Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2722280

Postanowienie
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 16 lipca 2019 r.
I OSK 1311/19

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 16 lipca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 18 marca 2019 r., sygn. akt IV SAB/Wr 32/19 w sprawie ze skargi A. S. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej (...) w przedmiocie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zwolnienia ze służby postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Uzasadnienie faktyczne

Postanowieniem z 18 marca 2019 r., sygn. akt IV SAB/Wr 32/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu odrzucił skargę A. S. (skarżący) na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej (...) w przedmiocie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zwolnienia ze służby.

Pismem z (...) lutego 2019 r. skarżący wniósł skargę na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej (...) polegającą na braku wszczęcia postępowania (czynności procesowych) na wniosek o wydanie mu decyzji zwalniającej go ze służby w służbie celno-skarbowej.

W uzasadnieniu wskazał, że organ naruszył art. 61 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 z późn. zm.), dalej "k.p.a.", gdyż pomimo złożenia wniosku o wydanie decyzji zwalniającej go ze służby, niewszczął postępowania ani nie wydał jakiegokolwiek aktu w tym zakresie ograniczając się jedynie do poinformowania, że zgodnie z art. 171 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1948 z późn. zm.), w przypadku przyjęcia propozycji pracy przez funkcjonariusza dotychczasowy stosunek służbowy przekształcił się w stosunek pracy. Wyjaśnił, że brak wszczęcia postępowania w zakresie jego wniosku oraz niewydanie w tym przedmiocie postanowienia lub decyzji uniemożliwia mu wniesienie zażalenia lub odwołania. Ponadto w jego opinii wniesienie podania do organu obliguje go do wydania decyzji, nawet wówczas jeśli takie żądanie jest bezzasadne.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej wniósł o jej odrzucenie, względnie oddalenie. W jego ocenie skarga została wniesiona przez osobę, której ustawa szczególna nie przyznała legitymacji skargowej, gdyż stosunek służbowy skarżącego został przekształcony z mocy prawa w wyniku zaakceptowania przez niego zaoferowanej mu propozycji pracy. Ponadto organ wskazał, że złożenie wniosku do organu administracji publicznej nie zawsze uruchamia postępowanie administracyjne i wymaga wydania decyzji. Wyjaśnił, że przepisy k.p.a. normują postępowanie w sprawach wymienionych w art. 1 k.p.a. oraz te postępowania, w stosunku do których przepisy szczególne dopuszczają stosowanie k.p.a., natomiast w niniejszej sprawie brak jest regulacji, która nakazywałaby korzystanie z przepisów k.p.a. w przypadku przekształcenia bądź wygaszenia stosunków służbowych na zasadach określonych w ustawie - przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej. Podkreślił, że przekształcenie bądź wygaszenie stosunków służbowych następowało z mocy prawa i nie było potrzeby wydawania w tym zakresie jakiejkolwiek decyzji administracyjnej, a w szczególności decyzji o zwolnieniu ze służby.

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny wyjaśnił, że skarga na bezczynność może dotyczyć wyłącznie spraw określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 p.p.s.a. oraz aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego oraz innym wskazanych w tym przepisie procedur. Wskazał, że przedmiotowa skarga została wniesiona na bezczynność organu polegającą - jak wyraźnie i stanowczo podkreślił to skarżący - na braku wszczęcia postępowania administracyjnego na jego wniosek z dnia (...) października 2018 r., którym zwrócił się o wydanie decyzji w sprawie zwolnienia go ze służby nie zaś na niewydanie przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej wskazanej decyzji.

Następnie Sąd wyjaśnił, że zgodnie z art. 61 § 1 i 3 k.p.a., postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu a datą wszczęcia postępowania jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Zatem w ocenie sądu należy zauważyć, że wszczęcie postępowania na wniosek strony nie następuje w jakiejś szczególnej, prawem przewidzianej formie, zatem nie można było uznać, że organ był zobligowany do wydania jakiegokolwiek aktu, który wszczynałby postępowanie zainicjowane wnioskiem z (...) października 2018 r. Brak zaś takiego obowiązku powodował, że przedmiotowa skarga była niedopuszczalna, gdyż nie dotyczyła bezczynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a.

Ponadto Sąd wyjaśnił, że z treści art. 1 pkt 1 k.p.a. wynika, że ustawa ta normuje postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej albo załatwianych milcząco. Zatem Sąd nie podzielił poglądu skarżącego, że każdy wniosek zawierający żądanie wydania decyzji administracyjnej będzie prowadził do wszczęcia postępowania administracyjnego. Zainicjować postępowanie administracyjne można bowiem wyłącznie w sytuacji, gdy przepisy prawa materialnego przewidują procedowanie danej kategorii spraw w trybie k.p.a. W razie zaś wniesienia żądania, które takich warunków nie spełnia, rolą organu będzie ewentualne rozpatrzenie wniosku w sposób formalny, zgodnie z dyspozycją art. 61a § 1 k.p.a. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie ocena działalności organu pod tym kątem nie jest jednak możliwa, gdyż strona - wskutek swojej precyzyjnej deklaracji zawartej w skardze - nie kwestionuje zwłoki związanej z rozpatrzeniem wniosku (co może mieć miejsce także w sposób formalny), lecz podnosi bezczynność dotyczącą braku wszczęcia postępowania administracyjnego. W takiej sytuacji - w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. - Sąd był związany granicami skargi i nie mógł odnieść się do kwestii bezczynności organu w szerszym zakresie, aniżeli nakreśliła to strona skarżąca.

Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się skarżący i w skardze kasacyjnej zarzucił mu naruszenie przepisów:

- prawa materialnego, tj.:

1. art. 171 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej poprzez jego nieprawidłową wykładnię polegającą na przyjęciu, że w sytuacji określonej w tym przepisie brak jest konieczności wydania decyzji potwierdzającej zwolnienie skarżącego ze służby, ponieważ skutek w postaci przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy nastąpił z mocy prawa;

2. art. 170 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej w zw. z art. 276 ust. 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej poprzez ich błędną interpretację i niezastosowanie, w sytuacji gdy przepisy te nakazują wydanie decyzji potwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego w analogicznej sytuacji (określonej w art. 171 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej) powinny być podstawą wydania decyzji potwierdzającej zwolnienie skarżącego ze służby także w niniejszej sprawie;

3. art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej poprzez ich nieprawidłową wykładnię polegającą na przyjęciu, że pisemna propozycja, o której mowa w tym przepisie nie ma formy decyzji, a w konsekwencji stwierdzenie, że dokonanie kontroli tego rozstrzygnięcia nie może następować w trybie Kodeksu postępowania administracyjnego;

4. art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej poprzez jego zastosowanie niezgodnie z normą wyrażoną w tym przepisie, skutkujące uznaniem, że propozycja zatrudnienia skierowana do skarżącego jest prawidłowa, pomimo że nie uwzględnia okoliczności tam wymienionych, a w szczególności obowiązku zapoznania się z aktami osobowymi funkcjonariusza i wzięcia pod uwagę przez organ administracji skarbowej składający propozycję pracy, nie tylko aktualnie wykonywanych zadań, ale również dotychczasowego miejsca zamieszkania skarżącego, który pełnił służbę w Izbie Celnej (...) nie z własnej woli, a w związku z przeniesieniem służbowym (alokacja);

5. art. 2, art. 7, art. 32 ust. 1 i art. 60 Konstytucji RP poprzez ich nieprawidłową wykładnię polegającą na przyjęciu, że w sytuacji określonej w art. 171 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, niewydanie decyzji zwalniającej ze służby nie narusza konstytucyjnego prawa dostępu do służby publicznej na jednakowych zasad, a całkowita dowolność i uznaniowość organów administracji skarbowej w przekształcaniu stosunków służby w stosunki pracy nie jest przejawem dyskryminacji i nie stanowi ograniczenia zasady równości statuowanej w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, a także zasady demokratycznego państwa prawnego określonej w art. 2 Konstytucji RP;

6. art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, art. 47 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej oraz art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności poprzez ich nie zastosowanie w sytuacji, w której skarżącemu odmówiono wydania decyzji potwierdzającej Takt zwolnienia go ze służby, powołując się na okoliczność, że skutek wywierany przez przepis art. 171 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej następuje ex lege, a w konsekwencji uniemożliwiono skarżącemu poddanie kontroli sądowej, a nawet kontroli w postępowaniu administracyjnym tego rozstrzygnięcia, które ma znaczący wpływ na zakres jego praw i obowiązków;

- naruszenie przepisów postępowania:

1. art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. wzw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez odrzucenie skargi na bezczynność z powodu błędnego ustalenia przedmiotu zaskarżenia, a tym samym granic orzekania;

2. art. 135 p.p.s.a. poprzez nie wyjście peza granice zaskarżenia w sytuacji, gdy sąd i instancji był do tego obowiązany, co w rezultacie doprowadziło do niestwierdzenia bezczynności organu;

3. art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 1 k.p.a., polegającym na bezzasadnym odrzuceniu skargi na bezczynność z powodowanym brakiem zbadania, czy organ nie był zobligowany do wydania decyzji potwierdzającej zwolnienie skarżącego ze służby w świetle przepisów ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej;

4. art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. wzw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez uznanie, że brak jest kognicji sądu administracyjnego do rozpatrzenia skargi na bezczynność;

5. art. 107 § 1 k.p.a. wzw. z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a wzw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nierozważenie, że propozycja zatrudnienia określona w art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, która w istocie powinna mieć formę decyzji administracyjnej, nie zawiera elementów wskazanych w art. 107 § 1 k.p.a., a w szczególności uzasadnienia pozwalającego skarżącemu poznać motywy, który przesądziły o tym, że organ nie zdecydował się przedłożyć skarżącemu propozycji pełnienia daiszej służby;

6. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nierozpatrzenie istoty sprawy oraz sporządzenie nielogicznego i niespójnego uzasadnienia;

7. art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez dokonanie nieprawidłowej kontroli działalności organu w niniejszej sprawie i w konsekwencji niestwierdzenie bezczynności organu, podczas gdy ta niewątpliwie zaistniała.

W oparciu o przytoczone zarzuty wniósł o o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i o rozpoznanie skargi na bezczynność na podstawie art. 188 p.p.s.a., a także orzeczenie o: bezczynności organu, zobowiązaniu organu do wydania decyzji potwierdzającej zwolnienie skarżącego ze służby z dniem określonym w propozycji zatrudnienia, w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, przyznaniu kwoty równej dwukrotności przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa GUS na podstawie odrębnych przepisów od organu na rzecz skarżącego, ewentualniewniósł o uchylenie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia sądowi pierwszej instancji. Ponadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów postępowania przed WSA oraz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokoścł 17 złotych. Na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a. wniósł ponadto o przeprowadzenie rozprawy kasacyjnej oraz o zwrócenie się na podstawie art. 193 Konstytucji RP do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym co do zgodności z Konstytucją, w szczególności z: art. 2, 7, 32 ust. 1, 45 ust. 1, 60 oraz 77 ust. 2, art. 171 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej interpretowanego w ten sposób, że skutek przekształcenia stosunku służby w stosunek zatrudnienia następuje z mocy ustawy i wyłącza konieczność wydania decyzji potwierdzającej zwolnienie skarżącego ze służby, co uniemożliwia skarżącemu poddanie rozstrzygnięcia w postaci pisemnej propozycji zatrudnienia prowadzącego do faktycznego zakończenia jego stosunku służbowego, jakiejkolwiek kontroli administracyjnej iub sądowej i narusza zasadę równego dostępu do służby publicznej oraz równości, a tym samym narusza także prawo do sądu. Skarżący wniósł także o zwrócenie się na podstawie art. 267 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z wnioskiem o rozstrzygnięcie wstępne dotyczące dokonania wykładni art. 171 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej w zw. z art. 47 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej oraz art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, w zakresie czy sytuacja, w której pozbawiono skarżącego możliwości poddania kontroli sądowej przekształcenia jego stosunku służbowego w stosunek zatrudnienia poprzez niewydanie żadnej decyzji administracyjnej dotyczącej wygaśnięcia jego stosunku służbowego nie jest sprzeczna z wyżej przytoczonymi przepisami, gwarantującymi prawo do sądu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz nieuwzględnianie wniosków dotyczących wystosowania pytań prawnych do Trybunału Konstytucyjnego i Trybunału Sprawiedliwosći Unii Europejskiej.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Adminsitacyjny zważył, co następuje:

Odnosząc się do wniosku o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie należy podkreślić, że zgodnie z art. 182 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Ponieważ zaskarżone rozstrzygnięcie stanowi tego rodzaju postanowienie, a Sąd nie jest związany w tym zakresie wnioskiem strony, uwzględniając zasadę szybkiego i sprawnego przeprowadzenia postępowania (art. 7 p.p.s.a.), ponadto z uwagi na występujący w sprawie jedynie problem prawny, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Jednocześnie podkreślić należy, że w sytuacji, gdy strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuca wyrokowi Sądu pierwszej instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności trzeba odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd pierwszej instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów prawa materialnego.

W niniejszej sprawie strona skarżąca oparła skargę kasacyjną na obu podstawach: naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.).

Oceniając zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. wyjaśnić należy, że w przedmiotowej skardze kasacyjnej skarżący zarzucił sądowi pierwszej instancji błędne ustalenie przedmiotu zaskarżenia i tym samym naruszenie przepisów postępowania. Zarzuty te należało ocenić za zasadne. Istotnie w przedmiotowej sprawie Sąd pierwszej instancji jako przedmiot zaskarżenia przyjął wyłącznie brak wszczęcia postępowania przez organ. Zauważyć natomiast należy, że skarżący w skardze na bezczynność wskazał, że jego skarga dotyczy bezczynności organu, "to jest braku wszczęcia postępowania (czynności procesowych) na mój wniosek o wydanie mi decyzji zwalniającej ze służby w służbie celno-skarbowej." Nie ulega zatem wątpliwości, że wniesioną skargą skarżący zakwestionował nie tylko sam brak wszczęcia postępowania przez organ, ale również niewydanie w przedmiotowej sprawie decyzji. Zarzuty te nie mogły jednak odnieść zamierzonego skutku bowiem nawet prawidłowe ustalenie przez Sąd pierwszej instancji przedmiotu zaskarżenia nie podlegałoby jego kontroli.

Zgodnie z poglądem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z 1 lipca 2019 r., sygn. akt I OPS 1/19 przyjęcie przez funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej propozycji zatrudnienia i przekształcenie, z dniem określonym w tej propozycji, na podstawie art. 171 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1948 z późn. zm.) dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej lub stałej w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę odpowiednio na czas nieokreślony albo określony, nie wiąże się z obowiązkiem właściwego organu do wydania decyzji orzekającej o zakończeniu stosunku służbowego. Uzasadniając swoje stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, wprowadziły trzy rodzaje rozwiązań prawnych dotyczących zmiany stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy Służby Celnej w stosunek służbowy lub stosunek pracy w Służbie Celno-Skarbowej powołanej w celu przeprowadzenia reformy szeroko rozumianej administracji skarbowej. Pierwsze rozwiązanie można określić jako kontynuację stosunku służbowego. Drugie rozwiązanie polega na wygaśnięciu dotychczasowego stosunku służbowego, który następuje w wyniku niezłożenia funkcjonariuszowi propozycji lub też w przypadku niezaakceptowania przez niego propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w określonym terminie. W tym przypadku dochodzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza, które traktuje się jak zwolnienie ze służby. Trzecie rozwiązanie natomiast polega na przekształceniu dotychczasowego stosunku służbowego w stosunek pracy na skutek złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia na podstawie umowy o pracę i jej przyjęcia. Jak wyjaśnił NSA przekształcenie posiada charakter ciągły i nie wymaga szczególnej formy oznaczającej jego początek i koniec, może ono mieć nawet charakter regularny lub nie mający końca. Wskazując na liczne przykłady przekształcenia stosowane przez ustawodawcę podkreślił, że przekształcenie stosunków pracy nie wymaga wydania aktu, który kończyłby dotychczasowy stosunek prawny, aby można było ustanowić nowy stosunek pracy. Skoro zatem dotychczasowy stosunek prawny ulega transpozycji w nowy to zostaje on zmieniony nie zaś zakończony. Powyższe przesądza o braku podstaw do wydawania aktu administracyjnego lub podejmowania czynności, które jednoznacznie określałyby datę i przyczyny zakończenia poprzedniego stosunku prawnego.

NSA wskazał, że zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 p.w. KAS pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi ani decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., ani też innego niż decyzja czy postanowienie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Wyjaśnił, że stanowi ona ofertę zawarcia stosunku pracy na podstawie umowy o pracę, która zostaje zawarta w momencie przyjęcia przez funkcjonariusza oferty, a zatem za zgodną wolą obu storn. Skoro zatem w tym wypadku nie dochodzi do wygaśnięcia stosunku służbowego w oparciu o art. 170 ust. 1 p.w. KAS, to nie ma podstawy, aby przyjąć, że ma tu zastosowanie art. 170 ust. 3 tej ustawy nakazujący traktowanie wygaśnięcia stosunku służbowego jak zwolnienia ze służby, którego należy dokonywać w formie decyzji (art. 276 ust. 2 ustawy o KAS). Tym samym brak jest podstawy prawnej do wydania decyzji w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia stosunku służbowego.

W przedmiotowej sprawie organ przedstawił skarżącemu propozycję przedstawiającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej, która została przez niego przyjęta (...) czerwca 2017 r. zatem stosunek służbowy nie uległ wygaśnięciu a przekształceniu. Tym samym brak było podstaw do wydania w przedmiotowej sprawie decyzji o zwolnieniu ze służby, gdyż stosunek administracyjnoprawnego ustał na mocy przepisu rangi ustawowej - art. 171 ust. 1 pkt 2 p.w. KAS, zgodnie z którym w przypadku przyjęcia propozycji zatrudnienia, z dniem określonym w propozycji, dotychczasowy stosunek służby w służbie przygotowawczej albo stałej - przekształca się odpowiednio w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony albo określony.

Mając na uwadze powyższe rozważania wskazać należy, że zarzuty naruszenia prawa procesowego tj. art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 1 k.p.a., art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 107 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. z zw. art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS oraz art. 49 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. nie mogły okazać się skuteczne.

Odnosząc się zaś do wniosków o skierowanie pytań prawnych do Trybunału Konstytucyjnego oraz Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie dostrzega potrzeby skorzystania z uprawnienia przewidzianego w art. 193 Konstytucji RP oraz art. 267 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Dla rozstrzygnięcia sprawy nie jest niezbędne uzyskanie odpowiedzi na wskazane pytania prawne. Nie powstała bowiem wątpliwość co do zgodności przepisu art. 171 ust. 1 pkt 2 ustawy p.w. KSA z art. 2, art. 7, art. 32 ust. 1, art. 45 ust. 1, art. 60 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 47 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej oraz art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na postawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.