wskazanie organowi administracji pozornie neutralnej treści przepisu art. 140 ust. 2 i ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami i zasugerowanie rozstrzygnięcia bez wskazania konieczności przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie spełniania przez pawilony handlowo-usługowe celu, na rzecz którego nieruchomość została wywłaszczona.

2 - naruszenie przepisów procesowych, czyli

- art. 141 ust. 4 w związku z art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w związku z art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez brak oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania w zakresie spełniania przesłanek określonych w tej normie ustawy o gospodarce nieruchomościami, w tym poprzez brak wskazania w konkluzji odnośnie zebranego w sprawie materiału dowodowego dotyczącego działki nr (...) w zakresie jej przydatności na cele określone w decyzji wywłaszczeniowej.

- art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez brak ustosunkowania się co do wszystkich zarzutów podniesionych w skargach poszczególnych stron na decyzję Wojewody Małopolskiego - tj. brak wyjaśnienia ich podstaw prawnych w kontekście wydanego orzeczenia.

Mając powyższe zarzuty na uwadze, skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu oraz zasądzenie od skarżonego organu kosztów postępowania i kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych na rzecz skarżących.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie zasadności postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestniczka postępowania k.k. wniosła o jej oddalenie.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: z 2012 r. Dz. U. poz. 270, z późn. zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej.

W niniejszej sprawie skarżący oparli skargę kasacyjną na obu podstawach kasacyjnych wskazanych w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w związku z tym w pierwszej kolejności wymagają oceny zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, gdyż zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego może podlegać ocenie dopiero wówczas, gdy stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego wyroku nie nasuwa zastrzeżeń.

Za niezasadny i wynikający jedynie z braku akceptacji przez skarżących kasacyjnie treści zapadłego w sprawie orzeczenia i zawartej w uzasadnieniu wydanego wyroku argumentacji Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzut naruszenia art. 141 ust. 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi postawiony zarówno samodzielnie, jak i w związku z art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz w związku z art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skarżący kasacyjnie upatrują uzasadnienia tego zarzutu w braku ustosunkowania się Sądu I instancji do wszystkich zarzutów podniesionych w skargach poszczególnych stron na decyzję Wojewody Małopolskiego oraz braku oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania w zakresie spełniania przesłanek określonych w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w tym poprzez brak wskazania konkluzji odnośnie zebranego w sprawie materiału dowodowego dotyczącego działki nr (...) w zakresie jej przydatności na cele określone w decyzji wywłaszczeniowej. W tej sytuacji wyjaśnić należy, że zgodnie z treścią art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uzasadnienie wydanego przez Sąd wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego brak szczegółowego odniesienia się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny do wszystkich zarzutów zawartych w skardze i skoncentrowanie się tylko na istotnych kwestiach nie jest wadliwe, o ile to te kwestie mają znaczenie dla rozstrzygnięcia, a wątki pominięte mają jedynie charakter uboczny i nie rzutują na wynik sprawy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2004 r., sygn. akt FSK 2633/04). Przepis art. 141 § 4 zobowiązuje bowiem Sąd do rozważenia w uzasadnieniu orzeczenia zarzutów strony oraz stanowisk pozostałych stron, jeżeli mogą one mieć wpływ na wynik sprawy, a zatem zarzutów istotnych. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi można uznać za usprawiedliwiony w sytuacji, kiedy sąd administracyjny nie wyjaśni w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z treści tego przepisu, z jakiego powodu wydał konkretny rodzaj orzeczenia (np. dlaczego uchylił zaskarżoną decyzje administracyjną lub dlaczego oddalił złożoną skargę). Na gruncie tej podstawy kasacyjnej nie można natomiast badać zasadności przyjętej podstawy rozstrzygnięcia oraz trafności samego wyroku. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 byłby skuteczny także wtedy, gdyby wadliwość uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie pozwalała na jego kontrolę kasacyjną. Taka sytuacja niewątpliwie jednak nie zaistniała w rozpatrywanej sprawie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sądu I instancji pozwala jednoznacznie uznać, że zawiera ono wszystkie niezbędne elementy o jakich mowa w art. 141 § 4, uwzględniając zarówno ustalony w sprawie stan faktyczny, ocenę prawną zaskarżonych decyzji z powołaniem się na właściwe przepisy prawa i wyjaśnienie przesłanek ich zastosowania oraz wyjaśnienie podstawy prawnej orzeczenia, którą stanowił w tym przypadku przepis art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z rozważań Sądu jasno i logicznie wynikają przyczyny, które legły u podstaw takiego rozstrzygnięcia. Podkreślić przy tym należy, że nie stanowi naruszenia prawa w rozumieniu art. 141 § 4 zawarcie innej oceny legalności zaskarżonych decyzji niż ocena postulowana przez skarżących kasacyjnie. Zarzut błędu w zakresie konstrukcji uzasadnienia byłby uzasadniony, gdyby treść orzeczenia nie odpowiadała przyjętej w uzasadnieniu podstawie prawnej, bądź też Sąd dopuściłby się błędu w zakresie logicznego rozumowania, wyjaśniając przyjętą podstawę prawną, jeśli mogłoby to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Taka sytuacja nie zaistniała jednak w rozpatrywanej sprawie.

Równocześnie zwrócić należy uwagę, że Sąd I instancji wyjaśnił, że w świetle wskazanych w wyroku uchybień przepisom prawa procesowego przez organ I instancji, bez uprzedniego wyjaśnienia powstałych wątpliwości, za przedwczesne Sąd I instancji uznawał dokonywanie obecnie merytorycznej oceny zarzutów skargi. Z tym stanowiskiem Sądu należy się zgodzić, bowiem prawidłowa merytorycznie decyzja może zapaść jedynie w wyniku prawidłowo przeprowadzonego postępowania administracyjnego i w oparciu o prawidłowo dokonaną analizę zaistniałego stanu faktycznego i prawnego wynikających z całego zebranego w sprawie (zgodnie z zasadami wynikającymi z treści art. 7, 77 § 1 oraz 80 k.p.a.) materiału dowodowego. Jako dowolne zatem należy traktować ustalenia faktyczne mogące znaleźć wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący, a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści.

Skoro zatem podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przepisów postępowania okazały się nieusprawiedliwione, należy przejść do oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia wskazanych w niej przepisów prawa materialnego. W skardze kasacyjnej zawarto zarzut błędnej wykładni oraz niewłaściwe zastosowanie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: z 2012 r. Dz. U. poz. 270, z późn. zm.) w związku z art. 140 ust. 2 i ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 140 ust. 2 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami polegające na przyjęciu i wskazaniu organowi administracji, że nakłady poczynione na nieruchomość w postaci wybudowania pawilonu handlowego zostały poczynione nie dla realizacji celu, na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie nieruchomości, a co za tym idzie naruszenie w ocenie skarżących kasacyjnie zasady równości stron w postępowaniu przed sądem administracyjnym poprzez wskazanie organowi administracji pozornie neutralnej treści przepisu art. 140 ust. 2 i ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami i zasugerowanie rozstrzygnięcia bez wskazania konieczności przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie spełniania przez pawilony handlowo-usługowe celu, na rzecz którego nieruchomości została wywłaszczona.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty te uznać należy za błędne. Przede wszystkim wyjaśnić należy, że w rozpoznawanej sprawie kwestionowany wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zapadł po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 2013 r., sygn. akt I OSK 955/12, którym Sąd ten uchylił zaskarżone rozstrzygniecie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji niezasadnie wskazał, że organ odwoławczy naruszył przepis art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, formułując nową ocenę prawną, sprzeczną z poglądami wyrażonymi w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 lutego 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 2057/08 i Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1483/09 oraz przepis art. 138 § 2 k.p.a., błędnie przyjmując, że nie zaistniała przesłanka do jego zastosowania. Oznacza to, że ponownie rozpatrując sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny, zgodnie z treścią art. 190 (a nie jak podano w skardze kasacyjnej 153) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który stanowi, że Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, związany był oceną prawną Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartą w powołanym wyroku z dnia 25 września 2013 r., sygn. akt I OSK 955/12. W orzeczeniu tym natomiast Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie wypowiedział się co do konieczności przeprowadzenia przez organ I instancji w zgodzie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego oraz art. 156 ust. 3 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ponownego postępowania dowodowego w związku z całkowitą dezaktualizacją wykluczającą możliwość wykorzystania operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego, wykonanego w sprawie w dniu 25 kwietnia 2007 r.

Również Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 25 września 2013 r., sygn. akt I OSK 955/12, do którego odwołał się Sąd I instancji, stanął na stanowisku, że "ponownie rozpoznając sprawę organy winny mieć na względzie, że wskazane w art. 140 ust. 4 ugn zwiększenie wartości nieruchomości na skutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości, powiększające wysokość odszkodowania zwracanego Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego przez byłego właściciela lub jego spadkobierców, określone wg zasad wskazanych w art. 140 ust. 2 tej ustawy może obejmować tylko te nakłady, które zostały poczynione dla realizacji celu, na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie. Zwiększenie wartości nieruchomości spowodowane nakładami niezwiązanymi z realizacja celu wywłaszczenia nie podlega uwzględnieniu przy ustalaniu wysokości odszkodowania." Jak już wyżej wyjaśniono, to stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wiąże Sąd I instancji ponownie rozpatrujący sprawę.

W tej sytuacji za całkowicie niezasadny uznać również należy postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji zawartej w art. 32 ust. 1 Konstytucji zasady równości. Interesy skarżących kasacyjnie jako uczestników postępowania administracyjnego są zasadniczo odmienne od interesu byłego właściciela, który wystąpił o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Skarżący kasacyjnie słusznie zatem dostrzegają tę różnicę, wywodząc jednak z niej niewłaściwe wnioski. Zapadłe w toku niniejszego postępowania orzeczenia sądowe istotnie przesądzają już pewne kwestie merytoryczne, jednakże sytuacja taka jest wynikiem prawidłowego stosowania procedury sądowoadministracyjnej, zgodnie z którą prawomocne orzeczenia sądów, a w szczególności Naczelnego Sądu Administracyjnego muszą być w toku dalszego postępowania respektowane (art. 153, 170 i 190 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Przedstawiona argumentacja prowadzi do wniosku, że sprawa co do istoty została prawidłowo rozpatrzona, a dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie ocena prawidłowości zaskarżonych decyzji w pełni odpowiada prawu.

Dodatkowo wyjaśnić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny dokonał z urzędu w pkt 1 sentencji wyroku, na podstawie art. 156 § 1 i 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sprostowania sentencji wyroku Sądu I instancji z powodu oczywistej omyłki zawartej w komparycji tego orzeczenia. Z akt sądowych oraz treści sentencji i uzasadnienia kontrolowanego wyroku bezspornie wynika, że na rozprawie w dniu 16 listopada 2011 r., na podstawie art. 111 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd I instancji połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawę ze skargi Gminy Miejskiej (...) o sygn. akt II SA/Kr 790/11 oraz sprawę ze skargi K.B., I.G., J.K., A.K., D.K., k.k., R.K., P.W., M.P. i K.B. o sygn. akt II SA/Kr 823/11. Rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zawarte w wyroku z dnia (...) stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 1486/13 dotyczyło zatem połączonych skarg a nie pojedynczej skargi.

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: z 2012 r. Dz. U. poz. 270, z późn. zm.) Sąd orzekł jak w sentencji.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.