Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2592303

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 24 kwietnia 2018 r.
I OSK 1320/16

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.).

Sędziowie NSA: Maciej Dybowski, Tamara Dziełakowska.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 grudnia 2015 r. sygn. akt III SA/Kr 876/15 w sprawie ze skargi P. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) z dnia (...) kwietnia 2015 r. nr (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie faktyczne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem zaskarżonym skargą kasacyjną oddalił skargę P. W. na sprecyzowaną w sentencji decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...).

Jak wynika z jego uzasadnienia wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Kierownik Urzędu Rejonowego w (...) decyzją dnia (...) grudnia 1998 r., znak: (...), orzekł o rozgraniczeniu nieruchomości położonej w (...), gm. (...), oznaczonej jako działka nr (...), zapisanej w operacie ewidencji gruntów pod poz. rej. nr (...) jako własność Skarbu Państwa, na odcinku pomiędzy punktami: (...) z działkami nr:

- (...) położoną w (...) gm. (...), objętą księgą wieczystą nr (...), zapisaną w operacie ewidencji gruntów obrębu (...) pod poz. rej nr (...) jako własność P. W.;

- (...) położoną w (...) gm. (...), zapisaną w operacie ewidencji gruntów pod poz. rej. nr (...) jako własność W. i C. P. na podstawie postanowienia sądowego nr (...),

- (...) położoną w (...) gm. (...), objętą księgą wieczystą nr (...), zapisaną pod poz. rej. nr (...) jako własność T. K.;

oraz na odcinku pomiędzy punktami (...) z działką nr (...) położoną w (...) gm. (...), zapisaną w operacie ewidencji gruntów pod poz. rej. nr (...) jako własność Skarbu Państwa w zarządzie Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w (...), w sposób ustalony i wskazany na gruncie oraz określony szkicem granicznym przez WBG i TR w (...) R/O w (...), stanowiącym integralną część protokołu granicznego.

Pismem z dnia (...) maja 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w (...) wszczęło na wniosek P. W. oraz W. P. i C. P. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności opisanej wyżej decyzji, a następnie decyzją z dnia (...) grudnia 2014 r. znak: (...), wydaną na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i 2, art. 158 § 1 k.p.a. oraz art. 33 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. poz. 1287 z późn. zm.) - dalej: p.g.k., odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w (...) z dnia (...) grudnia 1998 r. Zdaniem Kolegium w rozpatrywanej sprawie nie zaszły przesłanki do wyeliminowania z obrotu prawnego opisanej wyżej decyzji. P. W. oraz W. P. i C. P. domagali się stwierdzenia nieważności opisanej wyżej decyzji podnosząc, iż utracili około 1.200 m2 powierzchni gruntu wskutek wchłonięcia przez rzekę (...). Kolegium zaznaczyło, że z pisma Starostwa Powiatowego w (...), Wydziału Geodezji, Kartografii i Katastru z dnia (...) lipca 2013 r., skierowanego do P. W. wynika, że zachodnia granica działki nr (...) biegnie wzdłuż wschodniego brzegu rzeki (...), oraz iż "granica została "wchłonięta" przez rzekę (...), co nie oznacza, że jej przebieg jest inny niż ustalony powyżej". Analiza decyzji z dnia (...) grudnia 1998 r., jak i poprzedzającego jej wydanie, protokołu granicznego sporządzonego przez geodetę A. G., nie wykazała, zdaniem Kolegium, nieprawidłowości które można byłoby ocenić jako rażące naruszenie prawa. Kolegium podkreśliło, że rozstrzygając sprawę o stwierdzenie nieważności, organ administracji bada stan prawny i faktyczny z chwili orzekania. Jak wynika zaś z powołanego wyżej pisma Starostwa Powiatowego w (...) z dnia (...) lipca 2013 r. granica nieruchomości P. W. została zalana przez rzekę (...) i nastąpiło to już po wydaniu decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności, gdyż stan ten nie wynika ani z tej decyzji ani z protokołu granicznego. Kolegium podkreśliło, że granica ta nadal istnieje i znajduje się pod powierzchnią wody. Dlatego też Kolegium uznało, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w (...) z (...) grudnia 1998 r. w sposób oczywisty nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a tym samym nie jest dotknięta wadą nieważności. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył P. W., podnosząc że rażące naruszenie prawa miało miejsce prawdopodobnie w 1965 r., a wynikało z operatu scaleniowego gruntów wsi (...) i granicy ze wsią (...). Wnioskodawca podał, że działka nr (...), będąca jego własnością, w wyniku wydania decyzji administracyjnej z 1998 r. została uszczuplona o 512 m2, a działka nr (...), będąca własnością W. i C. P., została uszczuplona o około 860 m2, co jego zdaniem świadczy o tym, że kwestionowana decyzja dotknięta jest wadą nieważności. Zaskarżoną decyzją, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 33 ustawy z dnia 17 maja 1989 r.p.g.k. i § 3, 4 i 5 zarządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa oraz Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 5 sierpnia 1996 r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości (Dz. U. Nr 50, poz. 469), utrzymano tę decyzję w mocy. W jej uzasadnieniu Kolegium obszernie wyjaśniło istotę instytucji rozgraniczenia nieruchomości, a następnie stwierdziło, że decyzja będąca przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności została wydana zgodnie z obowiązującymi w dacie jej wydania przepisami p.g.k. i po przeprowadzeniu wymaganego przepisami postępowania. Decyzja ta jest jedną z części Operatu pomiarowego rozgraniczenia działki nr (...), położonej w (...), k.m. (...), z działkami nr (...), położonymi w (...), k.m. (...), sporządzonego przez uprawnionego geodetę. Operat przyjęto do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu (...) grudnia 1998 r., nr (...), Wojewódzkiego Ośrodka Geodezji i Kartografii w (...) Filia w (...). Kolegium wskazało, że postępowanie o rozgraniczenie przedmiotowych nieruchomości było wszczęte przez organ I instancji z urzędu postanowieniem z dnia (...) września 1998 r. oraz postanowieniem uzupełniającym z dnia (...) listopada 1998 r. Strony postępowania były prawidłowo ustalone i zawiadomione o wszczęciu, zaś protokół graniczny z czynności ustalenia przebiegu granic zawiera wszystkie elementy wymagane przepisami. Analiza kwestionowanej decyzji z dnia (...) grudnia 1998 r., jak i poprzedzającego jej wydanie protokołu granicznego, sporządzonego przez geodetę A. G., nie wykazała nieprawidłowości, które można byłoby ocenić jako rażące naruszenie prawa. Kolegium wyjaśniło również, że nie mógł być uwzględniony podnoszony przez wnioskodawcę argument dotyczący rażącego naruszenia prawa mającego miejsce prawdopodobnie w 1965 r. w operacie scaleniowym gruntów (...) i granicą wsi (...). Kwestia ta wykracza poza zakres przedmiotowy rozpatrywanej sprawy. Nie mogły być również uwzględnione przedstawione przy piśmie z dnia (...) lutego 2015 r.: wypis i wyrys z rejestru gruntów dot. działki (...) z dnia (...) lipca 1987 r., wydane przez Naczelnika Gminy (...), gdyż była to nieuwierzytelniona kserokopia. Odnośnie wykazu zmian danych geodezyjnych wykonanych przez biegłego geodetę A. Z. Kolegium stwierdziło, że brak jest adnotacji, iż został on przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

Decyzję tę zaskarżył P. W., zarzucając jej naruszenie:

1)

art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 33 ust. 1 oraz art. 31 ust. 2 i ust. 3 p.g.k. poprzez nieuwzględnienie okoliczności wydania decyzji rozgraniczeniowej bez podstawy prawnej, względnie z rażącym naruszeniem prawa;

2)

art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z § 3, 4 i 5 zarządzenia Ministrów Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z (...) sierpnia 1996 r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości poprzez nieuwzględnienie okoliczności wydania decyzji rozgraniczeniowej bez podstawy prawnej względnie z rażącym naruszeniem prawa;

3)

art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 34 p.g.k. i art. 153 Kodeksu cywilnego poprzez nieuwzględnienie okoliczności wydania decyzji rozgraniczeniowej z pominięciem ostatniego spokojnego stanu posiadania;

4)

art. 77 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego.

Skarżący domagał się uchylenia decyzji wydanych przez SKO w (...) w obu instancjach, stwierdzenia nieważności decyzji rozgraniczeniowej oraz zasądzenia kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ postulował jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zwrócił uwagę, iż w postępowaniu nadzorczym organ bada wyłącznie zaistnienie przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a., nie rozstrzyga natomiast sprawy zakończonej kontrolowaną decyzją co do jej istoty. Postępowanie w tej materii jest wyjątkowe, bo regułą jest zasada stabilności decyzji administracyjnych, ograniczone do enumeratywnie wyliczonych przesłanek. Przy czym instytucja rażącego naruszenia prawa jest utrwalona w orzecznictwie, a jej reguły Sąd meriti obszernie przedstawił w motywach zaskarżonego wyroku. Równocześnie, specyfika administracyjnego postępowania o rozgraniczenie polega na tym, że od decyzji o rozgraniczeniu nie przysługuje odwołanie w administracyjnym toku instancji, a jedynie żądanie, o którym mowa w art. 33 ust. 3 p.g.k. Kognicja sądów administracyjnych w sprawach uregulowanych w art. 29 i nast. cytowanej ustawy ogranicza się wyłącznie do kontroli decyzji wydawanych przez organ prowadzący postępowanie rozgraniczeniowe na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. - tj. w przypadku umorzenia postępowania wobec zawarcia ugody przed geodetą - art. 31 ust. 4 p.g.k., oraz decyzji o umorzeniu postępowania wydawanych na podstawie art. 34 ust. 2 p.g.k. Od decyzji tych bowiem przysługuje odwołanie do organu drugiej instancji i mogą być one przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego. Zawsze jednak, zakres kontroli takich decyzji - tak instancyjnej jak i sądowej ograniczony jest wyłącznie do badania legalności decyzji o umorzeniu postępowania. W sprawie nie zachodzi więc sytuacja, o której mowa w art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) - dalej: p.p.s.a. Wobec prawidłowej oceny decyzji rozgraniczeniowej przeprowadzonej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze i stanowiska skarżącego zawartego w skardze Sąd Wojewódzki wskazał, że zarzuty skargi nie mogły spowodować wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Tym bardziej, że skarżący nie kwestionował przebiegu granic, nie skorzystał z możliwości żądania przekazania sprawy sądowi cywilnemu. Nadto Sąd ten podniósł, że kryterium spokojnego posiadania nie jest właściwym kryterium rozgraniczenia na gruncie administracyjnym. Natomiast zdarzenia faktyczne, które nastąpiły po wydaniu kwestionowanej decyzji nie mogą mieć znaczenia dla jej oceny pod kątem istnienia przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. a linia brzegu i granica między nieruchomościami nie są pojęciami tożsamymi, co wynika z art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2015 r. poz. 469 z późn. zm.). Sam skarżący podaje nadto w skardze okoliczność, która wynika z protokołu granicznego - że na działce należącej do skarżącego nie było żadnych znaków ani śladów granicznych, co stwierdzone zostało w protokole granicznym. Chociaż organ rozpoznający sprawę o stwierdzenie nieważności decyzji nie ocenia motywów, dla których strona z wnioskiem takim wystąpiła, ani kwestia ta nie podlega kontroli sądu administracyjnego, to jednak nie bez znaczenia jest, że skarżącemu chodzi w istocie o "odzyskanie" terenu, który Sąd Rejonowy w (...) wyrokiem zapadłym w sprawie o sygn. (...) nakazał wydać Województwu (...) MZMiUW. Sąd ten oddalił także wniosek skarżącego o zasiedzenie w zakresie pokrywającym się z przedmiotem tej sprawy (p. protokół rozprawy, oraz k. 63-65 akt adm.). Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.

W skardze kasacyjnej P. W. powyższy wyrok zaskarżył w całości. Zarzucił mu:

- naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 31 i art. 33 p.g.k.,

- naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 75 k.p.a. poprzez niewzięcie pod uwagę wszystkich możliwych dowodów, nieustalenie tych dowodów oraz w związku z tym nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego, oraz art. 7 i art. 9 k.p.a. poprzez niepoinformowanie stron o możliwości zawarcia ugody przed geodetą i w ten sposób ustalenia zgodnego przebiegu granicy.

Mając na uwadze powyższy zakres zaskarżenia i jego podstawy skarżący wniósł o:

- uchylenie w całości zaskarżonego orzeczenia i jego zmianę poprzez stwierdzenie nieważności decyzji SKO w (...) nr (...), ewentualnie:

- uchylenie w całości zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie,

- zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że pomimo braku kompletu dokumentów geodezyjnych dokonano ustalenia granic przedmiotowej nieruchomości, co wynika wprost z treści decyzji z (...) grudnia 1998 r. Konkluzja o istnieniu granic pod powierzchnią wody nie wyjaśnia dlaczego działka skarżących została uszczuplona o 512 m. kw. Przy czym nikt nie pouczył stron, że przed geodetą mogą zawrzeć ugodę w tej kwestii. Nie dopełniono także obowiązku poszukania na gruncie śladów i znaków granicznych, podając jedynie, że wszystko zalała woda. Prowadzący postępowanie organ administracyjny w takiej sytuacji, gdy nie można ustalić granicy na skutek braku przesłanek z art. 31 ust. 2, 3 i 4 p.g.k., czyli nie można wydać decyzji rozgraniczającej, a strony nie skorzystały z możliwości zawarcia ugody, jest zobowiązany umorzyć postępowanie i przekazać sprawę z urzędu do rozpoznania sądowi, czego w niniejszej sprawie nie dopełniono. Wszystko to, w ocenie autora skargi kasacyjnej, wskazuje zarówno na naruszenie przepisów prawa geodezyjnego i kartograficznego (art. 31 i art. 33), jak też przepisów postępowania (artykułów 7, 9 i 75 k.p.a.).

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnicy postępowania W. P. i C. P. poparli zarzuty i argumentację w niej zawarte.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.) - dalej: p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te zdeterminowały kierunek i ramy postępowania w tej sprawie, a to wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania.

Skarga kasacyjna oparta została zarówno na zarzutach naruszenia przepisów postępowania, jak i naruszenia przepisów prawa materialnego. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania.

Przypomnieć należy, że podstawą skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. może być tylko naruszenie przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. A zatem między uchybieniem procesowym, a wydanym w sprawie wyrokiem podlegającym zaskarżeniu musi zachodzić związek przyczynowy wskazujący na potencjalną możliwość innego wyniku postępowania sądowego. Takiego zaś naruszenia przepisów postępowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej, w rozpoznawanej sprawie nie sposób się dopatrzeć.

Przedmiotem rozważań Sądu pierwszej instancji w niniejszej sprawie nie była ocena merytorycznego rozstrzygnięcia w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości lecz kwestie dotyczące zaistnienia, bądź nie, podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w tym przedmiocie. Zauważyć bowiem należy, że postępowanie nieważnościowe nie jest kolejną instancją, nie jest postępowaniem, w toku którego bada się sprawę merytorycznie, a rozstrzyga o ewentualnych wadach decyzji kontrolowanej. Sprowadza się przeto do ustaleniu zaistnienia, bądź też nie, przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Istotne jest przy tym, że przesłanki te dotyczą wadliwości decyzji, a nie wadliwości postępowania, w którym decyzję tę podjęto. Sąd meriti nie był zatem uprawniony do dokonywania, w odniesieniu do stanu faktycznego sprawy o ustalenie przebiegu granicy nieruchomości z sąsiednimi działkami, oceny prawidłowości bądź nie, przeprowadzonego w tym przedmiocie postępowania administracyjnego. Przedmiotem kontroli Sądu I instancji była decyzja wydana w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji rozgraniczeniowej z dnia (...) grudnia 1998 r. Stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych i postępowanie, w którym badaniu podlegają ściśle określone przesłanki nieważności, nie może stanowić trybu konkurencyjnego w stosunku do postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie zwykłym. W postępowaniu nadzwyczajnym nie bada się powtórnie sprawy merytorycznie, w tym nie przeprowadza dowodów i nie czyni w oparciu o nie ustaleń, stanowiących podstawę rozstrzygania o istocie sprawy administracyjnej. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może dotyczyć tylko ustalenia, czy decyzja - której wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczy - obarczona jest wadami wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a. (p. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1822/11, publ. CBOSA). Oznacza to, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji zasadniczo nie mogą być skutecznie podnoszone zarzuty, że kwestionowana decyzja została wydana mimo braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, dokonania wadliwej oceny dowodów i na tej podstawie wadliwych ustaleń faktycznych. Tego rodzaju naruszenia, mogą być podnoszone na etapie zwykłego postępowania administracyjnego, ewentualnie w postępowaniu sądowoadministracyjnym, obejmującym kontrolę wydanych w postępowaniu zwykłym decyzji administracyjnych. Kontynuując powyższe rozważania stwierdzić też przyjdzie, że przedmiotem postępowania zwykłego jest sprawa administracyjna w sensie materialnym, zaś przedmiotem postępowania nadzwyczajnego jest sprawa administracyjna o charakterze procesowym (zob. B. Adamiak: "Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej" - Państwo i Prawo z 2001 r., nr 8, str. 29 i n.). Niewątpliwie sprawy prowadzone w trybie nadzwyczajnym i wydawane w ich następstwie rozstrzygnięcia są bezpośrednio powiązane z obiema sferami, ponieważ przesądzają o obowiązywaniu w obiegu prawnym decyzji rozstrzygającej sprawę administracyjną "materialną", po jej uprzedniej analizie pod kątem zaistnienia jednej z przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Niemniej, wadliwości dotyczące ustalenia stanu faktycznego i gromadzenia materiału dowodowego, mogą być usuwane jedynie w postępowaniu zwykłym odwoławczym, a nie w trybie nadzwyczajnym (p. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 172/13, publ. CBOSA). Nadto punktem odniesienia dla oceny kwalifikowanych wad decyzji, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a., jest stan rzeczy istniejący i stan prawny obowiązujący w chwili wydania decyzji. Zatem trafnie skonstatowano w sprawie, że wszelkie okoliczności powstałe po wydaniu decyzji dotychczasowej w zasadzie nie mają wpływu na ocenę jej ważności. Tym, bardziej, że skarżący brał udział w czynnościach będących podstawą wydania kontrolowanej decyzji, co wynika z protokołu granicznego z (...) listopada 1998 r., nadto w decyzji dotychczasowej zawarto wyraźne pouczenie o możliwości "przeniesienia sprawy do sądu w terminie 14 dni". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, podniesienie spornych między organem a skarżącym kwestii objętych wcześniej prowadzonym postępowaniem administracyjnym i żądanie ich ponownej oceny w ramach złożonego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, ze wskazaniem że zebrane dowody były niewystarczające, a dokonana na ich podstawie ocena była nieprawidłowa, z uwagi na rażące naruszenie przez organy przepisów art. 7 i art. 9 k.p.a., w istocie zmierza do powtórnej weryfikacji zebranego materiału dowodowego i jego oceny, a w konsekwencji, do ponownego rozpoznania co do istoty sprawy już rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Tymczasem, jak wcześniej była o tym mowa, procedowanie w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej nie zastępuje postępowania odwoławczego o charakterze merytorycznym, w którym bada się na nowo zebrany materiał dowodowy, przeprowadza dowody uzupełniające. Zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest ocena takiej decyzji jedynie pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, określonej w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji prowadzone jest w oparciu o odrębną podstawę prawną i nie może koncentrować się na gromadzeniu, czy uzupełnianiu dowodów, czynieniu bądź rekonstruowaniu ustaleń faktycznych a następnie ich ocenie, tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjnoprawnego. Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że ewentualne naruszenia prawa w zakresie czynienia ustaleń faktycznych (przez niewyczerpujące zgromadzenie czy rozpatrzenie materiału dowodowego sprawy) zasadniczo należą do takich wadliwości, które mogą prowadzić do wzruszenia decyzji w trybie zwykłym, nie stanowią "rażącego" naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Dodatkowo przesłanka rażącego naruszenia prawa, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., wymaga spełnienia łącznie trzech elementów, tj. oczywistości naruszenia prawa, uwzględnienia charakteru przepisu oraz skutków społeczno-gospodarczych decyzji niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia obowiązującej zasady praworządności. Jest to stanowisko ugruntowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym i w tym miejscu nie wymaga szerszego uzasadnienia. Tego rodzaju elementy nie wystąpiły w kontrolowanej sprawie. Zatem do uchybień prawu procesowemu nie doszło.

Odnosząc się do wskazanych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego wskazać należy, że zgodnie z art. 33 ust. 1 p.g.k. wójt (burmistrz, prezydent miasta) wydaje decyzję o rozgraniczeniu nieruchomości, jeżeli zainteresowani właściciele nieruchomości nie zawarli ugody, a ustalenie granicy nastąpiło na podstawie zebranych dowodów lub zgodnego oświadczenia stron. Zatem, jeżeli zebrane przez geodetę dowody w ramach wywiadu terenowego oraz analizy dotychczasowych dokumentów opisujących stan ewidencyjny i stan prawny nieruchomości są wystarczające do ustalenia przebiegu granicy, to nawet gdy strony postępowania rozgraniczeniowego nie zgadzają się z ustaleniami geodety, wynik jego pracy jest podstawą do wydania decyzji o rozgraniczeniu. Decyzja ta służy rozstrzygnięciu o przebiegu granicy nieruchomości, jaki wynika ze zgromadzonych dowodów. W takiej sytuacji do wydania decyzji zgoda stron nie jest potrzebna. Celem decyzji bowiem nie jest rozstrzygnięcie ewentualnego sporu granicznego, tylko wykazanie, jaki przebieg granicy nieruchomości wynika z ustaleń geodety. Zaistniały pomiędzy stronami spór graniczny nie ma znaczenia dla dopuszczalności wydania decyzji. Jednocześnie należy wskazać, że materiałem dowodowym przygotowanym w postępowaniu rozgraniczeniowym przez upoważnionego geodetę jest dokumentacja geodezyjna. Z art. 33 ust. 2 p.g.k. wynika szczególna forma rozpatrzenia materiału dowodowego, którego elementem będzie ocena przeprowadzona w zakresie przewidzianym tym przepisem. Kontrola ta nie obejmuje natomiast specjalistycznych ustaleń geodety w zakresie rozgraniczenia. Należy mieć na względzie, że sprawa rozgraniczeniowa z istoty prawnej jest sprawą cywilną, gdyż dotyczy ściśle sfery prawa własności. Ustawodawca sprawę rozgraniczenia nieruchomości w pierwszym etapie poddał kognicji organu administracji publicznej. Rozstrzygnięcie administracyjne stanowi prejudykat, otwierający drogę postępowania przed sądem cywilnym. Z tego względu postępowanie administracyjne, w którym dochodzi do wydania decyzji o rozgraniczeniu jest postępowaniem jednoinstancyjnym, zaś strona niezadowolona z ustalenia przebiegu granicy może żądać w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji przekazania sprawy sądowi. Okoliczność, że skarżący nie zgadza się z ustalonym przebiegiem granicy nie oznacza, że doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Ustalenie przebiegu granicy nastąpiło na podstawie zebranych dowodów. Ze skargi kasacyjnej natomiast wynika, że skarżący merytoryczny spór graniczny, który zgodnie z art. 33 ust. 3 p.g.k. może być kontynuowany przed sądem powszechnym, chciałby przenieść na grunt administracyjnego postępowania nieważnościowego. Jak już wyżej zaznaczono celem decyzji ustalającej przebieg granicy nie jest rozstrzygnięcie sporu granicznego, tylko wykazanie, jaki przebieg granicy nieruchomości wynika z ustaleń geodety. Dlatego też skarżący niesłusznie oczekuje, że wszystkie kwestie sporne muszą zostać rozstrzygnięte na etapie postępowania administracyjnego. Nierozstrzygnięcie zaś kwestii spornych na etapie postępowania administracyjnego nie skutkuje nieważnością decyzji wydanej na podstawie art. 33 ust. 1 p.g.k.

Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia, wskazując jednocześnie na czym polega istota rozpoznawanej sprawy, w tym tryb postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej i wyczerpująco swe stanowisko umotywował. Wobec powyższego brak było powodów pozwalających uznać za zasadne podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.