Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2723969

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 28 czerwca 2019 r.
I OSK 1316/17
Długotrwała absencja jako przesłanka „ważnego interesu służby”.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska.

Sędziowie: NSA Jolanta Sikorska, del. WSA Rafał Wolnik (spr.).

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 28 czerwca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 października 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 778/16 w sprawie ze skargi J.K. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia (...) marca 2016 r. nr (...) w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji

1. oddala skargę kasacyjną;

2. odstępuje od zasądzenia od J.K. na rzecz Komendanta Głównego Policji zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie faktyczne

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 20 października 2016 r., sygn. akt II SA/Wa 778/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J.K. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia (...) marca 2016 r., nr (...), w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji, oddalił skargę.

W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne:

Komendant Powiatowy Policji w K. wnioskiem z dnia (...) września 2015 r. wystąpił do Komendanta Wojewódzkiego Policji w G. o zwolnienie skarżącego ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (wówczas: Dz. U. z 2015 r. poz. 355).

Komendant Wojewódzki Policji w G. rozkazem personalnym z dnia (...) grudnia 2015 r., na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 43. ust. 3 i art. 45 ust. 1 ustawy o Policji, z dniem 15 stycznia 2016 r. zwolnił skarżącego ze służby w Policji i na podstawie art. 108 § 1 k.p.a. powyższej decyzji nadał rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu podano, że skarżący od dnia przeniesienia do pełnienia służby w Komendzie Powiatowej Policji w K. (tj. od 15 lutego 2013 r.) większość czasu przebywał na zwolnieniach lekarskich. Pierwsze zwolnienie lekarskie w tej jednostce datowane jest na dzień 14 lutego 2013 r. i trwało do dnia 31 stycznia 2014 r. Funkcjonariusz wykonał profilaktyczne badania lekarskie w dniu 3 lutego 2014 r., następnie od 4 lutego 2014 r. do 4 kwietnia 2014 r. przebywał na zaległym urlopie wypoczynkowym i w dniu 8 kwietnia 2014 r. wrócił do pełnienia służby, a następnie od dnia 3 czerwca 2014 r. do dnia 16 czerwca 2014 r. przebywał na urlopie wypoczynkowym. W dniu 12 czerwca 2014 r. stawił się na badania do komisji lekarskiej, która wydała orzeczenie nr (...) stwierdzając, iż jest on zdolny do służby w Policji na ostatnio zajmowanym stanowisku. Po otrzymaniu orzeczenia policjant w dniu 17 czerwca 2014 r. przedłożył zwolnienie lekarskie o niezdolności do służby z powodu choroby, a następnie przedkładał kolejne do dnia 19 czerwca 2015 r., przy czym przerwy między poszczególnymi zwolnieniami przypadały na sobotę i niedzielę. Ponadto Komendant Wojewódzki Policji w G. wskazał na kolejne dni nieobecności skarżącego w służbie z powodu korzystania z dnia wolnego z tytułu wypracowanych godzin nadliczbowych, niestawienia się do służby, przebywania na urlopie wypoczynkowym, jak również na wykonane przez policjanta badania profilaktyczne (gdzie uznano go zdolnym do wykonywania pracy na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym), a także na orzeczenie Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej MSW w G. z dnia (...) czerwca 2014 r. (którym skarżący został uznany za zdolnego do służby w Policji) oraz dwukrotne kierowanie na badania do komisji lekarskiej MSW, jak również przedkładanie przez policjanta kolejnych zwolnień. Podkreślił także, że Rejonowa Komisja Lekarska MSW w G. orzeczeniem z dnia (...) września 2015 r. uznała wymienionego za zdolnego do służby w Policji oraz za zdolnego do pełnienia służby na zajmowanym stanowisku, a w skali 2 lat i 9 miesięcy, w ciągu których policjant pełnił służbę w KPP w K. wykonywał on zadania i czynności służbowe jedynie przez około 1,5 miesiąca. Podał również, że w dniu 28 października 2015 r. Centralna Komisja Lekarska wydała orzeczenie uznając skarżącego za zdolnego do służby na zajmowanym stanowisku. W dalszej części uzasadnienia decyzji wskazano na podniesiony we wniosku Komendanta Powiatowego Policji w K. dezorganizujący wpływ absencji policjanta na pracę Wydziału Dochodzeniowo - Śledczego w jednostce. Wskazał także na wszczęte przeciwko policjantowi postępowania dyscyplinarnego oraz treść zeznań świadków, w których wskazywali oni m.in., że absencja asp. J.K. dezorganizuje pracę wydziału, jak również przywołał okoliczności kontroli sposobu korzystania przez policjanta ze zwolnienia lekarskiego (wystawionego przez ortopedę traumatologa), w trakcie której wymieniony grał w piłkę nożną, zaś wobec przełożonych zachowywał się w sposób arogancki.

Na skutek wniesionego odwołania od powyższego rozkazu, Komendant Główny Policji zaskarżonym do Sądu pierwszej instancji rozkazem personalnym, utrzymał w mocy rozkaz personalny z dnia (...) grudnia 2015 r. W uzasadnieniu zasadniczo zaakceptował ustalony stan faktyczny i podzielił argumentację organu pierwszej instancji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji zarzucając naruszenie:

1. art. 43 ust. 3 ustawy o Policji przez wydanie decyzji o zwolnieniu ze służby w sytuacji, gdy brak było wiążącej i wydanej przez właściwy organ opinii związku zawodowego policjantów;

2. art. 7, 8, 77, 80 k.p.a., polegające na:

- zaniechaniu podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i wyczerpującego zebrania materiału dowodowego,

- przekroczeniu granic uznania administracyjnego i błędne uznanie, że ważny interes służby wymaga zwolnienia go ze służby w Policji, podczas gdy w niniejszym postępowaniu nie wystąpiły przesłanki zastosowania przepisu art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy,

- nieuwzględnieniu okoliczności wydania opinii o zamiarze zwolnienia policjanta ze służby przez niewłaściwy organ statutowy NSZZ Policjantów woj. (...),

- nieuwzględnieniu słusznego interesu skarżącego,

- dokonaniu jednostronnej i wybiórczej oceny materiału dowodowego;

3. art. 138 k.p.a. w zw. z art. 75 i z art. 78 k.p.a. i art. 10 k.p.a. polegające na niewłaściwej kontroli decyzji organu I instancji, a w szczególności nieuwzględnienie żądania skarżącego dotyczącego przeprowadzenia dowodów, nieustosunkowanie się do odmowy uwzględnienia przeprowadzenia dowodów przez organ I instancji, a tym. samym uniemożliwienie skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu;

4. art. 136 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, podczas gdy skarżący zgłaszał żądania dotyczące przeprowadzenia dowodów, które mogły przyczynić się do wyjaśnienia sprawy i dotyczyły okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia;

5. art. 11 i 107 § 3 k.p.a. polegające na wydaniu decyzji z naruszeniem zasady przekonywania, a w szczególności brak wszechstronnego zbadania materiału dowodowego i wydania decyzji o treści przekonywującej pod względem prawnym i faktycznym, nieustosunkowanie się do twierdzeń uważanych przez stronę za istotne dla sposobu załatwienia sprawy oraz brak określenia przesłanek, jakimi organ kierował się przy załatwieniu sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), zwanej dalej p.p.s.a., wskazał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Sąd pierwszej instancji powołując się na art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji stwierdził, że użyte w tym przepisie określenie "można zwolnić" wskazuje, iż organ w tym zakresie podejmuje decyzję uznaniową, a samo zwolnienie ze służby ma charakter fakultatywny. Zakres sądowej kontroli decyzji uznaniowej jest ograniczony, bowiem sprowadza się ona do zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, tj. czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu okoliczności istotnych dla sprawy. Kontrola ta nie obejmuje tej części rozstrzygnięcia, która wiąże się z realizowaniem określonej polityki administracyjnego stosowania prawa (celowości administracyjnej, czy roli słuszności w kształtowaniu treści decyzji) w ramach luzów decyzyjnych stworzonych przez podstawy decyzji uznaniowej. Zatem sądy nie mogą wkraczać w kompetencje organów i oceniać słuszności realizowanej przez nie polityki kadrowej. Kontrola sądowa decyzji uznaniowych zmierza tym samym do ustalenia, czy na podstawie obowiązujących przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania administracyjnego oraz czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami, w ten sposób, aby nie można mu było zarzucić dowolności.

Badając zaskarżony i poprzedzający go rozkaz personalny organu pierwszej instancji w świetle powyższych kryteriów i podstawy prawnej, Sąd pierwszej instancji doszedł do przekonania, że rozkazy te nie zostały wydane z przekroczeniem granic uznania administracyjnego. Sąd stwierdził, że istota sporu sprowadza się do wyjaśnienia, czy w aktualnym stanie faktycznym, skarżący może pełnić służbę w Policji i czy nie przeciwstawia się temu "ważny interes służby". Przyczyną zwolnienia skarżącego ze służby w niniejszej sprawie jest całokształt jego zachowania w służbie i skutki jakie ono wywarło na służbę poprzez długotrwałą absencję, a w związku z tym, czy ważny interes służby wymaga zwolnienia go ze służby w Policji. Za bezsporne przy tym Sąd uznał, że skarżący przez znaczną część tego czasu faktycznie nie pełnił służby, z uwagi na przebywanie na zwolnieniach lekarskich. Nie pełnił tej służby również z innych powodów takich jak badanie profilaktyczne, przebywanie na zaległym i bieżącym urlopie wypoczynkowym. Sąd wskazał, że jakkolwiek urlop wypoczynkowy ze swej istoty nie jest niczym nagannym, to na okres 2 lat i 7 miesięcy służby w Komendzie Powiatowej w K., skarżący pełnił ją jedynie przez 1,5 miesiąca. Nie bez znaczenia w ocenie Sądu jest również fakt, że orzeczeniami lekarskimi z dnia (...) czerwca 2014 r., z dnia (...) września 2015 r. i z dnia (...) października 2015 r., skarżący został uznany za zdolnego do służby w Policji.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji nie ulega wątpliwości, że liczba przedstawionych zaświadczeń i okres pozostawania na zwolnieniach lekarskich jest znaczna i niewątpliwie wpływa nie tylko na sposób pełnienia służby przez skarżącego ale również, co wykazał organ, miała dezorganizujący i destrukcyjny wpływ na pracę Komendy Powiatowej Policji.

Sąd podzielił również pogląd organu, że niezwykle istotne z punktu widzenia interesu służby, zwłaszcza patrząc przez pryzmat przywilejów, z których korzystają policjanci, jest to, aby osoby pełniące służbę w Policji w sposób należyty wykonywały przydzielone im obowiązki.

Natomiast odnosząc się do zarzutu skarżącego, w którym kwestionował on prawidłowość zasięgnięcia opinii związku zawodowego, Sąd pierwszej instancji przyznał, że w aktach sprawy brak jest uchwały Zarządu Wojewódzkiego zatwierdzającej decyzję Prezydium Zarządu. Jednakże zdaniem Sądu nie ma to istotnego wpływu na wynik sprawy, bowiem wystarczającym jest wystąpienie do organizacji związkowej w celu zasięgnięcia opinii i nie jest ona wiążąca dla organu. Skoro tak, to nie ma znaczenia w sprawie, że stanowisko zostało przedstawione w uchwale Prezydium, a nie w uchwale Zarządu Wojewódzkiego.

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia przepisów postępowania administracyjnego polegające na zaniechaniu wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy Sąd wskazał, że również jest on niezasadny. Organy Policji przeprowadziły w sprawie prawidłowe i wystarczające postępowanie, zgromadziły niezbędne dowody oraz dokumenty i przesłuchały świadków, wyjaśniając stan faktyczny w sprawie, którego, w rzeczywistości, skarżący nie kwestionuje i na takiej podstawie wydały rozstrzygnięcia, które w sposób wyczerpujący uzasadniły.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł skarżący, zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. naruszenie:

I. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na braku odniesienia się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do stanowiska skarżącego, w tym do zarzutów przedstawionych w skardze oraz lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie wyroku pozbawiające skarżącego informacji o przesłankach rozstrzygnięcia;

2. art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez niedopełnienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny obowiązku rozpoznania skargi na decyzję Komendanta Głównego Policji w granicach skargi, a mianowicie nierozpoznanie wszystkich zarzutów objętych skargą;

3. art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 77, 80 k.p.a., polegające na nieuwzględnieniu skargi, pomimo naruszenia przez organy obu instancji ww. przepisów, a mianowicie:

- zaniechaniu podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i wyczerpującego zebrania materiału dowodowego,

- przekroczeniu granic uznania administracyjnego i błędne uznanie, że ważny interes służby wymaga zwolnienia skarżącego ze służby w Policji, podczas gdy w niniejszym postępowaniu nie wystąpiły przesłanki zastosowania przepisu art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji,

- nieuwzględnieniu okoliczności wydania opinii o zamiarze zwolnienia policjanta ze służby przez niewłaściwy organ statutowy NSZZ Policjantów woj. (...),

- nieuwzględnieniu słusznego interesu skarżącego,

- dokonaniu jednostronnej i wybiórczej oceny materiału dowodowego;

4. art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 k.p.a. w zw. z art. 75 i z art. 78 k.p.a. i art. 10 k.p.a., polegające na nieuwzględnieniu skargi, pomimo naruszenia przez organ II instancji ww. przepisów, a mianowicie dokonania niewłaściwej kontroli decyzji organu I instancji, a w szczególności nieuwzględnienie żądania skarżącego dotyczącego przeprowadzenia dowodów, nieustosunkowanie się do odmowy uwzględnienia przeprowadzenia dowodów przez organ I instancji, a tym samym uniemożliwienie skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu;

5. art. 145 § 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji polegające na nieuwzględnieniu skargi, pomimo naruszenia przez organy obu instancji ww. przepisu, a mianowicie jego niewłaściwe zastosowanie w wyniku uznania, że w niniejszej sprawie zaszła przesłanka zwolnienia skarżącego ze służby z uwagi na "ważny interes służby".

II. przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

1. art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji poprzez niewłaściwe zastosowanie ww. przepisu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyniku uznania, że w niniejszej sprawie wobec skarżącego zachodził "ważny interes służby" uzasadniający zwolnienie go ze służby w Policji, podczas gdy ustalony w sprawie stan faktyczny wskazuje na brak podstaw do przyjęcia, że taki interes w ogóle istnieje oraz uzasadnia on zwolnienie skarżącego ze służby w Policji;

2. art. 43 ust. 3 w zw. z art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji poprzez niewłaściwe zastosowanie ww. przepisu w wyniku uznania, iż organ administracji był uprawniony do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby w Policji w sytuacji, gdy brak było wiążącej i wydanej przez właściwy organ opinii związku zawodowego policjantów, podczas gdy prawidłowe zastosowanie powołanego przepisu wymagało zasięgnięcia opinii organizacji zawodowej policjantów, umożliwienia wypowiedzenia się co do kwestii zwolnienia ze służby właściwemu organowi związku zawodowego policjantów i zapoznania się z merytorycznym stanowiskiem tej organizacji.

Wskazując na powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi, który wydał zaskarżone orzeczenie.

Ponadto skarżący kasacyjnie wniósł o:

- zwrócenie się do Komendy Powiatowej Policji w K. o nadesłanie akt osobowych skarżącego i przeprowadzenie dowodu z dokumentów znajdujących się w /w aktach na okoliczności wskazane w uzasadnieniu skargi,

- zwrócenie się do Zarządu Wojewódzkiego Niezależnego Samorządnego Zawiązku Policjantów województwa (...) o nadesłanie listy obecności na posiedzeniu Prezydium ZW NSZZ Policjantów województwa (...) w dniu (...) listopada 2015 r. oraz protokołu z ww. posiedzenia,

- zwrócenie się do Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego Policjantów województwa (...) o udzielenie informacji ilu członków liczyło Prezydium oraz Zarząd NSZZ Policjantów województwa (...) w listopadzie 2015 r. na okoliczności wskazane w uzasadnieniu skargi;

- zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, o ile nie zostanie złożony spis kosztów.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autorka przedstawiła argumenty na poparcie swoich zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów zastępstwa według norm przepisanych, a ponadto o oddalenie wniosków dowodowych zgłoszonych w skardze kasacyjnej. W uzasadnieniu wskazał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny podstaw i zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem podniesione w niej zarzuty okazały się nieusprawiedliwione.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do złożonych przez skarżącego wniosków dowodowych wskazać przyjdzie, że o ile dowód z dokumentu, dopuszczalny - pod określonymi warunkami, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., wymagałby weryfikacji lub skonfrontowania z innymi dowodami zgromadzonymi w sprawie, postępowanie sądowe przekroczyłoby niewątpliwie dopuszczalny, legalny zakres postępowania dowodowego. Zgodnie bowiem z art. 106 § 3 p.p.s.a., sąd może przeprowadzić dowody uzupełniające wyłącznie z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania sądowego. Według natomiast art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2.

Z powyższych norm prawnych wynika, że co do zasady nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym, który kontrolę legalności opiera na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji wydającym zaskarżoną decyzję (art. 133 § 1 p.p.s.a.). Od tej zasady istnieje wyjątek, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. Dowód uzupełniający z dokumentów sąd może przeprowadzić zarówno z urzędu, jak i na wniosek. Nadto celem postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a., nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego w sprawie administracyjnej lecz ocena, czy organy administracji ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie - czy dokonały prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego do dyspozycji przepisów prawa materialnego. Przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentu przez sąd administracyjny jest dopuszczalne wówczas, gdy postulowany (bądź dopuszczony z urzędu) dowód pozostaje w związku z oceną legalności zaskarżonego aktu (por.m.in. wyroki NSA: z dnia 6 października 2005 r., sygn. akt II GSK 164/0;, z dnia 5 maja 2005 r., sygn. akt II GSK 40/05).

Jak wynika z twierdzeń skarżącego postulowany do przeprowadzenia dowód dotyczy akt osobowych oraz listy obecności na posiedzeniu Prezydium ZW NSZZ Policjantów województwa (...) w dniu (...) listopada 2015 r. i protokołu z tego posiedzenia. Nadmienić w tym miejscu przyjdzie, że akta osobowe skarżącego zostały dołączone przez organ do akt sprawy wraz z pozostałymi aktami administracyjnymi, a zatem w tej części wniosek dowodowy jest bezprzedmiotowy. Z kolei dokumenty i informacje odnoszące się do związku zawodowego oraz ich ewentualne badanie w niniejszym postępowaniu, wykracza poza granice rozpatrywanej sprawy i jest irrelewantne dla jej rozstrzygnięcia, o czym szerzej będzie mowa w dalszej części uzasadnienia.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił wniosku skarżącego kasacyjnie o przeprowadzenie wnioskowanych dowodów.

Przechodząc do oceny zarzutów skargi kasacyjnej zauważyć wypadnie, że zasadniczo koncentrują się one na próbie wykazania naruszenia art. 41 ust. 2 pkt 5 i art. 43 ust. 3 ustawy o Policji poprzez ich niewłaściwe zastosowanie. Z tymi też przepisami powiązanych została większa część zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Część z nich oscyluje wokół kwestii dowodowej, a mianowicie zarzut naruszenia art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 k.p.a., w zw. z art. 75 i z art. 78 k.p.a. i art. 10 k.p.a. w zw. z art. 43 ust. 3 ustawy o Policji poprzez niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy brak było wiążącej i wydanej przez właściwy organ opinii związku zawodowego policjantów.

Przypomnieć w tym miejscu przyjdzie, że naruszenie przepisów postępowania może stanowić skuteczną podstawę kasacyjną jedynie wówczas, gdy naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), zaś naruszenie prawa materialnego - gdy sąd pierwszej instancji dokonał jego błędnej wykładni lub niewłaściwie zastosował (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 43 ust. 3 ustawy o Policji, zwolnienie policjanta ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 i 8 może nastąpić po zasięgnięciu opinii organizacji zakładowej związku zawodowego policjantów. Treść tego przepisu nie pozostawia wątpliwości co do tego, że przewidziany w nim obowiązek konsultacji sprowadza się jedynie do obowiązku zwrócenia się do organizacji związkowej o udzielenie opinii w przedmiocie planowanego przez organ zwolnienia konkretnego policjanta ze służby. Dopuszczalność rozwiązania stosunku służbowego zależy od zasięgnięcia a nie uzyskania przedmiotowej opinii. Nie można uzależniać działań organu od spełnienia warunków, których ustawodawca w tym zakresie wprost nie przewidział. Zasięgnięcie opinii jest obligatoryjne, ale wymóg ten oznacza jedynie, że organ planując zwolnienie policjanta ma obowiązek uprzedzić o tym organizację związkową i umożliwić jej zajęcie w tym zakresie stanowiska. W takiej sytuacji nawet negatywna opinia związku zawodowego nie mogła wpłynąć na dopuszczalność skorzystania przez organ z przyznanych mu przez ustawodawcę kompetencji i rozwiązania z policjantem stosunku służbowego. Na taki aspekt obowiązku organu w zakresie zwrócenia się do organizacji związkowej wielokrotnie już wskazywał Naczelny Sąd Administracyjny, a obecnie rozpoznający sprawę skład orzekający nie znajduje podstaw do zmiany utrwalonego w judykaturze poglądu w tej kwestii (por.m.in. wyroki NSA: z dnia 12 października 2018 r., sygn. akt I OSK 1059/17; z dnia 5 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 111/15; z dnia 9 stycznia 2015 r., sygn. akt 2149/13).

Efektem zaprezentowanej wyżej wykładni art. 43 ust. 3 ustawy o Policji jest również wniosek, że poza zakresem obowiązków i kompetencji organu Policji pozostaje ocena, czy opinia została wydana przez właściwy organ związku zawodowego. Jedynie zaniechanie zwrócenia się do właściwej organizacji związkowej stanowiłoby naruszenie tego przepisu, a taka sytuacja w kontrolowanej sprawie nie miała miejsca.

W świetle powyższego stwierdzić przyjdzie, że w sprawie nie doszło do naruszenia art. 43 ust. 3 ustawy o Policji. Tym samym nie mogły odnieść skutku zarzuty procesowe powiązane z tym przepisem, albowiem ich ewentualne naruszenie pozostawało bez wpływu na wynik sprawy.

Kolejna część zarzutów skargi kasacyjnej sprowadza się do kwestii naruszenia art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, w tym do spełnienia przesłanki "ważnego interesu służby". Zgodnie z tym przepisem policjanta można zwolnić ze służby gdy wymaga tego ważny interes służby.

Dokonując oceny tych zarzutów zwrócić przyjdzie uwagę, że użycie w omawianym przepisie określenia "można", przesądza o tym, iż rozkaz personalny o zwolnieniu ze służby ma charakter uznania administracyjnego. W judykaturze przyjmuje się, że decyzja uznaniowa pozostaje wprawdzie pod kontrolą sądu administracyjnego, jednak zakres tej kontroli jest ograniczony, bowiem sprowadza się do zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, tj. czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu okoliczności istotnych dla sprawy. Z kolei pojęcie "ważnego interesu służby" jest pojęciem nieostrym i niedookreślonym. Jednak z uwagi na nieporównywalność sytuacji faktycznych jakie mogą zaistnieć, użycie przez ustawodawcę takiego właśnie zwrotu jest w pełni uzasadnione. Pozwala organom Policji na odpowiednią ocenę stanu faktycznego, aby w konsekwencji mogły one zdecydować o celowości dalszego trwania stosunku służbowego. Ustawodawca dostrzega zatem potrzebę ochrony interesu społecznego jako interesu nadrzędnego, dając jednocześnie właściwym organom możliwość oceny każdego indywidualnego przypadku.

Dodatkowo w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest zgodny pogląd, iż pojęcie "ważnego interesu służby" należy wiązać z art. 25 ust. 1 ustawy o Policji. Realizacja zadań stawianych Policji oraz szczególny status funkcjonariuszy tej formacji wymaga bowiem, aby policjantami były osoby o odpowiednich kwalifikacjach merytorycznych oraz posiadające niezbędną zdolność fizyczną i psychiczną do służby w tej formacji. Co więcej, policjanci podlegają szczególnej dyscyplinie służbowej, której muszą być gotowi się podporządkować. Każdy kto decyduje się na dobrowolne podjęcie służby w Policji musi zdawać sobie z tego sprawę. Składa on ślubowanie, w którym zobowiązuje się między innymi do godnego zachowania w służbie i poza nią oraz należytej dbałości o dobro formacji, do której przystępuje. Wprowadzenie takiego wymogu jest uzasadnione specyfiką pracy w organach ścigania, a także celami, jakie formacja ta ma realizować.

Należy też podkreślić, na co zresztą wskazywał już wielokrotnie w swoim orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny, że kwestia oceny "ważnego interesu służby" musi być rozważana na tle stanu faktycznego określonej sprawy. Niezbędne jest przy tym wykazanie jednej, realnie istniejącej przyczyny lub szeregu okoliczności czy zdarzeń świadczących łącznie o tym, że dalsze pozostawanie policjanta w służbie nie jest możliwe. Stwierdzenie nieprzydatności policjanta do służby nie musi ograniczać się do przypadków naruszenia obowiązków służbowych ani innych zachowań zawinionych lub niezgodnych z prawem. Może być ono również uzasadnione każdym innym zachowaniem policjanta w służbie lub poza nią, jeżeli takie zachowanie uniemożliwia kontynuowanie służby bez uszczerbku dla jej ważnych interesów. W tym kontekście zauważa się, że długotrwała absencja spowodowana korzystaniem ze zwolnień lekarskich wymaga podejmowania przez organ stałych działań organizacyjnych (wyznaczenie zastępstw, zapewnienie dni wolnych za pełnioną przez pozostałych funkcjonariuszy służby w ponadnormatywnym wymiarze itp.), może zatem dezorganizować pracę jednostki i uniemożliwiać wywiązywanie się z ustawowych obowiązków, a tym samym wypełniać przesłankę ważnego interesu służby usprawiedliwiającą zwolnienie policjanta ze służby (por.m.in. wyroki NSA: z dnia 2 października 2018 r., sygn. akt I OSK 716/17; z dnia 10 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 2557/16; z dnia 28 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 2515/16).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić przyjdzie, że rodzaj zachowania skarżącego wywołujący określone negatywne konsekwencje w organizacji pracy, wypełniał przesłanki z art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Żadne bowiem istotne fakty nie przemawiały za tym, aby w przyjętym stanie faktycznym sprawy interes skarżącego był ważniejszy od dobra służby. Długotrwałe, stale powtarzające się absencje funkcjonariusza negatywnie wpływały na sprawne zarządzanie kadrami w celu realizacji ustawowych zadań Policji. Powyższego nie wyklucza okoliczność, że skarżący nie był karany oraz że w toku służby był nagradzany za swoją pracę. Podkreślić też trzeba, że organy Policji nie mogą być pozbawione możliwości takiego doboru kadry, by służbę pełniły osoby o określonych predyspozycjach, a także zdolne fizycznie i psychicznie oraz wykazujące niezbędną dyspozycyjność do wykonywania obowiązków służbowych w czasie i rozmiarze adekwatnym do potrzeb Policji.

W świetle powyższego stwierdzić należy, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, iż w niniejszej sprawie organy Policji nie wykroczyły poza dopuszczalny prawem zakres kompetencji i nie naruszyły przyznanych im przez ustawodawcę granic uznania administracyjnego.

Odnosząc się na koniec do zarzutów naruszenia art. 141 § 4 oraz art. 134 § 1 p.p.s.a., to stwierdzić przyjdzie, że na gruncie uchwały 7 sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 9/09, przyjmuje się, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną tylko wtedy, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 672/09). Ponadto, aby zarzut taki mógł stanowić samodzielną podstawę skargi kasacyjnej, wskazana wada uzasadnienia musi być na tyle istotna, że może to mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku (por. wyroki NSA: z dnia 13 października 2010 r., sygn. akt II FSK 1479/09; z dnia 28 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1605/09). Oznacza to, że orzeczenie sądu pierwszej instancji nie będzie się poddawało takiej kontroli w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego orzeczenia sądu.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku spełnia wymogi i standardy, o których stanowi art. 141 § 4 p.p.s.a. Przedstawiono w nim stan faktyczny sprawy, zrelacjonowano sformułowane w skardze zarzuty oraz wskazano podstawę prawną oddalenia skargi. Sąd pierwszej instancji w dostateczny sposób wyjaśnił ponadto motywy podjętego rozstrzygnięcia. Okoliczność, że stanowisko zajęte przez Sąd pierwszej instancji jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną, nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne oraz nie poddaje się kontroli kasacyjnej. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać ani prawidłowości przyjętego stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego.

Z kolei przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. jest tak skonstruowany, że powołanie się w skardze kasacyjnej na jego naruszenie musi być powiązane z przepisami, których złamania przez organ sąd pierwszej instancji nie zauważył z urzędu. Ponadto zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. może być usprawiedliwiony tylko wówczas, gdyby w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, że sąd powinien je dostrzec i uwzględnić, bez względu na treść zarzutów sformułowanych w skardze wniesionej do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Tymczasem zarzucane w niniejszej sprawie nierozpoznanie wszystkich zarzutów objętych skargą nie tylko nie wyczerpuje znamion naruszenia inkryminowanego przepisu lecz także pozostaje bez istotnego wpływu na wynik sprawy.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 1 sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a. Sąd odstąpił od zasądzenia od skarżącego kasacyjnie na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. mając na uwadze charakter rozpoznawanej sprawy.

Wskazać jeszcze wypadnie, że powołane wyżej orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.